1.

O presente pedido de decisão prejudicial suscita várias questões relativas, por um lado, ao conceito de «auxílio» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e, por outro, aos conceitos de «auxílio existente» e de «novo auxílio», na aceção do Regulamento 2015/1589 ( 2 ). A análise destas questões leva-nos, em particular, a questionar a delimitação entre as atividades económicas, que estão abrangidas pelo âmbito de aplicação dos artigos 107.o e 108.o TFUE, e as atividades não económicas, que, pelo contrário, estão excluídas do mesmo. Nos últimos anos, multiplicaram‑se a este respeito as decisões do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral não só em domínios que tipicamente se enquadram nas funções essenciais do Estado, como a segurança social, os cuidados de saúde ou a educação, nos quais prevalecem elementos sociais, assistenciais e de solidariedade, mas também em âmbitos de intervenção estatal que, em princípio, não estão excluídos da lógica do setor comercial, como por exemplo as infraestruturas e, em particular, as infraestruturas de transporte e portuárias ( 3 ).

2.

Estas questões são suscitadas no âmbito de um litígio entre a Staten genom Sjöfartsverket (Administração Marítima Sueca, Estado Sueco; a seguir «Sjöfartsverket») e a Stockholms Hamn Aktiebolag (a seguir «Stockholms Hamn»), uma sociedade municipal cujo capital social é detido a 100 % pelo Município de Estocolmo, que explora a eclusa de Hammarby. O litígio no processo principal pode ser resumido do seguinte modo. A Sjöfartsverket é uma autoridade estatal responsável pela passagem pelo canal de Södertälje. Até 1979, as operações de eclusa neste canal e as operações de passagem através da eclusa de Hammarby estavam sujeitas ao pagamento de uma taxa que era cobrada pela Sjöfartsverket e pelo Município de Estocolmo, respetivamente. O canal de Södertälje e a eclusa de Hammarby ligam o mar Báltico ao lago Mälaren, o terceiro maior lago da Suécia. As taxas aplicadas pela Sjöfartsverket e o Município de Estocolmo foram harmonizadas para que o seu montante não afetasse a distribuição do tráfego nas duas ligações. No âmbito de um projeto de lei adotado em 26 de outubro de 1978, as autoridades suecas decidiram abolir algumas das taxas relativas à passagem pelo canal de Södertälje e, com o intuito de manter as taxas harmonizadas, abolir também as taxas relativas à passagem através da eclusa de Hammarby, prevendo o pagamento de uma compensação ao Município de Estocolmo pela consequente perda de receitas. Em 1979, a Sjöfartsverket e o Município de Estocolmo celebraram um acordo para o efeito (a seguir «acordo de compensação»), por força do qual o segundo se comprometia a não cobrar a taxa de passagem através da eclusa de Hammarby a embarcações diferentes das embarcações de recreio, em troca do pagamento, pela primeira, de uma compensação anual associada ao volume de tráfego e ao montante das taxas aplicáveis nesse momento (a seguir «compensação controvertida»). Nos termos do acordo, o montante dessa compensação seria ajustado anualmente com base no índice de preços no consumidor. O acordo era renovado por períodos de cinco anos, a menos que fosse notificada a sua denúncia pelo menos seis meses antes do seu termo. Seria fixado um novo montante para a compensação anual para cada novo período de cinco anos, com base nas variações do volume de tráfego na eclusa de Hammarby durante o período de vigência anterior. Inicialmente, a compensação ao abrigo do acordo foi paga ao Município de Estocolmo e, a partir do início da década de 90, à Stockholms Hamn.

3.

Em 2021, a Sjöfartsverket resolveu o acordo ( 4 ). Está pendente nos tribunais suecos um litígio relativo a esta resolução. Em 4 de maio de 2023, a Sjöfartsverket intentou uma ação contra a Stockholms Hamn no Stockholms tingsrätt (Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo, Suécia), em cujo âmbito pediu o reembolso de uma quantia de 38086436 SEK (coroas suecas), acrescida de juros, correspondente aos pagamentos que efetuou nos termos do acordo de compensação, ao abrigo do prazo de prescrição nacional de 10 anos, a contar da data da propositura da ação (a seguir «período relevante»). A Sjöfartsverket sustenta que a compensação controvertida conferiu à Stockholms Hamn uma vantagem através de recursos públicos que é qualificável de auxílio de Estado. A Stockholms Hamn alega que a atividade de gestão da eclusa de Hammarby não é uma atividade económica à qual sejam aplicáveis as disposições da União em matéria de auxílios de Estado. De qualquer modo, o acordo de compensação confiou‑lhe a gestão de um serviço de interesse económico geral (SIEG). Mesmo que a compensação prevista no acordo fosse qualificada de auxílio de Estado, tratar‑se‑ia, em todo o caso, de um auxílio existente, na aceção do artigo 1.o, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589, uma vez que foi concedido antes da adesão da Suécia à União. Nestas circunstâncias, o Stockholms tingsrätt (Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões prejudiciais:

4.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a qualificação de uma medida nacional de «auxílio de Estado» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE exige o preenchimento de todos os seguintes requisitos. Deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou ser proveniente de recursos estatais, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário e deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência ( 5 ).

5.

Resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas, em particular, sobre a questão de saber se e em que medida a compensação controvertida confere à Stockholms Hamn uma vantagem que falseie ou ameace falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados‑Membros ( 6 ). No entanto, antes de prosseguir com a análise deste ponto, há que apurar se a Stockholms Hamn, na sua qualidade de gestora da eclusa de Hammarby, pode ser considerada uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Esta questão tem caráter preliminar, na medida em que, em caso de resposta negativa, a compensação controvertida não está abrangida pelo âmbito de aplicação da proibição enunciada nesta disposição.

6.

Ao examinar se um determinado organismo é uma «empresa» na aceção do direito da concorrência, o Tribunal de Justiça aplica um teste de tipo «funcional», focado mais na natureza da atividade exercida do que propriamente nas características do agente que a exerce. De acordo com a definição adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Höfner e Elser ( 7 ), constitui uma «empresa» qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e modo de financiamento. O conceito de «atividade económica» é o elemento-chave desta definição e o direito da concorrência da União aplica‑se a todos os sujeitos que exerçam uma atividade qualificável de «económica». Por conseguinte, o próprio Estado ou uma entidade estatal pode agir enquanto empresa. O conceito de «atividade económica» é definido em termos amplos como «qualquer atividade que consista em oferecer bens ou serviços num dado mercado» ( 8 ), incluindo se for exercida sem fins lucrativos ( 9 ). A mera prossecução de objetivos de interesse público não exclui a natureza económica de uma atividade ( 10 ).

7.

O Tribunal de Justiça esclareceu que não revestem caráter económico as atividades que se inserem tipicamente nas prerrogativas de poder público ( 11 ) ou que estejam ligadas às mesmas pela sua natureza, pelo seu objeto e pelas regras às quais estão sujeitas ( 12 ). O facto de, para o exercício de uma parte das suas atividades, uma entidade dispor de prerrogativas de poder público não impede, por si só, que a mesma seja qualificada de empresa na aceção do direito da concorrência. Com efeito, um organismo pode agir como empresa apenas no que diz respeito a algumas das suas atividades, se estas puderem ser qualificadas de económicas e isoladas do exercício de poderes públicos ( 13 ).

8.

A qualificação de «económicas» das atividades que se inserem em domínios específicos, como a educação, os cuidados de saúde ou a segurança social, depende essencialmente do modo como estes domínios estão organizados no Estado‑Membro em causa. Em princípio, estas atividades não revestem caráter económico quando estão integradas num sistema público de natureza universal, controlado pelo Estado, baseado não numa lógica comercial, mas antes numa lógica social e de solidariedade, através da qual o Estado cumpre a sua missão nestes setores ( 14 ).

9.

As atividades que estão em causa no processo principal consistem no conjunto das operações necessárias à passagem das embarcações através da eclusa de Hammarby que incumbem à Stockholms Hamn, na qualidade de gestora da infraestrutura. A Stockholms Hamn, que gere vários portos localizados na região de Estocolmo ( 15 ), considera que estas operações não revestem natureza económica, uma vez que, por um lado, são prestadas sem nenhuma contrapartida e em condições idênticas para a categoria de utilizadores em causa (as embarcações comerciais) e, por outro, consistem na exploração e disponibilização de uma infraestrutura necessária à navegação marítima.

10.

Em aplicação da jurisprudência referida nos n.os 6 e 7 das presentes conclusões, os portos devem ser considerados «empresas» se e na medida em que exercerem efetivamente uma ou mais atividades económicas ( 16 ). O Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral tiveram a oportunidade de declarar que, em determinadas circunstâncias, a exploração comercial ( 17 ) e a construção ( 18 ) de infraestruturas, incluindo infraestruturas portuárias ( 19 ), constituem atividades económicas para efeitos de aplicação das regras da concorrência.

11.

É certo que, nalgumas decisões invocadas pela Stockholms Hamn, a Comissão excluiu do âmbito de aplicação das disposições em matéria de auxílios de Estado os investimentos públicos em vias de acesso marítimo, incluindo os investimentos que visam financiar a construção ou manutenção de eclusas que integrem um sistema destinado a facilitar a acessibilidade da região em causa ao tráfego marítimo ou de infraestruturas de acesso que não estejam situadas dentro de zonas portuárias objeto de exploração comercial. No entender da Comissão, estas intervenções — quando dizem respeito a infraestruturas que são disponibilizadas a todos os utilizadores de forma não discriminatória e sem contrapartidas — inserem‑se no âmbito das responsabilidades do Estado relativas à planificação e desenvolvimento de um sistema de transporte marítimo, no interesse da comunidade marítima no seu conjunto ( 20 ). Foi adotada a mesma posição, em substância, na Comunicação sobre a noção de auxílio estatal ( 21 ).

12.

No caso em apreço, não é claro se a eclusa de Hammarby é utilizada como instalação portuária ( 22 ) ou se constitui antes uma estrutura de base necessária à navegação em geral. Todavia, considero que este aspeto não altera significativamente os termos da questão, pelo menos em circunstâncias como as do processo principal, em que não estão em causa, como nas decisões supracitadas, vantagens concedidas aos utilizadores através da aplicação de requisitos de acesso discriminatórios ou de investimentos destinados a aumentar a capacidade de infraestruturas em benefício da exploração económica de um porto, estando antes em causa uma compensação que é paga ao gestor da infraestrutura, uma autoridade portuária que opera na região, que, em contrapartida, se compromete a não cobrar taxas pelas operações de eclusa prestadas a uma determinada categoria de utilizadores ( 23 ).

13.

Alguns elementos dos autos parecem indicar que a eclusa de Hammarby foi e é objeto de exploração comercial. Neste sentido, são particularmente relevantes a cobrança de taxas pela passagem através da eclusa, tanto antes da celebração do acordo de compensação como após a sua resolução ( 24 ), bem como, em princípio — no que respeita às embarcações de recreio — durante a vigência deste acordo, a finalidade prosseguida mediante a abolição das taxas, que consistia em incentivar e distribuir o tráfego marítimo comercial para o lago Mälaren ( 25 ), e o facto de o acordo de compensação ter como objetivo compensar o Município de Estocolmo pela perda de receitas causada por esta abolição, sendo o critério de cálculo não os custos do serviço, mas o volume de tráfego. Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio confirmar, à luz de todos os elementos relevantes, se a eclusa de Hammarby é explorada comercialmente.

14.

Neste contexto, o facto de, no momento da entrada em vigor do acordo, as taxas terem sido fixadas por decreto ( 26 ) e harmonizadas não permite, por si só, excluir a dimensão económica das operações de eclusa realizadas pela Stockholms Hamn. Não constam dos autos elementos relativos à configuração destas taxas nem às modalidades e ao alcance da sua harmonização, pelo que os mesmos não permitem excluir que, à data da entrada em vigor do acordo e, eventualmente, após a sua resolução, o Município de Estocolmo e, posteriormente, a Stockholms Hamn, na qualidade de gestores da eclusa de Hammarby, tenham participado na sua definição e mantido uma certa autonomia na sua aplicação ( 27 ).

15.

Do mesmo modo, o simples facto de, durante o período de vigência do acordo de compensação, o acesso à eclusa de Hammarby não ter estado sujeito ao pagamento de um montante no que toca a determinadas categorias de utilizadores, não permite, em meu entender, excluir automaticamente a natureza económica dos serviços prestados pela Stockholms Hamn.

16.

Não há dúvida de que uma atividade não pode ser considerada «económica» se não previr, pelo menos, a prazo, um retorno que permita gerar lucro ou, pelo menos, cobrir os custos. Todavia, assim como uma prestação realizada mediante remuneração não deve ser considerada de natureza económica apenas por essa razão ( 28 ), uma prestação realizada a título gratuito a favor dos seus destinatários não perde, por este motivo, o seu potencial de gerar lucro e não deve ser automaticamente qualificada de «não económica» para efeitos de aplicação das disposições em matéria de auxílios de Estado. Por outro lado, as prestações que um Estado‑Membro impõe a uma empresa a título de obrigações de serviço público (a seguir «OSP») conservam o seu caráter económico, mesmo quando são oferecidas aos destinatários a um preço inferior ao seu valor de mercado ou gratuitamente ( 29 ). Neste contexto, a compensação paga através de recursos públicos ao organismo que presta estas obrigações constitui a contrapartida da prestação de um serviço público a favor da coletividade e pode dar origem a um auxílio de Estado se não respeitar determinados critérios que foram fixados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg ( 30 ), que só é aplicável se a atividade em causa tiver natureza económica ( 31 ), e sobre o qual me debruçarei em seguida.

17.

A disponibilização de uma infraestrutura a título gratuito no interesse comum, embora não sendo um aspeto decisivo, pode, todavia, constituir um indício de que a mesma não é objeto de exploração económica, o que deve ser examinado à luz de todas as circunstâncias relevantes. No caso em apreço, como foi afirmado supra, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se a eclusa de Hammarby também era objeto deste tipo de exploração no período de vigência do acordo de compensação, durante o qual as receitas que a Stockholms Hamn perdeu na sequência da abolição das taxas relativas ao tráfego comercial foram substituídas pela compensação paga pela Sjöfartsverket.

18.

Em contrapartida, ao abrigo da jurisprudência referida no n.o 7 das presentes conclusões, a aplicação das regras em matéria de auxílios de Estado está excluída se a gestão de uma infraestrutura estiver indissociavelmente ligada ao exercício de funções que se enquadram na missão pública confiada à entidade que a gere e se esta última agir no exercício de prerrogativas de poder público. No caso em apreço, não resulta do pedido de decisão prejudicial nem dos autos apresentados à Secretaria do Tribunal de Justiça ou das observações da própria Stockholms Hamn que as operações realizadas na eclusa de Hammarby impliquem ou estejam indissociavelmente ligadas ao exercício de missões de poder público, como, por exemplo, o controlo e a segurança do tráfego marítimo, funções de controlo da navegação ou de vigilância antipoluição ( 32 ). Sem prejuízo das verificações necessárias que devem ser efetuadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não parece, pois, que a natureza económica das operações de eclusa realizadas pela Stockholms Hamn possa ser excluída por esta razão.

19.

Por último, no que diz respeito à questão de saber se as operações de eclusa realizadas pela Stockholms Hamn são serviços prestados num «mercado», o Tribunal de Justiça não dispõe de muitas informações. No entanto, decorre da decisão de reenvio que, no que respeita ao tráfego comercial de e para o lago Mälaren, a passagem através da eclusa de Hammarby concorre com o canal de Södertälje, que é gerido pela Sjöfartsverket. Além disso, o facto de o Estado ter previsto um aumento deste tráfego, na sequência da decisão de eliminar as taxas cobradas nestas duas rotas, parece sugerir que também existem dinâmicas concorrenciais além das relações entre a Stockholms Hamn e a Sjöfartsverket ( 33 ). De qualquer modo, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar as apreciações necessárias a este respeito.

20.

Como foi recordado no n.o 4 das presentes conclusões, uma medida estatal deve conceder uma vantagem seletiva à empresa ou às empresas que dela beneficiam para ser qualificada de auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Preenche este requisito qualquer medida estatal que, independentemente da forma e dos objetivos, seja suscetível de favorecer direta ou indiretamente uma ou várias empresas, ou que lhes conceda uma vantagem que não poderiam ter obtido em condições normais de mercado. A análise dos requisitos de que depende esta vantagem é efetuada, em geral, através da aplicação do princípio do operador privado numa economia de mercado (MEOP). A aplicação deste princípio implica o recurso casuístico a diferentes critérios concretos que visam, cada um deles, comparar da forma mais adaptada e adequada possível a medida estatal que está em causa com a que poderia ter sido adotada por um operador privado que se encontre numa situação tão próxima quanto possível e que atue em condições normais de mercado ( 34 ). Como o Tribunal de Justiça esclareceu, a aplicabilidade deste princípio depende do facto de o Estado‑Membro em causa conceder, na sua qualidade de operador privado e não de poder público, uma vantagem económica a uma empresa ( 35 ). A aplicabilidade do MEOP depende, assim, da natureza económica da intervenção estatal em causa ( 36 ), à luz, em particular, do seu objeto, do contexto em que se insere, bem como do objetivo prosseguido e das regras a que está sujeita ( 37 ).

21.

No caso em apreço, decorre da decisão de reenvio que o acordo de compensação foi celebrado na sequência da decisão das autoridades suecas de abolir ao nível regional determinadas taxas que eram aplicadas pela passagem através de algumas vias navegáveis interiores, com o objetivo de manter inalterada a distribuição do tráfego existente. Os elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe parecem dever ser interpretados sobretudo no sentido de que há uma intervenção do Estado Sueco na sua qualidade de poder público e não de operador privado.

22.

A Stockholms Hamn considera que, partindo do princípio de que o princípio MEOP é aplicável no caso em apreço, a compensação controvertida constitui um «preço» que as autoridades suecas pagam pela prestação dos serviços de eclusa. Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio não fornece elementos que permitam interpretar a decisão do Estado Sueco de celebrar o acordo de compensação neste sentido ( 38 ). Pelo contrário, resulta da decisão de reenvio que o Estado sueco considerou que a Stockholms Hamn tinha o direito de ser «ressarcida» pelas consequências desfavoráveis decorrentes da abolição das taxas em questão e do consequente compromisso assumido de não cobrar taxas pelas operações de eclusa que são objeto do contrato de compensação. Todavia, não existem elementos que permitam discernir se este direito tem como fundamento as relações entre a Stockholms Hamn e o Estado Sueco no que toca à gestão da eclusa de Hammarby ( 39 ) ou um fundamento diferente ( 40 ). Em termos gerais, recordo que, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, as vantagens concedidas podem abarcar não apenas prestações positivas, como subvenções, mas também intervenções que, sob formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que o conceito de «encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa» abrange, designadamente, os custos suplementares que as empresas devem suportar como resultado das obrigações de natureza legal, regulamentar ou convencional que se aplicam a uma atividade económica ( 41 ). Por conseguinte, em princípio, o caráter compensatório das vantagens concedidas por uma intervenção estatal não impede que as mesmas sejam qualificadas de «auxílios» na aceção daquela disposição ( 42 ). Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio examinar, com base no conjunto das circunstâncias relevantes, a natureza económica da compensação controvertida e a questão de saber se e em que medida essa compensação conferiu à Stockholms Hamn uma vantagem que esta não teria obtido em condições normais de mercado. Para o efeito, deverá ter em conta o facto, observado pela Comissão, de a Stockholms Hamn ter beneficiado, durante o período relevante, de um rendimento certo e independente das despesas de gestão da eclusa e, pelo menos em parte, das flutuações do volume de tráfego.

23.

A Stockholms Hamn também sustentou perante o órgão jurisdicional de reenvio que foi incumbida de cumprir uma OSP durante o período relevante, pelo que a existência de uma vantagem deveria ser apreciada com base na aplicação dos critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Altmark. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça especificou que uma intervenção estatal, na medida em que deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida das prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir OSP, não cai sob a alçada do artigo 107.o, n.o 1, TFUE ( 43 ). O Tribunal de Justiça estabeleceu quatro requisitos cumulativos que essa compensação deve preencher para não ser qualificada de auxílio de Estado ( 44 ).

24.

O primeiro dos requisitos estabelecidos no Acórdão Altmark serve para verificar se a empresa beneficiária foi efetivamente incumbida de cumprir OSP e se estas estão claramente definidas ( 45 ). Para o efeito, é necessário que o operador ou os operadores em causa tenham sido investidos de uma missão de serviço público por um ato de autoridade pública ( 46 ). O conceito de OSP na aceção do Acórdão Altmark corresponde ao conceito de «serviço de interesse económico geral» (SIEG) que consta do artigo 106.o, n.o 2, TFUE ( 47 ). Embora este último conceito não esteja definido ao nível da União, o Tribunal de Justiça esclareceu que nele se enquadram os serviços cujo interesse económico apresenta «características específicas» face a outras atividades económicas ( 48 ).

25.

No caso em apreço, não está excluído que, durante o período relevante, a Stockholms Hamn estivesse incumbida de cumprir uma OSP na aceção do Acórdão Altmark, na medida em que a gratuitidade das operações de eclusa para embarcações comerciais que prestou durante esse período parece constituir uma obrigação imposta por lei e posteriormente estipulada num contrato celebrado com a autoridade administrativa com poderes delegados para esse efeito, através do qual as autoridades suecas prosseguiram o objetivo de assegurar uma repartição ótima do tráfego marítimo comercial no interesse geral ( 49 ). Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se, à luz de todos os elementos relevantes, existia efetivamente esse encargo. Em caso afirmativo, caberá a esse órgão jurisdicional verificar se os restantes requisitos previstos no Acórdão Altmark estão preenchidos.

26.

O segundo e o terceiro requisitos servem para garantir que não é paga uma sobrecompensação às empresas encarregadas de cumprir OSP ( 50 ). As informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no seu pedido de decisão prejudicial não permitem determinar se estes requisitos estão preenchidos. Decorre, em particular, da decisão de reenvio e dos autos apresentados à Secretaria do Tribunal de Justiça que o acordo de compensação definia, de forma objetiva, os parâmetros de cálculo e de revisão da compensação que devia ser paga à Stockholms Hamn e que previa, além disso, um mecanismo destinado a permitir a recuperação, pelo menos, parcial, das quantias pagas em excesso no termo de cada período de cinco anos ( 51 ). Contudo, não é claro de que modo foram calculadas as taxas aplicadas para determinar o montante da compensação com base no volume de tráfego. Além disso, uma vez que o valor da compensação parece ter sido determinado sem ter em conta os custos associados à prestação dos serviços de eclusa que são objeto do contrato de compensação, é, de qualquer modo, legítimo questionar se o terceiro requisito está preenchido, de acordo com o qual compensação não deve ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público, acrescido, eventualmente, de uma margem de lucro razoável ( 52 ).

27.

Por último, o quarto requisito previsto no Acórdão Altmark também não parece estar preenchido. Com efeito, não resulta dos elementos transmitidos pelo órgão jurisdicional de reenvio que o montante da compensação controvertida tenha sido determinado, conforme exige este requisito, com base numa análise dos custos que uma empresa média, gerida de modo eficiente e adequadamente equipada para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas tem de suportar para cumprir essas obrigações.

28.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para efeitos da qualificação de uma medida nacional como «auxílio de Estado», não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros nem uma distorção efetiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é suscetível de afetar essas trocas e de falsear a concorrência ( 53 ).

29.

No caso em apreço, como foi referido no n.o 19 das presentes conclusões, a eclusa de Hammarby constitui uma das vias de acesso ao tráfego comercial entre o mar Báltico e o lago Mälaren, não estando excluído que concorra, além de outras vias navegáveis interiores, com outros meios de transporte, como o transporte rodoviário ou ferroviário. Consequentemente, não se exclui a priori que, caso o órgão jurisdicional de reenvio conclua que a compensação controvertida conferiu à Stockholms Hamn uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, essa vantagem, tendo também em consideração o grau de ligação e de acessibilidade da região em que se situa a eclusa de Hammarby, é suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de falsear a concorrência. Cabe a este órgão jurisdicional efetuar as verificações necessárias a este respeito.

30.

Com a segunda e terceira questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio, pergunta, em substância, se, no caso de constituir um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, a compensação controvertida, prevista num acordo celebrado antes da adesão da Suécia à União Europeia, deve ser qualificada de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.o, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589 e, em caso de resposta afirmativa, ser considerada um «novo auxílio» após esta adesão, uma vez que a sua aplicação foi prorrogada por diversas vezes e o seu valor ajustado, em conformidade com os termos iniciais do acordo que a instituiu.

31.

A qualificação de um auxílio de Estado como auxílio existente ou novo auxílio tem consequências processuais diferentes. Ao passo que o artigo 108.o, n.o 1, TFUE permite que os auxílios existentes sejam executados desde que a Comissão não tenha declarado a sua incompatibilidade com o mercado interno, o artigo 108.o, n.o 3, TFUE estabelece que a Comissão deve ser notificada, atempadamente, dos projetos relativos à instituição de novos auxílios ou à alteração de auxílios existentes, os quais não podem ser executados antes de o procedimento de investigação ter sido objeto de uma decisão final ( 54 ).

32.

Na aceção do artigo 1.o, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589, o conceito de «auxílios existentes» abrange, «[s]em prejuízo dos artigos 144.o e 172.o do Ato de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia ( 55 ) […], qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado FUE no respetivo Estado‑Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado FUE no respetivo Estado‑Membro […] e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data». Por conseguinte, um auxílio instituído antes da adesão de um Estado à União constitui, em princípio, um auxílio existente e pode continuar a ser executado enquanto a Comissão não o tiver declarado incompatível.

33.

O órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se, em primeiro lugar, sobre o alcance do artigo 144.o do Ato de Adesão que prevê, na alínea a), que «[n]o domínio das ajudas previstas nos artigos [107.o e 108.o TFUE]», «[…] [d]as ajudas em vigor nos novos Estados‑Membros antes da adesão, só as que forem comunicadas à Comissão antes de 30 de abril de 1995 serão consideradas ajudas “existentes” na aceção do artigo [108.o, n.o 1, TFUE]».

34.

É facto assente entre as partes que a compensação controvertida não foi notificada à Comissão. Embora o artigo 144.o do Ato de Adesão se refira genericamente aos regimes de auxílios previstos nos artigos 107.o e 108.o TFUE, a sua inserção no título VI do Ato de Adesão, relativo aos produtos agrícolas ( 56 ), leva a crer que — como a advogada‑geral E. Sharpston já observou ( 57 ) e o Tribunal de Justiça concluiu implicitamente ( 58 ) — a obrigação de notificação nele prevista diz respeito apenas aos produtos agrícolas, conforme definidos no artigo 137.o do Ato de Adesão ( 59 ), não abrangendo os regimes de auxílios de Estado a favor de produtos não agrícolas. Por conseguinte, considero que o facto de a compensação controvertida não ter sido notificada à Comissão em conformidade com o artigo 144.o, alínea a), do Ato de Adesão, por si só, não exclui a sua natureza de auxílio existente.

35.

Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se sobre se essa compensação pode continuar a ser considerada um auxílio existente, apesar das prorrogações e dos ajustes de que foi objeto. Nos termos do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento 2015/1589, constituem um novo auxílio «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente». O artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004 ( 60 ) dispõe que, «[p]ara efeitos da alínea c) do artigo 1.o do Regulamento [2015/1589], entende‑se por alteração de um auxílio existente qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum […]» ( 61 ). Só uma alteração substancial do auxílio existente, ou seja, uma alteração — de caráter subjetivo, objetivo ou temporário ( 62 ) — que incida sobre os seus elementos constitutivos e seja suscetível de afetar a apreciação da sua compatibilidade com o mercado interno dá origem a um novo auxílio ( 63 ).

36.

No caso em apreço, a vigência do acordo de compensação foi automaticamente prorrogada no termo de cada período de cinco anos, até à sua resolução em 2021. O valor da compensação controvertida foi atualizado anualmente com base no índice de preços no consumidor e recalculado a cada cinco anos mediante uma fórmula que, tendo em conta os elementos constantes dos autos, não parece ter sofrido alterações ao longo dos anos. Tanto as prorrogações como as variações do montante das quantias pagas foram introduzidas em conformidade com os termos iniciais do acordo de compensação. Nestas condições, pergunto‑me se as mesmas podem ser consideradas «alterações» na aceção do artigo 108.o TFUE e dos Regulamentos 2015/1589 e n.o 794/2004, e não um mero efeito da execução desse acordo.

37.

Em particular, não considero que possam ser consideradas como tal as variações automáticas dos montantes de um auxílio pecuniário numa situação de inflação ( 64 ). No que respeita às prorrogações por períodos de cinco anos, embora o Tribunal de Justiça tenha efetivamente esclarecido, em várias decisões, que a prorrogação de um auxílio existente constitui um novo auxílio ( 65 ), estavam, contudo, em causa situações em que tinham sido introduzidas alterações por atos adotados após a Comissão autorizar o auxílio. Em circunstâncias de certo modo equiparáveis às do litígio no processo principal, o Tribunal de Justiça considerou, pelo contrário, que apenas uma prorrogação do auxílio controvertido além dos prazos fixados no contrato que o instituiu antes da adesão do Estado‑Membro em causa à União, e não a execução normal desse contrato, com as suas prorrogações periódicas automáticas, conduz a uma alteração de um regime de auxílios existente ( 66 ). Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar as verificações necessárias a este respeito e, em particular, examinar se as prorrogações por períodos de cinco anos, na falta de notificação de denúncia do contrato, podem efetivamente ser consideradas automáticas. Por último, no que diz respeito à redefinição do valor de base da compensação controvertida no termo de cada período de cinco anos, incumbirá a esse órgão jurisdicional examinar se, como a Sjöfartsverket sustenta, essa redefinição, apesar de ter sido feita com base numa fórmula que se manteve inalterada ao longo do tempo, implicou, na prática, uma série de renegociações qualificáveis como «alterações», nomeadamente, ao exigir que as partes chegassem a acordo quanto ao volume de tráfego que devia ser tido em consideração. Nesse caso, será necessário examinar posteriormente se essas alterações podem ser qualificadas de «substanciais».

38.

À luz de todas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Stockholms tingsrätt (Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo, Suécia) do seguinte modo:

O artigo 107.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que:

— uma compensação anual paga, ao abrigo de um acordo, por uma autoridade estatal a uma sociedade por ações municipal através de recursos estatais, a título de compensação pelo compromisso de essa sociedade prestar a título gratuito um determinado serviço pelo qual foram cobradas taxas até à celebração do acordo pode constituir um auxílio de Estado se essa sociedade, no que respeita ao serviço em causa, for considerada uma empresa, para efeitos de aplicação dessa disposição, e se essa compensação conferir a essa sociedade uma vantagem que não teria obtido em condições normais de mercado, suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de falsear a concorrência. Cabe ao órgão jurisdicional nacional examinar, com base no conjunto das circunstâncias relevantes, se e em que medida estes requisitos estão preenchidos.

O artigo 1.o, alínea b), i), e alínea c), do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que:

— partindo do princípio de que essa compensação constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, cujo pagamento, em conformidade com os termos iniciais do contrato que a instituiu, foi prorrogado por períodos de cinco anos, na falta de notificação de denúncia desse contrato, e cujo valor foi alterado, por um lado, anualmente, em função do índice de preços no consumidor, e, por outro, no termo de cada período de cinco anos, tendo em conta a dimensão do serviço prestado a título gratuito, mediante a aplicação de uma fórmula que não sofreu alterações ao longo do tempo, constitui um auxílio existente na aceção dessas disposições, sem prejuízo da verificação que deve ser efetuada pelo órgão jurisdicional nacional.