1.

O presente reenvio prejudicial tem origem num litígio em que se debate a interpretação a dar a várias disposições da Diretiva 2012/34/UE ( 2 ), quando conjugadas com as normas nacionais que regulam a repartição da capacidade de utilização da infraestrutura ferroviária pública.

2.

O diferendo diz respeito, em síntese: a) aos critérios de prioridade que, segundo a regulamentação lituana, são aplicáveis aos pedidos apresentados pelas empresas que pretendam utilizar a infraestrutura ferroviária, em especial quando esta estiver congestionada; e b) ao procedimento prévio de coordenação que o gestor dessa infraestrutura deve adotar.

3.

O artigo 39.o («Repartição da capacidade») enuncia:

«1.   Os Estados‑Membros podem estabelecer um quadro para a repartição da capacidade de infraestrutura desde que seja satisfeita a condição de independência de gestão prevista no artigo 4.o Devem ser fixadas regras específicas de repartição da capacidade. Os gestores de infraestrutura devem cumprir os procedimentos de repartição da capacidade e garantir, em especial, que a capacidade de infraestrutura seja repartida de forma equitativa e não discriminatória, e de acordo com o direito da União.

[…]»

4.

O artigo 44.o («Pedidos») tem a seguinte redação:

«1.   Os candidatos podem apresentar ao gestor de infraestrutura, no âmbito do direito público ou privado, pedidos de celebração de acordos para a concessão de direitos de utilização da infraestrutura, […]

[…]»

5.

O artigo 45.o («Planificação») dispõe:

«1.   Na medida do possível, o gestor de infraestrutura deve satisfazer todos os pedidos de capacidade de infraestrutura, nomeadamente os pedidos de canais horários que atravessem mais de uma rede, e ter em conta os condicionalismos que afetam os candidatos, nomeadamente as incidências económicas na sua atividade.

2.   O gestor de infraestrutura pode dar prioridade a serviços específicos no quadro dos processos de planificação e coordenação, mas unicamente nos termos dos artigos 47.o e 49.o

3.   O gestor de infraestrutura deve consultar as partes interessadas sobre o projeto de horário de serviço e dar‑lhes a oportunidade de apresentarem as suas observações durante pelo menos um mês […]

4.   O gestor de infraestrutura deve tomar as medidas adequadas para ter em conta as preocupações manifestadas».

6.

Segundo o artigo 46.o («Processo de coordenação»):

«1.   Caso surjam conflitos entre diferentes pedidos durante a planificação a que se refere o artigo 45.o, o gestor de infraestrutura deve esforçar‑se por assegurar, através da coordenação dos pedidos, o melhor ajustamento possível de todos eles.

2.   Em situações que exijam coordenação, o gestor de infraestrutura tem o direito de propor, dentro de limites razoáveis, capacidades de infraestrutura diferentes da solicitada.

3.   O gestor de infraestrutura deve esforçar‑se por resolver eventuais conflitos através de consultas com os candidatos em causa. Essas consultas devem basear‑se na divulgação, num prazo razoável, gratuitamente e por escrito ou em formato eletrónico, das seguintes informações:

[…]

4.   Os princípios que regulam o processo de coordenação são estabelecidos nas especificações da rede. Esses princípios devem refletir nomeadamente a dificuldade da organização de canais horários internacionais e a incidência que qualquer modificação pode ter nos outros gestores de infraestrutura.

5.   Se houver pedidos de capacidade de infraestrutura que não possam ser satisfeitos sem coordenação, o gestor de infraestrutura deve esforçar‑se por atender à totalidade dos pedidos por meio de coordenação.

6.   Sem prejuízo dos procedimentos de recurso existentes e do artigo 56.o, nos casos de litígio relativos à repartição da capacidade de infraestrutura, é possível recorrer a um sistema de resolução rápida de litígios. O sistema deve ser descrito nas especificações da rede. Se o mecanismo for acionado, a decisão deve ser tomada no prazo de 10 dias úteis».

7.

Nos termos do artigo 47.o («Infraestruturas congestionadas»):

«1.   Se, após a coordenação dos canais horários pedidos e a consulta dos candidatos, se verificar a impossibilidade de satisfazer adequadamente os pedidos de capacidade de infraestrutura, o gestor de infraestrutura declara imediatamente a secção de infraestrutura em causa como infraestrutura congestionada. Deve adotar‑se o mesmo processo relativamente a infraestruturas que irão previsivelmente sofrer de escassez de capacidade num futuro próximo.

[…]

3.   Caso as taxas a que se refere o artigo 31.o, n.o 4, não sejam aplicadas ou não produzam resultados satisfatórios e uma infraestrutura tenha sido declarada congestionada, o gestor de infraestrutura pode, além disso, recorrer a critérios de prioridade para proceder à repartição da capacidade de infraestrutura.

4.   Os critérios de prioridade devem ter em conta a importância do serviço para a sociedade em relação a qualquer outro serviço que seja excluído em virtude do primeiro, bem como os efeitos noutros Estados‑Membros.

A fim de garantir, neste contexto, o desenvolvimento de serviços de transporte adequados, e em especial para satisfazer as exigências de serviço público ou para favorecer o desenvolvimento dos serviços de transporte ferroviário nacional e internacional de mercadorias, os Estados‑Membros podem adotar as medidas necessárias, em condições não discriminatórias, para que seja dada prioridade a esses serviços na atribuição das capacidades de infraestrutura.

[…]

6.   Os procedimentos a seguir e os critérios a adotar caso uma infraestrutura esteja congestionada devem constar das especificações da rede.»

8.

Nos termos do artigo 52.o («Utilização dos canais horários»):

«1.   O gestor de infraestrutura deve incluir, nas especificações da rede, as condições em que terá em conta os níveis anteriores de utilização dos canais horários ao determinar prioridades para o processo de repartição.

2.   No que se refere às infraestruturas congestionadas, o gestor de infraestrutura deve exigir a retrocessão dos canais horários que, durante pelo menos um mês, tenham sido menos utilizados do que a quota limiar prevista nas especificações da rede, exceto se tal tiver sido provocado por razões não económicas que escapem ao controlo dos candidatos.»

9.

O ponto 28 especifica:

«Sempre que possível, o gestor de infraestrutura ferroviária pública, com vista a proceder ao ajustamento dos pedidos de atribuição relativos à mesma capacidade, deve propor aos candidatos […] capacidades diferentes das previstas nos seus pedidos. No caso de os candidatos […] recusarem as capacidades propostas em substituição pelo gestor de infraestrutura ferroviária pública ou de essa capacidade não existir, o gestor de infraestrutura ferroviária pública deve aplicar a regra de prioridade, ou seja, a regra segundo a qual a capacidade em causa é atribuída ao candidato que a pretenda utilizar para prestar serviços de transporte de passageiros e de mercadorias em itinerários internacionais; se a capacidade não for utilizada para prestar serviços de transporte de passageiros e de mercadorias em itinerários internacionais, será atribuída ao candidato que a utilize para prestar serviços de transporte de passageiros e de mercadorias em itinerários locais; se a capacidade não for utilizada para prestar serviços de transporte de passageiros e de mercadorias em itinerários internacionais ou locais, será atribuída ao candidato […] que a utilize durante mais dias; se for prevista a utilização da capacidade durante o mesmo número de dias, será atribuída ao candidato […] que tenha pedido a atribuição do maior número possível de viagens no itinerário em causa.»

10.

Em 3 de abril de 2019, a UAB Gargždų geležinkelis (a seguir «Gargždų geležinkelis») pediu a atribuição de capacidade de infraestrutura ferroviária para comboios de mercadorias, para o período de 2019‑2020.

11.

Em 3 de maio de 2019, a Lietuvos transporto saugos administracija (Autoridade da Segurança do Transporte da Lituânia) enviou esse pedido, para a sua apreciação, ao gestor de infraestrutura pública ( 4 ).

12.

Em 10 de julho de 2019, o gestor de infraestrutura informou a Autoridade da Segurança do Transporte do projeto de horário de serviço. Acrescentou que, devido à capacidade limitada de alguns elementos da infraestrutura ferroviária, não era possível incluir no mesmo toda a capacidade solicitada pelos candidatos (entre os quais, a Gargždų geležinkelis), uma vez que alguns desses pedidos eram incompatíveis entre si.

13.

Em 17 de julho de 2019, a Gargždų geležinkelis alegou perante o gestor de infraestrutura e a Autoridade da Segurança do Transporte que a eventual saturação da infraestrutura era artificial, dado que o horário de serviço incluía pedidos de vários candidatos cujo objeto era o transporte das mesmas mercadorias.

14.

Em 3 de agosto de 2019, o gestor de infraestrutura respondeu à Gargždų geležinkelis que, devido às diferenças relativas à atribuição das mesmas capacidades numa secção da infraestrutura ferroviária pública, tinha sido dado início a um processo de coordenação. Precisou que os pedidos de atribuição de capacidade não contêm informação sobre as mercadorias que está previsto serem transportadas.

15.

Em 23 de setembro de 2019, o gestor de infraestrutura informou a Gargždų geležinkelis de que a declaração de uma secção de infraestrutura ferroviária pública como infraestrutura congestionada se baseia na capacidade efetiva da secção e se apoia na análise dos pedidos de atribuição para o período de vigência do horário de serviço. Assinalou igualmente que, dado que um dos candidatos se tinha negado a participar no processo de coordenação, o gestor de infraestrutura não podia propor outras capacidades em lugar das referidas no seu pedido.

16.

Em 24 de setembro de 2019, o gestor de infraestrutura informou a Autoridade da Segurança do Transporte de que, entre 27 de agosto e 23 de setembro de 2019, tinha levado a cabo um processo de coordenação, no termo do qual não tinha podido satisfazer todos os pedidos. Por conseguinte, tinha declarado que a infraestrutura ferroviária pública estava congestionada, nas secções especificadas, durante o período de vigência de 2019 do horário de serviço.

17.

Em 30 de setembro de 2019, a Gargždų geležinkelis pediu à Autoridade da Segurança do Transporte que examinasse a atuação do gestor de infraestrutura.

18.

Em 15 de outubro de 2019, a Autoridade da Segurança do Transporte concluiu que o gestor de infraestrutura, ao proceder à análise e coordenação dos pedidos, tinha respeitado as exigências da legislação então em vigor e não tinha violado os direitos da Gargždų geležinkelis, nem prejudicado os seus interesses legítimos.

19.

Em 17 de outubro de 2019, o diretor da Autoridade da Segurança do Transporte decidiu não atribuir à Gargždų geležinkelis as capacidades pedidas, dado que já tinham sido atribuídas a outras empresas mediante a aplicação da regra de prioridade estabelecida no ponto 28 do Regulamento de Repartição. Além disso, declarou que não era possível propor, em substituição, capacidades diferentes, uma vez que o elemento da infraestrutura ferroviária pública estava congestionado.

20.

Em 12 de novembro de 2019, a Gargždų geležinkelis recorreu dessa decisão para o presidente da entidade reguladora, que, em 13 de fevereiro de 2020, proferiu decisão de indeferimento.

21.

A Gargždų geležinkelis recorreu desta decisão para o Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vilnius, Lituânia), que, por Decisão de 22 de outubro de 2020, negou provimento ao recurso.

22.

A Gargždų geležinkelis interpôs recurso da Decisão de 22 de outubro de 2020 para o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo, Lituânia).

23.

Em primeiro lugar, esse órgão jurisdicional tem dúvidas acerca das normas nacionais que regulam a atribuição de capacidade de infraestrutura. Concretamente, questiona‑se sobre se a terceira e quarta regras de prioridade estabelecidas no ponto 28 do Regulamento de Repartição são compatíveis com a Diretiva 2012/34.

24.

No referido regulamento, é estabelecido como critério de prioridade para proceder à repartição da capacidade de infraestrutura a intensidade da utilização da rede, fator que pode violar o princípio da não discriminação, uma vez que confere ao operador histórico uma vantagem indevida. Isso mesmo foi declarado no Acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de fevereiro de 2013 ( 5 ), a respeito da Diretiva 2001/14/CE ( 6 ), revogada e substituída pela Diretiva 2012/34.

25.

Em segundo lugar, o mesmo órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se a aplicação dos critérios de prioridade está sujeita à condição de a infraestrutura ter sido declarada congestionada ou se, pelo contrário, como se poderia inferir do artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2012/34, o gestor de infraestrutura também os pode aplicar no quadro dos processos de planificação e coordenação.

26.

Neste contexto, o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo) submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«Deve o artigo 47.o, n.o 4, primeiro e segundo períodos, da Diretiva 2012/34/UE, ser interpretado no sentido de que proíbe inequivocamente uma regulamentação nacional que prevê que, em caso de congestionamento da infraestrutura, pode ser tida em conta a intensidade da utilização da infraestrutura ferroviária aquando da atribuição da capacidade? É relevante, para este efeito, saber se a taxa de utilização da infraestrutura ferroviária está relacionada com a utilização efetiva dessa infraestrutura no passado ou com a utilização prevista durante o período de vigência do horário pertinente? Para efeitos desta apreciação, são relevantes as disposições dos artigos 45.o e 46.o da Diretiva 2012/34/UE, que conferem um amplo poder de apreciação ao gestor de infraestrutura pública, ou à entidade que tem poder decisório em matéria da capacidade para coordenar a capacidade solicitada, e a aplicação dessas disposições no direito nacional? É relevante, para esta apreciação, o facto de, num determinado caso, a infraestrutura ter sido declarada congestionada devido à capacidade solicitada por duas ou mais empresas ferroviárias relativamente ao mesmo transporte de mercadorias?

O artigo 45.o, n.o 2, da Diretiva 2012/34/UE […] implica que o gestor de infraestrutura possa aplicar um critério de prioridade nacional também no caso de o congestionamento da infraestrutura não ter sido declarado? Em que medida (com base em que critérios) deve o gestor de infraestrutura, antes de declarar que a infraestrutura está congestionada, coordenar os canais horários solicitados e consultar os candidatos com base no artigo 47.o, n.o 1, primeira frase, da Diretiva 2012/34/UE? Deve essa consulta aos requerentes abranger a apreciação da questão de saber se dois ou mais requerentes apresentaram pedidos concorrentes para o mesmo transporte de mercadorias?»

27.

O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de novembro de 2021.

28.

Apresentaram observações escritas a Gargždų geležinkelis, o Governo lituano e a Comissão Europeia.

29.

Não foi considerada necessária a realização de audiência.

30.

Para uma melhor compreensão do litígio, é conveniente expor, de forma resumida, as regras que regulam a atuação do gestor de infraestrutura ao proceder à repartição da capacidade de utilização dos elementos da infraestrutura ferroviária ( 7 ).

31.

A Diretiva 2012/34 contém as regras aplicáveis à gestão de infraestruturas ferroviárias, por um lado, e às atividades das empresas ferroviárias, por outro. Entre essas regras figuram as que regulam o regime jurídico da concessão de licenças e da atribuição de capacidade de infraestrutura para as empresas que têm de pagar taxas pela sua utilização.

32.

As infraestruturas ferroviárias têm, naturalmente, capacidade limitada ( 8 ), atendendo a que se trata de um «monopólio natural» ( 9 ) cuja segmentação não teria sentido multiplicar. A Diretiva 2012/34, em vez de as definir, prefere descrever os elementos que as compõem, especificados no seu anexo I ( 10 ). O conceito de rede está associado a essas infraestruturas: a rede ferroviária é «o conjunto da infraestrutura ferroviária gerida por um gestor de infraestrutura» ( 11 ).

33.

A infraestrutura ferroviária (que está ligada ao conceito de canal horário) ( 12 ) é gerida pelo seu administrador, responsável pela sua exploração, manutenção e renovação. Aqueles que tiverem anteriormente obtido uma licença que os qualifique como empresas ferroviárias devem requerer o reconhecimento do direito de utilizar uma certa capacidade dessa infraestrutura.

34.

O processo de repartição da capacidade de infraestrutura ferroviária é precedido pela designada «especificações da rede», na qual o gestor de infraestrutura estabelece as regras gerais, os prazos, os procedimentos e os critérios da repartição. A Diretiva 2012/34 deixa em mãos desse administrador a concretização de uma grande variedade de especificidades neste domínio ( 13 ).

35.

O princípio básico é o de que o gestor de infraestrutura deve procurar, na medida do possível, satisfazer todos os pedidos de capacidade de infraestrutura que receber. Se tal não for possível, aplicará outros critérios de repartição ( 14 ). Deve, além disso, elaborar o projeto de horário de serviço e comunicá‑lo aos interessados, para que estes apresentem as suas observações.

36.

O conjunto das decisões ( 15 ) sobre a repartição da capacidade de infraestrutura permitirá o encerramento do horário de serviço, através do planeamento dos movimentos de comboios e do material circulante na infraestrutura, durante o período em que o mesmo vigorar. O anexo VII, ponto 2, da Diretiva 2012/34 prevê a eventualidade de alterações ou ajustes no horário de serviço, refletindo a sua flexibilidade e a sua capacidade de adaptação à evolução das circunstâncias.

37.

O gestor de infraestrutura trabalha com uma realidade que oferece possibilidades restritas (espácio‑temporais) para satisfazer os pedidos das empresas requerentes. Uma vez que os trajetos são limitados às linhas das vias‑férreas e dependem do desempenho das instalações de serviço, o gestor deve necessariamente coordenar a prestação de serviços de transporte por todas as empresas ferroviárias.

38.

Com efeito, a liberdade de as empresas de transporte ferroviário oferecerem ao público os trajetos preferidos e os horários dos comboios mais convenientes é compatível com o facto de essas ofertas serem subordinadas às decisões de coordenação do gestor de infraestrutura. É este, por conseguinte, quem no fim «estabelece» (embora assentindo aos pedidos das empresas), as denominadas «condições operacionais» do serviço.

39.

Na Diretiva 2012/34 são muitos os casos em que foram atribuídos ao gestor de infraestrutura poderes que dizem respeito a essas condições. As definições previstas no artigo 3.o relativas ao «itinerário alternativo», à «alternativa viável» ou à «infraestrutura congestionada» são posteriormente refletidas na regulação, ao abrigo da qual o gestor de infraestrutura pode — e deve — intervir na fixação dos termos de utilização da rede de vias‑férreas, quer se trate da «capacidade disponível», dos «itinerários» ou da «frequência do serviço», para evitar sobreposições ou o congestionamento ( 16 ).

40.

As especificações da rede que o gestor de infraestrutura deve publicar permitem‑lhe igualmente alterar elementos que não são identificáveis a priori. Pode ainda repartir capacidades diferentes das solicitadas, o que demonstra que a margem de decisão das empresas prestadoras do transporte ferroviário está condicionada por possibilidades finitas, decorrentes da escassez de recursos disponíveis, que o gestor de infraestrutura tem de gerir.

41.

Em suma, a necessidade de gerir e distribuir recursos ferroviários limitados implica que o gestor de infraestrutura possa ter a possibilidade de impor, às empresas que os utilizam, condições de prestação dos seus serviços que afetam a capacidade disponível, os itinerários e a frequência desses serviços.

42.

O gestor de infraestrutura tem um papel central, enquanto responsável pela exploração, manutenção e renovação da rede física que permite o transporte ferroviário. Em conformidade com o artigo 39.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34, compete‑lhe garantir «que a capacidade de infraestrutura seja repartida de forma equitativa e não discriminatória».

43.

Perante o mesmo, encontram‑se as empresas ferroviárias autorizadas ( 17 ) a operar no setor, que lhe devem solicitar o reconhecimento do direito de utilização de uma certa capacidade dessa infraestrutura, a fim de prestarem os seus serviços de transporte ( 18 ).

44.

O artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 impõe aos gestores de infraestrutura a obrigação de fornecem a todas as empresas ferroviárias, de modo não discriminatório, o pacote mínimo de acesso previsto no anexo II, ponto 1.

45.

O processo previsto na Diretiva 2012/34 para a atribuição de capacidade de infraestrutura visa que as empresas ferroviárias disponham, de forma efetiva, da capacidade concedida, em conformidade com a exigência estabelecida no seu artigo 10.o, n.o 1 ( 19 ).

46.

Esse processo desenrola‑se desde as especificações da rede até à aprovação do horário de serviço ( 20 ). As suas fases intermédias são definidas na secção 3 do capítulo IV da Diretiva 2012/34 e compreendem:

47.

Ao iniciar o exame das questões submetidas, afigura‑se‑me mais adequado seguir a estrutura temporal das fases da repartição da capacidade. Abordarei, pois, em primeiro lugar, a questão respeitante ao processo de coordenação e, em seguida, concentrar‑me‑ei nas regras aplicáveis às infraestruturas congestionadas.

48.

Com as interrogações formuladas na segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, em substância, antes de declarar que a infraestrutura está congestionada, o gestor dessa infraestrutura:

49.

Nesta série de questões entrecruzam‑se os aspetos materiais (regras de repartição da capacidade) com os formais (processos de planificação e coordenação). Começarei pela análise dos últimos.

50.

No quadro da planificação, «[n]a medida do possível, o gestor de infraestrutura deve satisfazer todos os pedidos de capacidade de infraestrutura» ( 21 ). Caso surjam conflitos entre diferentes pedidos, «deve esforçar‑se por assegurar, através da coordenação dos pedidos, o melhor ajustamento possível de todos eles» ( 22 ).

51.

A coordenação ( 23 ) desempenha, pois, uma função fundamental na repartição de capacidade de infraestrutura entre pedidos incompatíveis. Na execução desta tarefa de coordenação, cujos princípios devem constar das especificações da rede ( 24 ), o artigo 46.o da Diretiva 2012/34:

52.

Deste conjunto de normas decorre que as empresas ferroviárias e o gestor de infraestrutura devem participar ativamente no processo de coordenação, para chegar a uma solução razoável. Partindo do conhecimento das pretensões de cada candidato e das limitações de capacidade existentes, o gestor de infraestrutura facilita que todos os requerentes, inclusivamente com alguns sacrifícios, tenham a oportunidade de prestar os seus serviços.

53.

Em meu entender, a função do gestor de infraestrutura é mais ampla do que a de um mero mediador que procura pôr de acordo as partes em litígio. Como já afirmei, a Diretiva 2012/34 atribui‑lhe poderes de decisão. Em particular, o artigo 46.o, n.o 3, habilita‑o a resolver os eventuais conflitos que surjam entre os candidatos.

54.

Das informações constantes do despacho de reenvio e das observações das partes pode deduzir‑se que o processo de coordenação adotado neste caso não é totalmente conforme com o disposto no artigo 46.o da Diretiva 2012/34 ( 25 ), mas essa é uma questão que só o tribunal a quo pode esclarecer, dada a sua proximidade aos factos.

55.

O artigo 45.o, n.o 2, da diretiva permite que o gestor de infraestrutura dê «prioridade a serviços específicos no quadro dos processos de planificação e coordenação, mas unicamente nos termos dos artigos 47.o e 49.o».

56.

A interpretação desta disposição não é fácil, na medida em que o artigo 47.o regula a declaração da secção de infraestrutura como infraestrutura congestionada e o artigo 49.o diz respeito às infraestruturas especializadas (irrelevantes no presente processo).

57.

Na minha opinião, a referência feita no artigo 45.o ao artigo 47.o permite que os critérios de prioridade favoráveis a determinados serviços, que esta última disposição prevê para efeitos da repartição da capacidade de infraestruturas congestionadas, possam ser aplicáveis mutatis mutandis aos processos (prévios) de planificação e coordenação.

58.

Nesta apreciação, estou de acordo com o Governo lituano e em desacordo com a Comissão, no entender da qual, os artigos 45.o e 46.o não preveem a aplicação de regras de prioridade, limitadas ao artigo 47.o A Comissão argumenta que isto resulta do Acórdão SJ ( 26 ), n.os 39 e 40, mas a minha interpretação destes números difere da sua.

59.

Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça, após ter recordado os aspetos essenciais dos processos de planificação e coordenação, sublinhou que «[o] artigo 47.o da Diretiva 2012/34 prevê disposições em caso de congestionamento da infraestrutura ferroviária, no âmbito das quais o gestor de infraestrutura pode definir critérios de prioridade». Não esclareceu (porque, naquele processo, não era necessário) se esses mesmos critérios podiam ser aplicados nos processos de planificação e coordenação.

60.

Como também já referi, os artigos 45.o e 46.o da Diretiva 2012/34 conferem ao gestor de infraestrutura um amplo poder de apreciação para decidir sobre os pedidos de capacidade de infraestrutura. Para esse efeito, nada o impede de divulgar previamente (nas especificações da rede) os critérios, razoáveis, objetivos e não discriminatórios, com base nos quais irá proceder à planificação e, sendo esse o caso, à coordenação dos pedidos incompatíveis entre si. Do mesmo modo, pode dar prioridade a uns serviços em detrimento de outros, caso o interesse geral o exija.

61.

Como alega o Governo lituano, é promovida, deste modo, a transparência do processo, uma vez que os candidatos sabem de antemão com o que se irão confrontar quando os seus pedidos tiverem de ser coordenados.

62.

Situação diferente é a de, entre as regras de prioridade, figurar como critério de decisão a intensidade da utilização. Analisarei, em seguida, de que forma esse critério implica o favorecimento do operador histórico, motivo pelo qual a sua aplicação frustra um dos objetivos principais da Diretiva 2012/34, o da abertura à concorrência do mercado ferroviário.

63.

Tal como o Governo lituano e a Comissão, entendo que o tipo de mercadoria transportada não é um elemento relevante no âmbito do processo de coordenação dos pedidos de capacidade de infraestrutura que se revelem incompatíveis.

64.

Na Diretiva 2012/34, as especificidades relacionadas com a natureza das mercadorias são tidas em conta na fixação das sobretaxas, mas não no processo de coordenação. Segundo o seu artigo 32.o, n.o 1, quarto parágrafo, os gestores de infraestrutura podem distinguir segmentos de mercado em função dos produtos transportados.

65.

Acresce que a indicação do tipo de mercadoria que uma empresa ferroviária se propõe transportar não tem de constar dos pedidos de capacidade de infraestrutura. Com efeito, segundo a Gargždų geležinkelis ( 27 ), o seu pedido fazia referência a comboios de transporte de mercadorias, sem especificação da mercadoria que previa transportar (o que parece lógico, dado que isso é contingencial e depende das exigências do mercado em concreto) ( 28 ).

66.

Com as interrogações formuladas na presente questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em síntese, se, depois de uma infraestrutura ter sido declarada congestionada, o artigo 47.o, n.o 4, da Diretiva 2012/34 permite a adoção de critérios de prioridade de repartição que tenham em conta a intensidade da utilização, no passado ou no futuro, dessa infraestrutura por uma empresa ferroviária.

67.

As posições dos intervenientes no processo divergem a este respeito: a Gargždų geležinkelis argumenta que existe discriminação em relação aos operadores que pretendem entrar no mercado, facto que o Governo lituano nega. Por sua vez, a Comissão defende que o critério, mesmo que fosse válido em abstrato, só é admissível se não implicar uma restrição da concorrência nem favorecer a retenção de capacidade.

68.

Em meu entender, o Acórdão Comissão/Espanha estabeleceu as orientações necessárias para responder a essas questões. Nele, o Tribunal de Justiça:

69.

É certo que, nesse processo, a intensidade da utilização tinha como referência a utilização no passado e que, no presente litígio, é projetada com base em previsões para o futuro. Contudo, considero que este facto não tem influência no resultado.

70.

Isto é assim porque as previsões de necessidade futura de capacidade de infraestrutura, para serem convincentes e realistas, devem estar baseadas em dados objetivos relativos à utilização no passado imediato (ou no presente). Como os únicos que podem fornecer esses elementos de avaliação são os operadores históricos, qualquer outro operador que pretenda iniciar a atividade estará numa posição de inferioridade: não poderá invocar a seu favor os serviços que prestou (ou apenas poderá fazê‑lo em menor medida).

71.

Na realidade, a admissão deste critério poderia gerar um círculo vicioso, no qual o operador histórico encadearia atribuições de capacidade de forma sucessiva, contornando o disposto no artigo 38.o, n.o 2, da Diretiva 2012/34 («[o] direito de utilização de capacidade de infraestrutura específica sob a forma de um canal horário pode ser concedido aos candidatos por um período máximo correspondente ao período de vigência de um horário de serviço») ( 30 ).

72.

Mesmo admitindo que o tratamento desigual fosse justificado por outro objetivo da Diretiva 2012/34, como o de garantir uma utilização mais eficiente das infraestruturas, «para o atingir, não é de forma alguma necessário que a medida em causa provoque uma discriminação entre os operadores da rede nem que bloqueie o acesso de novos utilizadores à mesma» ( 31 ).

73.

A existência de facto dessa discriminação em prejuízo dos novos operadores parece resultar dos factos descritos no despacho de reenvio e nas observações apresentadas pelas partes. Embora, uma vez mais, caiba ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a essa verificação, tudo sugere que, com a aplicação da terceira e quarta regras constantes do ponto 28 do Regulamento de Repartição, são recusadas, de forma sistemática, as pretensões de acesso à infraestrutura dos novos operadores, a favor do operador histórico, detido pelo Estado. Este, ademais, solicita capacidade que, depois de obter, não utiliza ( 32 ) e recusa‑se a participar no processo de coordenação.

74.

À luz das considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo, Lituânia) nos seguintes termos:

«A Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único

deve ser interpretada no sentido de que: