1.

Num processo judicial de um Estado‑Membro foi declarado, de forma definitiva, que os representantes de uma sociedade de capitais prestaram informações falsas para obter um financiamento agrícola, posteriormente concedido; na pendência do processo nacional, a sociedade foi dissolvida e os direitos e obrigações foram transferidos para outra sociedade que não dispunha de recursos adequados; pode o Estado‑Membro exigir o reembolso dos montantes indevidamente pagos diretamente às pessoas singulares que eram representantes legais e acionistas da sociedade beneficiária do financiamento (e também da sociedade cessionária) e que foram autoras dos comportamentos fraudulentos dados como definitivamente provados?

2.

O quarto e o quinto considerandos do Regulamento n.o 2988/95 têm a seguinte redação:

«[…] a eficácia da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades exige a criação de um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas comunitárias.

[…] os comportamentos que constituem irregularidades, bem como as medidas e sanções administrativas que lhes dizem respeito, estão previstos em regulamentos setoriais em conformidade com o presente regulamento».

3.

O artigo 1.o deste regulamento enuncia:

«1.   Para efeitos da proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.

2.   Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida».

4.

O artigo 2.o do referido regulamento prevê:

«1.   Os controlos e as medidas e sanções administrativas são instituídos na medida em que sejam necessários para assegurar a aplicação correta do direito comunitário. Devem ser efetivos, proporcionados e dissuasores, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.

[…]

3.   As disposições do direito comunitário determinam a natureza e o âmbito das medidas e sanções administrativas necessárias à aplicação correta da regulamentação considerada em função da natureza e da gravidade da irregularidade, do benefício concedido ou da vantagem recebida e do grau de responsabilidade.

4.   Sob reserva do direito comunitário aplicável, os procedimentos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários são regidos pelo direito dos Estados‑Membros.»

5.

O artigo 4.o do referido regulamento tem a seguinte redação:

«1.   Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:

[…]

4.   As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»

6.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95:

«As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:

[…]»

7.

O artigo 7.o do referido regulamento enuncia:

«As medidas e sanções administrativas comunitárias podem ser aplicadas aos agentes económicos referidos no artigo 1.o, ou seja, às pessoas singulares ou coletivas, e às outras entidades a quem o direito nacional reconhece capacidade jurídica, que tenham cometido uma irregularidade. Podem ser igualmente aplicadas às pessoas que tenham participado na execução da irregularidade e às pessoas que tenham de responder pela irregularidade ou evitar que ela seja praticada.»

8.

O considerando 39 do Regulamento n.o 1306/2013 enuncia:

«Com vista a proteger os interesses financeiros do orçamento da União, é necessário que os Estados‑Membros tomem medidas para se assegurarem de que as operações financiadas pelos Fundos são efetivamente realizadas e corretamente executadas. É igualmente necessário que os Estados‑Membros previnam, detetem e tratem eficazmente qualquer irregularidade ou incumprimento das obrigações cometidos pelos beneficiários. Para o efeito, é aplicável o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho. Em caso de infração à legislação agrícola setorial, se não existirem atos jurídicos da União que estabeleçam regras de execução em matéria de sanções administrativas, os Estados‑Membros deverão impor sanções nacionais que sejam efetivas, dissuasivas e proporcionadas.»

9.

O artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Disposições comuns», prevê:

«1.   Relativamente aos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidade ou negligência, os Estados‑Membros pedem o seu reembolso aos beneficiários no prazo de 18 meses após a aprovação de um relatório de controlo ou documento semelhante, indicando a ocorrência da irregularidade e, se for caso disso, a sua receção pelo organismo pagador ou organismo responsável pela recuperação. Os montantes correspondentes são inscritos no registo de devedores do organismo pagador no momento do pedido de reembolso.

[…]

3.   Em casos devidamente justificados, os Estados‑Membros podem decidir não proceder à recuperação. Essa decisão apenas pode ser tomada nos seguintes casos:

[…]

[…]»

10.

O artigo 56.o deste regulamento, intitulado «Disposições específicas para o FEADER», tem a seguinte redação:

«Caso sejam detetadas irregularidades e negligências nas operações ou nos programas de desenvolvimento rural, os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras através da supressão total ou parcial do financiamento da União em causa. Os Estados‑Membros tomam em consideração a natureza e a gravidade das irregularidades constatadas, bem como o nível do prejuízo financeiro para o FEADER.»

11.

O artigo 58.o do referido regulamento, intitulado «Proteção dos interesses financeiros da União», tem a seguinte redação:

«1.   Os Estados‑Membros adotam, no âmbito da PAC, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurarem uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União, em especial a fim de:

[…]

[…]».

12.

O artigo 35.o, intitulado «Incumprimento dos critérios de elegibilidade, exceto dimensão da superfície ou número de animais, dos compromissos ou de outras obrigações», prevê no n.o 6:

«Sempre que se determine que o beneficiário apresentou elementos de prova falsos a fim de receber o apoio ou que não prestou as informações necessárias por negligência, o apoio deve ser recusado ou totalmente retirado. Além disso, o beneficiário deve ser excluído da mesma medida ou tipo de operação no ano em que foi constatado o incumprimento e no ano seguinte.»

13.

Nos termos do artigo 381.°, n.o 2, do kriminaalmenetluse seadustik (Código de Processo Penal da Estónia), uma autoridade pública pode, no âmbito de um processo penal, intentar uma ação de reconhecimento de um crédito de direito público se o facto que deu origem a esse crédito se basear, em grande medida, nos mesmos elementos materiais constitutivos do crime que é objeto do processo.

14.

Nos termos do artigo 111.o da Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Lei sobre a Aplicação da Política Agrícola Comum da União Europeia), intitulado «Recuperação de subvenções»:

«1)   Se, após o pagamento da subvenção, se verificar que, na sequência de irregularidades ou negligência, esta foi indevidamente paga e, em especial, não foi utilizada para o fim a que se destinava, a totalidade ou parte da subvenção será recuperada, pelos motivos e nos prazos previstos nos Regulamentos (UE) n.o 1303/2013 e n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e noutros regulamentos pertinentes da União Europeia, junto do beneficiário da subvenção e, em especial, do beneficiário da subvenção que tenha sido escolhido na sequência de um procedimento de seleção.

[…]»

15.

Por Acórdão do Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru, Estónia) de 15 de março de 2021, R.M. foi condenado por fraude em três casos de pedidos de subvenções. Em concreto, na qualidade de representante da sociedade X OÜ (a seguir «X»), prestou intencionalmente falsas declarações ao Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Serviço de Registo e Informação Agrícola, Estónia; a seguir «PRIA»). Com base nessas informações, o PRIA pagou indevidamente à X, nos anos de 2013 a 2017, ajudas agrícolas financiadas pela União Europeia no montante total de 143737,38 euros. Em dois dos três referidos casos de fraude nos pedidos de subvenções, E.M. também foi condenada como coautora, juntamente com R.M.

16.

Simultaneamente, o Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru) julgou procedente o pedido de constituição como parte civil apresentado pela lesada — a República da Estónia (representada pelo PRIA) — e condenou os demandados a reembolsar os montantes das ajudas indevidamente pagas a X na sequência da fraude, repartidos da seguinte forma: R.M. no montante de 87340,00 euros e R.M. e E.M., solidariamente, no montante de 56397,38 euros.

17.

O Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru) declarou que, se, após o pagamento de ajudas, se verificar que as mesmas foram pagas indevidamente devido a irregularidades ou omissões, as ajudas devem, ao abrigo do artigo 111, n.o 1, da Lei que Transpõe a Política Agrícola Comum da União Europeia, ser total ou parcialmente recuperadas junto dos beneficiários, em conformidade com as condições e nos prazos estabelecidos nos regulamentos da União em vigor.

18.

Por conseguinte, a lesada teria o direito de exigir também de R.M e de E.M. a restituição das ajudas indevidamente pagas à X.

19.

Os advogados de R.M e de E.M. interpuseram recurso da sentença do Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru), contestando a condenação penal dos acusados e a decisão que admitiu a constituição como parte civil.

20.

Por Acórdão do Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Tartu, Estónia) de 15 de setembro de 2021, foi confirmada a decisão do Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru). O Tribunal de Recurso seguiu o entendimento do tribunal de primeira instância de que a X tinha obtido o financiamento de modo fraudulento, não tendo cumprido a obrigação de entrada de fundos próprios e tendo apresentado documentos falsificados.

21.

O Tribunal de Recurso também partilhou do entendimento do Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru) de que, por força do artigo 7.o do Regulamento n.o 2988/95, a lesada também tinha o direito de exigir de R.M. e de E.M. a restituição do financiamento indevidamente pago à X.

22.

Os advogados de R.M. e de E.M. interpuseram recurso de cassação do Acórdão do Tribunal de Recurso, tanto da condenação penal dos acusados como da decisão que admitiu a sua constituição como parte civil.

23.

Em 20 de maio de 2022, a Secção Penal do Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia) proferiu, no âmbito do processo penal em causa, um acórdão parcial no qual confirmou os acórdãos proferidos pelo Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Tatu) e pelo Viru Maakohus (Tribunal de Primeira Instância de Viru), nomeadamente na parte em que R.M. e E.M. foram declarados culpados e condenados pelas diversas acusações de fraude em matéria de subvenções acima mencionadas.

24.

Assim, as condenações e as penas aplicadas aos acusados transitaram em julgado. Simultaneamente, o Riigikohus (Supremo Tribunal) decidiu prosseguir o processo de cassação e, em seguida, pronunciar‑se por acórdão separado a respeito da condenação judicial de R.M. no pagamento de 87340,00 euros e de R.M. e E.M. solidariamente no pagamento de 56397,38 euros, a título de indemnização do Estado pelas ajudas indevidamente pagas à X.

25.

Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

26.

Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, centrarei a minha análise jurídica na primeira questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

27.

Observo que pode não ser necessário responder à segunda questão prejudicial, uma vez que esta será absorvida pela primeira, caso se dê resposta afirmativa à primeira questão prejudicial nos termos que proponho.

28.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se o artigo 54.o e o artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 35.o, n.o 6, primeiro período, do Regulamento n.o 640/2014, lidos em conjugação com o artigo 7.o do Regulamento n.o 2988/95, devem ser interpretados no sentido de que o reembolso de um financiamento indevidamente recebido do FEADER, na sequência de uma irregularidade, pode ser reclamado não só do beneficiário dessa ajuda mas também das pessoas que, embora não possam tecnicamente ser consideradas beneficiárias, participaram na execução da irregularidade que conduziu ao pagamento indevido do financiamento.

29.

A política agrícola comum é aplicada em regime de gestão partilhada entre os Estados‑Membros e a União e os fundos da União são pagos aos beneficiários finais através dos Estados‑Membros. Com efeito, o Estado‑Membro deve proteger eficazmente os interesses financeiros da União, assegurando que apenas as intervenções conformes com as disposições do direito da União são financiadas por fundos da União. O artigo 58.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 exige que os Estados‑Membros tomem todas as medidas necessárias para assegurar uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União e para recuperar os montantes indevidamente pagos. Os Estados‑Membros estão, de facto, em melhor posição para recuperar os montantes indevidamente pagos na sequência de irregularidades ou negligências e para determinar as medidas mais adequadas a tomar a esse respeito. Por conseguinte, cabe às autoridades nacionais escolher as medidas que considerem mais adequadas para a recuperação dos montantes em causa. Estes artigos são a expressão, no que diz respeito ao financiamento da política agrícola comum, do dever geral de diligência previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, que obriga os Estados‑Membros a efetuar a recuperação e a tomar medidas para corrigir as irregularidades de forma atempada ( 5 ). O respeito dos procedimentos e dos prazos aplicáveis em matéria de recuperação nos termos do direito nacional constitui uma obrigação mínima necessária, mas que não basta para demonstrar a diligência do Estado‑Membro na aceção do artigo 58.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 ( 6 ).

30.

Resulta deste contexto legislativo geral que a recuperação dos montantes indevidamente pagos é uma obrigação específica dos Estados‑Membros, que visa assegurar a proteção eficaz dos interesses financeiros da União.

31.

Como acertadamente observou o Governo Dinamarquês na sua intervenção ( 7 ), trata‑se de uma questão de grande importância para a capacidade de os Estados‑Membros realizarem controlos eficazes da conformidade dos financiamentos agrícolas com a legislação da UE: o problema que deu lugar às questões prejudiciais no caso em apreço — a saber, que a entidade que recebeu a ajuda e, portanto, juridicamente, o «beneficiário da ajuda» (a sociedade X), ou já não existe juridicamente, ou não dispõe de recursos suficientes para efetuar o reembolso — coloca‑se frequentemente quando as autoridades nacionais são obrigadas a pedir o reembolso de ajudas agrícolas que foram indevidamente pagas. A efetiva execução da obrigação de exigir a recuperação das ajudas pagas ilegalmente pressupõe que os Estados‑Membros possam instaurar tais processos não só contra os beneficiários diretos mas também contra os representantes das empresas [em causa] — na medida em que estes tenham participado nas irregularidades — ou dos seus proprietários efetivos. No essencial, trata‑se de assegurar o efeito útil das disposições do direito da União: um sistema que, ao abrigo de uma interpretação formalista, permita tais situações, corre o risco de tornar profundamente ineficaz a possibilidade de recuperação de montantes indevidamente pagos e encoraja comportamentos ilícitos.

32.

O órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial, fazendo igualmente referência ao eventual efeito direto das disposições do direito da União que, conjugadas, poderiam constituir a base jurídica para a recuperação dos financiamentos indevidamente pagos das pessoas singulares autoras da fraude.

33.

Concordo com o entendimento da Comissão de que a questão pertinente não é a de saber se o artigo 7.o do Regulamento n.o 2988/95 tem efeito direto, mas se o mesmo é, por si só, em conjugação com as disposições setoriais, suficiente para exigir o reembolso do financiamento das pessoas singulares representantes da sociedade beneficiária, autoras dos comportamentos que deram origem às irregularidades. Esta questão coloca‑se porque o legislador da União adotou regras setoriais que preveem o reembolso, mas não adotou as condições da sua aplicação a essa categoria de pessoas, e o direito do Estado‑Membro onde se deu a irregularidade não prevê expressamente a aplicação de uma medida administrativa à referida categoria de pessoas.

34.

As questões jurídicas a resolver para responder de forma útil à questão prejudicial são, portanto, na minha opinião, as seguintes: a) a relação entre o Regulamento n.o 2988/95 e os regulamentos setoriais (em especial para compreender se as regras gerais estabelecidas no Regulamento n.o 2988/95 no que diz respeito às medidas administrativas e às pessoas junto das quais se pode proceder à recuperação de financiamentos indevidamente pagos também são válidas em setores específicos nos quais essas regras não são reproduzidas e na falta de legislação nacional que implemente tais regras); b) os diferentes princípios (e o diferentes regimes jurídicos) aplicáveis às sanções e medidas administrativas (e, portanto, a inaplicabilidade dos princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça em certos precedentes em matéria de sanções); c) a determinação do regime jurídico aplicável aos autores dos atos ilícitos.

35.

O Regulamento n.o 2988/95 contém várias disposições de caráter geral que preveem regras destinadas a proteger eficazmente os interesses financeiros da União.

36.

O referido regulamento rege qualquer situação que envolva uma irregularidade, ou seja, a violação de uma disposição do direito da União resultante de um ato ou de uma omissão de um operador económico que tenha ou possa ter por efeito prejudicar o orçamento ( 8 ).

37.

O objetivo do Regulamento n.o 2988/95 é o de proteger os interesses financeiros da União em todos os domínios e estabelecer um quadro jurídico comum para todos os domínios abrangidos pelas políticas da União ( 9 ).

38.

O considerando 5 estabelece que as regras setoriais em matéria de medidas e sanções administrativas devem estar em conformidade com o Regulamento n.o 2988/95. No mesmo sentido, o considerando 39 do Regulamento n.o 1306/2013 prevê que, sendo necessário que os Estados‑Membros previnam, detetem e tratem eficazmente qualquer irregularidade ou incumprimento das obrigações cometidos pelo beneficiário, é conveniente aplicar o Regulamento n.o 2988/95.

39.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça (Grande Secção) confirma igualmente que, no domínio dos controlos e da punição das irregularidades cometidas no âmbito do direito comunitário, o legislador comunitário, ao adotar o Regulamento n.o 2988/95, instituiu uma série de princípios gerais e exigiu que, regra geral, todos os regulamentos setoriais respeitem estes princípios ( 10 ).

40.

O Regulamento n.o 2988/95 é, por conseguinte, um regulamento geral que embora não obste à previsão de regras específicas ou setoriais nos diferentes domínios de atividade da União, exige que estas sejam interpretadas em conformidade com o quadro geral por si traçado.

41.

Os princípios gerais com os quais se devem conformar as disposições setoriais são, para o que aqui interessa, além do artigo 1.o acima referido, os artigos 4.o e 7.o

42.

O artigo 4.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 2988/95 prevê, assim, que qualquer irregularidade «tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida», através da obrigação de restituir os montantes indevidamente recebidos.

43.

Do ponto de vista lexical, é evidente que a expressão «tem como consequência», ainda que acompanhada do termo «regra geral», não deixa qualquer margem para apreciações ou para exercício de um poder discricionário: o sentido só pode ser o de que em caso de irregularidade, os Estados‑Membros devem proceder à recuperação, em aplicação do dever de diligência acima referido, exceto nos casos em que tal não seja possível. Um exemplo de derrogação encontra‑se na legislação setorial, mais precisamente no artigo 54.o, n.o 3, alínea b) do Regulamento n.o 1306/2013 ( 11 ) (que também abordarei mais adiante a propósito da distinção estrutural entre sanções e outras medidas administrativas).

44.

O artigo 7.o prevê que as medidas administrativas e as sanções administrativas podem ser aplicadas não só aos operadores económicos referidos no artigo 1.o, ou seja, às pessoas singulares ou coletivas, e às outras entidades dotadas de capacidade jurídica nos termos do direito nacional, que cometeram a irregularidade, mas também às pessoas que participaram na prática da irregularidade e às pessoas que tenham de responder pela irregularidade ou evitar que ela seja praticada.

45.

O artigo 7.o determina, por conseguinte, o âmbito do acesso subjetivo à recuperação, ou seja, o círculo das pessoas a quem, consoante as circunstâncias, pode ser solicitado o reembolso do montante indevidamente pago. A sua função é a de confirmar a perspetiva das disposições do regulamento do ponto de vista substantivo, em conformidade com os seus objetivos. Uma perspetiva que, pelo menos no que se refere à medida de recuperação, deve tender a permitir a aplicação útil do dever de diligência por parte dos Estados‑Membros, permitindo a recuperação dos montantes junto de quem efetivamente causou a irregularidade, sem se prestar a possíveis e, diga‑se, demasiado fáceis, evasões.

46.

Assim, em termos sistemáticos, o artigo 7.o está ligado e é instrumental do artigo 4.o, n.o 1, que prevê, enquanto princípio geral do direito da União, que qualquer irregularidade tem como consequência a retirada da vantagem indevidamente obtida através da obrigação de restituir os montantes indevidamente recebidos.

47.

Os artigos 54.o e 56.o do Regulamento n.o 1306/2013 e 35.o do Regulamento n.o 640/2014 não reproduzem estas disposições, quer sobre a obrigação de recuperação, quer sobre o círculo das pessoas a quem deve ser dirigido o pedido de reembolso. Estas disposições referem‑se apenas aos «beneficiários» que são identificados com as pessoas singulares ou coletivas que receberam o financiamento.

48.

Daí as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio que, embora convicto de que a recuperação só poderá visar as pessoas que, pelos seus comportamentos sucessivos (criação da sociedade, obtenção do financiamento com documentos falsos, dissolução da sociedade, criação de outra sociedade manifestamente incapaz do ponto de vista económico), foram os verdadeiros protagonistas na origem do financiamento indevido da União Europeia, tem dúvidas de que, na falta de regras específicas na regulamentação setorial e nas disposições do direito nacional, o disposto nos artigos 4.o e 7.o do Regulamento n.o 2988/95 seja suficiente para constituir uma base jurídica adequada para a recuperação.

49.

As dúvidas resultam sobretudo do facto de o Tribunal de Justiça ter considerado, no acórdão SGS Belgium ( 12 ), que o Regulamento n.o 2988/95 não constituía uma base jurídica bastante para a aplicação de sanções ao abrigo do artigo 5.o do mesmo regulamento. O Tribunal de Justiça recordou que algumas disposições de um regulamento podem necessitar, para a sua execução, da adoção de medidas de aplicação, quer por parte dos Estados‑Membros quer por parte do próprio legislador da União (n.o 33) e que tal é o que sucede no que diz respeito às sanções administrativas aplicadas às diferentes categorias de atores identificadas no Regulamento n.o 2988/95 (n.o 34). Para que seja aplicada uma sanção, é, por conseguinte, necessário que a legislação setorial da UE ou, na sua falta, a legislação nacional, preveja a aplicação de uma sanção administrativa a esta categoria de pessoas (n.os 43 a 62). Tal está em conformidade com o princípio da legalidade ( 13 ).

50.

As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio podem, no entanto, ser afastadas pela demonstração da diferença estrutural entre medidas administrativas e sanções e através de uma interpretação literal, sistemática e teleológica das disposições pertinentes do direito da União Europeia.

51.

A interpretação literal poderia já ser suficiente para marcar a clara diferença entre sanções e outras medidas administrativas, como a recuperação das quantias indevidamente pagas: o artigo 4.o do Regulamento 2988/95, relativo às medidas administrativas, prevê que qualquer irregularidade «tem como consequência», regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida; o artigo 5.o do mesmo regulamento, relativo às sanções, prevê que as irregularidades intencionais ou causadas por negligência «podem determinar» as seguintes sanções administrativas. A opção legislativa diferente é óbvia: a recuperação dos montantes, salvo derrogações expressas, implica a retirada automática da vantagem indevidamente obtida sem necessidade de qualquer outra aplicação ou especificação ( 14 ). A aplicação de sanções é incerta («podem determinar»), uma vez que depende da verificação do elemento subjetivo (dolo ou negligência) que, para ser apreciado, requer modalidades de execução, do mesmo modo que a escolha entre as diferentes medidas previstas no referido artigo 5.o também requer tais modalidades, deixando, portanto, uma margem de apreciação em sede de execução.

52.

Nada disto se aplica à medida administrativa de revogação (e do pedido conexo de reembolso do financiamento) que não necessita de qualquer especificação ou execução, e não deixa qualquer margem de apreciação: a verificação da irregularidade implica a obrigação de recuperar os montantes das pessoas que participaram ativamente na irregularidade e que são definidas de forma clara e inequívoca no artigo 7.o do Regulamento n.o 2988/95 ( 15 ). Numa primeira fase, o pedido de reembolso deve, obviamente, ser dirigido à pessoa singular ou coletiva diretamente responsável pela irregularidade (o beneficiário em sentido técnico); nos casos em que tal não seja possível devido a circunstâncias concretas, como as do caso em apreço, o pedido de reembolso é dirigido às pessoas que participaram na execução da irregularidade ou que tenham de responder pela irregularidade ou evitar que a mesma seja praticada.

53.

De resto, o artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2988/95 é claro: as medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.

54.

A interpretação sistemática confirma esta abordagem: tal como acertadamente observou o Governo Dinamarquês, as disposições do artigo 54.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, acima referido, também não fariam sentido se não fossem interpretadas no sentido de que outras pessoas, que não o beneficiário direto, podem ser responsáveis pela irregularidade e estar, por conseguinte, sujeitas à obrigação de reembolso.

55.

O artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, que dispõe que «não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num ato comunitário anterior à irregularidade» confirma aquilo que decorre dos princípios, a saber, que para a aplicação de sanções [penais ou mesmo administrativas de natureza sancionatória], deve ser estritamente respeitado o princípio da legalidade ( 16 ). O facto de as medidas administrativas não serem mencionadas nesta disposição confirma que só lhes podem ser aplicados o princípio da segurança jurídica e o princípio da proteção da confiança legítima. Quanto ao primeiro desses princípios, considero‑o plenamente respeitado na interpretação aqui proposta, uma vez que o artigo 7.o do Regulamento n.o 2988/95 esclarece sem margem para dúvidas as consequências da constatação da irregularidade de um financiamento que lese o orçamento da União, mais concretamente, a obrigação de o Estado proceder à recuperação das quantias das pessoas que contribuíram concretamente para a irregularidade. Quanto à proteção da confiança legítima, é pacífico que não pode ser invocada em caso de total ausência de boa‑fé e na presença, em vez disso, de comportamentos destinados a dar uma falsa representação da realidade e a tentar evitar as suas consequências.

56.

Conforme observado, com razão, pela Comissão ( 17 ), o Tribunal de Justiça já decidiu que, mesmo que não exista uma disposição na legislação setorial ou nacional que imponha a aplicação de uma sanção, a autoridade nacional está obrigada a aplicar uma medida administrativa, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, primeiro travessão, do Regulamento n.o 2988/95, que consiste em exigir o reembolso da totalidade das ajudas indevidamente pagas, desde que seja demonstrado, o que compete ao tribunal nacional verificar, que tais ajudas foram pagas indevidamente ( 18 ).

57.

Quanto aos objetivos, só posso reafirmar o que consta das observações gerais: o objetivo primordial do Regulamento n.o 2988/95 é o de proteger eficazmente os interesses financeiros da União. Tal não poderia suceder se uma interpretação formalista do direito da União tornasse excessivamente difícil para os Estados‑Membros a recuperação dos montantes indevidamente pagos nos casos em que se considerasse que os autores dos comportamentos ilícitos estavam em situação regular.

58.

É, pois, evidente que os princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no acórdão SGS Belgium não podem ser alargados ao caso em que apenas se pretende proceder à recuperação dos montantes indevidamente pagos. O facto de as pessoas em causa não serem beneficiárias diretas não afeta esta conclusão, uma vez que a leitura conjugada das disposições citadas pelo órgão jurisdicional de reenvio constitui uma base jurídica adequada para proceder à recuperação dos montantes indevidamente pagos.

59.

Cabe fazer uma última observação sobre um aspeto processual, evocado pelos recorrentes no processo principal, mais concretamente, a necessidade de o Governo nacional começar por pedir o reembolso dos montantes indevidamente pagos à sociedade recém‑constituída, ainda que a mesma não tenha recursos suficientes. À luz do que precede, parece‑me que se trata de uma questão puramente formal: com efeito, se o órgão jurisdicional nacional tiver constatado que a sociedade recém‑constituída pelos recorrentes é efetivamente incapaz de fazer face ao pagamento de uma dívida de elevado montante, não me parece que tenha qualquer utilidade formular um pedido de reembolso ao qual não poderiam suceder‑se atos de recuperação adequados. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio deverá verificar se existem procedimentos ou regras de direito nacional que regulem as relações entre acionistas, administradores e sociedades. Com base no que precede, reitero que, ao abrigo do direito da União Europeia, as pessoas que participaram na execução da irregularidade são responsáveis, iure proprio, pelo reembolso dos montantes ilegalmente pagos a título de financiamento agrícola sempre que se tiver verificado uma impossibilidade de recuperar o financiamento junto do beneficiário em sentido técnico.

60.

Outra questão que deve ser apreciada pelo órgão jurisdicional de reenvio é a de saber se o direito nacional permite qualificar essas pessoas singulares como as que, em alternativa, «participaram na execução da irregularidade», «tenham de responder pela irregularidade» ou «[tenham de] evitar que ela seja praticada».

61.

Uma interpretação diferente do artigo 7.o do Regulamento n.o 2988/95, em conjugação com as disposições setoriais, correria o risco de isentar de responsabilidade o verdadeiro autor da fraude e comprometeria seriamente a proteção dos interesses financeiros da União. Até porque, conforme acertadamente observado pela Comissão, são as pessoas singulares que cometem as fraudes e não as pessoas coletivas ( 19 ).

62.

À luz de todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas:

Os artigos 4.o e 7.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, em conjugação com os artigos 54.o e 56.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 e com o artigo 35.o, n.o 6, do Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 da Comissão devem ser interpretados no sentido de que:

A conjugação das disposições acima referidas constitui uma base jurídica que permite exigir o reembolso dos financiamentos obtidos de forma fraudulenta e concedidos pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) aos representantes da pessoa coletiva beneficiária que intencionalmente forneceram informações falsas para obter tais financiamentos.

Compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se a sociedade beneficiária ou a sociedade que lhe sucedeu nos seus direitos e obrigações não está em condições de proceder ao reembolso do financiamento indevidamente concedido e se, de acordo com o direito nacional, a pessoa a quem é exigido o reembolso é considerada uma «pessoa envolvida na prática da irregularidade», uma «pessoa responsável pela irregularidade» ou uma «pessoa obrigada a evitar a prática da irregularidade».