Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MACIEJ SZPUNAR
apresentadas em 10 de julho de 2025 (1)
Processo C‑797/23
Meta Platforms Ireland Limited
contra
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
sendo intervenientes
Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG),
Società italiana degli autori ed editori (SIAE),
Gedi Gruppo Editoriale SpA
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália)]
« Reenvio prejudicial — Propriedade intelectual — Direitos de autor e direitos conexos — Diretiva (UE) 2019/790 — Artigo 15.° — Proteção das publicações de imprensa no que diz respeito às utilizações em linha — Legislação nacional que prevê o pagamento de uma compensação equitativa — Obrigações impostas aos prestadores de serviços da sociedade da informação — Poderes conferidos a uma autoridade administrativa independente — Ponderação dos direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 17.°, n.° 2 — Direito fundamental à proteção da propriedade intelectual — Artigo 16.° — Liberdade de empresa — Artigo 11.° — Liberdade de expressão e de informação »
Introdução
1. Entre os setores da economia afetados pela revolução digital e pelo advento da Internet, e são poucos os que não o são, o setor dos meios de comunicação social, mais particularmente, o da imprensa, ocupa um lugar de destaque. Com efeito, este setor confronta‑se com importantes transformações. Estas transformações têm origem, em primeiro lugar, na evolução dos hábitos dos utilizadores, que não só substituem a imprensa em papel por um acesso em linha aos conteúdos, mas também diversificam as fontes desses conteúdos, uma vez que a sua escolha é quase ilimitada no meio digital. Em segundo lugar, são causadas pelo aparecimento dos serviços de clipping, frequentemente propostos pelas grandes plataformas em linha. Estes serviços criam um «efeito de substituição» ao permitirem que os utilizadores tomem conhecimento, ainda que superficialmente, dos conteúdos jornalísticos sem acederem às fontes originais, isto é, aos sítios Internet dos jornais e das publicações periódicas. Em terceiro lugar, dizem respeito à concorrência exercida em relação aos meios de comunicação tradicionais pelos novos canais de distribuição de informação viabilizados pela Internet, nomeadamente as «redes sociais».
2. Estas transformações conduziram a uma redução drástica das receitas dos editores de imprensa, que deixaram de poder suportar os custos associados ao seu modelo de atividade tradicional. Esta redução deve‑se tanto ao colapso das vendas de exemplares em papel dos jornais e periódicos como à perda das receitas publicitárias, atualmente captadas, nomeadamente, pelas grandes plataformas em linha.
3. No entanto, as consequências da crise dos meios de comunicação social tradicionais não são apenas económicas. Os meios de comunicação social desempenham um papel fundamental no funcionamento das sociedades democráticas: constituem simultaneamente a principal fonte de informação fiável para o grande público e a ferramenta mais eficaz para assegurar o controlo por parte da opinião pública sobre o comportamento dos protagonistas da vida política. O seu enfraquecimento e a sua substituição por novos atores, cuja qualidade da informação é, no mínimo, variável, contribuem fortemente para graves problemas sociais e políticos.
4. Por esta razão, foram tomadas iniciativas de intervenção legislativa a favor dos editores de imprensa em países terceiros (2), mas também em Estados‑Membros, a saber, na Alemanha e em Espanha. No entanto, estas últimas medidas não cumpriram o prometido devido a problemas ligados tanto à sua legalidade como à sua ineficácia (3).
5. Com efeito, a situação dos editores de imprensa face às plataformas em linha não é tão simples como parece à primeira vista. Embora estas plataformas prejudiquem os interesses dos editores, nomeadamente pelo «efeito de substituição» e pela concorrência que criam, também produzem um «efeito de expansão» positivo ao atraírem um público novo. Ora, verifica‑se que os hábitos dos utilizadores mudaram a tal ponto que uma parte muito significativa deles só acede atualmente a conteúdos jornalísticos por intermédio das diferentes plataformas. Por conseguinte, os editores estão, em grande parte, dependentes dessas plataformas para ganhar novos clientes, o que torna indispensável a presença dos seus conteúdos nas mesmas. Em contrapartida, o contrário não é verdade: a presença destes conteúdos não é crucial para as plataformas em linha. Os editores encontram‑se, portanto, numa posição de vulnerabilidade relativamente a essas plataformas, o que torna as tentativas de sanar a situação através da concessão de novos direitos de propriedade intelectual aos referidos editores pouco eficazes. Por outro lado, nem todos os editores de imprensa são afetados da mesma forma: embora os grandes títulos sejam mais afetados pelo efeito de substituição, os pequenos editores, nomeadamente locais, beneficiam mais do efeito de expansão, ao acederem a um público que não teriam podido atingir pelos meios tradicionais.
6. Não é, pois, surpreendente que as disposições do direito da União em causa no presente processo, que instituem um novo direito de propriedade intelectual para os editores, tenham sido objeto de críticas ferozes, tanto durante o processo de adoção como após a sua entrada em vigor (4). A situação é mesmo comparável à do famoso conto de Hans Christian Andersen «A roupa nova do imperador» (5).
7. No entanto, quando da transposição das disposições do direito da União em questão, alguns Estados‑Membros tomaram medidas, como as medidas italianas em causa no processo principal, com vista a reforçar a posição negocial dos editores de imprensa e a vestir assim o imperador com roupas verdadeiras. A tarefa do Tribunal de Justiça consiste agora em definir os limites impostos pelo direito da União que essas medidas não devem ultrapassar.
Quadro jurídico
Direito da União
8. O artigo 15.° da Diretiva (UE) 2019/790 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativa aos direitos de autor e direitos conexos no mercado único digital e que altera as Diretivas 96/9/CE e 2001/29/CE (6) dispõe, nomeadamente:
«1. Os Estados‑Membros devem conferir aos editores de publicações de imprensa estabelecidos num Estado‑Membro os direitos previstos no artigo 2.° e no artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2001/29/CE [ (7)] relativos à utilização em linha das suas publicações de imprensa por prestadores de serviços da sociedade da informação.
Os direitos previstos no primeiro parágrafo não se aplicam à utilização privada e não comercial de publicações de imprensa por utilizadores individuais.
A proteção concedida ao abrigo do primeiro parágrafo não se aplica à utilização de hiperligações.
[...]
4. Os direitos previstos no n.° 1 caducam dois anos após a publicação em publicação de imprensa. Esse prazo é calculado a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte à data em que essa publicação de imprensa for publicada.
[...]»
Direito italiano
9. O artigo 43.°‑A da legge n.° 633 — Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio (Lei n.° 633 relativa à Proteção dos Direitos de Autor e de outros Direitos Conexos ao seu Exercício), de 22 de abril de 1941 (8), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.° 633/1941»), prevê, nomeadamente:
«1. São reconhecidos aos editores de publicações de imprensa, a título individual ou sob a forma de associação ou consórcio, os direitos exclusivos de reprodução e de comunicação previstos nos artigos 13.° e 16.°, para a utilização em linha das suas publicações de imprensa por prestadores de serviços da sociedade da informação [...]
[...]
6. Os direitos previstos no n.° 1 não se aplicam às utilizações, a título privado ou não comercial, de publicações de imprensa feitas por utilizadores individuais, nem á utilizações de hiperligações, nem no que diz respeito à utilização de palavras isoladas ou de excertos muito curtos de uma publicação de imprensa.
[...]
8. Os prestadores de serviços da sociedade da informação devem pagar às entidades referidas no n.° 1 uma compensação equitativa pela utilização em linha de publicações de imprensa. No prazo de sessenta dias a contar da data de entrada em vigor da presente disposição, a Autorità per le garanzie nelle comunicazioni [(Autoridade Reguladora das Comunicações, Itália) (a seguir “AGCOM”)] adota um regulamento no qual fixa os critérios de referência para a determinação da compensação equitativa referida no primeiro período, tendo em conta, nomeadamente, o número de consultas em linha do artigo, os anos de atividade e a relevância no mercado dos editores referidos no n.° 3 e o número de jornalistas empregados, bem como os custos incorridos por ambas as partes com investimentos tecnológicos e infraestruturais e os benefícios económicos decorrentes da publicação, para ambas as partes, em termos de visibilidade e de receitas publicitárias.
9. A negociação, com vista à celebração do contrato de utilização dos direitos referidos no n.° 1, entre os prestadores de serviços da sociedade da informação, incluindo as empresas de monitorização dos meios de comunicação social e de clipping, e os editores referidos no n.° 3, é conduzida tendo igualmente em conta os critérios definidos pelo regulamento referido no n.° 8. Durante a negociação, os prestadores de serviços da sociedade da informação não podem limitar a visibilidade dos conteúdos dos editores nos resultados de pesquisa. A limitação injustificada desses conteúdos na fase da negociação pode ser avaliada no âmbito da verificação do cumprimento da obrigação de boa‑fé prevista no artigo 1337.° do Código Civil.
10. Sem prejuízo do direito de recorrer aos órgãos jurisdicionais comuns referidos no n.° 11, se, no prazo de trinta dias após o pedido de início de negociações por uma das partes interessadas, não for alcançado um acordo sobre o montante da compensação, qualquer uma das partes pode dirigir‑se à [AGCOM] para que esta determine a compensação equitativa, explicando no requerimento a sua proposta económica. No prazo de sessenta dias a contar do requerimento da parte interessada, incluindo quando uma parte, embora devidamente convocada, não se tiver apresentado, a [AGCOM] indica, com base nos critérios estabelecidos no regulamento referido no n.° 8, qual das propostas económicas apresentadas satisfaz esses critérios ou, se considerar que nenhuma os satisfaz, determina oficiosamente o montante da compensação equitativa.
11. Quando, após a determinação da compensação equitativa pela [AGCOM], as partes não conseguirem celebrar o contrato, qualquer uma delas pode recorrer à secção do órgão jurisdicional comum especializado em matéria empresarial [...], incluindo para intentar a ação prevista no artigo 9.° da Lei n.° 192, de 18 de junho de 1998.
12. Os prestadores de serviços da sociedade da informação, incluindo as empresas de monitorização dos meios de comunicação social e de clipping, são obrigados a disponibilizar, a pedido da parte interessada, incluindo através dos organismos de gestão coletiva ou das entidades de gestão independentes [...], se mandatados, ou da [AGCOM], os dados necessários para determinar o montante da compensação equitativa. O cumprimento da obrigação referida no primeiro período não dispensa os editores referidos no n.° 3 da obrigação de respeitar a confidencialidade das informações de caráter comercial, industrial e financeiro de que tenham tomado conhecimento. A [AGCOM] supervisiona o cumprimento da obrigação de informação que incumbe aos prestadores de serviços. Em caso de não transmissão desses dados no prazo de trinta dias a contar da apresentação do requerimento referido no primeiro período, a [AGCOM] aplica à parte faltosa uma coima que pode ir até 1 % do volume de negócios realizado no último exercício encerrado antes da notificação da contestação [...]
[...]
14. Os direitos a que se refere o presente artigo extinguem‑se dois anos após a publicação da obra de caráter jornalístico [...]»
10. A delibera n.° 3/23/CONS (Decisão n.° 3/23/CONS), adotada pela AGCOM em 19 de janeiro de 2023, cujo anexo A contém o regolamento in materia di individuazione dei criteri di riferimento per la determinazione dell’equo compenso per l’utilizzo online di pubblicazioni di carattere Giornalistico di cui all’articolo 43‑bis della Legge 22 aprile 1941, n.° 633 (Regulamento relativo à Fixação dos Critérios de Referência para a determinação da Compensação Equitativa pela Utilização em linha de Publicações de Imprensa, nos termos do artigo 43.°‑A da Lei n.° 633/1941):
– estabelece os critérios para determinar o montante da compensação equitativa, que incluem a definição de uma base de cálculo assente nas receitas publicitárias dos prestadores de serviços da sociedade da informação decorrentes da utilização em linha das publicações de imprensa do editor, deduzidas as receitas do editor provenientes do redirecionamento do tráfego no seu sítio Internet (artigo 4.°);
– fixa uma taxa de até 70 % a aplicar ao montante de base para determinar o montante da compensação equitativa, com fundamento num certo número de critérios suplementares definidos no artigo 4.°, n.° 2;
– especifica as obrigações de disponibilização dos dados, define os poderes de inspeção da AGCOM e prevê a aplicabilidade de uma sanção pecuniária administrativa contra o infrator que pode ir até 1 % do volume de negócios realizado no mercado nacional durante o último exercício encerrado antes da notificação da contestação (artigo 5.°);
– regula o procedimento que permite pedir à AGCOM que determine o montante da compensação equitativa e as respetivas disposições, com a possibilidade de a AGCOM decidir unilateralmente esse montante (artigos 8.° a 12.°).
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
11. A sociedade Meta Platforms Ireland Limited (a seguir «Meta»), com sede na Irlanda, presta serviços da sociedade da informação, nomeadamente enquanto operador da rede social em linha Facebook.
12. Por petição apresentada no órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), a Meta interpôs um recurso de anulação da Decisão n.° 3/23/CONS e dos seus anexos.
13. Em apoio do seu recurso, a Meta alega, nomeadamente, que o artigo 43.°‑A da Lei n.° 633/1941 e a decisão controvertida são contrários ao artigo 15.° da Diretiva 2019/790, que não consagra direitos de remuneração, mas direitos de natureza exclusiva. Por outro lado, devido às obrigações impostas aos prestadores de serviços da sociedade da informação, às limitações significativas da liberdade contratual dos operadores económicos, bem como ao papel e aos poderes confiados à AGCOM, esta regulamentação é igualmente contrária à liberdade de empresa, garantida no artigo 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e, em especial, ao princípio da livre concorrência. A Meta sublinha, perante o órgão jurisdicional de reenvio, a falta de proporcionalidade e de adequação das medidas adotadas pelo legislador italiano que entravam ou, pelo menos, tornam claramente menos atrativa, em Itália, a prestação de serviços por sociedades estabelecidas noutros Estados‑Membros.
14. Nestas circunstâncias, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Pode o artigo 15.° [da Diretiva 2019/790] ser interpretado no sentido de que se opõe à introdução de disposições nacionais — como as previstas no artigo 43.°‑A da [Lei n.° 633/1941] e na Decisão 3/23/CONS da [AGCOM] — na parte em que:
a) estabelecem obrigações de remuneração (compensação equitativa), além dos direitos exclusivos previstos no mesmo artigo 15.° da [Diretiva 2019/790], para os [prestadores de serviços da sociedade da informação (PSSI)] e a favor dos editores;
b) preveem obrigações para os mesmos [PSSI]:
– de iniciar negociações com os editores;
– de fornecer aos mesmos editores e à [AGCOM] as informações necessárias para determinar a compensação equitativa;
– bem como de não limitar a visibilidade dos conteúdos do editor nos resultados de pesquisa até que as negociações estejam concluídas;
c) atribuem à [AGCOM]:
– poderes de supervisão e sancionatórios,
– o poder de fixar os critérios de referência para a determinação da compensação equitativa,
– o poder de determinar, em caso de falta de acordo entre as partes, o montante exato da compensação equitativa?
2) O artigo 15.° da [Diretiva 2019/790] opõe‑se a disposições nacionais, como as acima indicadas [na primeira questão], que impõem aos [PSSI] uma obrigação de divulgação de dados, sujeita à supervisão da referida autoridade reguladora nacional, de cujo incumprimento resulta a aplicabilidade de sanções administrativas?
3) Os [...] princípios da liberdade de empresa, previsto nos artigos 16.° e 52.° da [Carta], da livre concorrência, previsto no artigo 109.° TFUE, e da proporcionalidade, previsto no artigo 52.° da [Carta], opõem‑se a disposições nacionais, como as acima indicadas, que:
a) introduzem direitos de remuneração além dos direitos exclusivos previstos no artigo 15.° da [Diretiva 2019/790], cuja aplicação é acompanhada da fixação, acima referida, de uma obrigação para os [PSSI] de iniciar negociações com os editores, de uma obrigação de fornecer aos editores e/ou à [AGCOM] as informações necessárias para determinar a compensação equitativa, bem como de uma obrigação de não limitar a visibilidade dos conteúdos do editor nos resultados de pesquisa até que as referidas negociações estejam concluídas[;]
b) atribuem [à AGCOM]:
– poderes de supervisão e sancionatórios,
– o poder de fixar os critérios de referência para efeitos de determinação da compensação equitativa,
– o poder de determinar, no caso de não haver acordo entre as partes, o montante exato da compensação equitativa?»
15. O pedido de decisão prejudicial entrou no Tribunal de Justiça em 21 de dezembro de 2023. Foram apresentadas observações escritas pela Meta, pela Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), pelos Governos Italiano, Belga, Dinamarquês e Francês, bem como pela Comissão Europeia. A Meta, a FIEG, a Società italiana degli autori ed editori (SIAE, Sociedade Italiana dos Autores e Editores), a Gedi Gruppo Editoriale SpA, os Governos Italiano, Francês e Polaco, bem como a Comissão participaram na audiência realizada em 10 de fevereiro de 2025.
Análise
16. O órgão jurisdicional de reenvio submete, no processo em apreço, três questões prejudiciais. As duas primeiras questões, que analisarei em conjunto, visam a compatibilidade, com o artigo 15.° da Diretiva 2019/790, de diferentes medidas adotadas pelo legislador italiano e relativas à natureza da remuneração devida aos editores de imprensa, às obrigações que impendem sobre os prestadores de serviços da sociedade da informação (a seguir «PSSI») que utilizam publicações de imprensa, bem como aos poderes da AGCOM. A terceira questão diz respeito à compatibilidade destas medidas com os artigos 16.° e 52.° da Carta, bem como com o artigo 109.° TFUE.
17. A título de observação preliminar relativa a todas as questões suscitadas, observo que tanto o litígio no processo principal como o pedido de decisão prejudicial, bem como as observações apresentadas no presente processo revelam um profundo desacordo entre os interessados quanto à interpretação a dar às disposições do direito italiano em causa no processo principal. Este desacordo opõe, por um lado, a Meta, cuja interpretação parece ser partilhada pelo órgão jurisdicional de reenvio, e, por outro, o Governo Italiano, as organizações de editores intervenientes, bem como, segundo as informações fornecidas pela Comissão, a AGCOM. Tem por objeto, por um lado, a natureza da remuneração dos editores de imprensa prevista por essas disposições e, por outro, o caráter vinculativo das obrigações impostas aos PSSI e dos poderes conferidos à AGCOM. No âmbito do processo prejudicial, o Tribunal de Justiça apenas poderá definir as condições em que as referidas disposições podem ser consideradas conformes com o direito da União, sendo a interpretação das disposições do direito interno da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais. Sublinho este princípio nas presentes conclusões, recordando ao órgão jurisdicional de reenvio a obrigação que incumbe a qualquer órgão jurisdicional de um Estado‑Membro de interpretar o seu direito nacional, tanto quanto possível, em conformidade com o direito da União.
Quanto à primeira e à segunda questões prejudiciais
18. Com as suas duas primeiras questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pretende verificar a compatibilidade com o artigo 15.° da Diretiva 2019/790: 1) da obrigação de remuneração equitativa dos editores de imprensa pretensamente imposta aos PSSI [primeira questão, alínea a)], 2) de outras obrigações impostas aos PSSI [primeira questão, alínea b)] e 3) dos poderes da AGCOM no processo de negociação entre os PSSI e os editores de imprensa [primeira questão, alínea c) e segunda questão]. Antes de iniciar a análise destes diferentes aspetos, gostaria de formular algumas observações gerais sobre o artigo 15.° da Diretiva 2019/790.
Quanto ao artigo 15.° da Diretiva 2019/790
19. Em primeiro lugar, no que respeita à natureza dos direitos conferidos aos editores de imprensa no artigo 15.° da Diretiva 2019/790, o n.° 1, primeiro parágrafo, deste artigo menciona os «direitos previstos no artigo 2.° e no artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva [2001/29]». Recorde‑se que estas últimas disposições conferem, respetivamente, o direito exclusivo de autorização ou proibição de reproduções sob qualquer forma do material protegido (o direito de reprodução) e o direito exclusivo de colocar à disposição do público material protegido por forma a que seja acessível a qualquer pessoa a partir do local e no momento por ela escolhido (o direito de colocação à disposição do público).
20. Segundo a Meta, esta formulação do artigo 15.° da Diretiva 2019/790, que faz referência às disposições da Diretiva 2001/29, implica que os direitos dos editores de imprensa têm exatamente a mesma natureza que os direitos conexos visados por esta diretiva, isto é, direitos exclusivos que permitem aos titulares proibir ou autorizar, eventualmente mediante remuneração, a utilização dos materiais protegidos, a pessoas que pretendam utilizá‑los, com base na liberdade contratual de ambas as partes e sem nenhuma intervenção dos poderes públicos.
21. No entanto, não estou convencido de que o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deva ser interpretado desta forma. Com efeito, se o objetivo do legislador da União tivesse sido simplesmente criar novos direitos conexos do direito de autor em benefício dos editores de imprensa, bastava‑lhe alargar as listas dos titulares que figuram no artigo 2.° no artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2001/29 e eventualmente adaptar o prazo de proteção dos direitos exclusivos assim estabelecidos na Diretiva 2006/116/CE (9). Ora, na minha opinião, o objetivo deste artigo 15.° não se limita a isso.
22. Com efeito, a Diretiva 2019/790 tem por finalidade, como resulta, nomeadamente, do seu considerando 3, completar o direito de autor da União em vários pontos distintos, com vista a resolver problemas específicos relacionados, nomeadamente, com os rápidos desenvolvimentos tecnológicos e económicos no meio digital. No que respeita, mais especificamente, aos motivos da adoção do artigo 15.° desta diretiva, estes são expostos, nomeadamente, nos seus considerandos 54 e 55, segundo os quais a primeira preocupação do legislador da União foi sanar as dificuldades mencionadas na introdução das presentes conclusões.
23. É verdade que, para esse efeito, esse legislador optou por conceder aos editores de imprensa direitos exclusivos de reprodução e de colocação à disposição do público e que, segundo o considerando 57 da Diretiva 2019/790, estes direitos devem «ser semelhantes aos direitos [respetivos] previstos na Diretiva [2001/29]». Esta última afirmação é, no entanto, contraditada pela própria redação do artigo 15.° desta diretiva.
24. Com efeito, embora o direito de reprodução, na aceção do artigo 2.° da Diretiva 2001/29, diga respeito às «reproduções, diretas ou indiretas, temporárias ou permanentes, por quaisquer meios e sob qualquer forma, no todo ou em parte» do material protegido e o direito de colocação à disposição do público, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, desta diretiva abranja qualquer ato de colocação à disposição do público do material protegido por forma a que seja acessível a qualquer pessoa a partir do local e no momento por ela escolhido, os direitos dos editores de imprensa, previstos no artigo 15.° da Diretiva 2019/790, têm um alcance muito mais limitado. Assim, estes direitos dizem unicamente respeito à utilização em linha das publicações dos editores de imprensa pelos PSSI. Estão explicitamente excluídas a utilização privada e não comercial por utilizadores individuais destes serviços e a «utilização de hiperligações» (10). Por outro lado, os direitos dos editores de imprensa não se aplicam à utilização de palavras isoladas ou de extratos muito curtos das suas publicações, limitação que não parece aplicar‑se a outros direitos conexos do direito de autor (11). Em contrapartida, todas as exceções e limitações aplicáveis por força do artigo 5.° da Diretiva 2001/29 aplicam‑se igualmente aos direitos dos editores de imprensa. Por último, o prazo de proteção destes direitos, que é de dois anos, é claramente mais curto que o de outros direitos conexos, que são, em princípio, protegidos durante cinquenta anos (12).
25. Por conseguinte, os direitos dos editores de imprensa não têm o caráter geral dos direitos de autor ou de outros direitos conexos, mas visam a realização do objetivo do artigo 15.° da Diretiva 2019/790. Ora, este objetivo não consiste simplesmente em permitir que os editores de imprensa se oponham à utilização das suas publicações pelos PSSI sem contrapartida financeira, uma vez que isso teria sido potencialmente mais prejudicial para os editores do que para os PSSI, mas em estabelecer as condições em que essas publicações são efetivamente utilizadas, permitindo simultaneamente aos editores receber uma parte equitativa das receitas obtidas pelos PSSI com essa utilização. Consequentemente, embora esses direitos continuem, em substância, a ser direitos exclusivos e preventivos de autorizar ou proibir, entendo que os Estados‑Membros devem dispor, quando da sua aplicação, de uma ampla margem de apreciação que lhes permita ter em conta o objetivo do artigo 15.° da Diretiva 2019/790, com todas as dificuldades ligadas à sua realização, e prever medidas que vão além do que é normalmente previsto para a aplicação dos direitos de autor e dos direitos conexos, nomeadamente pela Diretiva 2004/48/CE (13).
26. Em segundo lugar, parece‑me útil fornecer algumas precisões quanto à aplicabilidade do artigo 15.° da Diretiva 2019/790 aos PSSI como a Meta, ou seja, aos prestadores de serviços ditos «redes sociais». Com efeito, parece‑me que o debate que teve lugar a este respeito, na sequência de uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça aos participantes na audiência, revelou alguns mal‑entendidos. Ora, não obstante seja verdade, como sublinha a Comissão, que o processo principal não diz respeito a um caso de aplicação concreta das disposições do direito italiano adotadas para dar execução ao artigo 15.° desta diretiva, mas à fiscalização abstrata da sua legalidade, penso que estas precisões permitirão compreender melhor o alcance deste artigo, bem como as implicações ligadas à sua aplicação.
27. Assim, é certamente claro que o serviço de rede social como o Facebook, prestado pela Meta, corresponde à definição de «serviço da sociedade da informação», contida no artigo 2.°, ponto 5, da Diretiva 2019/790, lido em conjugação com o artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva (UE) 2015/1535 (14). No entanto, o modelo de funcionamento deste serviço assenta nos conteúdos carregados pelos utilizadores. Ora, o artigo 15.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2019/790 exclui do âmbito de aplicação dos direitos dos editores de imprensa as utilizações das suas publicações pelos utilizadores dos serviços da sociedade da informação a título privado ou não comercial. Neste contexto, coloca‑se a questão de saber em que medida a utilização das publicações de imprensa no âmbito de uma rede social deve ser considerada abrangida pelos direitos previstos no artigo 15.° desta diretiva.
28. Os utilizadores de uma rede social podem partilhar publicações de imprensa nas suas contas. Quando tal é feito a título privado (ou seja, quando o conteúdo só é visível para um círculo limitado de destinatários que pode ser qualificado de privado) ou não comercial (ou seja, sem ligação com uma atividade lucrativa do utilizador em causa), esses atos não estão abrangidos pelos direitos exclusivos dos editores de imprensa, por força do artigo 15.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2019/790.
29. No entanto, como salientaram vários participantes na audiência, a rede Facebook não se limita a ser um local passivo de partilha de conteúdos entre utilizadores. Utilizando algoritmos sofisticados, oferece aos utilizadores conteúdos concretos em função dos seus centros de interesse presumidos, sem que esses utilizadores tenham realizado pesquisas sobre esses conteúdos ou sem que estes lhes sejam sugeridos por outros utilizadores. O Facebook é, portanto, um verdadeiro fornecedor autónomo de conteúdos, cuja especificidade é o facto de os conteúdos não serem criados nem comprados por ele: são carregados pelos utilizadores e, em seguida, é o Facebook que se encarrega de propor esses conteúdos aos utilizadores. Tal utilização não pode, na minha opinião, ser atribuída aos utilizadores, mas deve ser considerada como efetuada pelo PSSI, que é a Meta, e, consequentemente, uma vez que diz respeito a publicações de imprensa, como fazendo parte dos direitos exclusivos dos editores.
30. Em contrapartida, quando os editores de imprensa partilham, eles mesmos, as suas próprias publicações numa rede social como o Facebook, não podem exigir nenhuma remuneração a título dos direitos previstos no artigo 15.° da Diretiva 2019/790, incluindo para as utilizações subsequentes dessas publicações pela rede social no quadro previsto nas condições de prestação do serviço em causa. Isto decorre da natureza desses direitos enquanto direitos exclusivos. Com efeito, deve presumir‑se que o titular desse direito que tenha colocado, ele próprio, à disposição do público o material protegido numa rede social ou em qualquer outro serviço da sociedade da informação deu a sua autorização para as utilizações desse material conformes com as condições de prestação do serviço em causa (15).
Quanto ao direito a uma compensação equitativa
31. Com a sua primeira questão, alínea a), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 se opõe a que seja concedido aos editores de imprensa o direito a uma «compensação equitativa» que acresça ao direito exclusivo estabelecido neste artigo ou o substitua. Com efeito, a Meta sustenta, no seu recurso no processo principal e nas suas observações no processo em apreço, que esse direito foi instituído pelas disposições do direito italiano adotadas para transpor este artigo. O órgão jurisdicional de reenvio parece concordar com este ponto de vista. Em contrapartida, o Governo Italiano afirma que esta interpretação das disposições nacionais em causa é errada, uma vez que a «compensação equitativa» em questão é apenas o resultado das negociações conduzidas entre os editores de imprensa e os PSSI relativas à utilização das publicações de imprensa por estes últimos.
32. É verdade que a utilização da expressão «compensação equitativa» no artigo 43.°‑A, n.° 8, da Lei n.° 633/1941 não é adequada, uma vez que esta expressão não evoca um direito exclusivo de natureza preventiva, como os estabelecidos no artigo 15.° da Diretiva 2019/790, mas um simples direito a uma remuneração ou compensação, sem nenhuma possibilidade de o titular do direito se opor à utilização da matéria protegida (16). Ora, é hoje jurisprudência constante que os titulares de um direito exclusivo de caráter preventivo, quer se trate de direitos de autor ou de direitos conexos, não podem ser privados, mesmo a troco de uma contrapartida financeira, do direito de dar, ou não, a sua autorização previamente a qualquer utilização dos materiais protegidos, sem prejuízo das exceções e limitações a este direito previstas nas disposições pertinentes do direito da União (17). Embora as modalidades desta autorização possam ser ajustadas, incluindo com recurso à gestão coletiva dos direitos ou a presunções (ilidíveis), o princípio do consentimento prévio mantém‑se (18). Assim, atendendo a que os direitos dos editores de imprensa, previstos no artigo 15.° da Diretiva 2019/790, são direitos exclusivos de caráter preventivo, transformar estes direitos num simples direito de obter uma compensação equitativa a título da utilização das publicações dos editores pelo PSSI, sem possibilidade de os editores se oporem a essa utilização, seria contrário a esta disposição.
33. Por outro lado, à semelhança de outras disposições do direito da União que estabelecem direitos conexos dos direitos de autor, o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve, na minha opinião, ser interpretado como uma medida de harmonização completa do conteúdo material dos direitos por ele conferidos (19). Por conseguinte, os Estados‑Membros não podem prever o direito a uma indemnização equitativa adicional a estes direitos. Nomeadamente, os PSSI não podem ser obrigados a pagar tal compensação quando não utilizam publicações de imprensa protegidas ao abrigo desta disposição.
34. Por último, o considerando 82 da Diretiva 2019/790 enuncia que nenhum elemento desta diretiva deverá ser interpretado no sentido de impedir aos titulares de direitos de autor e de direitos conexos de autorizar a utilização das suas obras ou de outro material protegido a título gratuito. Admitindo que isso também diz respeito aos direitos previstos no artigo 15.° desta diretiva, este artigo deverá ser interpretado no sentido de que os editores de imprensa são livres de conceder licenças para a utilização das suas publicações sem exigir uma compensação pecuniária. Isto é inerente à própria natureza de um direito exclusivo, que não comporta um direito inalienável à remuneração.
35. No entanto, é à luz do conjunto das disposições do artigo 43.°‑A da Lei n.° 633/1941, bem como das disposições de execução, que o n.° 8 deste artigo deve ser interpretado. Ora, no que respeita ao sistema estabelecido por estas disposições, afigura‑se necessária uma autorização prévia dos editores de imprensa para a utilização das suas publicações pelos PSSI, autorização essa que deve ser dada no termo de negociações livres, embora assistidas, entre as partes. Por outro lado, o referido artigo não parece opor‑se, nomeadamente, a que os editores recusem conceder a sua autorização, nem a que a deem a título gratuito. Quanto à obrigação que incumbe aos PSSI de celebrarem um contrato com os editores de imprensa, parece estar ligada à utilização efetiva das publicações de imprensa pelos PSSI ou, pelo menos, à intenção dessa utilização. Não se trata, portanto, de um pagamento sem utilização.
36. Assim, parece resultar da leitura das disposições italianas em causa que o termo «compensação equitativa» designa, em conformidade com o que sustenta o Governo Italiano, a remuneração que os editores de imprensa podem obter dos PSSI pela utilização das suas publicações abrangidas pelos direitos protegidos ao abrigo do artigo 15.° da Diretiva 2019/790. Com efeito, o legislador italiano partiu do princípio de que esta remuneração deve ser equitativa.
37. Em todo o caso, o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a disposições internas de um Estado‑Membro que preveem o direito de os editores de imprensa obterem uma remuneração equitativa como contrapartida da sua autorização para utilização das suas publicações pelos PSSI, desde que essas disposições, por um lado, não privem os editores da possibilidade de recusarem dar a sua autorização ou de a dar a título gratuito e, por outro, não imponham aos PSSI nenhum pagamento não relacionado com uma utilização efetiva ou prevista das publicações de imprensa. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se estes requisitos estão preenchidos, tendo em conta a obrigação que incumbe a qualquer órgão jurisdicional de um Estado‑Membro de interpretar o seu direito nacional, tanto quanto possível, em conformidade com o direito da União.
Quanto às obrigações que incumbem aos PSSI
38. Com a sua primeira questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que os PSSI tenham a obrigação de encetar negociações com os editores, de fornecer as informações necessárias à determinação da remuneração devida e de não limitar a visibilidade dos conteúdos dos editores durante o período das negociações. As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio prendem‑se com o facto de o legislador italiano ter ido além do conteúdo normativo desta disposição e de ter introduzido mecanismos de intervenção pública num domínio que, em seu entender, deveria ser regido unicamente pela vontade das partes interessadas expressa no âmbito de negociações livres.
39. No entanto, não me parece que isso seja suficiente para concluir pela incompatibilidade da legislação italiana com o artigo 15.° da Diretiva 2019/790.
40. Com efeito, embora, como já referi, se deva considerar que as disposições do direito de autor da União que estabelecem direitos protegidos, como o artigo 15.° da Diretiva 2019/790, constituem uma medida de harmonização completa do conteúdo material desses direitos (20), o mesmo não acontece com as medidas de execução dos referidos direitos. Com efeito, as diretivas vinculam os Estados‑Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando‑lhes a escolha quanto à forma e aos meios.
41. Se os Estados‑Membros o considerarem necessário, têm, portanto, a faculdade de organizar o exercício dos direitos exclusivos para assegurar a sua eficácia. Isto aplica‑se, nomeadamente, aos direitos instituídos pelo artigo 15.° da Diretiva 2019/790, cujo objetivo é determinar as condições em que os editores de imprensa podem obter uma remuneração pela utilização em linha das suas publicações (21). Tendo em conta o desequilíbrio significativo existente no mercado entre estes editores e os PSSI, os Estados‑Membros têm o direito de adotar medidas para o corrigir, impondo, nomeadamente, aos fornecedores obrigações concretas nos que respeita à prossecução das negociações com vista a obter autorização para utilizar estas publicações.
42. Por conseguinte, tais obrigações adicionais não são contrárias ao artigo 15.° da Diretiva 2019/790, desde que não afetem, nomeadamente, o caráter dos direitos estabelecidos nesta disposição enquanto direitos exclusivos de natureza preventiva. As obrigações impostas aos PSSI, referidas na primeira questão, alínea b), não me parecem estar em contradição com esta condição.
43. Assim, a obrigação de encetar negociações com os editores de imprensa, que, segundo a Meta, resulta da leitura do artigo 43.°‑A, n.os 8 a 10, da Lei n.° 633/1941, só parece aplicar‑se no caso de uma utilização efetiva ou prevista das publicações de imprensa por um PSSI. Dado que o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 confere aos editores direitos exclusivos para tais utilizações, é natural que os PSSI tenham de obter a autorização prévia dos editores, cujas modalidades de concessão devem ser negociadas entre os interessados.
44. Em contrapartida, esta disposição do direito nacional não pode ser interpretada em conformidade com o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 no sentido de que impõe aos PSSI que negoceiem a autorização dos editores de imprensa para utilizações que os PSSI não preveem ou que utilizem as publicações dos editores quando não o desejem.
45. Tal obrigação não parece resultar, nomeadamente, da proibição de os PSSI, durante as negociações em questão, dissimularem as publicações dos editores de imprensa nos resultados de pesquisa. Com efeito, em primeiro lugar, se estiverem em causa publicações que aparecem nos resultados de pesquisa, pode presumir‑se que são utilizadas nas condições referidas no artigo 15.° da Diretiva 2019/790. Em segundo lugar, uma vez que esta proibição se aplica no âmbito das negociações entre os fornecedores e os editores, estas negociações parecem constituir o evento prévio ao desencadeamento desta proibição. Por conseguinte, não se trata de uma obrigação geral de os PSSI utilizarem as publicações de imprensa de forma abrangida pelos direitos exclusivos estabelecidos neste artigo.
46. Esta proibição parece, portanto, destinar‑se unicamente a prevenir qualquer comportamento abusivo dos PSSI que, devido à sua posição dominante no mercado, poderiam tentar exercer pressão sobre os editores ou dissimular o valor económico que representa para eles a utilização das publicações de imprensa.
47. Por último, a obrigação de divulgar determinadas informações tem claramente por objetivo colmatar o desequilíbrio, a este respeito, entre os editores de imprensa e os PSSI. Com efeito, apenas os PSSI dispõem de informações que permitem avaliar o valor económico que representa a utilização em linha das publicações de imprensa. Ora, num mercado em que o puro jogo da oferta e da procura não pode desempenhar o seu papel, devido à situação de quase‑monopólio dos mais importantes PSSI e à dependência dos editores em relação a esses prestadores, a transparência relativa ao acesso a essas informações parece indispensável para garantir o caráter equitativo das negociações relativas à autorização dos editores para a utilização das suas publicações.
48. Em contrapartida, tal obrigação não é de modo nenhum incompatível com o caráter exclusivo e preventivo dos direitos conferidos aos editores de imprensa pelo artigo 15.° da Diretiva 2019/790. Com efeito, o facto de os titulares serem livres de autorizar a utilização do seu material protegido e de os potenciais utilizadores serem livres de solicitar tal autorização não impede o legislador de adotar medidas para assegurar o caráter equitativo das negociações, quando as partes interessadas decidam iniciá‑las.
49. Em conclusão, o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe às diferentes obrigações impostas aos PSSI pelas disposições italianas em causa no processo principal, desde que sejam respeitadas as condições mencionadas no n.° 37 das presentes conclusões.
Quanto aos poderes da AGCOM
50. Com a sua primeira questão, alínea c), bem como com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a disposições nacionais que, no âmbito das negociações levadas a cabo com vista à concessão, pelos editores de imprensa, da autorização para utilização das suas publicações pelos PSSI, conferem a uma entidade pública como a AGCOM determinadas competências, a saber, o poder de supervisão e sancionatório, o de definir os critérios de referência para a determinação da remuneração devida pelos PSSI aos editores, o de determinar o montante exato dessa compensação no caso de falta de acordo entre as partes e, por último, o de sancionar o incumprimento, por parte de um PSSI, da obrigação de divulgação de informações.
51. Tal como no âmbito da questão das obrigações impostas aos PSSI, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade desse poder de ingerência de uma entidade pública com o princípio da livre negociação entre as partes decorrente, em seu entender, do caráter exclusivo e preventivo dos direitos conferidos aos editores de imprensa pelo artigo 15.° da Diretiva 2019/790.
52. Novamente, não creio que esse poder de ingerência possa ser considerado contrário a esta disposição. Com efeito, de um modo geral, devido à ampla margem de manobra de que dispõem na transposição das disposições de uma diretiva, como o artigo 15.° da Diretiva 2019/790, os Estados‑Membros podem prever medidas de intervenção pública relativas às negociações com vista à concessão de autorizações de utilização, desde que essa intervenção não prive as partes da liberdade de solicitarem, concederem e determinarem as condições de concessão dessas autorizações. Consequentemente, as disposições nacionais em causa no processo principal, para serem conformes com este artigo, devem ser interpretadas no sentido de que conferem à autoridade pública — no caso em apreço, a AGCOM — não as competências compulsórias no que respeita à celebração do contrato e aos seus termos, mas unicamente competências de assistência às partes e, eventualmente, de supervisão do respeito por estas das obrigações que lhes incumbem.
53. Mais especificamente, os critérios estabelecidos pela AGCOM para determinar o montante da remuneração que os PSSI devem pagar, bem como o montante que pode eventualmente ser determinado oficiosamente por essa autoridade na falta de acordo entre as partes, não me parecem vinculativos para estas, que continuam livres de celebrar, ou não, o contrato com base nessas propostas ou de fixar um montante diferente para essa remuneração. Tal intervenção pública, limitada a medidas de assistência às partes, parece‑me justificada, uma vez que se trata de direitos recém‑criados, cujo valor no mercado ainda não está bem determinado, e de um mercado em que existe uma relação de domínio e de dependência entre os atores. Além disso, uma vez que as partes continuam livres para determinarem de forma definitiva os termos das suas relações, esta intervenção não me parece incompatível com o caráter exclusivo e preventivo dos direitos concedidos aos editores de imprensa pelo artigo 15.° da Diretiva 2019/790.
54. Quanto ao poder de supervisão e sancionatório da AGCOM no que respeita ao cumprimento da obrigação de divulgação de informações que incumbe aos PSSI, recordo (22) que, na minha opinião, esta obrigação está em conformidade com o artigo 15.° da Diretiva 2019/790. Um poder de fiscalização do cumprimento desta obrigação por uma autoridade pública, acompanhado de eventuais sanções em caso de incumprimento, não pode, por conseguinte, ser considerado contrário a esta disposição, sem prejuízo do respeito do princípio da proporcionalidade.
55. Assim, o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve ser interpretado no sentido de que, tal como no caso das obrigações impostas aos PSSI, não se opõe aos poderes da AGCOM previstos pelas disposições italianas em causa no processo principal, uma vez que estes não privam as partes interessadas da liberdade de solicitar e de conceder uma autorização para utilização em linha de publicações de imprensa, bem como de determinar o montante de uma eventual remuneração a título dessa autorização.
Observações finais relativas ao artigo 15.° da Diretiva 2019/790 e resposta às questões
56. Parece‑me necessário fazer duas observações para completar a análise do artigo 15.° da Diretiva 2019/790.
57. Por um lado, observo que, por força do artigo 43.°‑A, n.° 11, da Lei n.° 633/1941, quando as partes não conseguem chegar a um acordo mesmo com base no montante da remuneração determinado pela AGCOM, qualquer uma delas pode intentar uma ação judicial. Uma vez que esta questão não foi suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, o objeto de tal ação não é inteiramente claro. É verdade que esta disposição visa uma ação específica do direito italiano que, segundo o Governo desse Estado‑Membro, permite unicamente obter a declaração de um abuso por uma das partes da dependência económica da outra parte. Esta indicação é, no entanto, precedida do termo «incluindo» (23), o que poderia sugerir que são igualmente possíveis ações com outros objetos.
58. Ora, na minha opinião, seria problemático se uma das partes interessadas, em especial um PSSI, pudesse obrigar, por via jurisdicional, a outra parte a celebrar um contrato e a dar a sua autorização para a utilização de publicações de imprensa. Com efeito, tal possibilidade estaria em contradição com o caráter exclusivo dos direitos conferidos aos editores de imprensa pelo artigo 15.° da Diretiva 2019/790. Por conseguinte, para ser conforme a esta disposição, o direito interno de um Estado‑Membro deve ser interpretado no sentido de que exclui tal possibilidade.
59. Por outro lado, a Meta sustenta, nas suas observações, que as medidas adotadas pelo legislador italiano para a aplicação do artigo 15.° da Diretiva 2019/790 se afastam a tal ponto da redação deste artigo, bem como das medidas tomadas para esse efeito por outros Estados‑Membros, que conduzem a uma fragmentação do mercado interno no que respeita aos direitos dos editores de imprensa, pondo assim em perigo o objetivo de harmonização visado pelo legislador da União.
60. Parece‑me, no entanto, que uma certa fragmentação do mercado interno é inerente ao direito de autor e aos direitos conexos, em todo o caso na fase atual do desenvolvimento do direito da União neste domínio. Com efeito, a concessão de licenças de exploração dos materiais protegidos é normalmente feita por um determinado Estado‑Membro e a gestão coletiva desses direitos é organizada numa base nacional. Assim, a harmonização neste domínio diz principalmente respeito ao conteúdo dos direitos protegidos (24), ao passo que as modalidades de exploração desses direitos continuam a ser reguladas pelos sistemas jurídicos nacionais e podem, portanto, diferir de um Estado‑Membro para outro.
61. Os direitos dos editores de imprensa, referidos no artigo 15.° da Diretiva 2019/790, não são aqui uma exceção. As autorizações para utilização de publicações de imprensa devem ser negociadas e obtidas segundo as regras em vigor em cada Estado‑Membro, necessariamente diferentes das dos outros Estados‑Membros. No entanto, não penso que isso prejudique o objetivo de harmonização visado neste artigo, que diz respeito ao conteúdo dos direitos dos editores. Por outro lado, a República Italiana não é, tanto quanto sei, o único Estado‑Membro que adotou regras que vão além da simples afirmação dos direitos exclusivos em benefício dos editores de imprensa (25).
62. Por conseguinte, proponho que se responda à primeira e à segunda questões que o artigo 15.° da Diretiva 2019/790 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe às disposições internas de um Estado‑Membro que
– preveem o direito dos editores de imprensa de obterem uma remuneração equitativa como contrapartida da autorização para a utilização das suas publicações pelos PSSI,
– impõem aos PSSI, que pretendam utilizar essas publicações, determinadas obrigações em matéria de negociações com os referidos editores, de divulgação de informações e de boa‑fé nas negociações,
– conferem a uma entidade pública o poder de regulamentação, de supervisão e sancionatório, incluindo a possibilidade de propor critérios para determinar a remuneração devida aos editores ou o montante desta remuneração,
desde que essas disposições não privem os editores de imprensa da possibilidade de recusarem dar essa autorização nem da possibilidade de a darem a título gratuito, não imponham aos PSSI nenhum pagamento não relacionado com uma utilização efetiva ou prevista dessas publicações e não limitem de forma vinculativa a liberdade contratual das partes. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se estes requisitos estão preenchidos, tendo em conta a obrigação que incumbe a qualquer órgão jurisdicional de um Estado‑Membro de interpretar o seu direito nacional, tanto quanto possível, em conformidade com o direito da União.
Quanto à terceira questão prejudicial
63. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 16.° e 52.° da Carta e «[o] princípi[o] [...] da livre concorrência, previsto no artigo 109.° TFUE», devem ser interpretados no sentido de que se opõem a disposições nacionais, conforme descritas no n.° 62 das presentes conclusões, adotadas para a transposição do artigo 15.° da Diretiva 2019/790.
64. Antes de mais, há que observar que o artigo 109.° TFUE não contém tal princípio, uma vez que diz respeito às competências das instituições da União para tomarem medidas de execução dos artigos 107.° e 108.° TFUE, relativos aos auxílios de Estado. Em contrapartida, na fundamentação da sua decisão, o órgão jurisdicional de reenvio refere, nomeadamente, o artigo 119.° TFUE como fonte deste princípio. A Meta refere‑se também, nas suas observações, a esta última disposição. No entanto, embora seja verdade que o artigo 119.° TFUE menciona, por duas vezes, uma «economia de mercado aberto e de livre concorrência», encontra‑se na parte introdutória do título VIII, intitulado «A política económica e monetária», do Tratado FUE e trata da forma como os Estados‑Membros devem coordenar as suas políticas económicas. Este artigo não é, assim, pertinente para fiscalizar as medidas tomadas pelos Estados‑Membros para transpor disposições de harmonização num domínio como o do direito de autor.
65. Uma vez que nem o artigo 119.° TFUE nem, ainda menos, o artigo 109.° TFUE são pertinentes para efeitos da fiscalização da conformidade das disposições nacionais em causa no processo principal, limitarei a análise da terceira questão apenas às disposições da Carta.
66. O artigo 16.° da Carta dispõe que «[é] reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais» (26). O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de observar que, tendo em conta a redação desta disposição, que é distinta da redação das outras liberdades fundamentais consagradas no título II da Carta, ao mesmo tempo que se aproxima da redação de determinadas disposições do título IV da mesma, a liberdade de empresa pode ser sujeita a um amplo leque de intervenções do poder público suscetíveis de estabelecer, no interesse geral, limitações ao exercício da atividade económica e deve ser tomada em consideração relativamente à sua função na sociedade. Esta circunstância reflete‑se, nomeadamente, no modo como deve ser aplicado o princípio da proporcionalidade por força do artigo 52.°, n.° 1, da Carta (27). Por outro lado, é necessário assegurar um justo equilíbrio entre a liberdade de empresa e outros direitos fundamentais, nomeadamente a proteção da propriedade intelectual, consagrada no artigo 17.°, n.° 2, da Carta (28).
67. No que respeita ao conteúdo da liberdade de empresa, o Tribunal de Justiça declarou que esta abrange, nomeadamente, a liberdade de exercer uma atividade económica ou comercial, a liberdade contratual e a livre concorrência (29).
68. Assim, as limitações à liberdade de empresa introduzidas com um objetivo de interesse geral só podem ser consideradas contrárias a esta liberdade a título excecional, a saber, quando sejam manifestamente desmesuradas ou prejudicam a sua substância (30).
69. Na minha opinião, não é esse o caso das medidas nacionais em causa no presente processo, conforme descritas no n.° 62 das presentes conclusões, uma vez que preenchem as condições aí enumeradas. Estas medidas foram tomadas com o objetivo de interesse geral, reconhecido pelo legislador da União quando da adoção da Diretiva 2019/790, de reforçar a posição dos editores de imprensa, atores importantes em qualquer sociedade democrática, face aos PSSI. Na medida em que as disposições italianas não impõem aos interessados que estabeleçam relações comerciais em condições determinadas de forma vinculativa, não vejo em que medida prejudicam a substância da liberdade de exercer uma atividade económica ou a substância da liberdade contratual. As diferentes obrigações impostas aos PSSI, bem como os poderes de que dispõe a AGCOM, também não me parecem manifestamente desproporcionados, tendo em conta as dificuldades que os editores de imprensa enfrentam para auferir os rendimentos devidos pela utilização das suas publicações em linha.
70. No que respeita à livre concorrência, elemento da liberdade de empresa a que a Meta e o órgão jurisdicional de reenvio fazem referência, importa observar que comporta, nomeadamente, a proibição do abuso de posição dominante no mercado, consagrada no direito da União no artigo 102.° TFUE. Ora, os PSSI desempenham um duplo papel em relação aos editores de imprensa: são simultaneamente os seus fornecedores, no que respeita aos diferentes serviços de comunicação em linha, e os seus concorrentes, tanto no mercado da difusão da informação como no da publicidade. Por conseguinte, nesta dupla qualidade, os PSSI são particularmente suscetíveis de cometer abusos da sua eventual posição dominante em diferentes mercados em que operam igualmente os editores de imprensa. Assim, deve considerar‑se que as medidas destinadas a reforçar o poder de negociação dos editores não prejudicam a livre concorrência, mas que a favorecem.
71. Consequentemente, considero que o artigo 16.° da Carta e o seu artigo 52.°, que se limita a confirmar a possibilidade, inerente à liberdade de empresa, de prever restrições aos direitos consagrados na Carta, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a disposições nacionais, conforme descritas no n.° 62 das presentes conclusões, sem prejuízo das condições aí enumeradas.
Conclusão
72. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) do seguinte modo:
O artigo 15.° da Diretiva (UE) 2019/790 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativa aos direitos de autor e direitos conexos no mercado único digital e que altera as Diretivas 96/9/CE e 2001/29/CE, bem como os artigos 16.° e 52.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem às disposições internas de um Estado‑Membro que
– preveem o direito dos editores de imprensa de obterem uma remuneração equitativa como contrapartida da autorização para a utilização das suas publicações pelos prestadores de serviços da sociedade da informação,
– impõem aos prestadores de serviços da sociedade da informação, que pretendam utilizar essas publicações, determinadas obrigações em matéria de negociações com os referidos editores, de divulgação de informações e de boa‑fé nas negociações,
– conferem a uma entidade pública o poder de regulamentação, de supervisão e sancionatório, incluindo a possibilidade de propor critérios para determinar a remuneração devida aos editores ou o montante desta remuneração,
desde que essas disposições não privem os editores de imprensa da possibilidade de recusarem dar essa autorização nem da possibilidade de a darem a título gratuito, não imponham aos prestadores de serviços da sociedade da informação nenhum pagamento não relacionado com uma utilização efetiva ou prevista dessas publicações e não limitem de forma vinculativa a liberdade contratual das partes.
1 Língua original: francês.
2 O exemplo do News Media Bargaining Código australiano é frequentemente citado como uma referência.
3 V., entre outros, Rosati, E., «Neighbouring Rights for Publishers: are National and (possible) EU Initiatives Lawful?», International review of intellectual property and competition law, 2016, vol. 47(5), p. 569. As disposições alemãs foram, aliás, objeto de um processo judicial devido ao facto de não terem sido notificadas como regras relativas aos serviços (v. Acórdão de 12 de setembro de 2019, VG Media, C‑299/17, EU:C:2019:716). Por outro lado, os editores espanhóis foram alvo de chantagem exercida pelo operador do maior motor de pesquisa da Internet, que deixou de incluir as suas publicações no seu serviço de agregação.
4 V., nomeadamente, IVIR Institute for Information Law, Academics Against Press Publishers’ Right, carta aberta de 24 de abril de 2018 (https://www.ivir.nl/academics‑against‑press‑publishers‑right); Geiger, Ch., Bulayenko, O., Frosio, G. F., «The Introduction of a Neighbouring Right for Press Publishers at EU Level: the Unneeded (and unwanted) Reform», European Intellectual Property Review, 2017, vol. 39(4), p. 202; Colangelo, G., Torti, V., «Copyright, Online News Publishing and aggregators: a Law and Economics Analysis of the EU Reform», International Journal of Law and Information Technology, 2019, vol. 27(1), p. 75; Sganga, C., Contardi, M., «When Harmonisation leads to Fragmentation (and Potential Invalidity Claims): Snapshots from the Implementation of the New Press Publishers’ Right», European Intellectual Property Review, 2022, vol. 44(8), p. 472, bem como, recentemente, Balasingham, B., Kozak, M., Ruiz Palacios, T. A., «Fair P(l)ay in the Digital Arena — In Search of a Balanced Relationship Between Press Publishers and Digital News aggregators», International Review of Intellectual Property and Competition Law, 6 de maio de 2025.
5 Furgał, U., «The Emperor Has No Clothes: How the Press Publishers’ Right Implementation EXPOSES Its Shortcomings», GRUR International, 2023, vol. 72(7), p. 650.
6 JO 2019, L 130, p. 92.
7 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de maio de 2001, relativa à harmonização de certos aspetos do direito de autor e dos direitos conexos na sociedade da informação (JO 2001, L 167, p. 10).
8 GURI n.° 166, de 16 de julho de 1941.
9 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa ao prazo de proteção do direito de autor e de certos direitos conexos (JO 2006, L 372, p. 12).
10 Sem que seja precisado se se trata também de hiperligações que, por força do Acórdão de 8 de setembro de 2016, GS Media (C‑160/15, EU:C:2016:644), constituem atos de comunicação ao público, na aceção do artigo 3.° da Diretiva 2001/29.
11 V. Acórdão de 29 de julho de 2019, Pelham e o. (C‑476/17, EU:C:2019:624, n.° 1 do dispositivo).
12 Artigo 3.° da Diretiva 2006/116.
13 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004 relativa ao respeito dos direitos de propriedade intelectual (JO 2004, L 157, p. 45).
14 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (codificação) (JO 2015, L 241, p. 1).
15 V., por analogia, Acórdão de 16 de novembro de 2016, Soulier e Doke (C‑301/15, EU:C:2016:878, n.os 35 e segs.).
16 Segundo alguns autores da doutrina, este «deslizamento terminológico» explica‑se pela associação feita com a compensação a título da exceção por cópia privada. V. Sganga, C., Contardi, M., «The new Italian Press Publishers’ Right: Creative, Fairness‑oriented […] and Invalid?», Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2022, n.° 5, p. 421 a 428). Com efeito, a «compensação equitativa» é mencionada no artigo 16.° da Diretiva 2019/790, que prevê que os editores de imprensa têm o direito de receber uma parte dessa compensação paga a título das obras cujos direitos de utilização esses editores adquiriram.
17 V., mais recentemente, Acórdão de 6 de março de 2025, ONB e o. (C‑575/23, EU:C:2025:141, n.os 105 e 106 e jurisprudência referida).
18 V. Acórdão de 14 de novembro de 2019, Spedidam (C‑484/18, EU:C:2019:970, n.os 42 e 43).
19 V., por analogia, Acórdão de 29 de julho de 2019, Pelham e o. (C476/17, EU:C:2019:624, ponto 5 do dispositivo).
20 Acórdão de 29 de julho de 2019, Pelham e o. (C476/17, EU:C:2019:624, ponto 5 do dispositivo).
21 V. n.° 25 das presentes conclusões.
22 V. n.os 47 e 48 das presentes conclusões.
23 Recorde‑se que, segundo esta disposição, «Quando, após a determinação da compensação equitativa pela [AGCOM], as partes não conseguirem celebrar o contrato, qualquer uma delas pode recorrer à secção do órgão jurisdicional comum especializado em matéria empresarial [...], incluindo para intentar a ação prevista no artigo 9.° da Lei n.° 192, de 18 de junho de 1998».
24 E, em menor medida, a sua proteção e a sua gestão coletiva.
25 Foram tomadas medidas neste sentido, nomeadamente, na Bélgica, em França e em Espanha (v.: Furgał, U., op.cit.).
26 O sublinhado é meu.
27 Acórdão de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, n.os 43 a 47).
28 V., nomeadamente, Acórdão de 15 de setembro de 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, n.os 81 a 83).
29 Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, n.° 48).
30 V., neste sentido, nomeadamente, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, n.os 82 a 88).