—

em representação da Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ, por I. Božić e Z. Tomić, odvjetnici,

—

em representação da Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, por M. Kuhar, na qualidade de agente,

—

em representação da HŽ Infrastruktura d.o.o., por I. Kršić, na qualidade de agente, bem como por I. Mršo Nastić e M. Paulinović, odvjetnici,

—

em representação da Strabag AG, da Strabag d.o.o. e da Strabag Rail a.s., por Ž. Potoku, odvjetnica,

—

em representação do Governo Croata, por G. Vidović Mesarek, na qualidade de agente,

—

em representação do Governo Checo, por L. Halajová, T. Müller, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo Dinamarquês, por D. Elkan, na qualidade de agente,

—

em representação do Governo Estónio, por N. Grünberg e M. Kriisa, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo Francês, por R. Bénard, O. Duprat‑Mazaré e J. Illouz, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo Austríaco, por J. Schmoll, na qualidade de agente,

—

em representação do Governo Polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,

—

em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara, M. Mataija e G. Wils, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 36.o e 76.o da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade de direito turco Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (a seguir «Kolin») à Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Comissão Nacional de Revisão dos Procedimentos de Contratação Pública, Croácia) (a seguir «Comissão de Revisão») a respeito da adjudicação de um contrato público relativo à construção de uma infraestrutura ferroviária na Croácia.

3

O Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia foi assinado em 12 de setembro de 1963 em Ancara e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade Económica Europeia pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18).

4

O Protocolo Adicional anexo a este acordo, assinado em 23 de novembro de 1970 em Bruxelas e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade Económica Europeia pelo Regulamento (CEE) n.o 2760/72 do Conselho, de 19 de dezembro de 1972 (JO 1972, L 293, p. 1; EE 11 F1 p.213, a seguir «Protocolo Adicional»), prevê, no seu artigo 41.o, n.o 1:

«As Partes Contratantes abster‑se‑ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.»

5

Nos termos do artigo 57.o do Protocolo Adicional:

«As Partes Contratantes adaptarão progressivamente as condições de participação nos contratos celebrados pelas administrações ou empresas públicas, bem como as empresas privadas a quem forem acordados direitos especiais ou exclusivos, de modo a eliminar, no termo de um período de vinte e dois anos, qualquer discriminação entre nacionais dos Estados‑Membros e da Turquia estabelecidos no território das Partes Contratantes.

O Conselho de Associação adotará [o] calendário e as modalidades de tal adaptação, inspirando‑se nas soluções adotadas neste domínio na Comunidade.»

6

Os considerandos 2 e 27 da Diretiva 2014/25 enunciam:

[…]

7

O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe, no seu n.o 1:

«A presente diretiva estabelece regras para os procedimentos aplicáveis aos contratos celebrados pelas entidades adjudicantes no respeitante aos contratos e aos concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 15.o»

8

Nos termos do artigo 11.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Serviços de transporte»:

«A presente diretiva aplica‑se às atividades que tenham por objetivo a disponibilização ou exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho de ferro, sistemas automáticos, carros elétricos, tróleis, autocarros ou cabo.»

9

O artigo 15.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Montantes limiares», prevê:

«[…] A presente diretiva aplica‑se aos contratos cujo valor estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior aos seguintes limiares:

[…]

b) 5186000 [euros] para os contratos de empreitadas de obras;

[…]»

10

O artigo 36.o da Diretiva 2014/25, sob a epígrafe «Princípios da contratação», enuncia, no seu n.o 1:

«As entidades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não‑discriminação e atuam de forma transparente e proporcionada.»

11

O artigo 43.o desta diretiva, sob a epígrafe «Condições relativas ao GPA», prevê:

«Desde que sejam abrangidos pelos Anexos 3, 4 e 5, pelas Notas Gerais do Apêndice I da União Europeia ao GPA e pelos outros acordos internacionais a que a União Europeia se encontra vinculada, as entidades adjudicantes na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), concedem às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos dos signatários desses acordos um tratamento não menos favorável do que o tratamento concedido às obras, fornecimentos, serviços e operadores económicos da União.»

12

O artigo 45.o desta diretiva, sob a epígrafe «Concurso público», dispõe, no seu n.o 1:

«Nos concursos abertos, qualquer operador económico interessado pode apresentar uma proposta em resposta a um convite à apresentação de propostas

[…]»

13

O artigo 76.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Princípios gerais», prevê, no seu n.o 4:

«Quando a informação ou documentação a apresentar pelos operadores económicos for ou parecer ser incompleta ou incorreta, ou quando faltarem documentos específicos, as entidades adjudicantes podem, salvo disposição em contrário da legislação nacional que der execução à presente diretiva, solicitar aos operadores económicos em causa que apresentem, acrescentem, clarifiquem ou completem a informação ou documentação pertinentes num prazo adequado, desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.»

14

Nos termos do artigo 86.o da Diretiva 2014/25, sob a epígrafe «Relações com os países terceiros em matéria de contratos de empreitada de obras, de fornecimento e de serviços»:

«1.   Os Estados‑Membros devem informar a Comissão sobre eventuais dificuldades de ordem geral, de direito ou de facto, com que as suas empresas se deparem e tenham declarado na obtenção de contratos de serviços em países terceiros.

2.   A Comissão deve enviar um relatório ao Conselho [da União Europeia] até 18 de abril de 2019, e seguidamente com caráter periódico, sobre a abertura do acesso aos contratos de serviços nos países terceiros, bem como sobre o andamento das negociações com esses países neste domínio, nomeadamente no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC).

3.   A Comissão deve esforçar‑se, intervindo junto do país terceiro em causa, por solucionar uma situação em que constate, com base nos relatórios referidos no n.o 2 ou noutras informações, que, em relação à adjudicação de contratos de serviços, um país terceiro:

4.   Os Estados‑Membros devem informar a Comissão sobre quaisquer dificuldades, de direito ou de facto, com que as suas empresas se deparem e tenham comunicado, e que se devam à inobservância das disposições internacionais em matéria de direito laboral […], ao tentarem obter a adjudicação de contratos de serviços em países terceiros.

5.   Nas circunstâncias referidas nos n.os 3 e 4, a Comissão pode, em qualquer momento, propor a adoção pelo Conselho de um ato de execução que suspenda ou restrinja, durante um período a determinar nesse ato de execução, a adjudicação de contratos de serviços a:

O Conselho delibera por maioria qualificada, no mais curto prazo.

A Comissão pode propor estas medidas quer por iniciativa própria quer a pedido de um Estado‑Membro.

6.   O presente artigo não prejudica as obrigações da União em relação a países terceiros decorrentes de convenções internacionais sobre contratos públicos, em particular no âmbito da OMC.»

15

O Regulamento (UE) 2022/1031 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de junho de 2022, relativo ao acesso de operadores económicos, bens e serviços de países terceiros aos mercados de contratos públicos e de concessões da União e que estabelece os procedimentos de apoio às negociações sobre o acesso de operadores económicos, bens e serviços da União aos mercados de contratos públicos e de concessões dos países terceiros (Instrumento de Contratação Pública Internacional — ICPI) (JO 2022, L 173, p. 1) (a seguir «Regulamento ICPI»), entrou em vigor, em conformidade com o seu artigo 15.o, em 29 de agosto de 2022.

16

Os considerandos 3 e 10 deste regulamento têm a seguinte redação:

[…]

17

O artigo 1.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe:

«1.   O presente regulamento estabelece medidas relativas à contratação não abrangida, destinadas a melhorar o acesso de operadores económicos, bens e serviços da União aos mercados de contratos públicos e de concessões de países terceiros. Estabelece procedimentos para a Comissão investigar medidas ou práticas de países terceiros alegadamente contra operadores económicos, bens e serviços da União e para iniciar consultas com os países terceiros em causa.

O presente regulamento prevê a possibilidade de a Comissão impor medidas ICPI relativamente a tais medidas ou práticas de países terceiros para restringir o acesso dos operadores económicos, bens ou serviços de países terceiros aos procedimentos de contratação pública da União.

2.   O presente regulamento aplica‑se aos procedimentos de contratação pública abrangidos pelos seguintes atos:

3.   O presente regulamento aplica‑se sem prejuízo de quaisquer obrigações internacionais da União ou de medidas que os Estados‑Membros ou as suas autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes adotem, em conformidade com os atos a que se refere o n.o 2.

[…]»

18

O artigo 6.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Medidas ICPI», prevê:

«1.   Se a Comissão concluir, na sequência de uma investigação e de consultas nos termos do artigo 5.o, que existe uma medida ou prática de país terceiro, adota, caso considere ser do interesse da União, uma medida ICPI por meio de um ato de execução. […]

[…]

6.   No âmbito da medida ICPI referida no n.o 1, a Comissão pode decidir […] restringir o acesso de operadores económicos, bens ou serviços de países terceiros aos procedimentos de contratação pública, exigindo que as autoridades adjudicantes ou as entidades adjudicantes:

[…]»

19

A Zakon o javnoj nabavi (Lei relativa aos Contratos Públicos), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei relativa aos Contratos Públicos»), dispõe, no seu artigo 262.o:

«A autoridade adjudicante pode, a qualquer momento do procedimento de adjudicação dos contratos públicos, verificar, se tal for necessário para assegurar o bom desenrolar do procedimento, as informações que constam do Documento Europeu Único de Contratação Pública junto da autoridade responsável pelos registos oficiais desses dados […] e solicitar a emissão de um certificado para o efeito, consultando os documentos comprovativos ou as provas já na sua posse […]

[…]»

20

O artigo 263.o desta lei enuncia:

«1.   No âmbito de um procedimento de adjudicação de contratos de valor elevado, antes de tomar uma decisão, a autoridade adjudicante, deve solicitar e, nos procedimentos de adjudicação de contratos de valor reduzido, pode solicitar ao proponente que apresentou a proposta economicamente mais vantajosa que apresente, num prazo adequado de pelo menos cinco dias, os documentos comprovativos atualizados […], a menos que já os tenha na sua posse.

2.   A autoridade adjudicante pode convidar os operadores económicos a completar ou clarificar os documentos recebidos […]»

21

Em 7 de setembro de 2020, a HŽ Infrastruktura d.o.o. (a seguir «HŽ Infrastruktura»), sociedade de direito croata responsável pela gestão, manutenção e construção de infraestruturas ferroviárias na Croácia, lançou um procedimento de adjudicação com um valor estimado de 2042900000 kunas croatas (HRK) (cerca de 271 milhões de euros) sem IVA, para a construção de uma infraestrutura ferroviária entre as localidades de Hrvatski Leskovac (Croácia) e Karlovac (Croácia), a adjudicar segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa.

22

Em conformidade com as instruções dirigidas aos proponentes pela HŽ Infrastruktura, estes deviam demonstrar as suas capacidades técnicas e profissionais mediante a apresentação de um documento comprovativo de que, durante os dez anos anteriores à abertura do referido procedimento, tinham sido executados por esses proponentes trabalhos de construção de infraestruturas ferroviárias ou rodoviárias, incluindo pontes, viadutos ou passagens, com um valor total de, pelo menos, 30000000 HRK (cerca de 4 milhões de euros) sem IVA.

23

Em 25 de janeiro de 2022, a HŽ Infrastruktura adotou uma decisão de adjudicação do contrato em causa no processo principal selecionando, a título de proposta economicamente mais vantajosa, aquela da sociedade de direito austríaco Strabag AG, da sociedade de direito croata Strabag d.o.o. e da sociedade de direito checo Strabag Rail a.s. (a seguir, em conjunto, «agrupamento Strabag»).

24

A Kolin, que figurava entre os proponentes, interpôs recurso desta decisão para a Comissão de Revisão.

25

Por Decisão de 10 de março de 2022, esta comissão anulou a decisão da HŽ Infrastruktura mencionada no n.o 23 do presente acórdão, com o fundamento de que não estava devidamente demonstrado que o agrupamento Strabag dispusesse das capacidades técnicas e profissionais exigidas.

26

Em 6 de abril de 2022, no âmbito do procedimento subsequente à anulação da sua decisão de adjudicação, a HŽ Infrastruktura pediu ao agrupamento Strabag, nos termos do artigo 263.o, n.o 2, da Lei relativa aos Contratos Públicos, que apresentasse, sendo caso disso, uma lista completada dos trabalhos efetuados, acompanhada de um certificado a confirmar a sua boa execução e a conclusão destes trabalhos.

27

Em 7 de abril de 2022, o agrupamento Strabag apresentou a referida lista, acompanhada desse certificado, datado de 21 de março de 2016. A lista completada continha uma nova referência, com o título «A9 Pyhrn Autobahn Tunnelkette Klaus Vollausbau Baulos 1, Talübergang Steyr und Rampenbrücke» («lote 1 da extensão completa da cadeia dos túneis de Klaus sobre a autoestrada A9 de Pyhrn, viaduto que atravessa o Vale do Steyr e ponte de arco»).

28

Em 13 de abril de 2022, a HŽ Infrastruktura pediu ao agrupamento Strabag, nos termos do artigo 263.o, n.o 2, da Lei relativa aos Contratos Públicos, que clarificasse o certificado de 21 de março de 2016.

29

Em 21 de abril de 2022, o agrupamento Strabag completou este certificado com a comunicação de documentos que indicavam o valor exato dos trabalhos relativos à infraestrutura em questão e uma lista completada dos trabalhos efetuados.

30

Na sequência de um reexame e de uma reavaliação das propostas, a HŽ Infrastruktura adotou, em 28 de abril de 2022, uma nova decisão de adjudicação do contrato em causa no processo principal a favor do agrupamento Strabag. Com efeito, considerou que a nova referência mencionada no n.o 27 do presente acórdão bastava, por si só, para demonstrar que este agrupamento dispunha das capacidades técnicas e profissionais exigidas.

31

A Kolin interpôs recurso desta nova decisão de adjudicação na Comissão de Revisão, alegando que a iniciativa da HŽ Infrastruktura de convidar o agrupamento Strabag a completar a sua lista de trabalhos era ilegal.

32

Por Decisão de 15 de junho de 2022, a Comissão de Revisão negou provimento ao recurso, com o fundamento de que nenhuma disposição nacional se opunha a que o agrupamento Strabag completasse a lista dos trabalhos com a indicação da realização de trabalhos diferentes dos que ali figuravam inicialmente, visto que o artigo 263.o, n.o 2, da Lei relativa aos Contratos Públicos permite, com efeito, à autoridade adjudicante convidar um proponente a completar ou a explicar as provas apresentadas.

33

A Kolin interpôs recurso de anulação desta decisão para o Visoki upravni sud (Tribunal Administrativo de Recurso, Croácia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando que são ilegais não só o convite dirigido ao agrupamento Strabag, pela HŽ Infrastruktura, para completar a lista dos trabalhos inicialmente anexada à sua proposta, mas também a tomada em consideração da lista completada dos trabalhos, uma vez que a aceitação da referência mencionada no n.o 27 do presente acórdão alterava a proposta deste agrupamento de forma substancial e violava, nomeadamente, o princípio da igualdade de tratamento.

34

Tendo em conta os artigos 36.o e 76.o da Diretiva 2014/25, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à faculdade de uma entidade adjudicante, como a HŽ Infrastruktura, ter em conta, após a anulação pela Comissão de Revisão da sua primeira decisão de adjudicação do contrato em causa, documentos complementares relativos às capacidades técnicas e profissionais do agrupamento Strabag, que não constavam da proposta inicial apresentada por este agrupamento e que foram apresentados por este último a pedido dessa entidade adjudicante.

35

Nestas circunstâncias, o Visoki upravni sud (Tribunal Administrativo de Recurso) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

36

Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, cabe exclusivamente ao juiz nacional, que conhece do litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as particularidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Por conseguinte, desde que as questões submetidas tenham por objeto a interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (Acórdão de 24 de julho de 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, n.o 61 e jurisprudência referida).

37

No entanto, cabe ao Tribunal de Justiça examinar as condições em que o pedido lhe é submetido pelo juiz nacional, com vista a verificar a sua própria competência ou a admissibilidade do pedido que lhe é submetido [v., neste sentido, Acórdão de 22 de março de 2022, Prokurator Generalny (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal — Nomeação), C‑508/19, EU:C:2022:201, n.o 59 e jurisprudência referida].

38

O Tribunal de Justiça pode, nomeadamente, ser levado a examinar se as disposições do direito da União sobre as quais incidem as questões prejudiciais são aplicáveis ao litígio no processo principal. Se não for esse o caso, estas disposições são desprovidas de pertinência para a solução deste litígio e a decisão prejudicial solicitada não é necessária para permitir ao órgão jurisdicional de reenvio proferir a sua decisão, de modo que essas questões devem ser julgadas inadmissíveis.

39

No presente processo, importa verificar se um recurso interposto num órgão jurisdicional de um Estado‑Membro por um operador económico de um país terceiro, neste caso a República da Turquia, com vista a contestar a decisão de adjudicação de um contrato público tomada neste Estado‑Membro, é suscetível de ser examinado à luz das regras em matéria de contratos públicos instituídas pelo legislador da União, como os artigos 36.o e 76.o da Diretiva 2014/25 que, no caso em apreço, a Kolin invoca e que são objeto das questões prejudiciais submetidas.

40

Para o efeito, o Tribunal de Justiça convidou as partes no processo principal e os outros interessados referidos no artigo 23.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia a tomar posição sobre a questão de saber quais as regras aplicáveis à participação de um operador económico de um país terceiro, como a Kolin, num procedimento de adjudicação de um contrato público na União, o que estas partes e outros interessados fizeram tanto por escrito como durante a audiência no Tribunal de Justiça.

41

A este respeito, importa referir desde logo que a União está vinculada, em relação a certos países terceiros, por acordos internacionais, nomeadamente o GPA, que garantem, de maneira recíproca e igual, o acesso dos operadores económicos da União aos contratos públicos nesses países terceiros e o acesso dos operadores económicos dos referidos países terceiros aos contratos públicos na União.

42

O artigo 43.o da Diretiva 2014/25 reflete estes compromissos internacionais da União ao dispor que, desde que abrangidas pelo GPA ou outros acordos internacionais a que a União se encontra vinculada, as entidades adjudicantes dos Estados‑Membros devem conceder aos operadores económicos dos países terceiros signatários que sejam partes num desses acordos um tratamento não menos favorável do que o tratamento concedido aos operadores económicos da União.

43

Como decorre do considerando 27 desta diretiva, este direito ao tratamento não menos favorável de que beneficiam os operadores económicos destes países terceiros implica que estes operadores económicos podem invocar as disposições da referida diretiva.

44

Não houve outros países terceiros a celebrar com a União, até à data, um acordo internacional como os referidos no n.o 41 do presente acórdão.

45

No que respeita aos operadores económicos destes países terceiros, há que salientar que, embora o direito da União não se oponha a que estes operadores económicos sejam, na falta de medidas de exclusão adotadas pela União, autorizados a participar num procedimento de adjudicação de um contrato público regido pela Diretiva 2014/25, opõe‑se, em contrapartida, a que os referidos operadores económicos possam, no âmbito da sua participação nesse procedimento, invocar esta diretiva e, assim, exigir um tratamento igual da sua proposta relativamente às apresentadas pelos proponentes dos Estados‑Membros e pelos proponentes dos países terceiros mencionados no artigo 43.o da referida diretiva.

46

Com efeito, a inclusão dos operadores económicos dos países terceiros referidos no n.o 44 do presente acórdão no âmbito de aplicação das regras em matéria de contratos públicos que o legislador da União, como resulta do considerando 2 da Diretiva 2014/25, instituiu para garantir que a concorrência não fosse distorcida, e cuja própria essência compreende o princípio da igualdade de tratamento (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de setembro de 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, n.o 81; de 3 de junho de 2021, Rad Service e o., C‑210/20, EU:C:2021:445, n.o 43, e de 13 de junho de 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, n.o 30), tem por efeito conferir‑lhes um direito a um tratamento não menos favorável em violação do artigo 43.o desta diretiva, o qual circunscreve o benefício deste direito aos operadores económicos de países terceiros que tenham celebrado com a União um acordo internacional como os previstos neste artigo.

47

Por conseguinte, o direito conferido pelo artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25 a «qualquer operador económico interessado» de apresentar uma proposta em resposta a um convite à apresentação de propostas no âmbito de um procedimento de concurso público na União não é extensível aos operadores económicos de países terceiros que não tenham celebrado esse acordo internacional com a União. Também não implica que estes operadores, quando possam participar neste procedimento, tenham o direito de invocar o benefício desta diretiva. Interpretar diferentemente esta disposição e atribuir, assim, um alcance ilimitado ao âmbito de aplicação pessoal desta diretiva equivaleria a garantir aos operadores económicos desses países terceiros um acesso igual aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União. Ora, pela razão exposta no n.o 46 do presente acórdão e como enuncia agora, igualmente, o considerando 10 do Regulamento ICPI, a Diretiva 2014/25 deve ser entendida no sentido de que o acesso dos operadores económicos dos referidos países terceiros aos procedimentos de contratação pública na União não está garantido e de que estes operadores podem ser excluídos dos mesmos.

48

Entre os países terceiros em causa no n.o 44 do presente acórdão figura a República da Turquia, que não é parte nem no GPA nem em nenhum outro acordo que confira, numa base de reciprocidade, aos operadores económicos turcos o direito de participar nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União em pé de igualdade com os operadores económicos da União.

49

É certo que o artigo 57.o do Protocolo Adicional prevê a adaptação progressiva, segundo um calendário e modalidades definidas pelo Conselho de Associação, das condições de participação nos contratos públicos respetivos da União e da Turquia, de modo a eliminar, a prazo, as discriminações entre operadores económicos da União e os operadores económicos turcos. Todavia, como o advogado‑geral salientou nos n.os 9 e 10 das suas conclusões, a adaptação prevista neste artigo 57.o não ocorreu, até à data, e a abertura recíproca dos mercados de contratos públicos entre a União e a República da Turquia não é, portanto, ainda uma realidade.

50

Por outro lado, nenhum elemento dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite considerar que a União, ou a República da Croácia desde a sua adesão à União, tenham instituído uma nova restrição, na aceção do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, que tenha por objeto ou por efeito limitar, relativamente à situação existente no momento da entrada em vigor do referido protocolo ou, no que respeita à República da Croácia, no momento da sua adesão, as possibilidades de acesso dos operadores económicos turcos aos contratos públicos na União ou, mais especificamente, neste Estado‑Membro. Nestas condições, os operadores económicos turcos não podem, em todo o caso, invocar esta disposição para poderem beneficiar de um tratamento não menos favorável, na aceção do artigo 43.o da Diretiva 2014/25, e, em termos mais amplos, da aplicação desta diretiva a seu respeito.

51

Por conseguinte, numa situação como a que está em causa no processo principal, caracterizada pela participação, aceite pela entidade adjudicante, de um operador económico turco num procedimento de adjudicação de um contrato público regulado pela Diretiva 2014/25, este operador não pode invocar os artigos 36.o e 76.o desta diretiva para impugnar a decisão de adjudicação do contrato em causa.

52

Há ainda que examinar se as questões submetidas, que têm por objeto a interpretação destes artigos da Diretiva 2014/25, são contudo admissíveis à luz da circunstância, que resulta do pedido de decisão prejudicial e da resposta da Comissão de Revisão a uma pergunta colocada pelo Tribunal de Justiça, de as disposições da legislação croata que transpõem os referidos artigos serem interpretadas no sentido de que se aplicam indistintamente a todos os proponentes da União e dos países terceiros e podem, por conseguinte, ser invocadas pela Kolin.

53

A este respeito, importa recordar, que é certo que são admissíveis pedidos de decisão prejudicial relativos à interpretação de disposições do direito da União em situações que se situam fora do âmbito de aplicação deste direito, mas nas quais estas disposições, sem alteração do seu objeto ou do seu alcance, se tornaram aplicáveis em virtude de uma remissão direta e incondicional operada pelo direito nacional. Nestas situações, é do interesse manifesto da ordem jurídica da União que, para evitar divergências de interpretação futuras, as disposições retomadas do direito da União sejam objeto de interpretação uniforme (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de outubro de 1990, Dzodzi, C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.os 36 e 37, e de 13 de outubro de 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija e Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 e C‑318/21, EU:C:2022:785, n.o 35).

54

Todavia, esta jurisprudência não pode ser aplicada quando as disposições de direito nacional que transpõem uma diretiva se tornam aplicáveis, pelas autoridades de um Estado‑Membro, em violação de uma competência exclusiva da União.

55

É o que acontece no caso em apreço no que diz respeito à participação nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de operadores económicos de países terceiros que não celebraram acordos internacionais com a União a garantir o acesso igual e recíproco a estes contratos.

56

Com efeito, é jurisprudência constante que a política comercial comum, referida no artigo 207.o TFUE, quanto à qual a União dispõe de competência exclusiva por força do artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, diz respeito às trocas comerciais com países terceiros e engloba qualquer ato da União que se destine essencialmente a promover, facilitar ou regular estas trocas e tenha efeitos diretos e imediatos nelas [v., nomeadamente, Acórdão de 18 de julho de 2013, Daiichi Sankyo e Sanofi‑Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, n.os 50 e 51, e Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017, EU:C:2017:376, n.o 36].

57

Ora, qualquer ato de alcance geral que tenha por objetivo específico determinar as modalidades segundo as quais os operadores económicos de um país terceiro podem participar nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União poderá ter efeitos diretos e imediatos no comércio de mercadorias e de serviços entre esse país terceiro e a União, pelo que é da competência exclusiva da União nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE [v., neste sentido, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017, EU:C:2017:376, n.os 76 e 77]. É o caso dos atos que, na falta de um acordo celebrado entre a União e um país terceiro, determinam unilateralmente se e, sendo caso disso, segundo que modalidades os operadores económicos desse país terceiro podem participar nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos na União. Com efeito, à semelhança dos acordos, estes atos unilaterais têm efeitos diretos e imediatos no comércio de mercadorias e de serviços entre o referido país terceiro e a União.

58

Esta competência exclusiva é ilustrada pelo artigo 86.o da Diretiva 2014/25, que, em caso de dificuldades de ordem geral com que as empresas de um ou de vários Estados‑Membros se deparam quando procuram obter contratos públicos num país terceiro, atribui à União e não aos Estados‑Membros a competência para suspender ou restringir a participação das empresas desse país terceiro nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos da União.

59

O caráter exclusivo desta competência da União é ainda confirmado pelo Regulamento ICPI, que diz respeito às medidas de alcance geral que podem ser tomadas em relação aos operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos, quanto à exclusão ou à restrição do acesso destes operadores aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos. Este regulamento, que não era, é certo, ainda aplicável à data dos factos no processo principal, foi adotado com base no artigo 207.o TFUE e enuncia, no seu considerando 3, que o acesso dos operadores económicos dos países terceiros aos mercados de contratos públicos da União se insere no âmbito da política comercial comum.

60

Embora a política comercial comum não englobe, em contrapartida, como resulta do artigo 207.o, n.o 5, TFUE, a negociação e a celebração de acordos internacionais no domínio dos transportes e não possa, portanto, abranger inteiramente a questão do acesso dos operadores económicos de países terceiros aos contratos públicos setoriais ao abrigo da Diretiva 2014/25, não deixa de ser uma realidade que a celebração de um acordo que garante o acesso dos operadores económicos de um país terceiro a estes contratos públicos setoriais é também da competência exclusiva da União, a saber, a prevista no artigo 3.o, n.o 2, TFUE [v., neste sentido, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017, EU:C:2017:376, n.os 219 a 224]. Quanto à adoção de atos que determinam, na falta desse acordo, se e, sendo caso disso, segundo que modalidades os operadores económicos do país terceiro em causa podem participar nos procedimentos de adjudicação desses contratos públicos setoriais na União, é forçoso constatar que a mesma não está abrangida pelo artigo 207.o, n.o 5, TFUE e que se inscreve, portanto, no quadro da política comercial comum.

61

Resulta das considerações expostas nos n.os 55 a 60 do presente acórdão que só a União é competente para adotar um ato de alcance geral relativo ao acesso, no seu seio, aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos dos operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos, instituindo quer um regime de acesso garantido a estes procedimentos para estes operadores económicos quer um regime que os exclui ou que prevê um ajustamento do resultado da comparação das suas propostas com as apresentadas por outros operadores económicos.

62

Com efeito, por força do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, nos domínios de competência exclusiva da União, só esta pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os Estados‑Membros só podem fazê‑lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União. Ora, a União não habilitou os Estados‑Membros a legislar ou a adotar atos juridicamente vinculativos em relação ao acesso aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos dos operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União. Como o advogado‑geral salientou nos n.os 50 a 52 das suas conclusões, a União também não adotou, até agora, atos desta natureza que os Estados‑Membros pudessem transpor.

63

Não tendo a União adotado atos, cabe à entidade adjudicante avaliar se devem ser admitidos num procedimento de adjudicação de um contrato público os operadores económicos de um país terceiro que não tenha celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos e, caso decida essa admissão, se é conveniente prever um ajustamento do resultado da comparação entre as propostas feitas por estes operadores e as apresentadas por outros operadores.

64

Uma vez que os operadores económicos de países terceiros que não celebraram um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos não beneficiam de um direito ao tratamento não menos favorável ao abrigo do artigo 43.o da Diretiva 2014/25, a entidade adjudicante pode expor, nos documentos do concurso, modalidades de tratamento que visem refletir a diferença objetiva entre a situação jurídica destes operadores, por um lado, e a dos operadores económicos da União e dos países terceiros que celebraram esse acordo com a União, na aceção deste artigo 43.o, por outro.

65

Em todo o caso, as autoridades nacionais não podem interpretar as disposições nacionais de transposição da Diretiva 2014/25 no sentido de que se aplicam igualmente a operadores económicos de países terceiros que não celebraram um acordo deste tipo com a União, que tenham sido admitidos, por uma entidade adjudicante, a participar num procedimento de adjudicação de um contrato público no Estado‑Membro em causa, e isto sob pena de ignorarem o caráter exclusivo da competência da União neste domínio.

66

Embora seja concebível que as modalidades de tratamento destes operadores devam estar em conformidade com certos requisitos, como os da transparência ou da proporcionalidade, um recurso de um deles destinado a denunciar a inobservância desses requisitos pela entidade adjudicante só pode ser examinado à luz do direito nacional e não do direito da União.

67

Resulta de tudo o que precede que as autoridades nacionais não são competentes para tornar aplicáveis, aos operadores económicos de países terceiros que não tenham celebrado um acordo internacional com a União que garanta o acesso igual e recíproco aos contratos públicos, as disposições nacionais que transpõem as regras contidas na Diretiva 2014/25. Nestas circunstâncias, a jurisprudência recordada no n.o 53 do presente acórdão não pode levar a declarar admissíveis questões prejudiciais relativas à interpretação destas regras, no âmbito do litígio que opõe a Kolin à Comissão de Revisão.

68

Consequentemente, a interpretação dos artigos 36.o e 76.o da Diretiva 2014/25 não pode, de modo algum, ser pertinente para a resolução do litígio no processo principal.

69

Logo, o pedido de decisão prejudicial é inadmissível.

70

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Visoki upravni sud (Tribunal Administrativo de Recurso, Croácia), por Decisão de 10 de outubro de 2022, é inadmissível.