Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 6 de junho de 2024 (1)

Processo C‑158/23 [Keren] (i) 

T.G.

contra

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos)]

«Reenvio prejudicial — Política de asilo — Diretiva 2011/95/UE — Beneficiários de proteção internacional — Refugiados — Artigo 34.° — Acesso aos mecanismos de integração — Obrigação de assegurar o acesso a programas de integração — Convenção de Genebra — Artigo 34.° — Legislação nacional que impõe aos refugiados uma obrigação de integração cívica — Obrigação de frequentar cursos e de suportar os respetivos custos — Possibilidade de solicitar um empréstimo para financiar esses custos — Obrigação de obter aprovação num exame no prazo de três anos — Não conclusão de um programa de integração no prazo estipulado — Obrigação de pagar uma coima — Obrigação de reembolsar o empréstimo»

1.        A integração dos refugiados é um processo importante e complexo que exige esforços de todas as partes envolvidas, ou seja, dos próprios refugiados e da sociedade do país de acolhimento. O processo de integração engloba aspetos jurídicos, económicos, sociais e culturais. Por conseguinte, é natural que os instrumentos internacionais, como a Convenção de Genebra (2), imponham aos Estados contratantes a obrigação jurídica de facilitar a «assimilação e naturalização» dos refugiados (3). Essa obrigação foi transposta para o direito da União pelo artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional (4), que prevê uma obrigação de os Estados‑Membros «assegurar[em] o acesso a programas de integração [...], ou criar[em] condições prévias que garantam o acesso a esses programas».

2.        O presente pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe T.G. ao Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ministro dos Assuntos Sociais e do Emprego, Países Baixos; a seguir «Ministro»). O litígio tem por objeto a decisão do Ministro de, por um lado, aplicar uma coima de 500 euros a T.G., refugiado, por não ter sido aprovado num exame de integração cívica dentro do prazo fixado e, por outro, ordenar a T.G. que reembolsasse um empréstimo de 10 000 euros que lhe tinha sido concedido pelas autoridades públicas neerlandesas para lhe permitir financiar os custos de programas de integração cívica. A decisão fundamentou‑se no facto de T.G. não ter cumprido a sua obrigação de integração cívica dentro do prazo estipulado.

3.        Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se e em que medida os Estados‑Membros podem impor aos beneficiários de proteção internacional (a seguir «refugiados») (5), ao abrigo da Diretiva Condições de Proteção Internacional, a obrigação de, sob pena de coima, obterem aprovação num exame de integração cívica dentro de um determinado prazo e de suportarem os custos desse exame e dos cursos de preparação para o mesmo. Uma característica específica do caso em apreço é o facto de os programas nacionais de integração cívica constituírem, no contexto das competências partilhadas entre a União Europeia e os Estados‑Membros, simultaneamente um direito do refugiado ao abrigo do direito da União e uma obrigação do refugiado por força do direito nacional.

I.      Quadro Jurídico

A.      Direito da União

4.        Os considerandos 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 e 47 da Diretiva Condições de Proteção Internacional são relevantes para o presente caso.

5.        O artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, sob a epígrafe «Acesso aos mecanismos de integração», prevê:

«A fim de facilitar a integração dos beneficiários de proteção internacional na sociedade, os Estados‑Membros devem assegurar o acesso a programas de integração que considerem apropriados, a fim de ter em conta as necessidades específicas dos beneficiários do estatuto de refugiado ou do estatuto de proteção subsidiária, ou criar condições prévias que garantam o acesso a esses programas.»

B.      Direito neerlandês

6.        O artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional foi transposto para o direito neerlandês pela Wet inburgering (a seguir «Lei de Integração Cívica»), que visa incentivar os cidadãos estrangeiros a assumirem a responsabilidade pela sua própria integração. Nos termos do artigo 3.° da referida lei, na versão aplicável à data dos factos em causa no processo principal, os refugiados estão sujeitos à mesma obrigação de integração cívica que os titulares de algumas outras autorizações de residência, como os residentes de longa duração. Em princípio, qualquer pessoa sujeita à obrigação de integração cívica deve obter aprovação em todas as componentes do exame de integração cívica no prazo de três anos (a seguir «prazo de integração cívica»).

7.        O órgão jurisdicional de reenvio refere que, nos termos do artigo 7.°‑B da Lei de Integração Cívica, o Ministro deve prorrogar o prazo de integração cívica nos casos em que a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica não possa ser responsabilizada pelo incumprimento do prazo ou sempre que esta frequente um curso de alfabetização. O Ministro pode prorrogar o prazo de integração cívica nos casos em que a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica tenha envidado esforços comprovados com vista a essa integração. Em determinados casos, o Ministro pode dispensar a pessoa em causa dessa obrigação.

8.        O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, em regra, os custos dos programas nacionais de integração ficam a cargo das pessoas sujeitas à obrigação de integração cívica, que podem solicitar um empréstimo no montante máximo de 10 000 euros para o efeito. O empréstimo pode ser utilizado para cursos de integração cívica, exames de integração cívica e/ou cursos de alfabetização. Os refugiados não são obrigados a reembolsar o empréstimo se obtiverem aprovação em todas as componentes do exame de integração cívica dentro do prazo de integração cívica ou se forem isentos ou dispensados da obrigação de integração cívica dentro desse prazo. Se não cumprirem a sua obrigação de integração cívica ou se a cumprirem demasiado tarde, devem, em princípio, reembolsar o empréstimo na totalidade.

9.         O artigo 4.16a do Regeling inburgering (Regulamento de Integração Cívica) entrou em vigor em 1 de janeiro de 2022. Esta disposição, que se aplica às pessoas que, àquela data, estivessem a reembolsar o seu empréstimo, permite o perdão total ou parcial da dívida resultante do empréstimo. Em princípio, o Ministro só perdoará parcialmente a dívida se a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica tiver cumprido essa obrigação no prazo de seis meses a contar da data de termo do prazo, ou se dela tiver sido dispensada dentro desse prazo. Em casos excecionais, o Ministro poderá também perdoar total ou parcialmente a dívida se a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica não tiver cumprido essa obrigação no prazo de seis meses.

10.      O prazo de reembolso do empréstimo é, no máximo, de dez anos, tendo em conta a capacidade financeira do devedor. Em caso de incapacidade de pagamento, o Ministro poderá fixar o montante a reembolsar em 0 euros por mês. O saldo eventualmente remanescente após dez anos deve ser perdoado, com exceção das prestações em atraso.

11.      O artigo 31.°, n.° 1, da Lei de Integração Cívica dispõe que o Ministro deve aplicar uma coima a qualquer pessoa sujeita à obrigação de integração cívica que não tenha obtido aprovação em certas componentes do exame de integração cívica no prazo de três anos ou no prazo da prorrogação.

12.      O artigo 32.° da referida lei dispõe:

«Na decisão de aplicação da coima referida no artigo 31.°, n.° 1, o Ministro fixa um novo prazo máximo de dois anos durante o qual a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica deve, após notificação da decisão que aplica a coima, obter aprovação nas componentes do exame de integração cívica a que se refere o artigo 7.°, n.° 2, alíneas b) e c).»

13.      Nos termos do artigo 33.° da mesma lei:

«1.      O Ministro aplica uma coima a uma pessoa sujeita à obrigação de integração cívica que não tenha obtido aprovação nas componentes do exame de integração cívica a que se refere o artigo 7.°, n.° 2, alíneas b) e c), no prazo previsto no artigo 32.° O artigo 32.° é aplicável mutatis mutandis.

2.      Se, após o termo do prazo previsto no artigo 32.°, a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica não tiver obtido aprovação nas componentes do exame de integração cívica a que se refere o artigo 7.°, n.° 2, alíneas b) e c), o Ministro aplica‑lhe uma coima de dois em dois anos.»

14.      O artigo 1.°, n.° 1, das Beleidsregel boetevaststelling inburgering (Orientações para a determinação das coimas no contexto da integração cívica), na versão aplicável à data dos factos em causa no processo principal, estabelece os critérios a ter em conta para determinar o montante da coima. Estes critérios incluem o número de horas de frequência, pela pessoa sujeita à obrigação de integração cívica, de um curso de integração cívica ou de um curso de neerlandês como segunda língua, o número de vezes que a pessoa em causa se submeteu a componentes do exame de integração cívica ou do exame estatal de neerlandês como segunda língua e o número de componentes desses exames em que obteve aprovação. O artigo 1.°, n.° 2, das orientações estabelece que o montante da coima é determinado com base na tabela em anexo às referidas orientações.

15.      De acordo com a tabela reproduzida no anexo referido no artigo 1.°, n.° 2, a coima é fixada em 1 250 euros para 0 a 149 horas de frequência, 875 euros para 150 a 299 horas de frequência e 500 euros para 300 ou mais horas de frequência. Além disso, pode ser concedida uma prorrogação do prazo de integração cívica, caso em que não será aplicada qualquer coima. O montante da coima pode ser reduzido em 20 % em caso de aprovação numa componente do exame, 40 % em caso de aprovação em duas componentes, 60 % em caso de aprovação em três componentes e 80 % em caso de aprovação em quatro ou mais componentes.

II.    Litígio no processo principal e questões prejudiciais

16.      T.G. tem nacionalidade eritreia e chegou aos Países Baixos aos 17 anos de idade. Posteriormente, foi‑lhe concedida uma autorização de residência temporária ao abrigo do direito de asilo que lhe permite gozar de proteção internacional nos Países Baixos.

17.      Em 8 de janeiro de 2016, quando T.G. tinha 18 anos, o Ministro comunicou‑lhe que, a partir de 1 de fevereiro de 2016, estaria sujeito à obrigação de integração cívica prevista na Lei de Integração Cívica. Tal significava que, em princípio, devia obter aprovação em todas as componentes do exame de integração cívica no prazo de três anos. O Ministro prorrogou o referido prazo até 1 de fevereiro de 2020 porque T.G. tinha permanecido num centro de requerentes de asilo durante um longo período de tempo e recebido formação.

18.      Uma vez que T.G. não cumpriu a sua obrigação de integração cívica no prazo estipulado, o Ministro aplicou‑lhe uma coima de 500 euros e ordenou o reembolso integral do empréstimo de 10 000 euros que aquele tinha contraído junto do Dienst Uitvoering Onderwijs (Agência de Execução para a Educação, Países Baixos).

19.      T.G. apresentou reclamação dessa decisão, que foi indeferida pelo Ministro em 25 de fevereiro de 2021. Em 4 de novembro de 2021, o rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primeira Instância de Amesterdão, Países Baixos) negou provimento ao recurso interposto por T.G. contra a decisão de 25 de fevereiro de 2021. O referido órgão jurisdicional considerou que a legislação nacional em causa no processo principal não viola o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, uma vez que estabelece um regime que prevê a possibilidade de prorrogações e de isenções. Além disso, permite que qualquer empréstimo concedido seja reembolsado com base na capacidade financeira do devedor. O referido órgão jurisdicional concluiu que o princípio da proporcionalidade não foi violado, dado que o Ministro abordou e ponderou todas as circunstâncias de forma fundamentada. Segundo o rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primeira Instância de Amesterdão), o Ministro teve suficientemente em conta a situação pessoal do recorrente no processo principal ao prorrogar o prazo de integração cívica de três para quatro anos e ao reduzir o montante da coima. Esse órgão jurisdicional não considerou que a coima fosse demasiado elevada, tendo em conta o acórdão proferido no processo P e S (6). Segundo esse órgão jurisdicional, o Ministro não era obrigado a renunciar à coima nem a dispensar o cumprimento da obrigação de reembolso do empréstimo.

20.      Em 2 de dezembro de 2021, ou seja, 1 ano e 10 meses após o termo do prazo de integração cívica, T.G. foi dispensado da obrigação de integração cívica porque, segundo o Ministro, tinha, nessa altura, envidado esforços suficientes para concluir o curso de integração cívica. Esta dispensa não afetava a obrigação de T.G. de pagar a coima e de reembolsar o empréstimo.

21.      T.G. interpôs recurso da sentença de 4 de novembro de 2021 no Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

22.      O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional se opõe à imposição de uma obrigação de integração cívica aos beneficiários de proteção internacional — que implica a obrigação de obter aprovação, sob pena de coima, num exame, em princípio no prazo de três anos — e se opõe a que os custos dos programas de integração sejam suportados pelas pessoas sujeitas a essa obrigação.

23.      No que respeita, em primeiro lugar, à obrigação de integração cívica, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à aplicabilidade do Acórdão P e S (7) ao caso em apreço, uma vez que esse acórdão diz respeito ao artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (8), que dispõe que os Estados‑Membros podem impor uma obrigação de integração, ao passo que a Diretiva Condições de Proteção Internacional não prevê essa possibilidade.

24.      Em segundo lugar, no caso de poder ser imposta uma obrigação de integração cívica ao abrigo do direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se um direito positivo, resultante do direito da União, de aceder a programas de integração pode, em última instância, nos termos do direito nacional, conduzir a uma conduta proibida, suscetível de ser sancionada se esse direito não for exercido.

25.      Em terceiro lugar, no que diz respeito aos custos dos programas de integração, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a exigência de que esses custos sejam integralmente suportados pelos refugiados é incompatível com o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional. A este respeito, o artigo 34.° da referida diretiva exige que os Estados‑Membros assegurem o acesso de todos os refugiados a programas de integração. O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que o facto de as pessoas em causa poderem celebrar um acordo de pagamento não se afigura pertinente, uma vez que a obrigação de reembolsar uma dívida significativa mantém‑se por um período máximo de dez anos, o que pode dificultar a integração efetiva no Estado‑Membro de acolhimento.

26.      Em quarto lugar, coloca‑se a questão de saber se o montante das coimas e do empréstimo compromete a realização do objetivo e o efeito útil do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional. Relativamente a essa questão, o órgão jurisdicional de reenvio recorda que as autoridades nacionais são obrigadas a reduzir a coima se tal for necessário para garantir a sua proporcionalidade. No entanto, poderia considerar‑se que o empréstimo, juntamente com a coima, ultrapassa o necessário para atingir o objetivo prosseguido por essa disposição, que consiste em facilitar a integração. Certos acordos de reembolso poderiam atenuar os efeitos dessas sanções financeiras. No entanto, T.G. alega, no processo principal, que a medida em causa poderá constituir um desincentivo ao trabalho, o que prejudica a sua integração.

27.      Nestas circunstâncias, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1)      Deve o artigo 34.° da [Diretiva Condições de Proteção Internacional] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional como a prevista no artigo 7b da [Lei de Integração Cívica], segundo o qual os [refugiados] estão obrigados a obter aprovação num exame de integração cívica, sob pena de aplicação de uma coima?

2)      Deve o artigo 34.° da [Diretiva Condições de Proteção Internacional] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que parte do pressuposto de que são os próprios [refugiados] que devem suportar a totalidade dos custos dos programas de integração cívica?

3.      É relevante para a resposta à segunda questão o facto de os [refugiados] poderem receber um empréstimo do governo para pagar os custos dos programas de integração e o reembolso deste empréstimo ser perdoado se os mesmos tiverem obtido aprovação no exame de integração cívica de forma atempada ou se forem isentos ou dispensados em tempo útil da obrigação de integração cívica?

4.      Se o artigo 34.° da [Diretiva Condições de Proteção Internacional] permitir a imposição aos [refugiados] da obrigação de obter aprovação num exame de integração, sob pena de aplicação de uma coima, e que os [refugiados] suportem a totalidade dos custos dos programas de integração cívica, o montante do empréstimo a reembolsar, em conjugação ou não com a aplicação da coima, prejudica a realização do objetivo e do efeito útil do artigo 34.° da [Diretiva Condições de Proteção Internacional]?»

28.      Foram apresentadas observações escritas por T.G., pelo Governo Neerlandês e pela Comissão Europeia. Estas partes apresentaram alegações orais na audiência de 20 de fevereiro de 2024.

III. Apreciação

29.      O presente pedido de decisão prejudicial suscita a questão de saber em que medida os Estados‑Membros podem, ao abrigo da Diretiva Condições de Proteção Internacional, impor aos refugiados, por um lado, a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica, sob pena de coima e, por outro, a obrigação de suportar a totalidade ou parte dos custos dos cursos de integração cívica e do respetivo exame.

30.      A título preliminar, importa referir que o direito neerlandês prevê quatro tipos de obrigações distintas: em primeiro lugar, a obrigação de participar em cursos de integração cívica; em segundo lugar, a obrigação de suportar os custos desses cursos (para os quais pode ser concedido um empréstimo); em terceiro lugar, a obrigação de realizar um exame de integração cívica e de obter aprovação no mesmo (bem como de pagar as respetivas taxas); e, em quarto lugar, as obrigações financeiras impostas em caso de não aprovação nesse exame, ou seja, o pagamento de uma coima e o reembolso do empréstimo.

31.      Uma vez que a obrigação de frequentar os cursos de integração cívica implica a obrigação de suportar os respetivos custos, estas duas obrigações são indissociáveis e devem ser analisadas em conjunto. Cronologicamente, estas duas obrigações precedem a obrigação de realizar um exame de integração e obter aprovação no mesmo e as obrigações financeiras decorrentes da não aprovação nesse exame. Por conseguinte, nas presentes conclusões, examinarei a conformidade destas obrigações com o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional não pela ordem indicada pelo órgão jurisdicional de reenvio, mas sim pela sua ordem cronológica. Além disso, com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça, no essencial, que verifique se as obrigações supramencionadas prejudicam o efeito útil da referida diretiva. Abordarei esta matéria juntamente com as outras questões.

32.      Neste contexto, começarei por analisar as obrigações de frequentar cursos de integração cívica e de suportar os respetivos custos, que são o objeto da segunda e terceira questões, bem como da primeira parte da quarta questão (secção A). Em seguida, abordarei a obrigação de realizar o exame de integração física e de nele obter aprovação, bem como as obrigações financeiras decorrentes da não aprovação nesse exame, que são o objeto da primeira questão e da segunda parte da quarta questão (secção B).

A.      Obrigação de frequentar cursos de integração cívica e obrigação de suportar os respetivos custos

33.      Com a sua segunda e terceira questões, bem como com a primeira parte da quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional deve ser interpretado no sentido de se opor a uma legislação nacional que exige que os refugiados suportem a totalidade dos custos dos cursos de integração cívica e se é pertinente o facto de os refugiados poderem beneficiar de um empréstimo público para financiar os custos desses cursos e de a dívida resultante do empréstimo ser perdoada se obtiverem aprovação no exame de integração cívica ou se tiverem sido dispensados da obrigação de integração cívica em tempo útil.

34.      Antes de responder a estas questões, parece‑me necessário fazer algumas observações preliminares sobre os conceitos de integração, cursos de integração cívica e exames de integração. Em seguida, uma vez que a obrigação de participar nos referidos cursos implica a obrigação de os pagar, analisarei a compatibilidade da primeira obrigação com o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional. Só depois abordarei esta última obrigação.

1.      Observações preliminares relativas aos cursos e exames de integração cívica para refugiados

35.      Antes de mais, importa salientar que, como explicou o órgão jurisdicional de reenvio, nem a concessão nem a manutenção do estatuto de refugiado dependem da regulamentação nacional em causa no processo principal.

36.      Em segundo lugar, depreendo das explicações do órgão jurisdicional de reenvio que, nos termos do direito neerlandês, as pessoas sujeitas à obrigação de integração cívica devem, num prazo de três anos — que pode, no entanto, ser prorrogado —, obter aprovação num exame constituído por diversas provas, nomeadamente sobre conhecimentos orais e escritos da língua neerlandesa, pelo menos de nível A2, e sobre conhecimentos da sociedade neerlandesa (9). Os cursos estão aparentemente relacionados com este exame, incluindo, portanto, cursos de línguas e de conhecimentos sobre a sociedade neerlandesa (10). Por conseguinte, para efeitos da análise nas presentes conclusões, o termo «cursos de integração cívica» designa cursos relacionados com o conhecimento da língua e da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento (o elemento «cívico» desse termo), e o mesmo é válido para o termo «exame de integração cívica», que inclui um exame dos conhecimentos da língua e da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento (11).

37.      Em terceiro lugar, para efeitos das presentes conclusões, é importante distinguir entre o conceito de nacional de um país terceiro e o de refugiado, sendo apenas este último conceito abrangido pelo âmbito de aplicação da Convenção de Genebra e da Diretiva Condições de Proteção Internacional (12). «[Q]uando os refugiados são incluídos na categoria mais ampla de “migrantes”, é provável que o controlo dos seus movimentos assuma maior importância do que a satisfação das suas necessidades de proteção. À medida que a linha entre “migrante” e “refugiado” se esbate, o mesmo acontece com a distinção entre controlo da migração e proteção dos refugiados» (13).

38.      A este respeito, o Tribunal de Justiça sustentou, no n.° 48 do Acórdão P e S (14), que a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica permite assegurar a aquisição, por parte dos nacionais de países terceiros, de conhecimentos que são incontestavelmente úteis para estabelecer laços com o Estado‑Membro de acolhimento e que essa obrigação, juntamente com uma coima, pode contribuir para a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/109. No entanto, uma vez que o artigo 5.°, n.° 2, dessa diretiva estabelece que os Estados‑Membros podem impor uma obrigação de integração, ao passo que a Diretiva Condições de Proteção Internacional não prevê tal possibilidade, o referido acórdão não é aplicável, mutatis mutandis, ao presente caso.

39.      No caso em apreço, uma vez que foi concedido a T.G. o estatuto de refugiado, as presentes conclusões incidem apenas sobre os direitos concedidos aos refugiados. Neste contexto, a questão fundamental consiste em saber se os Estados‑Membros, que estão sujeitos a uma obrigação positiva de facilitar a integração dos refugiados, podem impor obrigações aos refugiados no que respeita às medidas de integração e, em caso afirmativo, que tipo de obrigações.

2.      Obrigação de frequentar cursos de integração cívica

40.      Resulta do pedido de decisão prejudicial que o regime neerlandês de integração cívica é considerado uma medida de transposição do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, uma vez que prevê a obrigação de os Estados‑Membros concederem acesso a programas de integração e, como corolário, o direito de os refugiados terem acesso a esses programas (15). Por conseguinte, é necessário analisar a natureza jurídica dessa medida e os requisitos do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, a fim de determinar se os Estados‑Membros podem impor aos refugiados a obrigação de frequentar cursos de integração cívica.

a)      Os Estados‑Membros dispõem de poder discricionário na decisão sobre o caráter obrigatório ou facultativo da participação em programas de integração

41.      A título preliminar, importa referir que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, alínea j), TFUE, a União Europeia e os Estados‑Membros partilham competências no domínio do espaço de liberdade, segurança e justiça (16). Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, TFUE, quando os Tratados atribuam à União uma competência partilhada com os Estados‑Membros num determinado domínio, estes podem exercer a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua (17). No que diz respeito aos programas de integração, o legislador da União Europeia adotou o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de assegurar o acesso a programas de integração. Esta obrigação decorre da própria letra dessa disposição, que estabelece que «os Estados‑Membros devem assegurar o acesso a programas de integração». Como corolário dessa obrigação, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional confere aos refugiados o direito de acesso aos referidos programas (18).

42.      Consequentemente, essa disposição estabelece uma obrigação para os Estados‑Membros — e apenas para os Estados‑Membros — de garantir o acesso aos referidos programas e, ao conceder esse acesso, devem ter em conta as necessidades específicas dos refugiados (19). Por conseguinte, nada na letra dessa disposição indica que os refugiados são obrigados a participar em medidas de integração. Em meu entender, tal obrigação iria além daquilo que o legislador da União pretendia (20). No que diz respeito aos refugiados, a Diretiva Condições de Proteção Internacional concede o direito de acesso a programas de integração e não impõe ao refugiado uma obrigação correspondente. Desde que o exercício desse direito não esteja sujeito a restrições incompatíveis com o direito da União e, em especial, com a Diretiva Condições de Proteção Internacional, os Estados‑Membros dispõem de poder discricionário na decisão sobre o caráter obrigatório ou facultativo da participação em programas de integração. Sem prejuízo dessa ressalva, um Estado‑Membro pode impor aos refugiados a obrigação de frequentar cursos de integração cívica, uma vez que essa obrigação não se insere no âmbito de aplicação da referida diretiva e, portanto, do direito da União (21).

43.      A questão que se coloca em seguida é a de saber em que medida o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional impede os Estados‑Membros de estabelecerem na sua legislação nacional que os refugiados são obrigados a participar em programas de integração, uma vez que tal obrigação pode prejudicar os direitos inerentes ao estatuto de refugiado, incluindo o direito de acesso a esses programas.

b)      Requisitos da Diretiva Condições de Proteção Internacional

44.      Como o Tribunal de Justiça já afirmou, os Estados‑Membros não podem aplicar uma legislação nacional suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da Diretiva Condições de Proteção Internacional e de privar, assim, esta diretiva do seu efeito útil (22). É importante que as disposições nacionais aplicáveis não sejam suscetíveis de comprometer as normas mínimas introduzidas por essa diretiva e, em particular, pelo seu artigo 34.°

45.      Conforme jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não apenas a sua redação mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada (23).

1)      Interpretação literal

46.      No que diz respeito à letra do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, como referi anteriormente (24), em primeiro lugar, este artigo impõe aos Estados‑Membros a obrigação de garantirem o acesso a programas de integração e, como corolário, concede aos refugiados o direito de acederem a esses programas.

47.      Quanto aos conceitos de «integração» e de «facilitação», é importante estabelecer uma distinção entre os dois. Normalmente, a integração ocorre quando as pessoas conseguem adotar as normas culturais da cultura dominante ou de acolhimento, preservando simultaneamente a sua cultura de origem — e é, portanto, muitas vezes sinónimo de biculturalismo (25) — enquanto a expressão «facilitação da integração» deve ser entendida como a adoção de medidas que, entre outras coisas, proporcionam aos refugiados apoio e aconselhamento, segurança, estabilidade, programas de integração, laços culturais, cursos de línguas ou cursos de divulgação da cultura, valores nacionais, normas fundamentais, princípios e modos de vida (26). Daqui resulta que o objetivo de facilitar a integração comporta uma obrigação para a sociedade do Estado‑Membro de acolhimento. Por conseguinte, quando o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional menciona essa facilitação, impõe uma obrigação aos Estados‑Membros, que têm de adotar medidas positivas que promovam a integração dos refugiados (27). Além disso, esse termo abrange não apenas cursos, mas também a criação de outros laços jurídicos, económicos, sociais e culturais e a implementação de diversos meios de apoio. Consequentemente, os programas de integração, que geralmente assumem a forma de cursos de integração, são uma forma, entre muitas outras, de facilitar a integração. Como decorre do considerando 47 da Diretiva Condições de Proteção Internacional, esses programas incluem, se necessário, formação linguística e «prestação de informação sobre os direitos e obrigações individuais relacionados com o estatuto de proteção [dos refugiados] no Estado‑Membro em causa» (28).

48.      Em segundo lugar, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional prevê a obrigação de «assegurar o acesso a programas de integração» ou de «criar condições prévias que garantam o acesso a esses programas». A expressão «criar condições prévias que garantam o acesso a programas [de integração]» indica que os Estados‑Membros estão sujeitos a uma obrigação positiva de estabelecer condições que assegurem aos refugiados a oportunidade de participar em programas de integração. Não obstante a utilização da conjunção «ou» nessa disposição, a inferência lógica é a de que a obrigação de criar essas condições prévias é uma obrigação complementar à obrigação de garantir o acesso a programas de integração, que surge se a pessoa em causa necessitar de assistência para aceder a tais programas.

49.      Em terceiro lugar, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional dispõe que os programas de integração devem ser «apropriados, a fim de ter em conta as necessidades específicas dos [refugiados]». Conforme referido no considerando 47, essa obrigação significa que os programas de integração destinados aos refugiados devem ter em conta, na medida do possível, as necessidades específicas e as particularidades da situação dos refugiados, incluindo, se adequado, formação linguística e prestação de informação sobre os direitos e obrigações individuais relacionados com o seu estatuto de proteção no Estado‑Membro em causa.

50.      Daqui resulta que, embora uma interpretação literal do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional obrigue os Estados‑Membros a ter em conta as necessidades específicas dos refugiados, não permite determinar se os Estados‑Membros podem impor aos refugiados a obrigação de frequentar cursos de integração cívica. Por conseguinte, é essencial examinar o contexto desta disposição e a finalidade da diretiva.

2)      Interpretação sistemática

51.      Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Diretiva Condições de Proteção Internacional deve ser interpretada no respeito da Convenção de Genebra e dos outros tratados pertinentes referidos no artigo 78.°, n.° 1, TFUE, bem como no respeito dos direitos reconhecidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») (29). Além disso, deve ser tida em conta a jurisprudência relativa aos direitos conferidos pelo capítulo VII da referida diretiva.

i)      Artigo 34.° da Convenção de Genebra

52.      O artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional transpõe, embora parcialmente, o artigo 34.° da Convenção de Genebra para o direito da União, o que significa que o primeiro deve ser interpretado à luz do segundo, mas apenas na medida em que esta última disposição tenha sido incorporada no direito da União. O artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional deve proporcionar um nível de proteção pelo menos equivalente ao proporcionado pelo artigo 34.° da Convenção de Genebra (30).

53.      A este respeito, resulta claramente da letra do artigo 34.° da Convenção de Genebra que os Estados contratantes devem, nomeadamente, facilitar, na medida do possível, a assimilação dos refugiados. As Anotações à Convenção de Genebra (31) corroboram a tese de que a Convenção de Genebra obriga os Estados partes a facultarem acesso à aprendizagem de línguas. O termo «assimilação» refere‑se a cursos de línguas e ao conhecimento da sociedade. Por conseguinte, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional deve ser lido no sentido de estabelecer uma norma mínima de integração na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento.

54.      Por outro lado, decorre do conceito de «facilitação» do artigo 34.° da Convenção de Genebra que os Estados devem ter em conta as vulnerabilidades das pessoas com estatuto de refugiado, que ocupam um lugar central nessa convenção. Os redatores da Convenção de Genebra excluíram a coação ou a imposição de uma obrigação aos refugiados (32). O ACNUR sublinha igualmente que, devido à vulnerabilidade específica dos refugiados, não devem ser impostas sanções aos refugiados que não obtenham aprovação numa prova linguística (33). O objetivo da «facilitação da integração» previsto no artigo 34.° da Convenção de Genebra consiste em permitir que os refugiados gozem de uma série de direitos inerentes ao estatuto de refugiado. Consequentemente, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, lido à luz da Convenção de Genebra, deve ser interpretado no sentido de que visa promover a integração e não impor restrições suscetíveis de prejudicar esse objetivo. Do mesmo modo, essa disposição deve ser interpretada no sentido de que, ao facilitarem a integração, os Estados‑Membros devem ter em conta as vulnerabilidades das pessoas que beneficiam do estatuto de refugiado e assegurar o gozo dos direitos inerentes a esse estatuto.

ii)    Direito de asilo consagrado no artigo 18.° da Carta

55.      O artigo 18.° da Carta consagra o «direito de asilo». De acordo com as anotações relativas a esta disposição, que devem ser tidas em conta na sua interpretação (34), «[o] texto deste artigo baseou‑se no [ex‑artigo 63.° CE], agora substituído pelo artigo 78.° [TFUE], que impõe à União o respeito pela Convenção de Genebra sobre os Refugiados». Por conseguinte, as anotações sugerem, tal como defendido por uma parte da doutrina, que o artigo 18.° da Carta não tem conteúdo autónomo, limitando‑se a dar execução às garantias estabelecidas na Convenção de Genebra e no respetivo Protocolo (35).

56.      Contudo, a remissão para a Convenção de Genebra não significa que o artigo 18.° da Carta não tem valor acrescentado. Antes de mais, o direito de asilo não se fundamenta no direito derivado da União, tendo sido antes consagrado no seu direito primário, e não apenas como base jurídica que permite ao legislador da União incorporar a Convenção de Genebra na ordem jurídica da União, mas também como um direito fundamental. Contrariamente à Convenção de Genebra, que pode ser lida como meramente impondo obrigações internacionais às partes contratantes, a Carta confere ao direito de asilo uma dimensão de direitos fundamentais.

57.      No meu entender, essa dimensão apoia a tese de que o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional e as outras disposições do seu capítulo VII devem ser interpretadas no sentido de consagrarem direitos, uma vez que concretizam o artigo 18.° da Carta (36). Assim, o facto de caber aos Estados‑Membros a decisão de impor ou não aos refugiados a obrigação de frequentar cursos de integração cívica não pode pôr em causa o direito de asilo enquanto tal, nem comprometer o efeito útil dos direitos inerentes ao estatuto de refugiado.

58.      Por conseguinte, considero que o artigo 18.° da Carta serve para reforçar a ideia de que o direito de asilo visa, antes de mais, conferir direitos aos refugiados e não impor obrigações suscetíveis de comprometer o efeito útil desses direitos.

iii) Direitos conferidos pelo capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional

59.      É necessário ter em conta a natureza específica do capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional. Concretamente, no que diz respeito aos direitos conferidos pelo capítulo VII da Diretiva 2004/83, que precede o capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional, o Tribunal de Justiça afirmou que «[u]ma vez que estes direitos reconhecidos aos refugiados são a consequência da concessão do estatuto de refugiado [...], o refugiado, enquanto tenha esse estatuto, deve beneficiar dos direitos que lhe são assim garantidos pela Diretiva 2004/83, e estes só podem ser limitados no respeito das condições fixadas pelo capítulo VII desta diretiva, não tendo os Estados‑Membros o direito de acrescentar restrições que não figuram aí» (37). Uma vez que o capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional contém disposições quase idênticas às do capítulo VII da sua antecessora, esta jurisprudência continua a ser relevante. A este respeito, o Tribunal de Justiça entendeu que um Estado‑Membro não dispõe de qualquer poder discricionário para continuar a conceder ou para negar a um refugiado os benefícios substanciais garantidos pelo capítulo VII da Diretiva 2004/83 (38).

60.      Por conseguinte, é necessário determinar se a obrigação de frequentar cursos de integração cívica em causa no processo principal impõe restrições adicionais aos direitos inerentes ao estatuto de refugiado que não estão previstas no capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional e, em especial, se afeta o acesso dos refugiados a programas de integração que esta diretiva lhes garante (39).

3)      Interpretação teleológica

61.      Como já referi, os Estados‑Membros não podem impedir que os refugiados tenham acesso efetivo a programas de integração e gozem de outros direitos inerentes ao estatuto de refugiado (40). Por conseguinte, quando os Estados‑Membros impõem condições que os refugiados devem preencher para poderem participar em programas de integração, devem respeitar os dois objetivos que o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional prossegue: em primeiro lugar, assegurar o acesso a programas de integração ou criar condições prévias que garantam o acesso a esses programas; em segundo lugar, ter em conta as necessidades específicas dos refugiados.

62.      No que respeita ao primeiro objetivo, nos trabalhos preparatórios, a Exposição de motivos que acompanha a proposta da Comissão explica que o objetivo dos programas de integração consiste em prestar «um apoio específico aos grupos desfavorecidos», «em vez de se lhes reconhecer simplesmente a igualdade de acesso aos sistemas tradicionais de emprego e de educação» (41). Por conseguinte, na medida em que o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional constitui uma medida de «nivelamento por cima» de um «grupo desfavorecido», a fim de o colocar num patamar semelhante ao dos nacionais dos Estados‑Membros de acolhimento para efeitos de oportunidades de emprego e educação, essa medida deve ser aplicada de modo que permita efetivamente o acesso a programas de integração (42). Caso contrário, tal medida não atingirá o seu objetivo de nivelamento.

63.      No que diz respeito ao segundo objetivo, nos termos do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, os Estados‑Membros devem igualmente «ter em conta as necessidades específicas dos beneficiários do estatuto de refugiado» (43). A este respeito, o considerando 47 acrescenta que as necessidades específicas e as particularidades da situação dos refugiados devem ser tidas em conta, na medida do possível, nos programas de integração que lhes são disponibilizados, incluindo, se adequado, formação linguística e prestação de informação sobre os direitos e obrigações individuais relacionados com o seu estatuto de proteção no Estado‑Membro em causa.

64.      Além disso, nos trabalhos preparatórios, a Comissão afirmou, nomeadamente, no que se refere ao acesso aos mecanismos de integração e ao conteúdo da proteção ao abrigo da Diretiva Condições de Proteção Internacional, que, «[p]ara assegurar o exercício efetivo dos direitos concedidos formalmente aos beneficiários de proteção, é necessário abordar as dificuldades específicas da integração que se colocam aos interessados» . No que diz respeito ao acesso aos meios de integração, segundo a Comissão, «as oportunidades efetivas de integração dos [refugiados] seriam significativamente reforçadas se as diferentes experiências educativas e profissionais ou outras especificidades da sua situação fossem adequadamente tidas em conta nos mecanismos de integração» (44).

65.      A avaliação de impacto desta proposta refere, como exemplos de tais programas de integração, programas de apresentação e cursos de formação linguística adaptados, tanto quanto possível, a essas necessidades específicas (45). A referência a «adequação» significa que os Estados‑Membros têm flexibilidade para aplicar as medidas que considerem mais apropriadas e eficazes, tendo em conta fatores pertinentes, como os níveis de escolaridade e as experiências profissionais das pessoas em causa, a dimensão e a composição das comunidades de beneficiários de proteção internacional (46).

66.      Por conseguinte, a meu ver, a imposição aos refugiados de uma obrigação de frequentarem cursos de integração cívica não constitui, em si mesma, uma restrição ao direito de acesso a programas de integração e, portanto, não é excluída pelo artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional. Todavia, tendo em conta o objetivo de facilitar a integração, esses cursos devem ser adaptados, na medida do possível, às necessidades dos refugiados e, se for caso disso, contribuir para o nivelamento por cima de um «grupo desfavorecido».

c)      Aplicação ao caso em apreço

67.      No caso em apreço, é inquestionável que a aquisição de conhecimentos sobre a língua e a sociedade do Estado‑Membro de acolhimento contribui para facilitar o exercício quotidiano da maioria dos direitos garantidos pela Diretiva Condições de Proteção Internacional, nomeadamente em matéria de acesso ao emprego, à educação, à proteção social, aos cuidados de saúde ou à habitação. Por conseguinte, é provável que a frequência de cursos de integração cívica facilite a realização dos objetivos da Diretiva Condições de Proteção Internacional e confira eficácia ao gozo dos direitos inerentes ao estatuto de refugiado. Daqui resulta que, por si só, a obrigação de participar em tais cursos não tem necessariamente de ser vista como uma restrição do acesso aos direitos conferidos pelo capítulo VII da referida diretiva e, em especial, pelo seu artigo 34.°

68.      No entanto, a conclusão seria diferente se, na prática, a obrigação de participar em tais cursos restringisse ou prejudicasse a capacidade dos refugiados de exercerem os seus direitos e de receberem os benefícios garantidos pela Diretiva Condições de Proteção Internacional. Tal como salientou a Comissão, poderá ser esse o caso, por exemplo, se a frequência e a duração das aulas, ou o volume de trabalho que a preparação para essas aulas implica, impedirem os refugiados de trabalhar ou de procurar emprego, ou prejudicarem o seu direito à educação e à formação profissional (47). O mesmo é válido para os casos em que os cursos de integração não estão adaptados às necessidades específicas dos refugiados, por exemplo quando as oportunidades de educação proporcionadas aos refugiados são limitadas ou quando estes possuem um baixo nível de literacia. Por uma questão de exaustividade, devo precisar que, uma vez que abordarei o aspeto financeiro desses cursos e exames na secção B das presentes conclusões, esta análise não se refere a esse aspeto.

69.      Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se a obrigação de frequentar os cursos de integração cívica em causa e, em especial, a sua aplicação na prática restringem o acesso aos direitos conferidos pela Diretiva Condições de Proteção Internacional e, nomeadamente, aos conferidos pelo seu capítulo VII. Além disso, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o conteúdo e as condições destes cursos, que são obrigatórios para os refugiados por força do direito nacional, têm em conta as suas necessidades específicas. Para o efeito, é necessário analisar se a dificuldade e o volume dos cursos estão adaptados às necessidades específicas dos refugiados, a fim de atingir o objetivo de nivelamento por cima acima referido.

3.      Obrigação de suportar os custos dos cursos de integração cívica

70.      O órgão jurisdicional de reenvio explicou que o regime previsto na legislação nacional em causa se baseia no princípio de que os custos dos programas de integração devem ser suportados pelos próprios refugiados. Para o efeito, estes podem solicitar e contrair um empréstimo até 10 000 euros. Os refugiados não são obrigados a reembolsar o empréstimo se obtiverem aprovação em todas as componentes do exame de integração cívica dentro do prazo de integração cívica ou se forem isentos ou dispensados da obrigação de integração cívica nesse prazo. Em contrapartida, se não cumprirem a sua obrigação de integração cívica ou se a cumprirem demasiado tarde, devem, em princípio, reembolsar o empréstimo na íntegra.

71.      Em primeiro lugar, há que salientar que, no caso em apreço, T.G. utilizou os 10 000 euros para frequentar cursos de integração cívica e para realizar o exame. Nesta fase, analisarei, portanto, a sua situação específica, deixando de lado outros casos em que uma pessoa poderá precisar de frequentar menos cursos para obter aprovação no exame e, consequentemente, poderá pagar menos propinas.

72.      Nos termos da Diretiva Condições de Proteção Internacional, os Estados‑Membros podem fixar, em conformidade com o seu direito nacional, as condições que devem ser preenchidas para cumprir a obrigação de frequentar cursos de integração, desde que assegurem aos refugiados o acesso efetivo aos programas de integração e o gozo efetivo dos outros direitos previstos no capítulo VII dessa diretiva. Sem prejuízo desta ressalva, os Estados‑Membros poderão decidir que os custos decorrentes dessa obrigação serão suportados, no todo ou em parte, pelos próprios refugiados ou, em alternativa, pelos contribuintes. Seja como for, como já referi (48), se um Estado‑Membro decidir pela primeira opção, as condições impostas pelo direito nacional não podem pôr em risco os objetivos prosseguidos pelo artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, segundo o qual, em primeiro lugar, os Estados‑Membros devem assegurar o acesso a programas de integração ou criar condições prévias que garantam o acesso a esses programas e, em segundo lugar, devem ter em conta as necessidades específicas dos refugiados (49).

73.      Quanto ao primeiro objetivo, na medida em que o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional constitui uma medida de «nivelamento por cima» de um «grupo desfavorecido», a fim de colocar esse grupo em pé de igualdade com os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento para efeitos de oportunidades de emprego e de educação (50), o valor a pagar pelos refugiados pelos exames deve ser fixado a um nível que permita efetivamente o acesso a programas de integração (51). Caso contrário, esta medida não atingirá o seu objetivo de nivelamento (52).

74.      Além disso, ao fixar esse nível, o Estado‑Membro em causa deve, em meu entender, examinar se os programas de integração em causa «podem beneficiar potencialmente de um financiamento a título do Fundo Europeu para os Refugiados» (53), que passou a ser o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) em 2014 (54), e, em caso afirmativo, se esse fundo é efetivamente utilizado para financiar parte daqueles programas. No caso em apreço, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se os programas em causa beneficiam de financiamento desse fundo e, em caso afirmativo, qual o impacto desse financiamento nos custos dos cursos de línguas.

75.      Sempre que um Estado‑Membro exija que os refugiados suportem os custos dos programas de integração, fixados a um nível que permita efetivamente o acesso a programas de integração (55), os órgãos jurisdicionais nacionais devem igualmente analisar as condições de pagamento desses custos, as quais não podem restringir o direito de acesso a esses programas. Como já foi referido, os Estados‑Membros não podem aplicar uma legislação nacional suscetível de pôr em risco a realização dos objetivos da Diretiva Condições de Proteção Internacional e de privar, assim, esta última do seu efeito útil (56). Daqui decorre que o montante que os refugiados têm de pagar não deve tornar o exercício do direito à integração excessivamente difícil ou impossível, uma vez que os Estados‑Membros têm a obrigação de facilitar a integração. Além disso, o montante a pagar não deve ter por consequência interferir com o exercício de outros direitos previstos no capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional, tais como o direito a habitação, a cuidados médicos ou à educação. Os refugiados não devem ter de fazer concessões em relação a estes direitos para poderem pagar pelo cumprimento da obrigação de integração cívica.

76.      A este respeito, para determinar se uma pessoa deve suportar os custos dos programas de integração, as autoridades nacionais devem avaliar individualmente a situação financeira do refugiado. Esta avaliação individual serve para determinar a medida da contribuição financeira do refugiado para o pagamento dos programas e exames de integração (57). Por outras palavras, a obrigação financeira em causa deve ser imposta em função da situação financeira e social do refugiado e não em função da sua aprovação ou não aprovação no exame de integração cívica. Se as autoridades nacionais transferirem os custos dos programas de integração cívica para o refugiado sem terem em conta a sua situação financeira e social, não estarão a «criar condições prévias» que efetivamente «garantam o acesso a esses programas» na aceção do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional. No meu entender, o termo «condições prévias» significa que essa avaliação individual deve ser realizada logo no início, ou seja, antes de a pessoa iniciar os cursos de integração (58).

77.      Acresce que, se o montante das propinas for demasiado elevado, coloca‑se a questão de saber se, ao obrigar o refugiado a pagar os custos dos cursos de integração cívica, o Estado‑Membro assegurou efetivamente o acesso a programas de integração. Uma vez que o reconhecimento do estatuto de refugiado cria um direito de acesso efetivo a benefícios de integração ao abrigo do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, o acesso a programas de integração em condições financeiras onerosas devido aos elevados custos que o refugiado tem de suportar não constitui um acesso efetivo.

78.      O facto de as pessoas sujeitas à obrigação de integração cívica poderem solicitar um empréstimo para financiar os custos dos programas de integração não altera esta conclusão, uma vez que o empréstimo é apenas uma forma de adiar a obrigação de pagamento. Além disso, se forem cobrados juros sobre o empréstimo, o que se afigura ser o caso nos termos da legislação nacional (uma questão que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar), então a obrigação de pagamento abrange não só o pagamento dos custos mas também o pagamento dos juros sobre o empréstimo.

79.      Nos termos da legislação nacional em causa, mesmo com a concessão de um empréstimo ao refugiado, a obrigação de suportar os custos de integração recai, em última análise, sobre este. Se um refugiado não obtiver aprovação no exame de integração cívica ou não obtiver essa aprovação dentro do prazo estipulado, terá de reembolsar o empréstimo na íntegra e ficará altamente endividado. Os refugiados que começam a sua vida no Estado‑Membro de acolhimento com dívidas terão provavelmente mais dificuldade em se integrarem na sociedade desse Estado‑Membro. Assim, existe o risco de uma dupla desvantagem: por um lado, a desvantagem de fazerem parte de um grupo vulnerável enquanto refugiados e, por outro, a desvantagem de terem de reembolsar um empréstimo (elevado) por não terem obtido aprovação no exame de integração cívica. Além disso, é provável que as pessoas que não tenham obtido aprovação no exame de integração tenham mais dificuldade em encontrar emprego, o que significa que os refugiados que não tenham obtido aprovação no exame são provavelmente o grupo mais desfavorecido e vulnerável de todos os refugiados. Essa dupla desvantagem pode, no meu entender, colocar um refugiado numa situação de exclusão social, o que exerce pressão sobre os recursos públicos e resulta na dependência financeira e perda de dignidade dos refugiados (59). Esse resultado é exatamente o contrário do que o legislador da União tinha em mente quando decidiu que os Estados‑Membros deviam facilitar a integração (60). Por último, à luz dos objetivos do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, o sistema de cobrança dos custos dos cursos ou exames de integração não deve ser transformado num mecanismo punitivo dos refugiados com maus resultados nos exames ou numa oportunidade de negócio para as empresas que lucram com esses cursos e exames.

80.      A este respeito, refira‑se que T.G. salientou que a Comissão Europeia contra o Racismo e a Intolerância (a seguir «CERI») (61) manifestou a sua preocupação com um grupo de refugiados cujo pedido de asilo tinha sido deferido antes de 2022, uma vez que estes continuavam sujeitos à legislação nacional em causa e, nomeadamente, à obrigação de pagar as elevadas propinas dos cursos de integração cívica e, consoante os casos, à obrigação de pagar uma coima relativamente elevada por não cumprimento no prazo fixado (62). A CERI concluiu também que uma abordagem punitiva da integração, com sanções pesadas e o reembolso de empréstimos elevados, não pode ser considerada um processo bilateral que facilita, apoia e promove a integração.

81.      No que diz respeito à segunda condição, segundo a qual os Estados‑Membros devem ter em conta as necessidades específicas dos refugiados (63), como já foi referido, esta condição parece visar a parte substantiva dos cursos, que deve, na medida do possível, ser adaptada aos refugiados. A este respeito, o custo dos cursos depende inevitavelmente das necessidades dos refugiados. No entanto, o montante específico cobrado aos refugiados não deve ser tão elevado que restrinja o acesso efetivo aos cursos. Além disso, o montante não deve ser elevado para os refugiados com dificuldades de aprendizagem, uma vez que estes teriam de frequentar mais cursos e acabariam por pagar mais, apesar de se encontrarem numa situação particularmente vulnerável. Há que afastar a abordagem de que quanto mais vulnerável se é, mais cursos é necessário frequentar e mais se tem de pagar.

82.      Tendo em conta o que precede, considero que o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que impõe aos refugiados a obrigação de suportar os custos de programas de integração cívica, sem que as autoridades nacionais tenham previamente procedido a uma avaliação individual da sua situação financeira e social, uma vez que essa obrigação é incompatível com a obrigação de assegurar o acesso a programas de integração e não cria condições prévias que garantam o acesso a esses programas. Em todo o caso, os custos — se impostos — não podem ser tão elevados que privem o direito de acesso a programas de integração do seu efeito útil.

B.      Obrigação de realizar e obter aprovação num exame de integração cívica e sanções em caso de incumprimento

83.      Com a sua primeira questão e com a segunda parte da quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional segundo a qual os refugiados são obrigados, sob pena de coima, a obter aprovação num exame de integração cívica.

1.      Compatibilidade do exame de integração com a Diretiva Condições de Proteção Internacional

84.      Como já foi referido, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional não impede expressamente os Estados‑Membros de obrigarem os refugiados a participar em programas de integração cívica e a frequentar cursos de integração. Além disso, esses cursos podem culminar num exame e essa disposição não impede o Estado‑Membro de obrigar os refugiados a realizar exames de integração cívica (64). Nessa perspetiva, há que determinar se a obrigação em causa no processo principal de realizar e de obter aprovação num exame afeta o acesso dos refugiados a programas de integração ou outros direitos que lhes são garantidos pela Diretiva Condições de Proteção Internacional (65). Porém, antes de analisar a distinção entre a realização de um exame de integração e a aprovação nesse exame, apreciarei a pertinência da jurisprudência relativa à compatibilidade dos exames de integração com outras diretivas aplicáveis a nacionais de países terceiros.

a)      Jurisprudência relativa aos exames de integração em relação a outras diretivas

85.      Em primeiro lugar, no Acórdão P e S (66), o Tribunal de Justiça entendeu que a Diretiva 2003/109 não se opõe a uma legislação nacional que impõe aos nacionais de países terceiros detentores do estatuto de residente de longa duração a obrigação de obter aprovação num exame de integração cívica, sob pena de aplicação de uma coima, desde que as modalidades de execução desse exame não sejam suscetíveis de pôr em risco a realização dos objetivos prosseguidos por essa diretiva, o que cabia ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

86.      Em apoio dessa conclusão, o Tribunal de Justiça salientou, nomeadamente, que, no que respeita à obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica, «não se pode contestar que a aquisição de conhecimentos da língua e da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento facilita em grande medida a comunicação entres os nacionais de países terceiros e os cidadãos nacionais e, sobretudo, favorece a interação e o desenvolvimento de relações sociais entre os mesmos. Também não se pode contestar que a aquisição do conhecimento da língua do Estado‑Membro de acolhimento torna menos difícil o acesso dos nacionais de países terceiros ao mercado de trabalho e à formação profissional» (67).

87.      O Tribunal de Justiça sublinhou igualmente que, uma vez que a obrigação de obter aprovação num exame «permite assegurar a aquisição por parte dos nacionais de países terceiros em causa de conhecimentos que são incontestavelmente úteis para estabelecer laços com o Estado‑Membro de acolhimento, há que considerar que tal obrigação, em si mesma, não põe em risco a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/109, mas pode, pelo contrário, contribuir para a sua realização» (68).

88.      Em segundo lugar, no Acórdão K e A (69), o Tribunal de Justiça sustentou, no mesmo sentido, que a Diretiva 2003/86 não se opõe a que os Estados‑Membros exijam que os nacionais de países terceiros sejam aprovados num exame de integração cívica. O Tribunal de Justiça considerou que a obrigação de ser aprovado num exame de integração cívica de nível elementar permite assegurar que os nacionais de países terceiros em causa adquiram conhecimentos que se revelam ser incontestavelmente úteis para estabelecer relações com o Estado‑Membro de acolhimento.

89.      É verdade que as considerações expostas nos Acórdãos P e S (70) e K e A (71) não podem ser aplicadas mutatis mutandis ao caso vertente. O primeiro acórdão diz respeito apenas aos nacionais de países terceiros que requereram o estatuto de residente de longa duração ao abrigo da Diretiva 2003/109 (72), a qual reconhece o direito ao estatuto de residente de longa duração aos nacionais de países terceiros que tenham residido durante um período de cinco anos no território de um Estado‑Membro e que, no seu artigo 5.°, n.° 2, permite expressamente que os Estados‑Membros adotem condições de integração para efeitos da aquisição desse estatuto. O segundo acórdão diz respeito ao artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86, que permite que os Estados‑Membros exijam que os nacionais de países terceiros cumpram medidas de integração, em conformidade com o direito nacional, para efeitos de reagrupamento familiar ao abrigo dessa diretiva. Em contrapartida, não existe na Diretiva Condições de Proteção Internacional uma disposição equivalente a essas duas disposições. A este respeito, como decorre do artigo 13.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional, os Estados‑Membros são obrigados a conceder o estatuto de refugiado sempre que estejam preenchidas as condições previstas nos capítulos II e III dessa diretiva. A integração não é uma condição para a obtenção do estatuto de refugiado. Além disso, resulta do considerando 12 da Diretiva Condições de Proteção Internacional que o principal objetivo das disposições dessa diretiva não é assegurar a integração dos refugiados enquanto tal, mas sim garantir a aplicação de critérios comuns de identificação das pessoas que necessitam de proteção internacional e a existência de um nível mínimo de benefícios à disposição dessas pessoas em todos os Estados‑Membros (estatuto uniforme) (73).

90.      Não obstante, as considerações tecidas pelo Tribunal de Justiça naqueles dois processos relativas à utilidade e à necessidade de adquirir conhecimentos da língua e da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento para efeitos de acesso ao mercado de trabalho e ao sistema educativo são, em princípio, universais e podem ser aplicadas a todos os nacionais de países terceiros, independentemente do seu estatuto. Essas considerações são, portanto, válidas para os refugiados. Uma vez que, contrariamente às disposições das Diretivas 2003/109 e 2003/86, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional prevê um direito de acesso a programas de integração, há que distinguir entre a obrigação de realizar um exame de integração e a obrigação de obter aprovação nesse exame.

b)      Obrigação de realizar um exame de integração

91.      Se um refugiado tem o direito de acesso a programas de integração, a obrigação de frequentar cursos de integração cívica e de realizar um exame pode, em certa medida, promover a aquisição dos conhecimentos transmitidos durante esses cursos e, assim, facilitar a integração. Para o refugiado, a preparação para um exame obriga‑o a assimilar conhecimentos e incentiva-o(a) a esforçar-se um pouco mais. Para o Estado‑Membro, a organização de exames é uma forma de avaliar se uma pessoa assimilou os conhecimentos ministrados num curso. Assim, a realização de exames pode ser um instrumento útil para avaliar e acompanhar a eficácia dos cursos — sobretudo nos casos em que esses cursos forem financiados por recursos públicos. Além disso, pode ser um instrumento útil para permitir que os Estados‑Membros recolham informações sobre as competências e os conhecimentos em matéria de integração não só dos refugiados enquanto grupo, mas também dos refugiados a título individual, a fim de lhes proporcionar soluções mais adaptadas.

92.      Por conseguinte, diria que a participação em exames no contexto de cursos de integração pode contribuir para o processo de aprendizagem e, assim, facilitar a integração dos refugiados. Considero que, nesse caso, o facto de os Estados‑Membros exigirem aos refugiados que realizem um exame no final do programa não é, por si só, suscetível de comprometer a realização dos objetivos da Diretiva Condições de Proteção Internacional, desde que o prazo para a realização dos exames e o volume de trabalho exigido não afetem o gozo efetivo dos outros direitos e benefícios garantidos pela referida diretiva. Neste contexto, importa salientar que o órgão jurisdicional de reenvio deve igualmente analisar a razoabilidade da obrigação de realizar o exame no prazo de três anos, atualmente prevista na legislação nacional em causa, tendo em conta aspetos como, em primeiro lugar, o conteúdo, o volume e a pertinência dos conhecimentos transmitidos nos cursos, em segundo lugar, a capacidade da pessoa em causa para assimilar esses conhecimentos, em terceiro lugar, o tempo necessário para adquirir esses conhecimentos e, em quarto lugar, se a estrutura e a organização do próprio exame permitem que o examinando demonstre os conhecimentos adquiridos.

93.      No entanto, contrariamente às disposições das Diretivas 2003/109 e 2003/86, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional prevê a obrigação de os Estados‑Membros adaptarem, na medida do possível, os programas de integração às necessidades dos refugiados (74), o que significa que, se os Estados‑Membros decidirem realizar esses exames, o conteúdo e os prazos dos mesmos devem ser adaptados a essas necessidades, o que poderá exigir a adaptação dos métodos de exame.

94.      Daqui decorre que a obrigação de realizar um exame pode constituir um meio de assegurar a aquisição de conhecimentos que, para os refugiados, são incontestavelmente úteis para estabelecer laços com o Estado‑Membro de acolhimento. Por conseguinte, é válido o argumento de que a obrigação de realizar um exame, em si mesma, não põe em risco a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva Condições de Proteção Internacional, podendo, pelo contrário, contribuir para essa realização (75). No entanto, tendo em conta o objetivo do exame acima referido, considero que os refugiados deveriam ser dispensados do pagamento da taxa do exame. Embora, no caso em apreço, a realização do exame numa única ocasião implique um custo de 290 euros, o montante despendido aumentará em caso de repetição do exame (76), o que provavelmente significa que os refugiados nessa situação terão menos recursos disponíveis para exercer outros direitos previstos no capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional.

95.      Nesta matéria, importa referir que, nos acórdãos proferidos nos dois processos supramencionados — P e S (77) e K e A (78) — o Tribunal de Justiça entendeu que o montante das taxas cobradas pelo exame de integração cívica era suscetível de pôr em risco, respetivamente, a realização do objetivo de integração dos nacionais de países terceiros previsto na Diretiva 2003/109 e o exercício do direito ao reagrupamento familiar previsto na Diretiva 2003/86, privando essas diretivas de efeito útil (79). A questão em causa nesses dois processos era o pagamento de uma coima por incumprimento da obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica, além do pagamento das despesas com os exames realizados. Esses acórdãos são, por conseguinte, pertinentes para os refugiados que poderão ter dificuldades em pagar as taxas de exame uma ou várias vezes. Uma vez que o direito de acesso a programas de integração é um direito conferido aos refugiados pela Diretiva Condições de Proteção Internacional, a cobrança de uma taxa pela realização de um exame priva o artigo 34.° do seu efeito útil.

c)      Obrigação de obter aprovação num exame de integração

96.      No que diz respeito à obrigação de obter aprovação num exame de integração, o direito neerlandês estabelece essencialmente que os refugiados são obrigados a obter aprovação num exame que testa os seus conhecimentos da língua e da sociedade neerlandesas dentro de um determinado prazo.

97.      Note‑se que, na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça analisou condições prévias de integração relativas à aquisição do estatuto de residente de longa duração e relativas ao exercício do direito ao reagrupamento familiar (80). Porém, no caso vertente, os exames de integração só podem ser considerados como um meio de melhorar as competências e os conhecimentos da pessoa no âmbito do exercício dos direitos que lhe são conferidos pelo artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional. Como já foi referido, a obrigação de realizar exames de integração cívica e de obter aprovação nos mesmos não tem qualquer relação com a aquisição do estatuto de refugiado. Por conseguinte, tal como afirmou a Comissão, neste ponto, as considerações decorrentes da jurisprudência relativa às Diretivas 2003/109 e 2003/86 não podem ser aplicadas mutatis mutandis à Diretiva Condições de Proteção Internacional.

98.      A obrigação de obter aprovação num exame implica a definição de uma nota a obter para ter êxito no exame. No contexto da Diretiva Condições de Proteção Internacional, a imposição de tal nota não pode criar uma situação que torne o direito de acesso a programas de integração — e de conclusão desses programas com aproveitamento — excessivamente difícil ou impossível. As consequências de não alcançar a obrigação de obter essa nota podem ter um efeito desmotivador ou dissuasivo sobre os refugiados, dificultando assim, em termos práticos, a sua integração.

99.      Na sua Nota sobre a integração dos refugiados na União Europeia, o ACNUR sublinhou que a imposição de provas linguísticas rigorosas e de exames sobre a história e a cultura do país de acolhimento poderá penalizar certas categorias de refugiados, especialmente as pessoas idosas ou analfabetas (81).

100. À luz destas considerações, entendo que o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional não permite que os Estados‑Membros exijam que os refugiados obtenham uma determinada nota nos exames de integração como prova de integração. Consequentemente, o facto de um Estado‑Membro impor a obrigação de obter aprovação num exame de conhecimentos da língua ou da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento não pode ser considerado uma medida que contribui para a realização dos objetivos daquela diretiva.

101. Além disso, a obrigação de obter aprovação num exame de integração implica necessariamente, presumo, a imposição de uma sanção (de caráter financeiro ou outro), a fim de assegurar a obrigatoriedade da aprovação. Abordarei esse aspeto de seguida.

2.      As sanções: obrigação de pagamento da coima e obrigação de reembolso do empréstimo

102. O regime de sanções comporta dois aspetos. Em primeiro lugar, a não aprovação no exame de integração implica uma coima até 1 250 euros, cuja aplicação pode ser repetida pelo Ministro. No entanto, no caso em apreço, o Ministro aplicou a T.G. uma coima de 500 euros e não consta dos autos que essa coima tenha sido aplicada novamente. Por conseguinte, o presente caso não diz respeito ao montante máximo da coima ou à sua aplicação recorrente. Em segundo lugar, existe a obrigação de reembolsar o empréstimo até ao montante máximo de 10 000 euros. Embora não seja qualificada pelo órgão jurisdicional de reenvio como «sanção», a referida obrigação poderá adquirir essa qualidade se o refugiado não for aprovado no exame de integração em tempo útil e, nessas circunstâncias, adquire um caráter punitivo. Estas duas «sanções» coexistem e são aplicadas cumulativamente. No caso em apreço, T.G. está, de facto, isento da obrigação de integração desde dezembro de 2021, tendo em conta os esforços que envidou, mas essas duas sanções financeiras subsistem.

103. Antes de mais, devo recordar que, como sublinha também o ACNUR, devido à vulnerabilidade específica dos refugiados, não devem ser impostas sanções às pessoas que não obtenham aprovação num exame de integração. Os redatores da Convenção de Genebra não tinham expressamente a intenção de coagir ou de impor uma obrigação aos refugiados (82). A inexistência de coação deve ser o guia para a interpretação do artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional (83). Em especial, a inexistência de coação significa que as medidas destinadas a facilitar a integração não podem ter um caráter punitivo.

104. No que diz respeito à obrigação de reembolsar o empréstimo, o artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional obriga os Estados‑Membros a «criar condições prévias» que garantam o acesso dos refugiados a programas de integração. Por conseguinte, a obrigação de suportar os custos dos cursos e dos exames de integração cívica, imposta aos refugiados que não obtenham aprovação no exame de integração cívica no prazo estipulado, tem um caráter punitivo e, como tal, prejudica o objetivo prosseguido por aquela disposição. Os refugiados mais vulneráveis que não conseguem obter aprovação nos exames atempadamente são os mais afetados por essa medida punitiva (84).

105. O facto de os refugiados poderem celebrar um acordo de pagamento que tem em conta a sua capacidade financeira assume, neste contexto, pouca importância. Naquelas circunstâncias, a obrigação de pagar uma dívida significativa mantém‑se por um período máximo de dez anos, o que poderá, de facto, impedir uma integração efetiva no Estado‑Membro. Como afirma a CERI, uma abordagem punitiva da integração, através de sanções e do reembolso de empréstimos elevados, não pode ser considerada um processo que facilita, apoia e promove a integração (85).

106. Além disso, a imposição de tal coima aos refugiados conduz necessariamente a uma redução dos seus recursos financeiros, o que poderá ter um impacto negativo no exercício dos direitos previstos no capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional, em especial se os seus recursos financeiros forem já limitados.

107. Como afirma a Comissão, a imposição por um Estado‑Membro da obrigação de obter aprovação num exame de integração, sob pena de coima, pode dissuadir os nacionais de países terceiros de requererem proteção internacional no Estado‑Membro em causa ou conduzir a movimentos secundários para Estados‑Membros que não impõem tal obrigação. No entanto, um dos objetivos da Diretiva Condições de Proteção Internacional é contribuir para limitar os movimentos secundários entre Estados‑Membros, como resulta do seu considerando 13.

108. Em todo o caso, se o Tribunal de Justiça decidir que pode ser aplicada uma coima que penaliza o incumprimento da obrigação de obter aprovação no exame de integração cívica, o montante de 500 euros afigura‑se desproporcionado e, portanto, contrário ao direito da União (86).

109. Por essas razões, considero que a imposição, por um Estado‑Membro, da obrigação de os refugiados obterem aprovação num exame de integração, sob pena de terem de reembolsar um empréstimo e de pagar uma coima, põe em risco a realização dos objetivos da Diretiva Condições de Proteção Internacional e compromete o efeito útil do seu artigo 34.°

IV.    Conclusão

110. Tendo em conta as considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais apresentadas pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos) nos seguintes termos:

As disposições da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, nomeadamente o seu artigo 34.°, devem ser interpretadas no sentido de que

–        não se opõem a uma legislação nacional que exige que os refugiados frequentem cursos de integração cívica, desde que essa obrigação não restrinja o acesso aos direitos que lhes são conferidos por essa diretiva e, em especial, pelo capítulo VII da mesma, e tenha em conta as suas necessidades específicas;

–        opõem‑se a uma legislação nacional que impõe aos refugiados a obrigação de suportar elevados custos com programas de integração, sem que as autoridades nacionais tenham realizado previamente uma avaliação individual da sua situação financeira e social, uma vez que essa obrigação é incompatível com a obrigação de assegurar o acesso a programas de integração e não cria condições prévias que garantam o acesso a esses programas;

–        não se opõem a uma legislação nacional que exige que os refugiados realizem um exame de integração cívica que abranja conhecimentos orais e escritos da língua oficial do Estado‑Membro de acolhimento e conhecimentos sobre a sociedade desse Estado‑Membro; e

–        opõem‑se a uma legislação nacional que exige que os refugiados obtenham aprovação nesse exame, sob pena de terem de reembolsar um empréstimo e de pagar uma coima, uma vez que tal põe em risco a realização dos objetivos da Diretiva 2011/95 e compromete o efeito útil do seu artigo 34.°

1      Língua original: inglês.

i      O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2      A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra em 28 de julho de 1951 [United Nations Treaty Series, vol. 189, p. 150, n.° 2545 (1954)], entrou em vigor em 22 de abril de 1954. Foi complementada e alterada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque em 31 de janeiro de 1967, que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967 (a seguir «Convenção de Genebra»).

3      O artigo 34.° da referida convenção, com a epígrafe «Naturalização», estabelece que «[o]s Estados contratantes facilitarão, em toda a medida do possível, a assimilação e naturalização dos refugiados. Esforçar‑se‑ão em especial por apressar o processo de naturalização e por diminuir, em toda a medida do possível, as taxas e encargos desse processo».

4      Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9).

5      Embora o pedido de decisão prejudicial e as questões nele enunciadas utilizem o termo «beneficiários de proteção internacional», como resulta desse pedido, T.G. tem o estatuto de refugiado e não se afigura necessário analisar, nas presentes conclusões, a situação dos beneficiários de proteção subsidiária. O artigo 1.°, ponto A, n.° 2, primeiro parágrafo, da Convenção de Genebra estabelece que o termo «refugiado» aplicar‑se‑á a qualquer pessoa que «receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país». Esta definição foi incorporada no artigo 2.°, alínea d), da Diretiva Condições de Proteção Internacional.

6      Acórdão de 4 de junho de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

7      Acórdão de 4 de junho de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.° 48).

8      JO 2004, L 16, p. 44.

9      Artigo 7.°, n.° 2, da Lei de Integração Cívica.

10      V. artigo 16.° da Lei de Integração Cívica.

11      O professor Grahl‑Madsen afirma, nomeadamente, que «o artigo 34.° refere-se, de facto, à criação de alicerces, ou pontos de partida, para que o refugiado se possa familiarizar com a língua, os costumes e o modo de vida do Estado em que vive, a fim de — sem que se sinta coagido — ficar mais preparado para se integrar no meio económico, social e cultural do país de refúgio [v. Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (a seguir «ACNUR»), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2‑11, 13‑37), outubro de 1997, p. 146].

12      V., nomeadamente, os considerandos 3, 4 e 15 da Diretiva Condições de Proteção Internacional.

13      Feller, E., antiga Alta‑Comissária Adjunta para a Proteção do ACNUR.

14      Acórdão de 4 de junho de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

15      V. n.° 4 do despacho de reenvio.

16      O artigo 67.°, n.° 2, TFUE dispõe que a União Europeia desenvolve uma política comum em matéria, nomeadamente, de asilo. Além disso, o artigo 78.°, n.° 1, TFUE estabelece que a União desenvolve uma política comum em matéria de asilo, que deve estar em conformidade com a Convenção de Genebra. O artigo 78.°, n.° 2, TFUE acrescenta que, para esse efeito, o legislador da União deve adotar medidas.

17      V., neste sentido, Acórdão de 19 de setembro de 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, n.° 26).

18      V., neste sentido, considerandos 12 e 40 e artigo 23.°, n.° 2, da Diretiva Condições de Proteção Internacional, e Acórdãos de 24 de junho de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, n.^os 95, 96 e 97), e de 14 de maio de 2019, M e o. (Revogação do estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 e C‑78/17, EU:C:2019:403, n.^os 91 e 99).

19      V., em especial, a Exposição de motivos da Proposta de diretiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como normas mínimas relativas ao respetivo estatuto (COM/2001/0510 final). No que diz respeito ao artigo 31.° [que passou a ser o artigo 34.° da Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida (JO 2004, L 304, p. 12)], a Comissão explica que é «necessário prestar um apoio específico aos grupos desfavorecidos, incluindo numerosos refugiados, em vez de se lhes reconhecer simplesmente a igualdade de acesso aos sistemas tradicionais de emprego e de educação».

20      Em contrapartida, na sua proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, bem como normas relativas ao estatuto uniforme dos refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, e que altera a Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (COM/2016/04666 final), o legislador introduziu uma disposição que permite aos Estados‑Membros tornar obrigatória a participação dos beneficiários de proteção internacional em medidas de integração (artigo 38.°, n.° 2, dessa proposta).

21      V., por analogia, Acórdãos de 24 de outubro de 2013, Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, n.° 31 e jurisprudência referida), e de 14 de setembro de 2017, Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, n.° 47).

22      V., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.° 45). V., igualmente, artigo 4.°, n.° 3, TUE, do qual resulta que os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas adequadas para garantir a execução das obrigações decorrentes da Diretiva Condições de Proteção Internacional e abster‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos desta diretiva. V., por analogia, Acórdãos de 4 de março de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, n.° 43), no que respeita ao reagrupamento familiar, e de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.^os 53 a 55), no que respeita à imigração e à residência ilegal.

23      Acórdão de 10 de setembro de 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, n.° 22 e jurisprudência referida).

24      V. n.^os 41 e 42, supra.

25      Berry, J. W., «Acculturation and adaptation in a new society», International Migration, vol. 30, 1992, pp. 69‑85.

26      A doutrina propôs um quadro conceptual para a integração, agrupado em quatro áreas‑chave: i. Fundamental: estatuto de refugiado, acesso a direitos e cidadania; ii. Funcional: acesso a habitação, saúde, segurança social, trabalho digno, serviços financeiros e educação; iii. Social: ligações sociais e laços no seio da comunidade de acolhimento, pontes sociais, redes, laços sociais; iv. Facilitação: língua, formação, aconselhamento, conhecimentos culturais, segurança e estabilidade. V. Ager, A., & Strang, A., «Understanding integration: A conceptual framework», Journal of Refugee Studies, vol. 21, 2008, pp. 166‑191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. O capítulo VII da Diretiva Condições de Proteção Internacional concretiza alguns desses domínios sob a forma de direitos concedidos aos refugiados.

27      No direito dos direitos humanos, pode estabelecer‑se uma distinção entre obrigações de respeito, obrigações de proteção e obrigações de execução de direitos, embora esta distinção não esteja consolidada. O artigo 34.° da Diretiva Condições de Proteção Internacional enquadra‑se na terceira categoria. Em alternativa, pode ser estabelecida uma distinção entre obrigações positivas e negativas.

28      Ver também a Exposição de motivos da proposta original da Diretiva 2004/83, referida na nota de rodapé 19, em que a Comissão remete para o ponto 7 das Orientações relativas ao emprego de 2001 [Decisão 2001/63/CE do Conselho, de 19 de janeiro de 2001, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados‑Membros em 2001 (JO 2001, L. 22, p. 18)], nos termos do qual «os programas suscetíveis de facilitar a integração dos refugiados na sociedade do Estado‑Membro, referem‑se, a título de exemplo» a «planos de ação adaptados para o emprego e a educação», «cursos de línguas», «cursos de formação de base e de formação avançada», «medidas destinadas a favorecer a autossuficiência», «ações destinadas a fazer descobrir a história e a cultura do Estado‑Membro» e «ações organizadas conjuntamente com os cidadãos do Estado‑Membro por forma a promover a compreensão mútua».

29      V., nomeadamente, Acórdão de 9 de novembro de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Preservação da unidade familiar) (C‑91/20, EU:C:2021:898, n.° 27 e jurisprudência referida).

30      V., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2019, M e o. (Revogação do estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 e C‑78/17, EU:C:2019:403).

31      Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2‑11, 13‑37, publicado pela Divisão de Proteção Internacional do ACNUR, 1997, p. 146.

32      V. as anotações do professor Grahl‑Madsen referidas na nota de rodapé 11.

33      V. ACNUR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, maio de 2007, disponível em https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

34      V. artigo 52.°, n.° 7, da Carta.

35      Lock, Tobias, «Article 18 CFR» in Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert, e Jonathan Tomkin (EE.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, p. 2154.

36      Importa referir que o considerando 16 dispõe que a Diretiva Condições de Proteção Internacional procura «assegurar o respeito integral da dignidade humana e o direito de asilo dos requerentes de asilo e dos membros da sua família acompanhantes, e promover a aplicação dos artigos 1.°, 7.°, 11.°, 14.°, 15.°, 16.°, 18.°, 21.°, 24.°, 34.° e 35.° da referida Carta, devendo, por conseguinte, ser aplicada em conformidade».

37      Acórdão de 24 de junho de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, n.° 97).

38      Ibid., n.° 95.

39      Ibid., n.° 98.

40      V. n.° 44, supra.

41      V. artigo 31.° da Exposição de motivos referida na nota de rodapé 19.

42      V. n.° 42, supra.

43      V. também considerando 41 da Diretiva Condições de Proteção Internacional.

44      Ibid.

45      Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional e relativas ao conteúdo da proteção concedida — Avaliação de impacto {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1374}, p. 33.

46      Ibid.

47      V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo P e S (C‑579/13, EU:C:2015:39, n.° 81).

48      V. n.° 44, supra.

49      V. n.^os 62 e 63, supra.

50      V. a Exposição de motivos referida na nota de rodapé 19.

51      V., por analogia, artigo 9.°, n.° 4, da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, assinada em Aarhus, em 25 de junho de 1998, e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1), que especifica que os processos nacionais de recurso não devem ser exageradamente dispendiosos (Acórdão de 15 de março de 2018, North East Pylon Pressure Campaign e Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, n.° 48).

52      Além disso, uma vez que se trata de uma medida de «nivelamento por cima», há que ter em conta cursos educativos semelhantes oferecidos a nacionais do Estado‑Membro de acolhimento ou a outros nacionais de países terceiros (como trabalhadores ou estudantes) que também visam o nivelamento por cima desses grupos sociais, a fim de evitar a potencial discriminação dos refugiados em relação a esses grupos.

53      Em 28 de setembro de 2000, o Conselho adotou a Decisão 2000/596/CE que cria o Fundo Europeu para os Refugiados como um mecanismo de solidariedade destinado a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados‑Membros ao acolherem refugiados e pessoas deslocadas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

54      V. artigo 8.°, alínea d), do Regulamento (UE) n.° 516/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que cria o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, que altera a Decisão 2008/381/CE do Conselho e revoga as Decisões n.° 573/2007/CE e n.° 575/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão 2007/435/CE do Conselho (JO 2014, L 150, p. 168), nos termos do qual o fundo apoia a «[o]rganização de cursos gerais de orientação cívica e de formação linguística».

55      V. n.° 44, supra.

56      Em especial, relativamente à questão do efeito útil, no Acórdão P e S, a propósito dos exames de integração cívica impostos pela Diretiva 2003/109, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre o montante máximo da coima aplicada em caso de não aprovação nesses exames. No âmbito da sua apreciação, o Tribunal de Justiça analisou as despesas de inscrição no exame, as eventuais despesas de preparação para o mesmo e o facto de essas despesas não serem reembolsadas em caso de não aprovação. Naquele processo, o Tribunal de Justiça decidiu que o pagamento de uma coima, além das despesas associadas aos exames realizados, era suscetível de pôr em risco os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/109 e, assim, privá‑la do seu efeito útil. V. Acórdão de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.° 54). No Acórdão de 9 de julho de 2015, K e A (C‑153/14, EU:C:2015:453), o Tribunal de Justiça analisou a Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (JO 2003, L 251, p. 12), bem como a obrigação, decorrente da legislação neerlandesa, de obter aprovação num exame básico de integração cívica no estrangeiro antes de entrar no território desse Estado‑Membro. Em especial, no que respeita aos custos, o Tribunal de Justiça sustentou que, em princípio, os Estados‑Membros podem exigir aos nacionais de países terceiros que suportem os custos e fixar o respetivo montante, mas o montante fixado não deve ter por objetivo ou por efeito tornar o exercício do direito ao reagrupamento familiar excessivamente difícil ou impossível.

57      V., por analogia, a jurisprudência relativa à capacidade económica individual no quadro do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 47.° da Carta. Como salientou a advogada‑geral J. Kokott nas suas Conclusões no processo Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, n.° 38), a concessão de apoio judiciário poderá até ser exigível se os riscos em matéria de custas judiciais, geralmente aceites, constituírem, no caso concreto, em virtude da reduzida capacidade económica do interessado, um obstáculo intransponível ao acesso à justiça. V., igualmente, a jurisprudência referida no Acórdão de 22 de dezembro de 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, n.^os 60 e 61), e o Despacho de 13 de junho de 2012, GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, n.^os 40 e seguintes).

58      Uma avaliação ex post da capacidade financeira poderá também interferir com o direito do refugiado a exercer outros direitos, como o direito ao trabalho, uma vez que a consideração da sua situação financeira após o programa de integração poderá afetar o seu bem‑estar económico e social.

59      V. considerando 16 da Diretiva Condições de Proteção Internacional.

60      Exposição de motivos referida na nota de rodapé 19.

61      Conclusões da CERI de 3 de março de 2022 sobre os Países Baixos, CRI(2022)03, página 4, disponível em https://www.coe.int/en/web/european‑commission‑against‑racism‑and‑intolerance/netherlands.

62      Ibid.

63      V. n.^os 49, 62, 63 e 65, supra.

64      V., por analogia, Acórdão de 24 de junho de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, n.^os 47 e 48), em que o Tribunal de Justiça afirmou que o facto de a letra do artigo 24.°, n.° 1, da Diretiva 2004/83 não excluir expressamente a possibilidade de revogar uma autorização de residência anteriormente emitida a um refugiado é um dos argumentos que militam a favor de uma interpretação que permita ao Estado‑Membro recorrer a tal medida.

65      V., por analogia, Acórdão de 24 de junho de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, n.° 98).

66      Acórdão de 4 de junho de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

67      Ibid., n.° 47.

68      Ibid., n.^os 47, 48 e 50.

69      Acórdão de 9 de julho de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).

70      Acórdão de 4 de junho de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).

71      Acórdão de 9 de julho de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).

72      Requereram esse estatuto entre 1 de janeiro de 2007 e 1 de janeiro de 2010.

73      Acórdão de 14 de maio de 2019, M e o. (Revogação do estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 e C‑78/17, EU:C:2019:403, n.° 79).

74      V. n.^os 9, 2, 3 e 65, supra.

75      V., por analogia, Acórdão de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.° 48).

76      Resulta efetivamente dos autos que a taxa do exame deve ser paga sempre que o exame é realizado.

77      Acórdão de 4 de junho de 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.° 54).

78      Acórdão de 9 de julho de 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453, n.° 69).

79      V. Acórdãos de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.° 54), e de 9 de julho de 2015, K e A (C‑153/14, EU:C:2015:453, n.° 69).

80      Ibid.

81      Note on the Integration of Refugees in the European Union, maio de 2007, disponível em https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

82      V. anotações referidas na nota de rodapé 11, supra.

83      V. n.  54, supra.

84      De acordo com artigos publicados nos meios de comunicação social, metade dos refugiados e migrantes não cumprem os requisitos de integração a tempo, ou seja, dentro do prazo de três anos concedido para obter aprovação no exame de integração; v. https://nos.nl/artikel/2100445‑helft‑nieuwkomers‑haalt‑inburgeringsexamen‑niet.

85      V. n.° 80, supra.

86      Acórdão de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.^os 51 a 54).