Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 8 de maio de 2024 (1)
Processo C‑126/23 [Burdene] (i)
UD,
QO,
VU,
LO,
CA
contra
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Comum de Veneza, Itália)]
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2004/80/CE — Artigo 12.°, n.° 2 — Regimes nacionais de indemnização das vítimas de crimes dolosos violentos — Morte da vítima — Indemnização dos familiares próximos da vítima — Conceito de “vítima” — Regulamentação nacional que exclui o pagamento de uma indemnização aos familiares próximos da vítima se existir um cônjuge sobrevivo e filhos — Indemnização “justa e adequada”»
I. Introdução
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à indemnização das vítimas da criminalidade (2), dos artigos 20.° e 21.°, do artigo 33.°, n.° 1, e do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (3), bem como do artigo 1.° do Protocolo n.° 12 da Convenção para a Proteção dos Direitos Homem e das Liberdades Fundamentais (4).
2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe os pais, a irmã e os filhos de uma vítima de homicídio à Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidência do Conselho de Ministros, Itália) e ao Ministero dell’Interno (Ministério da Administração Interna, Itália) a respeito da indemnização pelo Estado italiano, devido à insolvência do autor desse homicídio, dos danos que sofreram, que é demasiado baixa ou inexistente.
3. Vou expor as razões pelas quais considero que não é conforme com o direito da União em matéria de indemnização das vítimas da criminalidade, uma regulamentação nacional que, em caso de morte da vítima, exclui automaticamente o pagamento de indemnizações a certos membros da sua família, em aplicação de uma ordem de prioridade inspirada no direito sucessório.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Diretiva 2004/80
4. Os considerandos 3, 5 a 7 e 10 da Diretiva 2004/80 enunciam:
«(3) Na sua reunião de Tampere de 15 e 16 de outubro de 1999, o Conselho Europeu apelou à elaboração de normas mínimas sobre a proteção das vítimas da criminalidade, em especial sobre o seu acesso à justiça e os seus direitos a uma indemnização por danos, incluindo as despesas de justiça.
[...]
(5) Em 15 de março de 2001, o Conselho adotou a Decisão‑Quadro 2001/220/JAI relativa ao estatuto da vítima em processo penal [ (5)]. Esta decisão, com base no título VI do Tratado da União Europeia[, intitulado «Disposições relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal» (6)], permite que as vítimas da criminalidade solicitem uma indemnização ao autor da infração, no âmbito de uma ação penal.
(6) As vítimas da criminalidade na União Europeia deveriam ter direito a uma indemnização justa e adequada pelos prejuízos que sofreram, independentemente do local da Comunidade Europeia onde a infração foi cometida.
(7) A presente diretiva estabelece um sistema de cooperação destinado a facilitar o acesso à indemnização às vítimas da criminalidade em situações transfronteiras, o qual deverá funcionar com base nos regimes dos Estados‑Membros sobre indemnização das vítimas da criminalidade violenta internacional cometida nos respetivos territórios. Por conseguinte, deverá existir um mecanismo de indemnização em todos os Estados‑Membros.
[...]
(10) Frequentemente, as vítimas da criminalidade não podem obter uma indemnização junto do autor da infração, visto que este pode não dispor dos meios necessários para dar cumprimento a uma decisão de indemnização, ou porque o autor da infração não pode ser identificado ou sujeito a ação penal.»
5. O capítulo II desta diretiva, intitulado «Regimes nacionais de indemnização», compreende o artigo 12.°, que prevê:
«1. As regras sobre o acesso à indemnização em situações transfronteiras estipuladas pela presente diretiva deverão funcionar com base nos regimes de indemnização dos Estados‑Membros para as vítimas de crimes dolosos violentos praticados nos respetivos territórios.
2. Todos os Estados‑Membros deverão assegurar que a sua legislação nacional preveja a existência de um regime de indemnização das vítimas de crimes dolosos violentos praticados nos respetivos territórios, que garanta uma indemnização justa e adequada das vítimas.»
6. O capítulo III da referida diretiva, intitulado «Modalidades de aplicação», compreende os artigos 13.° a 21.° O artigo 17.°, relativo às «[d]isposições mais favoráveis», tem a seguinte redação:
«A presente diretiva não obsta a que os Estados‑Membros, na medida em que tais disposições sejam compatíveis com a presente diretiva,
a) adotem ou mantenham disposições mais favoráveis em benefício das vítimas da criminalidade ou de quaisquer outras pessoas afetadas por um crime;
b) adotem ou mantenham disposições para efeitos de indemnização das vítimas de crimes praticados fora do seu território ou de qualquer outra pessoa afetada por tais crimes, sob reserva de eventuais condições que os Estados‑Membros possam especificar para este efeito.»
2. Diretiva 2012/29/UE
7. O considerando 19 da Diretiva 2012/29/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade e que substitui a Decisão‑Quadro 2001/220/JAI do Conselho (7), enuncia:
«Uma pessoa contra a qual tenha sido cometido um crime deve ser reconhecida como vítima, independentemente de o autor do crime ter sido identificado, detido, acusado ou condenado e independentemente do vínculo de parentesco entre eles. Os familiares das vítimas podem também ser afetados de forma negativa em consequência do crime cometido, nomeadamente os familiares de uma pessoa cuja morte tenha sido causada diretamente por um crime. Por conseguinte, esses familiares, que são vítimas indiretas do crime, devem poder beneficiar igualmente da proteção prevista na presente diretiva. No entanto, os Estados‑Membros devem poder estabelecer procedimentos para limitar o número de familiares que podem beneficiar dos direitos previstos na presente diretiva. No caso de uma criança, a criança ou, caso isso seja contrário ao interesse superior da criança, o titular de responsabilidade parental, em seu nome, devem poder exercer os direitos previstos na presente diretiva. A presente diretiva aplica‑se sem prejuízo dos procedimentos administrativos nacionais que confiram o estatuto de vítima a uma pessoa.»
8. O artigo 2.° desta diretiva dispõe:
«1. Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a) “Vítima”:
i) uma pessoa singular que tenha sofrido um dano, nomeadamente um dano físico, moral ou emocional, ou um prejuízo material diretamente causados por um crime,
ii) os familiares de uma pessoa cuja morte tenha sido diretamente causada por um crime e que tenham sofrido um dano em consequência da morte dessa pessoa;
b) “Familiares”, o cônjuge, a pessoa que vive com a vítima numa relação íntima de compromisso, num agregado familiar comum e numa base estável e permanente, os familiares em linha direta, os irmãos e as pessoas a cargo da vítima;
[...]
2. Os Estados‑Membros podem estabelecer procedimentos:
a) para limitar o número de familiares que podem beneficiar do disposto na presente diretiva, tendo em conta as circunstâncias concretas de cada caso; e
b) no que respeita ao n.° 1, alínea a), subalínea ii), para determinar que familiares têm prioridade no que se refere ao exercício dos direitos previstos na presente diretiva.»
B. Direito italiano
9. O artigo 11.° da legge n.° 122 — Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea — Legge europea 2015‑2016 [Lei n.° 122 (Disposições para o Cumprimento das Obrigações Decorrentes de a Itália ser Membro da União Europeia — Lei Europeia 2015‑2016)] (8), de 7 de julho de 2016, na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei n.° 122/2016»), prevê:
«1. Sem prejuízo da aplicação de medidas mais favoráveis às vítimas de determinados crimes previstas noutras disposições legislativas, é reconhecido à vítima de crime doloso cometido com violência sobre a pessoa e, de qualquer modo, de crime previsto no artigo 603.° bis do codice penale [Código Penal], com exceção dos crimes previstos nos artigos 581.° e 582.°, salvo se ocorrerem as circunstâncias agravantes previstas no artigo 583.° do Código Penal, o direito de receber uma indemnização do Estado.
2. A indemnização pelos crimes de homicídio, de agressão sexual ou ofensas corporais graves, em conformidade com o artigo 583.°, n.° 2, do Código Penal, [...] é devida à vítima ou aos seus herdeiros indicados no n.° 2 bis, na medida determinada pelo decreto a que se refere o n.° 3. Relativamente a crimes diferentes dos referidos no primeiro período, a indemnização corresponderá ao montante do reembolso das despesas médicas e de assistência.
2 bis Se do crime resultar a morte da vítima, a indemnização é paga ao cônjuge sobrevivo e aos filhos; na falta de cônjuge e filhos, a indemnização é devida aos progenitores e, na falta de progenitores, aos irmãos que coabitassem com a vítima e estivessem a seu cargo à data da prática da infração penal [...]
2.° ter Em caso de concurso de herdeiros, a indemnização é repartida segundo as quotas‑partes previstas nas disposições do livro segundo, título II, du codice civile [Código Civil].
3. Por decreto do Ministro dell’interno [ministro da Administração Interna, Itália] e do Ministro della giustizia [ministro da Justiça, Itália], em conjunto com o Ministro dell’economia e delle finanze [ministro da Economia e das Finanças, Itália], a emitir no prazo de seis meses a contar da data de entrada em vigor da presente lei, são determinados os montantes da indemnização, em todo o caso, dentro dos limites das disponibilidades do [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (Fundo de maneio para a solidariedade com as vítimas de crimes de tipo mafioso, extorsão, usura e crimes dolosos violentos, Itália) (9)] a que se refere o artigo 14.°, sendo assegurada uma reparação superior às vítimas dos crimes de agressão sexual e de homicídio e, em particular, aos filhos da vítima, em caso de homicídio cometido pelo cônjuge, ainda que separado ou divorciado, ou por pessoa com quem a vítima mantém ou manteve uma relação afetiva.»
10. O artigo 13.°, n.° 2, da Lei n.°122/2016 enuncia:
«O pedido deve ser apresentado no prazo de 60 dias a contar da decisão que põe termo à instância por ser desconhecido o autor dos factos, ou do último ato processual infrutífero ou da data em que a sentença penal transitou em julgado.»
11. Adotado em execução do artigo 11.°, n.° 3, da Lei n.° 122/2016, o artigo 1.°, n.° 1, alínea b), do decreto ministerial — Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (Decreto Ministerial que determina os Montantes das Indemnizações para as Vítimas de Crimes Dolosos Violentos) (10), de 22 de novembro de 2019 (a seguir «Decreto Ministerial de Execução»), prevê, «em caso de homicídio cometido pelo cônjuge, ainda que separado ou divorciado, ou por pessoa com quem a vítima mantém ou manteve uma relação afetiva, no montante fixo de 60 000 euros em benefício exclusivo dos filhos da vítima.»
III. Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
12. Por Sentença de 18 de setembro de 2018, o Tribunale di Padova (Tribunal de Primeira Instância de Pádua, Itália) condenou o autor do homicídio da sua ex‑companheira, cometido em Itália, a uma pena de prisão de 30 anos e ordenou o pagamento de uma indemnização provisória aos membros da família da vítima que se constituíram partes civis. Foram, assim, atribuídos 400 000 euros a cada um dos dois filhos da vítima, 120 000 euros a cada um dos seus progenitores e à sua irmã, e 30 000 euros ao seu marido do qual estava separada, mas não divorciada.
13. Em conformidade com a regulamentação nacional, dado que o autor do homicídio não possuía bens ou rendimentos e tendo‑lhe sido concedida assistência judiciária gratuita, o Estado italiano pagou unicamente a cada um dos filhos uma indemnização de 20 000 euros, enquanto ao marido separado foi concedida uma indemnização de 16 666,66 euros.
14. Em 1 de fevereiro de 2022, os demandantes, a saber, os membros da família da vítima, com exceção do seu marido, considerando que a Lei n.° 122/2016 tinha introduzido, em violação da Diretiva 2004/80, consideráveis limitações à concessão da indemnização, intentaram uma ação no Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Comum de Veneza, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio. Os seus pedidos visam, uma vez afastada a aplicação do Decreto Ministerial de Execução, por ser ilegal, a determinação das quantias que lhes são devidas a título de indemnização em função do seu grau de parentesco com a vítima do homicídio, de maneira «justa e adequada», na aceção do artigo 12.°, n.° 2, desta diretiva, tendo em conta — após dedução, no que respeita aos seus filhos, do montante que já lhes foi pago — a quantificação do dano realizada na sentença que condenou o autor desse homicídio, e isto mesmo que o Fundo de solidariedade não disponha dos recursos financeiros necessários. A título subsidiário, os demandantes pedem a condenação da Presidência do Conselho de Ministros, que representa o Estado italiano, no pagamento das mesmas quantias, a título de indemnização pelos danos causados pela transposição incorreta da referida diretiva, em especial, do seu artigo 12.°
15. Em primeiro lugar, os demandantes alegam que a limitação estabelecida pelo artigo 11.°, n.° 2 bis, da Lei n.° 122/2016, que prevê o reconhecimento da indemnização, aos progenitores da vítima, unicamente na falta de cônjuge e filhos, e, aos irmãos, unicamente na falta de pessoas pertencentes às categorias anteriormente referidas, viola a obrigação de indemnização prevista no artigo 12.° da Diretiva 2004/80, na medida em que designa, entre as pessoas lesadas às quais o direito à indemnização é reconhecido, em abstrato, as que devem ser, em concreto, indemnizadas, de maneira arbitrária, sem ter em conta parâmetros justos e adequados ao caso concreto. Além disso, neste caso, a indemnização também foi concedida ao marido da vítima do homicídio, de quem estava separado desde 2006, ou seja, quase onze anos antes da morte da vítima. O direito à indemnização é assim reconhecido, mesmo que a ligação afetiva se tenha tornado manifestamente menos forte ao ponto de ser quase inexistente.
16. Em segundo lugar, os demandantes sustentam que o montante de 20 000 euros concedido aos filhos da vítima do homicídio com base no Decreto Ministerial de Execução, correspondente a 5 % do montante provisório reconhecido por decisão judicial, não se afigura conforme com o estabelecido pelo Tribunal de Justiça no n.° 69 do Acórdão de 16 de julho de 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (11).
17. Em terceiro lugar, os demandantes consideram que a regulamentação nacional é igualmente ilegal na medida em que subordina o pagamento da indemnização à condição de o Estado ter afetado os fundos necessários a esse pagamento, em violação do considerando 10 da Diretiva 2004/80.
18. As autoridades italianas demandadas sublinham que a determinação do montante da indemnização no que respeita à posição dos filhos foi realizada com pleno respeito das disposições em vigor, tendo em conta os meios de subsistência do cônjuge sobrevivo. Recordam igualmente que o Tribunal de Justiça, após ter indicado, no n.° 58 do Acórdão BV, que os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação para a determinação do montante da indemnização prevista no artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80, considerou, no n.° 65 desse acórdão, que esta disposição não se opõe a uma indemnização fixa das vítimas, exigindo apenas que essa indemnização seja «justa e adequada». No n.° 69 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que este requisito é satisfeito quando a indemnização, mesmo que tenha caráter fixo, represente «uma contribuição adequada para a reparação do dano material e moral sofrido» pela vítima.
19. As autoridades demandadas alegam também que os pedidos apresentados pelo pai, pela mãe e pela irmã da vítima do homicídio são inadmissíveis. Com efeito, o prazo de caducidade de 60 dias previsto para a apresentação, por via administrativa, de um pedido de indemnização expirou, uma vez que a sentença penal se tornou definitiva em 6 de maio de 2021, que o processo pendente foi iniciado em 1 de fevereiro de 2022 e que o seu pedido de mediação não interrompe a prescrição.
20. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, para apreciar a procedência do pedido de indemnização que lhe foi submetido, baseado na transposição incorreta da Diretiva 2004/80, importa, a título prévio, determinar se a regulamentação nacional, conforme resulta do artigo 11.°, n.os 2 bis, 2 ter e 3, da Lei n.° 122/2016, é conforme com o direito da União.
21. Este órgão jurisdicional salienta que a referida regulamentação nacional, que subordina, mesmo quando uma sentença transitada em julgado estabelece, a favor de certos membros da família, um direito à reparação dos seus danos e o seu montante, o pagamento da indemnização, no que respeita aos progenitores da vítima do crime de homicídio, à falta de cônjuge e filhos e, no que respeita à irmã ou ao irmão da vítima, à falta dos progenitores, desde que coabitassem com a vítima e estivessem a cargo desta no momento em que o crime foi cometido, desconsidera o aspeto não patrimonial do sofrimento associado à perda violenta da vítima.
22. Relativamente ao cônjuge e aos filhos, o referido órgão jurisdicional observa que a extensão dos danos sofridos não é tida em conta. Assim, no caso em apreço, não é atribuída nenhuma importância ao facto de o cônjuge estar separado da vítima há muito tempo, uma vez que está prevista uma mera repartição da indemnização com base nas disposições em matéria de sucessões, condicionada à capacidade do Fundo de Solidariedade. Não é, portanto, tida em conta a gravidade das consequências do crime praticado para as vítimas, em violação do Acórdão BV. Além disso, a indemnização a favor dos filhos foi quantificada num montante que corresponde, em larga medida, ao montante reconhecido ao cônjuge, que não é proporcional em relação ao montante da indemnização provisória fixada em sede penal e sem ter em conta os parâmetros usualmente aplicados em matéria de perda da relação parental, como a idade da vítima, a idade do sobrevivo, o grau de parentesco e a coabitação, com a possibilidade de aplicar correções ao montante final consoante a particularidade da situação. O montante concedido aos filhos no caso em apreço não pode, assim, ser considerado «just[o] e adequad[o]», na aceção do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80.
23. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o prazo de caducidade para a apresentação de um pedido de indemnização, por via administrativa, nos termos do artigo 13.°, n.° 2, da Lei n.° 122/2016, aplicável ao pedido dos progenitores e da irmã da vítima do homicídio, é excessivamente curto, o que se afigura incompatível com o artigo 47.° da Carta.
24. Nestas circunstâncias, o Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal comum de Veneza, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) [É] conforme com o disposto nos artigos 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80, 20.° (igualdade), 21.° (não discriminação), 33.°, n.° 1 (proteção da família) e 47.° (direito à ação e a um tribunal imparcial) da [Carta] e 1.° do Protocolo n.° 12 à [Convenção para a Proteção dos Direitos Homem e das Liberdades Fundamentais] (não discriminação) que o pagamento da indemnização aos progenitores e à irmã de uma vítima de um crime doloso violento, neste caso, [de] homicídio, previsto no artigo 11.°, n.° 2 bis, da [Lei n.° 122/2016], seja subordinad[o] à circunstância de a vítima não ter filhos nem cônjuge (no que diz respeito aos progenitores) ou de não ter progenitores (no caso dos irmãos)?
2) [P]ode a condição imposta pelo artigo 11.°, n.° 3, da [Lei n.° 122/2016] à concessão da indemnização, mediante a expressão “em todo o caso, dentro dos limites das disponibilidades do Fundo a que se refere o artigo 14.°”, sem que haja nenhuma norma que imponha ao Estado italiano a afetação de montantes suscetíveis de garantir, em concreto, o pagamento das indemnizações, mesmo que determinados numa base estatística, e que, em todo o caso, sejam, em concreto, suscetíveis de garantir a indemnização dos herdeiros num prazo razoável, ser considerada uma “indemnização justa e adequada das vítimas”, em cumprimento do disposto no artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80?»
25. Os progenitores e a irmã da vítima do homicídio, bem como os seus filhos, o Governo Italiano e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Responderam às perguntas para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça na audiência realizada em 21 de fevereiro de 2024.
IV. Análise
A. Quanto à competência do Tribunal de Justiça e à admissibilidade do reenvio prejudicial
26. Nas suas observações escritas, o Governo Italiano considera que há que questionar a competência do Tribunal de Justiça e a admissibilidade das questões prejudiciais pelo facto de o litígio no processo principal dizer respeito a uma situação que não é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/80.
27. Este argumento não se baseia no facto de os demandantes que criticam a conformidade da regulamentação nacional aplicável à luz do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80 residirem todos em Itália, a saber, o território em que o crime doloso violento foi cometido. No entanto, parece‑me oportuno recordar que o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão BV, no n.° 52, que esta disposição «obriga cada Estado‑Membro a dotar‑se de um regime de indemnização que abranja todas as vítimas de crimes dolosos violentos praticados nos respetivos territórios» e, no n.° 55, que a referida disposição «confere o direito de obter uma indemnização justa e adequada não só às vítimas de crimes dolosos violentos praticados no território de um Estado‑Membro que se encontrem numa situação transfronteira, na aceção do artigo 1.° desta diretiva, mas também às vítimas que residam habitualmente no território desse Estado‑Membro».
28. O Governo Italiano alega, por um lado, que o órgão jurisdicional de reenvio não se interrogou sobre a qualidade de vítima dos demandantes na aceção da Diretiva 2004/80 e, por outro, que o termo «vítima» deve ser entendido no sentido de que designa a pessoa diretamente lesada. Por conseguinte, a regulamentação italiana criticada é da competência dos Estados‑Membros, o que justifica a inadmissibilidade das questões prejudiciais.
29. Ora, a questão de saber se o conceito de «vítima» de um ato doloso de violência, na aceção da Diretiva 2004/80, inclui, em caso de homicídio, os sucessores da vítima, como o cônjuge sobrevivo, os filhos, os progenitores ou os irmãos desta, diz respeito ao âmbito de aplicação desta diretiva.
30. Por conseguinte, considero que a competência do Tribunal de Justiça e a admissibilidade do reenvio prejudicial não suscitam dúvidas.
B. Quanto à admissibilidade da segunda questão prejudicial
31. No meu entender, esta segunda questão, que tem por objeto a limitação da indemnização prevista pela regulamentação italiana segundo um limite máximo resultante do orçamento atribuído ao Fundo de Solidariedade previsto para esse efeito, não é admissível.
32. Como foi confirmado na audiência, essa limitação não teve efeitos nos montantes de indemnização reconhecidos pelo Estado Italiano no processo principal. Partilho, portanto, da opinião da Comissão e do Governo Italiano, segundo os quais a questão do órgão jurisdicional de reenvio não tem incidência na solução do litígio. Além disso, pode‑se salientar a falta de precisão fornecida pelo órgão jurisdicional de reenvio sobre o financiamento ou o funcionamento do Fundo de Solidariedade (12).
33. Por outro lado, constato que nenhuma questão prejudicial incide sobre outras dificuldades suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a saber, o montante excessivamente reduzido da indemnização recebida pelos filhos da vítima do homicídio (13) e a curta duração do prazo de apresentação de um pedido de indemnização.
C. Quanto à primeira questão prejudicial
34. Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80 se opõe a uma regulamentação nacional que prevê um regime de indemnização das vítimas de crimes dolosos violentos que subordina o direito à indemnização dos progenitores da vítima falecida à falta de filhos e de cônjuge sobrevivo e o direito dos irmãos dessa vítima à falta dos seus progenitores.
35. O Tribunal de Justiça é assim convidado a clarificar o conceito de «vítima» e a completar a interpretação que deu ao conceito de «indemnização justa e adequada» no Acórdão BV.
1. Quanto ao conceito de «vítima»
36. Em primeiro lugar, importa precisar se a regulamentação nacional, na parte em que designou os membros da família suscetíveis de beneficiar de uma indemnização em caso de morte da vítima, é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/80. Entendo que esta designação não deve ser deixada à apreciação dos Estados‑Membros, tal como resulta da interpretação do artigo 12.°, n.° 2, da presente diretiva (14).
37. Com efeito, em primeiro lugar, na falta de definição do conceito de «vítima» na Diretiva 2004/80 e de remissão para o direito nacional, há que considerar que se trata de um conceito autónomo do direito da União. Visa garantir, em conformidade com o objetivo desta diretiva, a inexistência de disparidade entre os Estados‑Membros quanto à determinação dos beneficiários do regime nacional de indemnização das vítimas de crimes dolosos violentos praticados nos respetivos territórios.
38. Em segundo lugar, a interpretação contrária defendida pelo Governo Italiano com base no artigo 17.° da Diretiva 2004/80 deve, na minha opinião, ser afastada. É certo que este artigo prevê que os Estados‑Membros podem adotar disposições mais favoráveis em benefício das vítimas da criminalidade, alargando o círculo de beneficiários a «quaisquer outras pessoas afetadas por um crime». No entanto, o referido artigo está inserido no capítulo III desta diretiva, intitulado «Modalidades de aplicação», e tem, portanto, apenas por objeto a execução do regime adotado pelos Estados‑Membros com base no núcleo mínimo definido nos capítulos anteriores. Além disso, se o artigo 12.°, n.° 2, da referida diretiva devesse ser interpretado no sentido de que limita o âmbito de aplicação da mesma diretiva apenas às vítimas que tenham sobrevivido a um crime «crime doloso violento», isso teria por efeito excluir os homicídios da lista desses crimes, uma vez que, nesse caso, já não há vítima direta a indemnizar. Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que o âmbito de aplicação do regime de indemnização das vítimas não pode ser limitado a alguns dos crimes que sejam considerados crimes dolosos violentos (15).
39. Em terceiro lugar, deve igualmente ser assegurada a coerência da interpretação com outras disposições do direito da União. Assim, resulta do considerando 5 da Diretiva 2004/80 que esta se inscreve no prolongamento da Decisão‑Quadro 2001/220, que foi substituída pela Diretiva 2012/29.
40. Na sua proposta de Diretiva, apresentada em 12 de julho de 2023 (16), a Comissão considera que esta diretiva constitui «o principal instrumento horizontal em matéria de direitos das vítimas» (17). Sublinha que a legislação da União em matéria de direitos das vítimas inclui a Diretiva 2004/80 relativa à indemnização e as regras da União em matéria de decisões de proteção (18). Esta instituição sublinha que a adoção da Diretiva 2012/29 representou um progresso crucial no reforço dos direitos das vítimas e da justiça centrada nas vítimas na União e que desempenhou um papel importante na criação de um espaço europeu de liberdade, segurança e justiça (19). Por conseguinte, sou da opinião que a Diretiva 2004/80, que trata da questão específica da indemnização das vítimas, deve ser interpretada à luz da Diretiva 2012/29 que fixou um quadro geral, «horizontal», para utilizar a expressão da Comissão, mesmo que esta última tenha uma base jurídica diferente, a saber o artigo 82.°, n.° 2, TFUE (20), ao passo que a Diretiva 2004/80 tinha como base jurídica o artigo 308.° CE, atual artigo 352.° TFUE.
41. Assim, o conceito de «vítima» previsto no artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80 é definido no artigo 2.°, n.° 1, alíneas a) e b), da Diretiva 2012/29 (21). Consequentemente, a regulamentação italiana que define os membros da família suscetíveis de beneficiar de uma indemnização em caso de morte da vítima é conforme ao direito da União, nos termos do qual, aliás, o número de pessoas em causa é limitado (22).
2. Quanto ao conceito de «indemnização justa e adequada»
42. Em segundo lugar, há que examinar se o direito da União se opõe a uma regulamentação que prevê que o direito à indemnização dos membros da família de uma vítima falecida depende de uma ordem de prioridade inspirada nas regras de devolução sucessória que têm por efeito que, existindo um cônjuge sobrevivo e filhos da vítima, os outros membros da família próximos desta, neste caso, os seus progenitores e os seus irmãos, ficam, por esse simples facto, privados de qualquer indemnização.
43. Há que recordar que o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80 confere às vítimas de crimes dolosos violentos praticados no respetivo território de um Estado‑Membro o direito de obterem uma indemnização justa e adequada (23).
44. No Acórdão BV, o Tribunal de Justiça interpretou o conceito de «indemnização justa e adequada» quando foi questionado sobre o montante fixo da indemnização de 4 800 euros concedida às vítimas de uma agressão sexual ao abrigo do regime italiano de indemnização das vítimas de crimes dolosos violentos.
45. O Tribunal de Justiça forneceu elementos de interpretação do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80 que, na minha opinião, são pertinentes para responder às interrogações do órgão jurisdicional de reenvio sobre as modalidades de determinação dos beneficiários de uma indemnização «justa e adequada».
46. O Tribunal de Justiça declarou que a indemnização devida às vítimas de crimes dolosos violentos deve ser fixada tendo em conta «a gravidade das consequências, para essas vítimas, do crime praticado» e que, se assim não for, não representa «uma contribuição adequada para a reparação do dano material e moral sofrido» (24).
47. Em meu entender, pode deduzir‑se daqui que um regime de indemnização no qual são afastadas vítimas sem qualquer consideração pela extensão dos danos sofridos, em razão de uma ordem de prioridade abstrata (25) entre as diferentes vítimas que podem ser indemnizadas, e baseado unicamente na natureza dos laços familiares dos quais são retiradas meras presunções quanto à existência ou à importância dos danos não pode conduzir a uma «indemnização justa e adequada», na aceção do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80.
48. Esta apreciação é, além disso, corroborada pela constatação, confirmada na audiência, de que, embora esse modo de exclusão de certas vítimas seja decalcado das regras de devolução sucessória, ele não as aplica completamente. Assim, a existência de um legatário universal ou de uma causa de indignidade sucessória não priva, no regime italiano de indemnização, o herdeiro excluído do direito de obter uma indemnização. Daqui resulta que, se o objetivo da regulamentação italiana é pôr em prática um meio simplificado de designar as vítimas a indemnizar (26), não é menos verdade que a exigência legítima de obter uma indemnização simples e rápida das vítimas não deve suplantar a obrigação de compensar, numa medida adequada, o sofrimento a que estas foram expostas devido ao crime doloso violento que causou a morte de um membro da sua família (27).
V. Conclusão
49. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda unicamente à primeira questão prejudicial submetida pelo Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Comum de Veneza, Itália) do seguinte modo:
O artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à indemnização das vítimas da criminalidade,
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma regulamentação nacional que prevê um regime de indemnização das vítimas de crimes dolosos violentos que subordina o direito à indemnização dos progenitores da vítima falecida à falta de filhos e de cônjuge sobrevivo, e o direito dos irmãos dessa vítima à falta dos referidos progenitores.
1 Língua original: francês.
i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2 JO 2004, L 261, p. 15.
3 A seguir «Carta».
4 Assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950.
5 JO 2001, L 82, p. 1.
6 Atual título V TFUE, intitulado «O espaço de liberdade, segurança e justiça».
7 JO 2012, L 315, p. 57.
8 GURI, n.° 158 de 8 de julho de 2016, p. 1.
9 A seguir «Fundo de solidariedade».
10 GURI, n.° 18 de 23 de janeiro de 2020, p. 9.
11 C‑129/19, a seguir «Acórdão BV», EU:C:2020:566.
12 V., além disso, quanto à questão da viabilidade do regime nacional de indemnização, Acórdão BV (n.° 59).
13 Quanto à questão da concordância entre a indemnização «justa e adequada», referida no artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 2004/80, e a indemnização que o autor de um crime doloso violento foi condenado a pagar à sua vítima, v. Acórdão BV (n.° 60).
14 V., sobre os métodos habituais de interpretação do Tribunal de Justiça, Acórdão BV (n.° 38).
15 V. Acórdão de 11 de outubro de 2016, Comissão/Itália (C‑601/14, EU:C:2016:759, n.° 46).
16 Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2012/29/UE que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade e que substitui a Decisão‑Quadro 2001/220/JAI do Conselho [COM(2023) 424 final].
17 V. p. 1 dessa proposta de diretiva.
18 V. p. 4 da referida proposta de diretiva. A Comissão cita a Diretiva 2011/99/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à decisão europeia de proteção (JO 2001, L 338, p. 2), e o Regulamento (UE) n.° 606/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de junho de 2013, relativo ao reconhecimento mútuo de medidas de proteção em matéria civil (JO 2013, L 181, p. 4). Recorda, a este respeito, que a legislação da União em matéria de direitos das vítimas inclui uma legislação setorial composta por vários instrumentos que dão resposta às necessidades específicas das vítimas de determinadas categorias de crimes.
19 V. p. 1 da mesma proposta de diretiva. Ali se estabelece que «os direitos de todas as vítimas de todo o tipo de criminalidade, incluindo o direito à informação, o direito a apoio e proteção com base nas necessidades individuais das vítimas, direitos processuais e o direito a obter uma decisão relativa a uma indemnização pelo autor do crime no final do processo penal. A Diretiva Direitos das Vítimas [a saber, a Diretiva 2012/29,] é aplicável, desde novembro de 2015, em todos os Estados‑Membros da [União], com exceção da Dinamarca, que não está vinculada pela diretiva».
20 A proposta de diretiva referida na nota de pé de página 16 das presentes conclusões baseia‑se no artigo 82.°, n.° 2, alínea c), TFUE (v. n.° 2, p. 7 desta proposta). Quanto à questão da limitação da interpretação dos instrumentos de direito derivado com referência à sua base jurídica, v. Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo BV (C‑129/19, EU:C:2020:375, n.° 89). V. também, por analogia, Acórdão de 1 de dezembro de 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, n.° 40).
21 Nos termos do artigo do artigo 1.°, alínea a), da Decisão‑Quadro 2001/220/JAI, revogada pela Diretiva 2012/29, sob a epígrafe «Definições», entende‑se por «vítima» «a pessoa singular que sofreu um dano, nomeadamente um atentado à sua integridade física ou mental, um dano moral, ou uma perda material, diretamente causadas por ações ou omissões que infrinjam a legislação penal de um Estado‑Membro».
22 V., para uma avaliação da aplicação prática da Diretiva 2012/29 em 26 Estados‑Membros e nomeadamente do seu artigo 2.°, relatório de síntese do projeto VOCIARE: Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, a que se referiu a Comissão na sua proposta de diretiva referida na nota de pé de página 16 das presentes conclusões, p. 2.
23 V. Acórdão BV (n.° 55).
24 V. Acórdão BV (n.° 69). Todavia, estas características não se opõem a que se preveja uma indemnização fixa cuja quantia pode variar em função da natureza das agressões sofridas, desde que a tabela das indemnizações seja suficientemente pormenorizada [v. Acórdão BV (n.os 65 e 66)].
25 Deve distinguir‑se da faculdade de os Estados‑Membros instituírem procedimentos para limitar o número de membros da família que podem beneficiar dos direitos enunciados na Diretiva 2012/29, v. considerando 19 e artigo 2.°, n.° 2, desta diretiva.
26 Segundo a minha pesquisa efetuada no Portal Europeu da Justiça, «Caso o meu pedido deva ser analisado neste país (europa.eu)», nenhum outro Estado‑Membro adotou uma regulamentação análoga.
27 V. Acórdão BV (n.° 64).