Processo C‑128/22

Nordic Info BV

contra

Belgische Staat

(pedido de decisão prejudicial
apresentado pelo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel)

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 5 de dezembro de 2023

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2004/38/CE — Artigos 27.° e 29.° — Medidas restritivas da livre circulação dos cidadãos da União por razões de saúde pública — Medidas de alcance geral — Regulamentação nacional a prever a proibição de sair do território nacional para efetuar viagens não essenciais para Estados‑Membros classificados de zonas de alto risco no contexto da pandemia de COVID‑19, bem como a obrigação de todos os viajantes que entrassem no território nacional a partir desses Estados‑Membros de se submeterem a testes de despistagem e de observarem uma quarentena — Código das Fronteiras Schengen — Artigo 23.o — Exercício das competências de polícia em matéria de saúde pública — Equivalência com o exercício dos controlos de fronteira — Artigo 25.o — Possibilidade de reintrodução de controlos nas fronteiras internas no contexto da pandemia de COVID‑19 — Controlos efetuados num Estado‑Membro no âmbito de medidas de proibição de passagem de fronteiras para efetuar viagens não essenciais a partir de ou com destino a Estados do Espaço Schengen classificados de zonas de alto risco no contexto da pandemia de COVID‑19»

1. Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre permanência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Limitação do direito de entrada e do direito de residência por razões de saúde pública — Conceito de doença com potencial epidémico definida nos instrumentos pertinentes da OMS ou de outras doenças infecciosas ou parasitárias contagiosas — COVID‑19 — Inclusão — Requisitos — Doença objeto de um conjunto de medidas de proteção em relação aos nacionais do Estado‑Membro em causa — Medidas adotadas para fins não económicos — Verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio

   (Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 27.°, n.o 1, e 29.°, n.o 1)

   (cf. n.os 52‑54)

2. Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre residência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Limitação do direito de entrada e do direito de residência por razões de saúde pública — Âmbito de aplicação — Inclusão de medidas que limitam igualmente o direito de saída — Conceito de restrições à liberdade de circulação — Proibição de passagem das fronteiras — Obrigação de os viajantes que entram no território de um Estado‑Membro se submeterem a testes de despistagem e de observarem uma quarentena — Inclusão

   (Artigos 20.° e 21.° TFUE; Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, 5.°, 27.°, n.o 1, e 29.°, n.o 1)

   (cf. n.os 55, 56, 58, 59)

3. Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre residência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Direito de saída e de entrada — Âmbito de aplicação — Cidadão nacional de um Estado‑Membro que pretende abandonar o território desse Estado para se deslocar a outro Estado‑Membro — Cidadão nacional de um Estado‑Membro que pretende entrar no território de outro Estado‑Membro — Inclusão

   (Artigos 20.° e 21.° TFUE; Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1)

   (cf. n.o 60)

4. Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre residência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Limitação do direito de entrada e do direito de residência por razões de saúde pública — Luta contra a pandemia de COVID‑19 — Medidas restritivas impostas aos cidadãos da União que viajam, por razões não essenciais, a partir de um Estado‑Membro para outro Estado‑Membro classificado de zona de alto risco ou a partir desse Estado‑Membro — Regulamentação nacional de alcance geral que impõe tais medidas — Admissibilidade — Requisitos — Respeito das condições e garantias previstas nos artigos 30.° a 32.° desta diretiva, dos direitos e princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais, bem como do princípio da proporcionalidade

   (Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 27.°, n.o 1, 29.°, n.o 1, e 30.° a 32.°)

   (cf. n.os 62, 69‑76, 98, disp. 1)

5. Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre residência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Limitação do direito de entrada e do direito de residência por razões de saúde pública — Respeito do princípio da proporcionalidade — Alcance — Medidas adequadas para responder ao objetivo de proteção da saúde pública, limitadas ao estritamente necessário e não desproporcionadas em relação a esse objetivo — Verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio

   (Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 31.o, n.os 1 e 3)

   (cf. n.os 77, 81‑84, 87, 90‑97)

6. Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras — Supressão do controlo nas fronteiras — Luta contra a pandemia de COVID‑19 — Regulamentação nacional que proíbe a passagem das fronteiras internas para efetuar viagens não essenciais a partir de ou com destino a Estados do Espaço Schengen classificados de zonas de alto risco — Controlos destinados a assegurar o respeito desta regulamentação no interior do território nacional — Necessidade de efetuar esses controlos no âmbito do exercício de competências de polícia que não devem ter um efeito equivalente aos controlos de fronteira — Controlos destinados a assegurar o cumprimento da referida regulamentação nas fronteiras internas — Necessidade de respeitar as condições previstas nos artigos 25.° a 28.° do mesmo código

   (Regulamento 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 22.°, 23.° e 25.°)

   (cf. n.os 104, 105, 109, 123, 128, 129, disp. 2)

7. Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras — Supressão do controlo nas fronteiras — Controlos no interior do território — Medidas de controlo que se enquadram no exercício de competências de polícia que não devem ter um efeito equivalente aos controlos de fronteira — Apreciação pelo órgão jurisdicional nacional à luz dos indícios previstos no artigo 23.o, alínea a), segundo período, i) a iv), deste código

   [Regulamento 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 23.o, alínea a)]

   (cf. n.os 111‑113, 117‑122)

8. Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras — Supressão do controlo nas fronteiras — Reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna — Âmbito de aplicação — Conceito de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna — Ameaça sanitária causada pela pandemia de COVID‑19 — Inclusão

   (Regulamento 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 25.o)

   (cf. n.os 125‑127)

Resumo

No contexto da pandemia de COVID‑19, um decreto ministerial belga proibiu, em julho de 2020, as viagens não essenciais entre a Bélgica e os países da União Europeia, os países da zona Schengen e o Reino Unido, desde que esses países fossem classificados de zonas de alto risco («zonas vermelhas»), tendo em conta a sua situação epidemiológica ou o nível das medidas sanitárias restritivas tomadas pelas suas autoridades. A regulamentação belga previa, além disso, a obrigação de qualquer viajante que entrasse no território nacional a partir de um desses países se submeter a testes de despistagem e de observar uma quarentena.

Durante este período, foram efetuados controlos pelas autoridades belgas para verificar o respeito destas medidas.

De 12 a 15 de julho de 2020, a Suécia esteve entre os países classificados de zonas de alto risco. A Nordic Info BV, uma agência especializada em viagens de e para a Escandinávia, cancelou, para dar cumprimento à regulamentação belga, todas as viagens previstas a partir da Bélgica para a Suécia durante a época de verão.

Em seguida, esta agência de viagens intentou uma ação no Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal de Primeira Instância de Língua Neerlandesa de Bruxelas, Bélgica), o órgão jurisdicional de reenvio, pedindo a indemnização dos danos que afirma ter sofrido devido às faltas alegadamente cometidas pelo Estado belga na elaboração da regulamentação em causa.

Com o seu reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, por um lado, se uma regulamentação geral deste tipo de um Estado‑Membro é compatível com as disposições da Diretiva 2004/38 ( 1 ) que regulam as medidas restritivas da livre circulação adotadas por razões de saúde pública ( 2 ). Por outro lado, interroga o Tribunal sobre a questão de saber se a proibição de passagem das fronteiras internas desse Estado‑Membro para efetuar viagens não essenciais a partir de ou com destino a países do Espaço Schengen classificados de zonas de alto risco é compatível com os artigos do Código das Fronteiras Schengen ( 3 ) relativos à falta de controlos nas fronteiras internas, à sua possível reintrodução temporária e ao exercício das competências de polícia ( 4 ).

No seu acórdão, o Tribunal responde afirmativamente a estas duas questões, precisando as condições em que essa regulamentação nacional se deve inscrever.

Apreciação do Tribunal de Justiça

No que respeita à legalidade, à luz da Diretiva 2004/38, de medidas restritivas da livre de circulação adotadas por um Estado‑Membro no contexto de uma pandemia como a da COVID‑19, o Tribunal enuncia que a regulamentação nacional que prevê essas medidas deve respeitar todas as condições e garantias previstas nos artigos 30.° a 32.° desta diretiva, os direitos e princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente o princípio da proibição das discriminações, bem como o princípio da proporcionalidade.

A este respeito, o Tribunal precisa, em primeiro lugar, que, embora figurem num capítulo da Diretiva 2004/38 intitulado «Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública», o artigo 27.o, n.o 1, e o artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 mencionam expressamente a «livre circulação», pelo que abrangem as duas componentes desta liberdade, a saber, o direito de entrada e o direito de saída, permitindo assim aos Estados‑Membros adotar medidas que restrinjam ambos esses direitos por razões de saúde pública. As medidas restritivas da livre circulação que um Estado‑Membro pode adotar por razões de saúde pública ao abrigo destas disposições podem, por conseguinte, consistir não só numa proibição de sair do território de um Estado‑Membro para efetuar, como no caso em apreço, viagens não essenciais, mas também na obrigação de os viajantes que entram nesse território se submeterem a testes de despistagem e de observarem uma quarentena.

Em segundo lugar, nenhuma destas duas disposições se opõe a que tais medidas restritivas sejam adotadas sob a forma de um ato de alcance geral que diga indistintamente respeito a qualquer pessoa abrangida por uma situação visada por esse ato. Esta interpretação é corroborada pelo facto de as doenças que podem justificar tais medidas — a saber, doenças infecciosas ou parasitárias contagiosas como a COVID‑19 — serem suscetíveis de afetar, devido às suas próprias características, populações inteiras independentemente do comportamento dos indivíduos que as compõem.

Em terceiro lugar, o Tribunal sublinha que, apesar da sua formulação, que é, à primeira vista, concebida para decisões individuais, todas as condições e garantias previstas nos artigos 30.° a 32.° da Diretiva 2004/38 devem igualmente ser respeitadas quando as medidas restritivas são adotadas sob a forma de atos de alcance geral. Assim, em aplicação do artigo 30.o, n.os 1 e 2, desta diretiva, qualquer ato de alcance geral que imponha medidas restritivas da livre circulação por razões de saúde pública deve ser levado ao conhecimento do público no âmbito de uma publicação oficial do Estado‑Membro que o adota e através de uma divulgação oficial suficiente, de modo a que o conteúdo e os efeitos desse ato possam ser entendidos, tal como os motivos precisos de saúde pública invocados em apoio desse ato. Por outro lado, para respeitar as garantias previstas nos artigos 30.°, n.o 3, e 31.° da referida diretiva, o ato de alcance geral deve poder ser impugnado no âmbito de um recurso jurisdicional e, sendo caso disso, administrativo, cujas modalidades de exercício devem ser comunicadas ao público. Tais medidas restritivas devem igualmente respeitar o princípio da proibição das discriminações enunciado na Carta.

Em quarto e último lugar, em conformidade com as disposições do artigo 31.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2004/38, qualquer medida restritiva da livre circulação adotada por razões de saúde pública deve ser proporcionada ao objetivo de proteção da saúde pública prosseguido, devendo a proporcionalidade dessa medida ser apreciada tendo igualmente em conta o princípio da precaução. A exigência do princípio da proporcionalidade impõe concretamente que se verifique, primeiro, se essas medidas são adequadas para realizar o objetivo de interesse geral prosseguido, no caso em apreço a proteção da saúde pública, segundo, se se limitam ao estritamente necessário, o que significa que esse objetivo não deve razoavelmente poder ser alcançado de maneira tão eficaz através de outros meios menos atentatórios dos direitos e das liberdades garantidos às pessoas em causa, e, terceiro, se não são desproporcionadas em relação ao referido objetivo, o que implica, nomeadamente, uma ponderação da sua importância e da gravidade da ingerência nesses direitos e liberdades.

No que respeita aos controlos destinados a assegurar o respeito da regulamentação controvertida, o Tribunal considera que esses controlos só são possíveis no interior do território nacional na condição de estarem abrangidos pelo exercício de competências de polícia, na aceção do artigo 23.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen. No caso de os referidos controlos serem efetuados diretamente nas fronteiras internas, é necessário que o Estado‑Membro cumpra todas as condições referidas nos artigos 25.° a 28.° deste código relativas à reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas, precisando‑se que a ameaça causada por uma pandemia como a COVID‑19 corresponde a uma ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna, na aceção do artigo 25.o, n.o 1, do referido código.

No que respeita, em primeiro lugar, ao artigo 23.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen, o Tribunal recorda que esta disposição garante aos Estados‑Membros o direito de efetuar, no interior do território nacional, incluindo nas zonas fronteiriças, controlos justificados pelo exercício de competências de polícia, desde que esse exercício não tenha um efeito equivalente a um controlo nas fronteiras, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

Para este efeito, o artigo 23.o, alínea a), segundo período, i) a iv), deste código fornece indícios que permitem guiar os Estados‑Membros na aplicação dessas competências de polícia.

A este título, no que respeita, primeiro, ao indício que figura no artigo 23.o, alínea a), segundo período, i), do referido código, os objetivos prosseguidos pelos controlos devem distinguir‑se dos prosseguidos pelos controlos de fronteira, a saber, os que visam assegurar que as pessoas podem ser autorizadas a entrar no território do Estado‑Membro ou a abandoná‑lo. O Tribunal considera que parece ser esse o caso em apreço, na medida em que o objetivo principal dos controlos destinados a garantir o cumprimento da regulamentação belga em causa era limitar, com urgência, a propagação da COVID‑19 na população belga.

No que respeita, segundo, ao indício que figura no artigo 23.o, alínea a), segundo período, ii), do Código das Fronteiras Schengen, basta que esses controlos tenham sido decididos e aplicados à luz de circunstâncias que demonstrem objetivamente um risco de prejuízo grave e sério para a saúde pública, que pode ser invocado por um Estado‑Membro ao abrigo desta disposição, e com base nos conhecimentos gerais que as autoridades tinham quanto às zonas de entrada e de saída do território nacional através das quais um grande número de viajantes visados pela referida proibição eram suscetíveis de transitar.

Terceiro, no que respeita aos indícios que figuram no artigo 23.o, alínea a), segundo período, iii) e iv), do Código das Fronteiras Schengen, todos os controlos em causa no processo principal devem, por um lado, ter sido realizados de forma aleatória e, portanto, «por amostragem» e, por outro, ter sido concebidos e executados de uma forma claramente distinta dos controlos sistemáticos de pessoas nas fronteiras externas da União. A este respeito, o Tribunal precisa que, no âmbito de uma pandemia como a da COVID‑19, os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de apreciação no que respeita à intensidade, à frequência e à seletividade dos controlos.

Em segundo lugar, na hipótese de se verificar que os controlos em causa foram efetuados nas fronteiras internas, o órgão jurisdicional de reenvio deverá verificar se o Reino da Bélgica respeitou todas as condições previstas nos artigos 25.° a 28.° do Código das Fronteiras Schengen para a reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas em caso de ameaça grave à ordem pública e/ou à segurança interna. A este respeito, o Tribunal precisa que uma pandemia com a dimensão da COVID‑19 pode ser qualificada de ameaça grave para a ordem pública e/ou para a segurança interna, na aceção do artigo 25.o, n.o 1, deste código, na medida em que é suscetível de afetar um interesse fundamental da sociedade, a saber, o de assegurar a vida dos cidadãos, e na medida em que afeta a própria sobrevivência de uma parte da população, nomeadamente as pessoas mais vulneráveis.

( 1 ) Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, retificação no JO 2004, L 229, p. 35).

( 2 ) Estão em causa, em particular, os artigos 27.° e 29.° desta diretiva.

( 3 ) Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen (JO 2016, L 77, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2016/2225 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2017 (JO 2017, L 327, p. 1).

( 4 ) Estão em causa, em especial, os artigos 22.°, 23.° e 25.° deste código.