–

em representação da NFŠ a.s., por M. Čabák, P. Hodál e L. Královič, advokáti,

–

em representação da Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky e do Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, por P. Horňák, P. Szabó e M. Tomaschek, advokáti,

–

em representação do Governo Eslovaco, por E. V. Larišová, A. Lukáčik e S. Ondrášiková, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo Checo, por L. Halajová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara, R. Lindenthal e G. Wils, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114), do artigo 2.o, n.o 1, ponto 6, alínea c), da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), bem como do artigo 2.o‑D, n.o 1, alínea a), e n.o 2, da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras (JO 1989, L 395, p. 33), conforme alterada pela Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014 (JO 2014, L 94, p. 1) (a seguir «Diretiva 89/665»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a NFŠ a.s. à Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (República Eslovaca, atuando por intermédio do Ministério da Educação, das Ciências, da Investigação e dos Desportos da República Eslovaca), e ao Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Ministério da Educação, das Ciências, da Investigação e dos Desportos da República Eslovaca) (a seguir «Ministério da Educação»), a respeito de um contrato‑promessa de compra e venda do estádio nacional de futebol que devia ser construído na Eslováquia pela NFŠ.

3

O artigo 1.o da Diretiva 89/665, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação e acesso ao recurso», dispõe:

«1.   […]

[…]

Os Estados‑Membros adotam as medidas necessárias para assegurar que, no que se refere aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva [2014/24] ou da Diretiva [2014/23], as decisões das autoridades adjudicantes possam ser objeto de recursos eficazes, e, sobretudo, tão céleres quanto possível, nos termos dos artigos 2.o a 2.o‑F da presente diretiva, com fundamento na violação, por tais decisões, do direito da União em matéria de contratos públicos ou das normas nacionais de transposição desse direito.

[…]

3.   Os Estados‑Membros devem garantir o acesso ao recurso, de acordo com regras detalhadas que os Estados‑Membros podem estabelecer, pelo menos a qualquer pessoa que tenha ou tenha tido interesse em obter um determinado contrato e que tenha sido, ou possa vir a ser, lesada por uma eventual violação.

[…]»

4

O artigo 2.o‑D da Diretiva 89/665, sob a epígrafe «Privação de efeitos», prevê:

«1.   Os Estados‑Membros devem assegurar que o contrato seja considerado desprovido de efeitos por uma instância de recurso independente da entidade adjudicante ou que a não produção de efeitos do contrato resulte de uma decisão dessa instância de recurso em qualquer dos seguintes casos:

[…]

2.   As consequências decorrentes do facto de um contrato ser considerado desprovido de efeitos são estabelecidas pelo direito interno.

O direito interno pode dispor a anulação retroativa de todas as obrigações contratuais ou limitar a anulação às obrigações que ainda devam ser cumpridas. Neste último caso, os Estados‑Membros devem prever a aplicação de outras sanções na aceção do n.o 2 do artigo 2.o‑E.

[…]»

5

Nos termos do artigo 2.o‑E da Diretiva 89/665, intitulado «Violação da presente diretiva e sanções alternativas», os Estados‑Membros devem, em certos casos, estabelecer a privação de efeitos ou impor sanções alternativas.

6

Nos termos do artigo 1.o da Diretiva 2004/18:

«1.   Para efeitos do disposto na presente diretiva, aplicam‑se as definições dos n.os 2 a 15.

2.   

[…]

9.   Por “entidades adjudicantes” entende‑se o Estado, as autarquias locais e regionais, os organismos de direito público e as associações formadas por uma ou mais autarquias locais ou regionais ou um ou mais organismos de direito público.

[…]»

7

O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24 prevê:

«A presente diretiva estabelece as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação adotados por autoridades adjudicantes relativamente a contratos públicos e a concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 4.o»

8

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, desta diretiva:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]»

9

O artigo 83.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Aplicação», tem a seguinte redação:

«1.   A fim de garantir de facto uma execução eficaz e correta, os Estados‑Membros devem certificar‑se de que pelo menos as tarefas enumeradas no presente artigo são realizadas por uma ou mais autoridades, organismos ou estruturas. Os Estados‑Membros devem indicar à Comissão [Europeia] todas as autoridades, organismos ou estruturas competentes para essas tarefas.

2.   Os Estados‑Membros asseguram o acompanhamento da aplicação das regras de contratação pública.

Quando as autoridades ou estruturas de acompanhamento identificarem, por sua própria iniciativa ou em virtude de informações recebidas, violações específicas ou problemas sistémicos, devem dispor de poderes para assinalar esses problemas às autoridades de auditoria, aos tribunais ou outras autoridades ou estruturas nacionais competentes, como o Provedor de Justiça, os parlamentos nacionais ou as respetivas comissões parlamentares.

[…]»

10

Nos termos do artigo 90.o, n.o 1, da mesma diretiva:

«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 18 de abril de 2016. […]»

11

O artigo 91.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 prevê:

«A Diretiva 2004/18/CE é revogada com efeitos a partir de 18 de abril de 2016.»

12

O § 39 da zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník (Lei n.o 40/1964 que Aprova o Código Civil), de 26 de fevereiro de 1964, na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, dispõe:

«É nulo o ato jurídico que, pelo seu conteúdo ou objeto, infrinja ou eluda a lei ou seja contrário aos bons costumes.»

13

O § 3.o, n.o 3, da zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Lei n.o 25/2006 relativa aos Contratos Públicos, que Altera e Completa Determinadas Leis), de 14 de dezembro de 2005, na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, prevê:

«Na aceção da presente lei, por contrato de empreitada de obras públicas entende‑se um contrato que tem por objeto quer a execução, quer conjuntamente a conceção e a execução de trabalhos de construção relativos a uma das atividades enumeradas na secção 45 da terminologia comum dos contratos públicos […], ou a realização de uma construção. Na aceção da presente lei, entende‑se por construção o resultado de um conjunto de obras que cumprem uma função económica ou técnica, e cuja execução satisfaz as exigências da autoridade ou entidade adjudicante.»

14

Nos termos do § 147.o‑A desta lei:

«Se uma autoridade adjudicante, uma entidade adjudicante ou uma pessoa referida no § 7.o celebrar um contrato, um contrato de concessão, um acordo‑quadro ou um aditamento a um contrato, a um contrato de concessão ou a um acordo‑quadro em violação da presente lei, a [Úrad pre verejné obstarávanie (Autoridade Reguladora dos Contratos Públicos)] ou o procurador intentam uma ação de nulidade no prazo de um ano a contar da sua celebração.»

15

O § 3.o, n.o 3, da zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Lei n.o 343/2015 relativa aos Contratos Públicos, que Altera e Completa Determinadas Leis), de 18 de novembro de 2015, na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei n.o 343/2015») prevê:

«Na aceção da presente lei, por contrato de empreitada de obras entende‑se um contrato que tem por objeto

[…]

16

O § 181.o, n.os 1 e 11, desta lei dispõe:

«1.   Um proponente, candidato, participante ou pessoa suscetível de ser afetada pela adjudicação de um determinado contrato ou concessão que ultrapasse o limite e cujos direitos ou interesses legalmente protegidos tenham sido ou possam ter sido afetados pelo procedimento da autoridade ou entidade adjudicante (a seguir “interessado”) pode, após a celebração do contrato, do contrato de concessão ou do acordo‑quadro, pedir ao tribunal que declare a nulidade do contrato, do contrato de concessão ou do acordo‑quadro.

[…]

11.   O direito de pedir a declaração de nulidade de um contrato, de um contrato de concessão ou de um acordo‑quadro caduca se não for invocado

17

Para a realização do projeto de construção do estádio nacional de futebol eslovaco, o Governo Eslovaco estipulou, através da Resolução n.o 400/2013, de 10 de julho de 2013, que o Ministério da Educação celebraria, sem iniciar um procedimento de concurso público, um memorando com a sociedade Národný futbalový štadión, a.s., que é a antecessora jurídica da NFŠ. Este memorando, celebrado em 11 de julho de 2013, define as condições de concessão de uma subvenção para a construção deste estádio e as condições desta construção.

18

Neste contexto, em 21 de novembro de 2013, o Ministério da Educação celebrou com a Národný futbalový štadión um contrato de subvenção, nos termos do qual este ministério se comprometeu a pagar a esta sociedade uma subvenção no valor de 27200000 euros financiada pelo orçamento do Estado para a construção do referido estádio (a seguir «contrato de subvenção»). A referida sociedade comprometeu‑se a financiar, pelo menos, 60 % dos custos da construção.

19

Em 10 de maio de 2016, o Ministério da Educação e a NFŠ celebraram o aditamento n.o 1 ao contrato de subvenção, que alterou a totalidade do texto deste contrato, suprimindo, nomeadamente, a faculdade, inicialmente prevista a favor da Slovenský futbalový zväz (Federação Eslovaca de Futebol), de utilizar gratuitamente determinadas instalações do referido estádio.

20

No mesmo dia, o Ministério da Educação, em representação da República Eslovaca enquanto futura adquirente, celebrou com a NFŠ, enquanto futura vendedora, um contrato‑promessa de compra e venda que estabelecia as condições da celebração do contrato de compra e venda do estádio nacional de futebol eslovaco (a seguir «contrato‑promessa de compra e venda»). O contrato‑promessa de compra e venda inclui, nos seus anexos, especificações técnicas pormenorizadas e os parâmetros materiais deste estádio.

21

A entrada em vigor do contrato‑promessa de compra e venda estava sujeita ao cumprimento de determinadas condições, entre as quais a constatação, pela Comissão, de que a subvenção e este contrato‑promessa de compra e venda constituem um auxílio de Estado compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. A Comissão constatou que era esse o caso através da Decisão SA.46530, de 24 de maio de 2017 (JO 2017, C 354, p. 1).

22

Estão em curso vários processos judiciais relativos ao contrato de subvenção ou ao contrato‑promessa de compra e venda. A NFŠ apresentou, no Okresný súd Bratislava III (Tribunal de Primeira Instância de Bratislava III, Eslováquia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, um pedido para determinar o conteúdo do contrato‑promessa de compra e venda no que respeita à fixação do preço de compra, para exercer a opção, prevista a seu favor por esta promessa, de vender o edifício construído. De acordo com esta sociedade, o contrato‑promessa de compra e venda é válido e não constitui um contrato público, uma vez que não estabelece uma obrigação executória de realização de obras. Por conseguinte, não se trata de um contrato a título oneroso.

23

Pelo contrário, o Ministério da Educação sustenta, perante o órgão jurisdicional de reenvio, que o contrato de subvenção e o contrato‑promessa de compra e venda constituem um conjunto completo de direitos e obrigações recíprocos, que visa intencionalmente, devido à inexistência de concurso, eludir a Lei n.o 343/2015. Em especial, o contrato‑promessa de compra e venda tem um caráter oneroso, manifestado pelas modalidades de determinação do preço de compra que prevê.

24

Este ministério também alega que teve uma influência decisiva no projeto do estádio nacional de futebol eslovaco, que, nos termos do contrato de subvenção, deve cumprir as exigências previstas, no que respeita aos estádios de categoria 4, no Regulamento da União das Federações Europeias de Futebol (UEFA) sobre a infraestrutura dos estádios. Por outro lado, o referido ministério fixou exigências adicionais por intermédio do órgão de direção supremo desse projeto, o Comité de Gestão e de Acompanhamento para a construção deste estádio, no qual estava maioritariamente representado.

25

Além disso, as partes estão em desacordo quanto à questão de saber se um contrato que é contrário à Lei n.o 25/2006, na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, ou à Lei n.o 343/2015 só pode estar ferido da nulidade, relativa e ex nunc, invocável com base nas disposições dessas leis, como sustenta a NFŠ, ou se este contrato pode estar ferido de nulidade absoluta ex tunc, nos termos do artigo 39.o da Lei n.o 40/1964, que aprova o Código Civil, de 26 de fevereiro de 1964, na versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, como sustenta o Ministério da Educação. A jurisprudência eslovaca na matéria é contraditória.

26

O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que o contrato de subvenção e o contrato‑promessa de compra e venda apresentam uma ligação material e temporal, e constituem um quadro de obrigações recíprocas entre o Ministério da Educação e a NFŠ. Mais precisamente, o contrato de subvenção comporta uma obrigação a cargo do Estado de conceder a subvenção prevista e uma obrigação a cargo da Národný futbalový štadión de construir o estádio nacional de futebol eslovaco de acordo com as condições estabelecidas pelo Ministério da Educação, e de permitir à Federação Eslovaca de Futebol utilizar uma parte do mesmo. O contrato‑promessa de compra e venda estabelece, a favor da NFŠ, uma opção unilateral de venda correspondente à obrigação de o Estado comprar o edifício construído.

27

Nestas circunstâncias, o Okresný súd Bratislava III (Tribunal de Primeira Instância de Bratislava III) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

28

Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 1.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2004/18 e o artigo 2.o, n.o 1, ponto 6, alínea c), da Diretiva 2014/24 devem ser interpretados no sentido de que constitui um «contrato de empreitada de obras públicas», na aceção destas disposições, um conjunto contratual que vincula um Estado‑Membro a um operador económico e que contém um contrato de subvenção, bem como um contrato‑promessa de compra e venda, celebrados com vista à construção de um estádio de futebol, conjunto contratual esse que cria obrigações recíprocas entre esse Estado e esse operador económico, que incluem a obrigação de construir o estádio em conformidade com as condições especificadas pelo referido Estado, bem como uma opção unilateral em benefício do referido operador económico que corresponde a uma obrigação de compra do mencionado estádio pelo mesmo Estado, e concede ao mesmo operador económico um auxílio de Estado que a Comissão considera ser compatível com o mercado interno.

29

A NFŠ contesta a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial, nomeadamente pelo facto de a primeira questão ter por objeto factos concretos que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. A este respeito, a formulação desta primeira questão contém conclusões factuais erradas e enganosas. Além disso, este órgão jurisdicional reproduziu sem uma análise crítica o texto das questões propostas por uma parte no processo principal, a saber, a República Eslovaca, e ignorou, em violação da doutrina do acte éclairé, a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual um contrato não constitui um contrato público em caso de inexistência de uma obrigação cuja execução possa ser judicialmente exigível.

30

A este propósito, há que observar, por um lado, que, ainda que a primeira questão contenha conclusões factuais que o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar, esta questão tem por objeto a interpretação de disposições do direito da União.

31

Além disso, de acordo com jurisprudência constante, o órgão jurisdicional de reenvio tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos do litígio que lhe foi submetido, assim como para interpretar e aplicar o direito nacional. Incumbe ao Tribunal de Justiça ter em conta, no quadro da repartição das competências entre este último e os órgãos jurisdicionais nacionais, o contexto factual e regulamentar no qual se inserem as questões prejudiciais, tal como definido pela decisão de reenvio [Acórdão de 28 de outubro de 2021, X‑Beteiligungsgesellschaft (IVA – Pagamentos sucessivos), C‑324/20, EU:C:2021:880, n.o 31 e jurisprudência referida].

32

Por um lado, quanto ao facto de a interpretação correta do direito da União se impor, no presente caso, com uma evidência que não deixa margem para nenhuma dúvida razoável, basta recordar que, embora esse facto, quando é certo, possa levar o Tribunal de Justiça a decidir por despacho nos termos do artigo 99.o do seu Regulamento de Processo, o mesmo facto não pode impedir o órgão jurisdicional nacional de submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial e não tem por efeito, assim, tornar inadmissível a questão submetida (Acórdão de 7 de setembro de 2023, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, n.o 49 e jurisprudência referida).

33

Daqui decorre que a primeira questão é admissível.

34

A título preliminar, importa recordar que a diretiva aplicável ratione temporis à adjudicação de um contrato público é, em princípio, a que está em vigor no momento em que a autoridade adjudicante escolhe o tipo de procedimento que vai adotar e em que decide definitivamente a questão de saber se há ou não a obrigação de proceder à abertura prévia de um concurso para a adjudicação de um contrato público. Em contrapartida, são inaplicáveis as disposições de uma diretiva cujo prazo de transposição expirou após essa data (v., neste sentido, Acórdão de 14 de janeiro de 2021, RTS infra e Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, n.o 23 e jurisprudência referida).

35

No presente processo, resulta do pedido de decisão prejudicial que a decisão de não iniciar um procedimento de concurso para a construção do estádio nacional de futebol eslovaco foi adotada através da Resolução n.o 400/2013 do Governo Eslovaco, de 10 de julho de 2013, data em que era aplicável a Diretiva 2004/18. Sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, afigura‑se que esta resolução decidiu definitivamente, para o Ministério da Educação e para a República Eslovaca, a questão de saber se havia ou não obrigação de proceder a um concurso.

36

Em qualquer circunstância, ainda que este órgão jurisdicional concluísse que a decisão que dirime definitivamente a questão de saber se havia ou não a obrigação de proceder a um concurso é posterior a 18 de abril de 2016, data a partir da qual a revogação da Diretiva 2004/18 começou a produzir efeitos e em que expirou o prazo de transposição da Diretiva 2014/24, o conteúdo do artigo 1.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2004/18 corresponde, em substância, no que respeita à realização de uma obra que cumpre as exigências estabelecidas pela entidade adjudicante, ao conteúdo do artigo 2.o, n.o 1, ponto 6, alínea c), da Diretiva 2014/24.

37

Tendo em conta estes esclarecimentos, há que determinar se um conjunto contratual com as características daquele que está em causa no processo principal preenche os critérios de um «contrato de empreitada de obras públicas», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2004/18, sendo este conceito um conceito autónomo do direito da União, para o qual a qualificação jurídica dada a um contrato pelo direito de um Estado‑Membro não é relevante (v., neste sentido, Acórdão de 18 de janeiro de 2007, Auroux e o., C‑220/05, EU:C:2007:31, n.o 40 e jurisprudência referida).

38

A este respeito, importa verificar, em conformidade com a definição do conceito de «contrato público» que figura no artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2004/18, se esse conjunto contratual constitui um contrato a título oneroso celebrado por escrito entre operadores económicos e uma entidade adjudicante e, se for esse o caso, se esse contrato tem por objeto a realização de uma obra que satisfaça as necessidades especificadas por essa entidade adjudicante, na aceção do artigo 1.o, n.o 2, alínea b), desta diretiva.

39

No caso em apreço, é ao órgão jurisdicional de reenvio que caberá pronunciar‑se a este propósito, após ter procedido às apreciações exigidas para o efeito. Importa, efetivamente, recordar que o artigo 267.o TFUE não habilita o Tribunal de Justiça a aplicar as regras do direito da União a uma situação determinada, mas apenas a pronunciar‑se sobre a interpretação dos Tratados e dos atos adotados pelas instituições da União Europeia. No entanto, em conformidade com jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça pode, no âmbito da cooperação judiciária estabelecida por esse artigo 267.o TFUE, fornecer ao órgão jurisdicional nacional, a partir dos elementos dos autos, os elementos de interpretação do direito da União que lhe possam ser úteis para a apreciação dos efeitos de uma determinada disposição deste (Acórdão de 7 de setembro de 2023, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, n.o 72 e jurisprudência referida).

40

Em primeiro lugar, o termo «contratos» que figura no artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2004/18 também abrange os acordos de vontades que resultam de vários documentos, sem que a circunstância de cada um desses documentos constituir um contrato de acordo com o direito nacional consubstancie um obstáculo.

41

No presente processo, resulta do pedido de decisão prejudicial que o contrato de subvenção e o contrato‑promessa de compra e venda apresentam uma ligação material, visto que ambos foram celebrados no âmbito do projeto de construção do estádio nacional de futebol eslovaco, e uma ligação temporal. Esta última é confirmada pela Decisão SA.46530, que indica que a construção deste estádio só teve início no outono de 2016, ou seja, após a celebração, em 10 de maio de 2016, do aditamento n.o 1 ao contrato de subvenção e do contrato‑promessa de compra e venda.

42

Em segundo lugar, os contratos que constituem o conjunto contratual em causa no processo principal foram celebrados por escrito, por um lado, pela Národný futbalový štadión, relativamente ao contrato de subvenção, e pela NFŠ, no que respeita ao contrato‑promessa de compra e venda, que são operadores económicos, e, por outro, pelo Estado Eslovaco, que é uma entidade adjudicante, na aceção do artigo 1.o, n.o 9, primeiro parágrafo, da Diretiva 2004/18.

43

Em terceiro lugar, importa verificar se um conjunto contratual com as características daquele que está em causa no processo principal é celebrado a título oneroso.

44

Por um lado, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a expressão «a título oneroso» designa um contrato através do qual cada uma das partes se compromete a realizar uma prestação em contrapartida de outra. O caráter sinalagmático do contrato é, assim, uma característica essencial de um contrato público, que se traduz obrigatoriamente na criação de obrigações juridicamente vinculativas para cada uma das partes no contrato, cuja execução deve poder ser judicialmente exigível (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2020, Tax‑Fin‑Lex, C‑367/19, EU:C:2020:685, n.os 25 e 26 e jurisprudência referida).

45

A este respeito, há que salientar que, quando um contrato comporta uma obrigação de compra por uma entidade adjudicante sem que uma obrigação de venda impenda sobre o seu cocontratante, essa inexistência de obrigação de venda não é necessariamente suficiente para excluir o caráter sinalagmático desse contrato e, por conseguinte, a existência de um contrato público, só se podendo chegar, sendo caso disso, a essa conclusão na sequência da análise de todos os elementos relevantes.

46

No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio refere a existência de obrigações recíprocas entre o Ministério da Educação e a NFŠ. Além disso, este órgão jurisdicional refere, nomeadamente, que o contrato de subvenção contém a obrigação de o Estado conceder a subvenção e as obrigações, para o antecessor jurídico da NFŠ, de construir o estádio nacional de futebol eslovaco em conformidade com as condições especificadas pelo Ministério da Educação, de financiar, pelo menos, 60 % dos custos da construção e, na versão original desse contrato, de permitir que a Federação Eslovaca de Futebol utilize gratuitamente uma parte do mesmo. Embora o aditamento n.o 1 ao contrato de subvenção tenha suprimido esta última obrigação, este aditamento não fez desaparecer as outras obrigações, que foram transferidas para a NFŠ.

47

Por outro lado, no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas, a entidade adjudicante recebe uma prestação que consiste na realização das obras que pretende obter e que comporta um interesse económico direto para ela. Esse interesse económico pode ser demonstrado não só quando esteja previsto que a entidade adjudicante será proprietária dos trabalhos ou da obra objeto do contrato, mas também noutras situações, nomeadamente quando estiver previsto que a entidade adjudicante disporá de um título jurídico que lhe garanta a disponibilidade dessas obras, com vista à sua afetação pública [v., neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2021, Comissão/Áustria (Locação de um edifício ainda não construído), C‑537/19, EU:C:2021:319, n.o 44 e jurisprudência referida].

48

Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, embora o estádio nacional de futebol eslovaco pertença à NFŠ, o contrato de subvenção limita o direito de transferir a propriedade deste estádio a terceiros, nomeadamente exigindo um consentimento prévio por escrito do Estado Eslovaco. Por conseguinte, este Estado dispõe, em substância, de um direito de preferência com um valor económico intrínseco sobre esse estádio.

49

O interesse económico pode ainda residir nas vantagens económicas que a entidade adjudicante poderá retirar da utilização ou da cessão futuras da obra, no facto de ter participado financeiramente na realização da obra ou nos riscos que assume em caso de insucesso económico da obra (Acórdão de 25 de março de 2010, Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, n.o 52 e jurisprudência referida).

50

No caso em apreço, como referiu a NFŠ nas suas observações escritas e na audiência, a opção de que esta parte dispõe ao abrigo do contrato‑promessa de compra e venda constitui uma garantia contra o risco comercial no caso de o estádio nacional de futebol eslovaco se revelar, para ela, comercialmente inviável. Assim, ao comprometer‑se a comprar este estádio a pedido da NFŠ, a entidade adjudicante assumiu a totalidade dos riscos em caso de insucesso económico da obra.

51

Em quarto lugar, há que recordar que, para que um contrato constitua um «contrato de empreitada de obras públicas» que tem por objeto a realização de uma obra, essa obra deve ser realizada de acordo com as necessidades especificadas pela entidade adjudicante, sendo indiferentes os meios utilizados para essa realização (v., neste sentido, Acórdão de 29 de outubro de 2009, Comissão/Alemanha, C‑536/07, EU:C:2009:664, n.o 55).

52

A este respeito, pode ser identificada uma influência determinante da entidade adjudicante na conceção de um edifício projetado, em especial se se puder demonstrar que essa influência é exercida em relação à estrutura arquitetónica desse edifício, como a sua dimensão, as suas paredes exteriores e as suas paredes de suporte [v., neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2021, Comissão/Áustria (Locação de um edifício ainda não construído), C‑537/19, EU:C:2021:319, n.o 53].

53

No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio esclarece, no pedido de decisão prejudicial, que o estádio nacional de futebol eslovaco devia ser construído em conformidade com as condições especificadas pelo Ministério da Educação. A este respeito, este último referiu‑se, no processo principal, à semelhança da NFŠ nas suas observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça, ao cumprimento dos critérios do Regulamento da UEFA sobre a infraestrutura dos estádios no que respeita aos estádios de categoria 4.

54

Ora, a obrigação de cumprir estes critérios, devendo a existência desta obrigação ser verificada pelo órgão jurisdicional de reenvio, pode permitir identificar uma influência determinante do Estado Eslovaco na estrutura arquitetónica, no caso de este regulamento conter exigências relativas, por exemplo, às dimensões do terreno de jogo, à capacidade do estádio em termos de número de espetadores ou ao número de lugares de estacionamento previstos, o que também cabe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar.

55

Tendo em conta as considerações precedentes, e sem prejuízo das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, um conjunto contratual com as características daquele que está em causa no processo principal corresponde a um «contrato de empreitada de obras públicas», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2004/18.

56

Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de a Comissão ter considerado, na Decisão SA.46530, que a subvenção para a construção do estádio nacional de futebol eslovaco e o contrato‑promessa de compra e venda deste constituem um auxílio de Estado compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE.

57

De acordo com a NFŠ, esta decisão implica verificações que impedem que se qualifique o conjunto contratual em causa no processo principal de contrato público. Assim, decorre, nomeadamente, da referida decisão que esta sociedade não tinha a obrigação de construir o estádio nacional de futebol eslovaco. Além disso, a referida sociedade indica ter cumprido as regras relativas à adjudicação de contratos públicos na escolha dos seus fornecedores, em conformidade com uma obrigação constante da mesma decisão.

58

Ora, por um lado, embora a Decisão SA.46530 indique que a NFŠ continuará a ser a proprietária do estádio nacional de futebol eslovaco após a sua construção, sem que exista uma obrigação de transferir a propriedade deste estádio para o Estado Eslovaco, esta decisão não menciona a inexistência da obrigação de construir o referido estádio.

59

Em qualquer circunstância, há que salientar que é certo que os órgãos jurisdicionais nacionais devem abster‑se de tomar decisões contrárias a uma decisão da Comissão relativa à compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, cuja apreciação é da competência exclusiva dessa instituição, que atua sob a fiscalização do juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2020, Buonotourist/Comissão, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, n.os 90 e 91 e jurisprudência referida). Contudo, as apreciações que podem implicitamente decorrer de uma decisão daquela instituição relativa a um auxílio de Estado não podem, em princípio, impor‑se aos órgãos jurisdicionais nacionais num litígio, como o que está em causa no processo principal, que não tem relação com a compatibilidade desse auxílio com o mercado interno.

60

Por outro lado, quando uma entidade adjudicante tem a obrigação de respeitar as regras do direito da União relativas à adjudicação de contratos públicos, essa entidade adjudicante não se pode eximir dessa obrigação, que lhe incumbe especificamente, impondo ao operador económico com o qual celebra esse contrato que cumpra essas regras no momento da execução do contrato em questão. Por conseguinte, no caso em apreço, a existência de um contrato público que vincula a NFŠ e o Estado Eslovaco não pode ser posta em causa pelo facto de a Decisão SA.46530 indicar que as obras de construção do estádio nacional de futebol eslovaco serão objeto de um concurso conforme com as regras aplicáveis em matéria de adjudicação de contratos de direito público.

61

Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 1.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2004/18 deve ser interpretado no sentido de que constitui um «contrato de empreitada de obras públicas», na aceção desta disposição, um conjunto contratual que vincula um Estado‑Membro a um operador económico e que contém um contrato de subvenção, bem como um contrato‑promessa de compra e venda, celebrados com vista à construção de um estádio de futebol, na medida em que esse conjunto contratual crie obrigações recíprocas entre este Estado e este operador económico, que incluem a obrigação de construir o estádio em conformidade com as condições especificadas pelo referido Estado, bem como uma opção unilateral em benefício do referido operador económico que corresponde a uma obrigação de compra do mencionado estádio pelo mesmo Estado, e concede ao mesmo operador económico um auxílio de Estado que a Comissão considera ser compatível com o mercado interno.

62

Com as questões segunda a quarta, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 89/665 e a Diretiva 2014/24 devem ser interpretadas no sentido de que se opõem à aplicação, com base numa exceção de nulidade suscitada pela entidade adjudicante, de uma legislação nacional que prevê que um contrato celebrado em violação da regulamentação em matéria de adjudicação de contratos de direito público está ferido de nulidade absoluta ex tunc.

63

A NFŠ considera que estas questões são hipotéticas. A Comissão também duvida da admissibilidade das referidas questões, pelo facto de o órgão jurisdicional de reenvio não indicar claramente as razões pelas quais necessita de uma resposta.

64

Segundo jurisprudência constante, as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 30 de abril de 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, n.o 27 e jurisprudência referida).

65

Ora, resulta do pedido de decisão prejudicial que o Ministério da Educação invocou, por via de exceção, a nulidade do conjunto contratual em causa no processo principal, que este conjunto contratual foi celebrado sem se proceder a um concurso e que a legislação nacional, conforme interpretada por uma parte da jurisprudência nacional, impõe que seja declarada a nulidade absoluta ex tunc de um contrato celebrado em violação da regulamentação em matéria de adjudicação de contratos de direito público.

66

Por conseguinte, a segunda a quarta questões não têm caráter hipotético e não se afigura manifesto que uma resposta a estas questões não seja útil ao órgão jurisdicional de reenvio para decidir o litígio que lhe foi submetido. Daqui resulta que estas questões são admissíveis.

67

Em primeiro lugar, não se pode considerar que a Diretiva 89/665 procede a uma harmonização completa nem, logo, que contempla todas as vias de recurso possíveis em matéria de contratos públicos (v., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, n.o 53).

68

Tendo em conta este esclarecimento, importa verificar se uma exceção de nulidade suscitada por uma entidade adjudicante está abrangida pelo âmbito de aplicação desta diretiva.

69

A este respeito, o artigo 1.o da Diretiva 89/665, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação e acesso ao recurso», menciona, no seu n.o 3, as pessoas que devem poder interpor recursos ao abrigo da mesma. Esta disposição exige que deve ser garantido o acesso ao recurso pelo menos a qualquer pessoa que tenha ou tenha tido interesse em obter um determinado contrato e que tenha sido, ou possa vir a ser, lesada por uma eventual violação.

70

Por outro lado, o artigo 1.o, n.o 1, quarto parágrafo, da referida diretiva menciona as decisões que devem poder ser objeto de recurso nos termos da mesma diretiva. Esta disposição limita‑se a exigir que as decisões das autoridades adjudicantes possam ser objeto de tais recursos.

71

Decorre de uma leitura conjugada destas disposições que a Diretiva 89/665 não visa estabelecer procedimentos ou vias de recurso em benefício das entidades adjudicantes.

72

Esta interpretação é corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual as disposições desta diretiva se destinam a proteger os operadores económicos contra a arbitrariedade da entidade adjudicante (v., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, n.o 51 e jurisprudência referida).

73

Em especial, há que observar que o artigo 2.o‑D da Diretiva 89/665, referido na terceira questão prejudicial, tem por objeto as consequências da violação das regras do direito da União relativas aos contratos públicos, à semelhança do artigo 2.o‑E desta diretiva. Ora, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 2.o‑E da referida diretiva apenas se refere aos recursos interpostos por empresas que tenham ou tenham tido interesse em obter um determinado contrato e que tenham sido ou possam vir a ser lesadas por uma alegada violação (v., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, n.o 54).

74

Daqui resulta que uma exceção de nulidade suscitada por uma entidade adjudicante não é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 89/665.

75

Em segundo lugar, a Diretiva 2014/24 apenas estabelece, como resulta do seu artigo 1.o, n.o 1, as regras aplicáveis aos processos de adjudicação de contratos públicos, sem regular as consequências da violação dessas regras.

76

Assim sendo, o artigo 83.o da Diretiva 2014/24 prevê regras relativas ao acompanhamento da aplicação desta diretiva. Tendo estas regras caráter processual, são aplicáveis, a partir de 18 de abril de 2016, data do termo do prazo de transposição da referida diretiva, a todos os procedimentos de adjudicação de contratos públicos novos ou em curso, abrangidos pelo âmbito de aplicação material desta mesma diretiva.

77

A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 83.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que não impõe nem proíbe os Estados‑Membros de adotarem uma regulamentação ao abrigo da qual uma autoridade de supervisão pode instaurar ex officio, com fundamento na proteção dos interesses financeiros da União, um processo de recurso para fiscalizar as infrações à regulamentação em matéria de contratação pública (v., neste sentido, Acórdão de 26 de março de 2020, Hungeod e o., C‑496/18 e C‑497/18, EU:C:2020:240, n.o 84).

78

Todavia, o Tribunal de Justiça também decidiu que, quando estiver previsto, tal processo está abrangido pelo âmbito de aplicação do direito da União, na medida em que os contratos públicos objeto de tal recurso estão abrangidos pelo âmbito de aplicação material das diretivas relativas à contratação pública. Por conseguinte, esse processo deve respeitar o direito da União, incluindo os princípios gerais desse direito (Acórdão de 26 de março de 2020, Hungeod e o., C‑496/18 e C‑497/18, EU:C:2020:240, n.os 85 e 86).

79

Do mesmo modo, o artigo 83.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que não impõe nem proíbe os Estados‑Membros de adotarem uma legislação nacional que preveja a possibilidade de uma entidade adjudicante suscitar, num litígio relativo a um contrato, uma exceção de nulidade absoluta ex tunc relativa a uma infração à regulamentação em matéria de contratação pública.

80

Por outro lado, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, que o recurso que está na origem do litígio no processo principal viola o direito da União, incluindo os princípios gerais desse direito.

81

Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder às questões segunda a quarta que a Diretiva 89/665 e a Diretiva 2014/24 devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem à aplicação, com base numa exceção de nulidade suscitada pela entidade adjudicante, de uma legislação nacional que prevê que um contrato celebrado em violação da regulamentação em matéria de adjudicação de contratos de direito público está ferido de nulidade absoluta ex tunc, desde que, tratando‑se de um contrato público abrangido pelo âmbito de aplicação material da Diretiva 2014/24, a legislação que prevê essa nulidade respeite o direito da União, incluindo os princípios gerais deste direito.

82

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara: