1.

«O mundo vivo é uma maravilha única e espetacular. […] Dependemos inteiramente desta bem afinada máquina de suporte de vida e ela depende da biodiversidade para funcionar sem percalços ( 2 ).»

2.

A biodiversidade não só tem um valor intrínseco mas também é da maior importância para a sobrevivência humana. Segundo o Fórum Económico Mundial ( 3 ), as possíveis consequências da perda da biodiversidade ( 4 ) compreendem, no mínimo, a insegurança alimentar, o agravamento das alterações climáticas e os riscos para a saúde, para as empresas e para a cultura.

3.

A União Europeia reconhece os problemas que a perda da biodiversidade pode trazer ( 5 ). Parte da sua luta pela preservação da biodiversidade é a Diretiva Habitats ( 6 ).

4.

A presente ação por incumprimento tem por objeto a referida diretiva. Com base no artigo 258.o TFUE, a Comissão Europeia intentou uma ação contra a Irlanda por incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o, n.o 4. e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

5.

Esta é a terceira ação por incumprimento intentada no Tribunal de Justiça — na sequência dos Acórdãos de 5 de setembro de 2019, Comissão/Portugal (Designação e proteção de zonas especiais de conservação) ( 7 ), e de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia ( 8 ) — relativamente à aplicação dos artigos 4.o, n.o 4. e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats. Estão também pendentes no Tribunal de Justiça duas outras ações do mesmo tipo ( 9 ), e estão em curso outros processos por incumprimento ( 10 ).

6.

Consequentemente, o presente processo não é apenas mais uma «vulgar» ação por incumprimento intentada pela Comissão contra um Estado‑Membro com base no artigo 258.o TFUE. Pelo contrário, parece fazer parte da política da Comissão de combater os resultados insuficientes na melhoria da situação dos habitats e das espécies que neles vivem, nos termos da Diretiva Habitats ( 11 ).

7.

Ao mesmo tempo, o presente processo revela várias dificuldades com que o Tribunal de Justiça se depara nos processos por incumprimento em que se alega que os Estados‑Membros não alcançaram os objetivos ambientais. Quais são precisamente as obrigações que um Estado‑Membro deve cumprir para se considerar que aplicou corretamente a Diretiva Habitats? Como deve a Comissão provar o incumprimento, e o que pode um Estado‑Membro invocar em sua defesa? Além disso, e muito importante, como deve o Tribunal de Justiça avaliar estes argumentos?

8.

Conforme demonstrarei, a resposta a estas questões necessita, mais do que em muitas outros domínios do direito da União, uma abordagem substantiva, evitando o formalismo legal, centrando‑se no objetivo principal da Diretiva Habitats. Esse objetivo é salvaguardar a biodiversidade. No âmbito desta diretiva, esse objetivo deve ser alcançado através de medidas adotadas pelos Estados‑Membros com o objetivo de manter ou restabelecer num estado de conservação favorável os habitats naturais selecionados e a sua fauna e flora selvagens ( 12 ).

9.

A Diretiva Habitats visa, portanto, alcançar um resultado que deve ser sentido na natureza. Esse resultado não consiste numa rede de disposições legais (embora algumas se possam revelar necessárias), mas a preservação da biodiversidade objeto desta diretiva. O objetivo da Diretiva Habitats não pode ser alcançado mediante a mera adoção de uma série de normas legais, nem sequer mediante a aplicação de tais normas. Muitas das medidas necessárias não são de caráter jurídico no sentido de que estabelecem direitos e obrigações para sujeitos de direito específicos. Frequentemente, essas medidas não são suscetíveis de ser apreciadas pelos métodos habituais de avaliação que o Tribunal de Justiça utiliza em ações por incumprimento, a saber, verificar se existe uma norma jurídica, se é aplicada na prática e para quem cria direitos e obrigações. As questões que se colocam neste contexto, são de ordem diferente e o Tribunal de Justiça não está dotado dos meios necessários para lhes dar responder com base nos seus próprios conhecimentos. Por exemplo, saber se a proibição para fins recreativos de certas partes de uma floresta é suficiente para salvar uma espécie de animais ou plantas ameaçada de extinção é difícil de avaliar pelo Tribunal de Justiça. No entanto, é necessário que o Tribunal de Justiça possa decidir se um Estado‑Membro cumpriu ou não o que é exigido pela Diretiva Habitats.

10.

Após uma breve descrição do âmbito da presente ação por incumprimento contra a Irlanda (II), procederei da seguinte forma: Em primeiro lugar, explicarei o regime instaurado pela Diretiva Habitats e demonstrarei que as obrigações dos Estados‑Membros nos termos dos seus artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, constituem um todo indivisível (III). A seguir, conforme solicitado pelo Tribunal de Justiça, analisarei a acusação da Comissão no presente processo, relativa à violação do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva (IV). Concluirei que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, o que implica materialmente, ao mesmo tempo, uma violação do artigo 4.o, n.o 4, da mesma diretiva.

11.

A presente ação tem por objeto o cumprimento pela Irlanda das obrigações que lhe incumbem nos termos dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats na região biogeográfica atlântica ( 13 ).

12.

No que respeita a essa região, a Comissão adotou com a sua Decisão 2004/813/CE ( 14 ) uma lista de 413 sítios de importância comunitária (a seguir «SIC») no território da Irlanda. Posteriormente, a Comissão atualizou essa lista, nomeadamente através de duas decisões ( 15 ) que acrescentaram 11 sítios e fundiram dois sítios num só, no que respeita à Irlanda. Por conseguinte, o presente processo versa sobre um total de 423 sítios enumerados nessas três decisões da Comissão.

13.

Em 27 de fevereiro de 2015, na sequência de investigações efetuadas num processo EU Pilot, a Comissão enviou à Irlanda uma notificação para cumprir, nos termos do artigo 258.o TFUE, na qual expôs o seu entendimento de que, ao não designar uma série de sítios presentes no seu território como zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC»), ao não estabelecer objetivos de conservação pormenorizados e específicos para cada sítio e ao não adotar as medidas de conservação necessárias para todos os 423 sítios em causa, esse Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações que lhe incumbem nos termos dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

14.

Em 30 de abril de 2015, a Irlanda respondeu à notificação para cumprir, referindo os progressos na designação das ZEC e na fixação de objetivos de conservação específicos para cada sítio. Ao mesmo tempo, sublinhou que a lei irlandesa protege os sítios antes da sua designação formal como ZEC. Também forneceu informações sobre medidas de conservação que estavam em curso em muitos sítios. Além disso, em 9 de dezembro de 2015, 15 de janeiro de 2016 e 4 de março de 2016, a Irlanda enviou à Comissão três atualizações sobre a designação de ZEC e o estabelecimento de objetivos de conservação específicos para cada sítio.

15.

Em 29 de abril de 2016, a Comissão enviou um parecer fundamentado à Irlanda, no qual considerava que as alegadas violações dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats persistiam em relação à maioria dos sítios ( 16 ) e instou esse Estado‑Membro a pôr termo às infrações no prazo de dois meses a contar da receção do parecer fundamentado.

16.

Em 27 de junho de 2016, a Irlanda respondeu ao parecer fundamentado. Em particular, referiu‑se ao «Programa de trabalho sobre a designação e gestão das ZEC» recentemente aprovado para conclusão da designação das ZEC, a fixação dos objetivos de conservação específicos para cada sítio e o desenvolvimento de medidas de conservação a nível dos sítios em causa.

17.

Em 9 de novembro de 2018, a Comissão enviou à Irlanda um parecer fundamentado complementar no qual expôs uma análise mais pormenorizada das medidas de conservação apresentadas por esse Estado‑Membro ( 17 ). Esse parecer instava a Irlanda a pôr termo às alegadas infrações até 9 de janeiro de 2019.

18.

Em 11 de janeiro de 2019, a Irlanda respondeu ao parecer fundamentado complementar. Em particular, esse Estado‑Membro apresentou os seus progressos e um calendário para a conclusão da designação das ZEC e para a fixação de objetivos de conservação específicos para cada sítio o mais tardar até ao final de 2020, e para a identificação e aplicação das medidas de conservação necessárias para todos os sítios o mais tardar até 2021. Além disso, em 26 de abril de 2019, 2 de maio de 2019, 11 de outubro de 2019, 12 de dezembro de 2019, 14 de janeiro de 2020 e 14 de abril de 2020, a Irlanda apresentou à Comissão seis atualizações sobre a designação de sítios como ZEC, a publicação de objetivos de conservação específicos para cada sítio e desenvolvimentos relativos às medidas de conservação específicas para cada sítio.

19.

Por petição apresentada em 16 de julho de 2021, a Comissão, por considerar que, em 9 de janeiro de 2019, a Irlanda ainda não tinha cumprido as suas obrigações nos termos dos artigos 4.o, n.o 4, e 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, intentou a presente ação no Tribunal de Justiça nos termos do artigo 258.o TFUE.

20.

Com as suas duas primeiras acusações, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Irlanda violou o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, em primeiro lugar, ao não designar vários sítios no seu território como ZEC (217 dos 423 SIC) e, em segundo lugar, ao não fixar objetivos de conservação pormenorizados e específicos para determinados sítios (140 dos 423 SIC).

21.

Com a sua terceira acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Irlanda violou o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats ao não estabelecer as medidas de conservação necessárias para qualquer dos 423 sítios classificados como SIC nas suas decisões pertinentes.

22.

Na sua contestação apresentada em 15 de outubro de 2021, a Irlanda, apoiada pela República Federal da Alemanha ( 18 ), pede ao Tribunal de Justiça que julgue a presente ação improcedente na sua totalidade.

23.

A Comissão e a Irlanda também apresentaram, respetivamente, uma réplica e uma tréplica em 29 de novembro de 2021 e 20 de janeiro de 2022.

24.

Em 9 de novembro de 2022, teve lugar uma audiência na qual foram ouvidas as alegações orais da Comissão e da Irlanda.

25.

As ZEC estabelecidas nos termos da Diretiva Habitats ( 19 ), juntamente com as zonas de proteção especial (a seguir «ZPE») estabelecidas nos termos da Diretiva Aves ( 20 ), fazem parte da Natura 2000, uma rede ecológica europeia coerente destinada à sobrevivência a longo prazo dos habitats e espécies mais valiosos e ameaçados da União Europeia.

26.

A Natura 2000 representa a maior rede coordenada de zonas de conservação da natureza do mundo ( 21 ). Abrange quase um quinto da superfície terrestre da União Europeia e aproximadamente 10 % dos seus mares, totalizando quase 28000 sítios nos 27 Estados‑Membros, de acordo com relatórios recentes ( 22 ).

27.

A Natura 2000 está dividida em cinco regiões biogeográficas marinhas e nove regiões biogeográficas terrestres, incluindo a região atlântica em causa no presente processo. Essa região abrange oito (anteriormente nove) Estados‑Membros (a saber, todo o território da Irlanda, Países Baixos e Reino Unido, bem como partes da Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, França e Portugal). Compreende mais de metade do litoral da União Europeia e dois dos mares mais produtivos do mundo, o Mar do Norte e o Oceano Atlântico (Nordeste). É também uma das áreas mais povoadas da União Europeia, com mais de 100 milhões de pessoas (quase um quarto da população da União) ( 23 ).

28.

Com pertinência para o presente processo, a região biogeográfica atlântica no território da Irlanda contém vários tipos prioritários de habitats e espécies prioritárias ( 24 ) que estão em perigo de desaparecimento. Por exemplo, as turfeiras de coberta ( 25 ) são um certo tipo de habitat húmido formado por solo macio e esponjoso, constituído principalmente por matéria vegetal parcialmente decomposta denominada turfa, que se acumulou lentamente ao longo de milhares de anos em zonas onde o clima é fresco e húmido. São extremamente importantes, entre outras coisas, no tocante às alterações climáticas, uma vez que armazenam milhões de toneladas de carbono (as plantas que formam turfa, como o esfagno e os carriços, absorvem o carbono da atmosfera) ( 26 ). As lagunas costeiras ( 27 ) são partes da linha costeira onde o oceano se encontra com a terra e são ecossistemas importantes para a produtividade global das águas costeiras, dado que apresentam uma diversidade de habitats ( 28 ). Do mesmo modo, o mexilhão perlífero de água doce (Margaritifera margaritifera) ( 29 ), que se encontra numa situação de rápido declínio (aparentemente é uma das 365 espécies mais ameaçadas de extinção no mundo), é uma espécie espantosa que pode viver mais de 200 anos e que tem um papel vital para os ecossistemas, filtrando e purificando a água, melhorando assim a sua qualidade ( 30 ).

29.

O artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva Habitats exige que os Estados‑Membros contribuam para o estabelecimento da rede Natura 2000 de acordo com a representação nos seus territórios dos tipos de habitats e espécies pertinentes. Para esse efeito, os Estados‑Membros devem, em conformidade com o artigo 4.o dessa diretiva, designar sítios como ZEC e, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva, fixar medidas de conservação para esses tipos de habitats e espécies.

30.

Na minha opinião, a disposição mais importante e a razão de ser da Diretiva Habitats é o seu artigo 6.o, n.o 1, que, em substância exige que os Estados‑Membros adotem medidas de conservação ativas para preservar os habitats e as espécies que neles vivem.

31.

Para cumprir os requisitos da Diretiva Habitats, essas medidas de conservação devem ser integradas na estrutura concebida por essa diretiva. Só se as medidas se enquadrarem nessa estrutura é que se pode concluir que um Estado‑Membro cumpriu as suas obrigações fundamentais nos termos da diretiva.

32.

Por conseguinte, é necessário explicar brevemente os aspetos pertinentes do sistema da Diretiva Habitats.

33.

Nos termos do artigo 4.o da Diretiva Habitats, o procedimento de designação de sítios como ZEC desenrola‑se em três fases ( 31 ) (ou quatro ( 32 ), dependendo da forma como são divididas).

34.

Em primeiro lugar, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, cada Estado‑Membro propõe uma lista de sítios, indicando os tipos de habitats naturais e as espécies nativas que tais sítios alojam, e essa lista é transmitida à Comissão.

35.

Em segundo lugar, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, a Comissão elabora, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projeto de lista dos SIC. Com base nesse projeto de lista, a Comissão adota a lista de SIC por decisão vinculativa. Como explicado acima (v. n.o 12 das presentes conclusões), as decisões que enumeram os 423 SIC do território irlandês foram adotadas em 2004, 2007 e 2008, respetivamente.

36.

Por último, nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats ( 33 ), a partir do momento em que um sítio tenha sido reconhecido como SIC, o Estado‑Membro em causa designa esse sítio como ZEC. O artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats estabelece o seguinte:

«A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.o 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»

37.

Por outras palavras, nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, cada SIC deve ser designado pelo Estado‑Membro em questão como ZEC ( 34 ). Além disso, tal designação deve ser feita no prazo de seis anos após a adoção da lista vinculativa de SIC. Este prazo expirou em relação aos SIC em causa no presente processo em 2010 e 2014, respetivamente (ver notas 14 e 15 das presentes conclusões).

38.

Embora os Estados‑Membros tenham de transformar os SIC em ZEC, a inclusão de um sítio como SIC pela Comissão tem em si consequências jurídicas diretas. Nos termos do artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva Habitats, logo que um sítio seja inscrito na lista de SIC adotada pela Comissão fica sujeito às obrigações estabelecidas no artigo 6.o, n.os 2 e 4 dessa diretiva. Estas últimas disposições visam impedir a futura produção de danos no sítio ou, em casos excecionais, quando a produção de danos deva ser tolerada, minimizar esses danos ( 35 ).

39.

No entanto, a aplicação da disposição central do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats só é desencadeada com a designação de um SIC como ZEC ( 36 ).

40.

O artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats dispõe:

«Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.»

41.

As medidas de conservação, conforme indica claramente o texto dessa disposição, devem satisfazer as exigências ecológicas dos tipos de habitats e espécies presentes na ZEC em causa. Isto significa que a designação de uma ZEC exige não só o estabelecimento, através de um ato vinculativo, das suas fronteiras geográficas ( 37 ), mas também a indicação das razões da sua existência ou, por outras palavras, dos objetivos a alcançar com essa designação. Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça considera que a fixação de objetivos de conservação constitui um passo obrigatório e necessário entre a designação de ZEC e a aplicação de medidas de conservação ( 38 ).

42.

A aplicação das medidas de conservação necessárias nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats é obrigatória. Dito de outro modo, embora os Estados‑Membros mantenham alguma margem de apreciação quanto à escolha dos meios mais adequados a utilizar ( 39 ), não podem optar por não tomar medidas adequadas e eficazes, no sentido de serem capazes de alcançar os objetivos da ZEC.

43.

Além disso, embora o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats não imponha nenhum limite temporal, dado que as medidas de conservação têm de ser integradas nas ZEC que, por sua vez, têm de ser designadas no prazo de seis anos após a adoção da lista de SIC pela Comissão, as medidas de conservação também têm de ser adotadas dentro desse prazo.

44.

Na minha opinião, das considerações precedentes resultam duas consequências. Em primeiro lugar, os Estados‑Membros não podem cumprir as suas obrigações nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats se não tiverem designado o sítio como ZEC ( 40 ) e, em segundo lugar, é necessário que, ao designar as ZEC, os Estados‑Membros sejam claros quanto aos objetivos de conservação a atingir no âmbito de cada ZEC específica. Caso contrário, não é possível determinar se as medidas de conservação respondem às necessidades ecológicas do tipo de habitat e da espécie em causa.

45.

Por conseguinte, a constatação de uma violação do artigo 4.o, n.o 4, e a de uma violação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats estão necessariamente ligadas. Consequentemente, não é de estranhar que seja normalmente ao mesmo tempo que a Comissão intente ações por incumprimento por violação destas duas disposições.

46.

Por outras palavras, devido à estrutura concebida pela Diretiva Habitats, sempre que um Estado‑Membro não tenha designado uma ZEC no prazo de seis anos a contar da adoção da lista de SIC, viola simultaneamente o artigo 4.o, n.o 4, e o artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva. Isto porque as medidas de conservação só estão devidamente adotadas se fizerem parte do regime instituído pela Diretiva Habitats.

47.

Uma das consequências da designação de uma ZEC é a adoção e execução de medidas de conservação, tal como exigido pelo artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats ( 41 ).

48.

No entender da Comissão, é possível alegar o incumprimento do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats separadamente do seu artigo 6.o, n.o 1, se o Estado‑Membro não tiver adotado medidas formais para designar uma ZEC. Contudo, na minha perspetiva, não é possível concluir que um Estado‑Membro tenha designado devidamente uma ZEC em termos substantivos se não tiver fixado os seus objetivos de conservação e as medidas de conservação através das quais esses objetivos podem ser alcançados. Consequentemente, também é verdade que, ao não adotar as medidas de conservação necessárias, o Estado‑Membro viola não só o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, mas também o artigo 4.o, n.o 4, da mesma diretiva, considerado em termos substantivos.

49.

Uma questão distinta mas igualmente importante é a questão de saber o que se deve entender por uma medida de conservação necessária para efeitos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats. Se adotarmos a abordagem substantiva sugerida no início das presentes conclusões (v. n.o 8 das presentes conclusões), essa medida só pode ser uma medida capaz, com base nos conhecimentos científicos atuais, de produzir o resultado previsto pelo objetivo de conservação de uma determinada ZEC. Quando uma ZEC prossegue vários objetivos de conservação porque se refere a habitats específicos, bem como a diversas espécies animais e vegetais que aloja, as medidas previstas no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats devem abranger todos esses objetivos. Esta abordagem foi confirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual as medidas de conservação devem ser aplicadas de forma eficaz, através de medidas completas, claras e precisas ( 42 ).

50.

No contexto das ações por incumprimento, o Tribunal de Justiça é convidado a decidir se, com base nas provas que lhe são apresentadas pela Comissão e que podem ser aceites ou contestadas pelo Estado‑Membro em causa, as medidas de conservação em apreço satisfazem esses requisitos. Sobre este ponto, a meu ver, não é necessário que a Comissão demonstre ou que o Tribunal de Justiça aprecie a insuficiência das medidas de conservação para cada uma das ZEC do território do Estado‑Membro. É suficiente demonstrar um padrão de insuficiência de tais medidas. É a este respeito que uma acusação relativa à existência de um incumprimento geral e persistente assume importância (v. n.os 90 a 112 das presentes conclusões).

51.

Isto, por sua vez, levanta a questão da prova que deve ser apresentada e dos papéis desempenhados respetivamente pela Comissão, pelo Estado‑Membro em causa e pelo Tribunal de Justiça no que respeita à verificação do cumprimento do artigo 6.o, n.o 1. O Tribunal de Justiça já reconheceu, a este propósito, que a Comissão não possui poderes próprios de investigação, mas está dependente dos elementos fornecidos pelos Estados‑Membros ( 43 ). Estas informações podem ser fornecidas com base na vigilância e nos relatórios previstos nos artigos 11.o e 17.o da referida diretiva ou com base em pedidos da Comissão. Em qualquer caso, com base na informação que recebe, a Comissão deverá poder verificar facilmente a existência ou não de medidas de conservação e a sua ligação a todos os objetivos de conservação pertinentes para cada um dos habitats e espécies ( 44 ). Uma vez que esta informação está nas mãos do Estado‑Membro em causa, esse Estado‑Membro pode também demonstrar a existência e o alcance das medidas de conservação e a sua relação com todos os objetivos de conservação para cada sítio. Por conseguinte, afigura‑se possível exigir ao Estado‑Membro em causa que identifique as medidas de conservação adotadas para cada habitat e para cada espécie sem exigir à Comissão a demonstração, que seria excessivamente onerosa, de que nenhuma das medidas de conservação adotadas por esse Estado‑Membro se refere a essa espécie e a esse habitat. Ao mesmo tempo, caberia ainda à Comissão demonstrar que as medidas de conservação apresentadas pelo Estado‑Membro como sendo protetoras de uma espécie ou de um habitat são insuficientes para cumprir essa tarefa. Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça deve poder determinar se as medidas de conservação cumprem o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats com base nos elementos que lhe são apresentados pelas partes interessadas, sem ser necessário que «se entregue a um aprofundado trabalho de detetive» ( 45 ).

52.

Finalmente, é importante salientar que, ao violar quer o artigo 4.o, n.o 4, quer o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, um Estado‑Membro prejudica não só as suas próprias zonas de conservação da natureza, mas também os esforços a nível da União para promover a conservação e a biodiversidade através da Natura 2000. Tal como o Tribunal de Justiça já reconheceu, resulta dos quarto e décimo primeiro considerandos da Diretiva Habitats que os habitats e as espécies ameaçadas fazem parte do património natural da União Europeia e que as ameaças que pesam sobre eles são muitas vezes de natureza transfronteiriça, pelo que a adoção de medidas de conservação incumbe, a título de responsabilidade comum, a todos os Estados‑Membros ( 46 ).

53.

A Diretiva Habitats, que tem sido considerada, por exemplo, como «um poderoso instrumento no que diz respeito à proteção da natureza» ( 47 ) e «um dos mais formidáveis instrumentos da legislação ambiental da União» ( 48 ), pode revelar‑se um fracasso se os Estados‑Membros não adotarem as medidas de conservação necessárias para a realização dos objetivos de conservação de cada sítio escolhido para participar na Natura 2000.

54.

É nesta ótica que passo agora à terceira acusação deduzida pela Comissão no caso em apreço.

55.

Com a sua terceira acusação, a Comissão alega que a Irlanda violou o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats por não ter estabelecido as medidas de conservação necessárias para qualquer dos 423 sítios em causa.

56.

A Comissão formula, em substância, quatro tipos de alegações. Em primeiro lugar, alguns sítios não têm quaisquer medidas de conservação (230 dos 423 sítios). Em segundo lugar, em alguns sítios as medidas de conservação são incompletas porque se referem apenas a um subconjunto dos tipos de habitats ou espécies pertinentes presentes de forma significativa nesses sítios (149 dos restantes 193 sítios). Em terceiro lugar, em alguns sítios existem medidas de conservação que não se baseiam em objetivos de conservação específicos para cada sítio e claramente definidos (os restantes 44 sítios). Em quarto lugar, em muitos sítios, as medidas de conservação existentes não são eficazes porque não são suficientemente precisas e não conseguem responder a todas as pressões e ameaças significativas. Além disso, a Comissão defende que este último tipo de incumprimento tem natureza geral e persistente.

57.

De seguida, abordarei separadamente cada um dos quatro tipos de alegações.

58.

Antes de iniciar essa análise, é importante esclarecer que, no meu entender, nada impede a Comissão de formular uma acusação separada nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats se também tiver sido apresentada uma acusação relativa ao mesmo sítio nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da mesma diretiva (por exemplo, por não ter sido designada formalmente uma ZEC ou por não existirem objetivos de conservação específicos relacionados com determinadas ZEC) ( 49 ).

59.

No presente processo, a Comissão alega a violação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats relativamente a todos os 423 sítios em causa, ao passo que, em relação a alguns desses sítios, a Comissão também alega a violação do artigo 4.o, n.o 4, dessa diretiva.

60.

Como já expliquei (v. n.os 44 a 48 das presentes conclusões), a constatação da violação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats implica automaticamente também a violação do artigo 4.o, n.o 4, da mesma diretiva em termos substanciais, uma vez que uma não se pode considerar que uma ZEC foi devidamente estabelecida sem que sejam adotas e aplicadas as medidas de conservação necessárias. Inversamente, a constatação de que um Estado‑Membro não designou formalmente uma ZEC ou não fixou os seus objetivos de conservação, violando o artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Habitats significa, ao mesmo tempo, que o artigo 6.o, n.o 1, da diretiva, foi igualmente violado, dado que as medidas de conservação só podem ser adotadas em conformidade com a Diretiva Habitats se estiverem associadas a uma ZEC específica e aos seus objetivos de conservação.

61.

Por conseguinte, tendo em conta a interligação destas duas disposições, ainda que as alegações de violação possam ser avaliadas separadamente, a Comissão não pode deixar de intentar uma ação por incumprimento em relação a ambas as disposições.

62.

A Comissão alega que, com base nas informações prestadas pela Irlanda no contexto da fase pré‑contenciosa, há 230 sítios para os quais não existe nenhuma medida de conservação.

63.

Em resposta a essa alegação, a Irlanda explica que o direito irlandês contém uma lista de ações a notificar e uma lista de atividades que exigem aprovação (a seguir «AEA») em que são identificadas as atividades que exigem o acordo do ministro competente antes de poderem ser implementadas num determinado sítio. Tanto as ações a notificar como as AEA são, na opinião da Irlanda, medidas de conservação específicas para cada sítio que servem para evitar danos às espécies e habitats pertinentes desse sítio. Assim, segundo a Irlanda, nenhum dos 423 sítios em causa carece de medidas de conservação específicas para o sítio, uma vez que em todos eles existe uma lista de ações a notificar ou uma lista de AEA.

64.

Contudo, tal como indicado pela Comissão, a obrigação de adotar as medidas de conservação necessárias nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats não deve ser confundida com a adoção de medidas destinadas a evitar a deterioração dos sítios, nem se limitar a essas medidas. Tais medidas devem ser adotadas com base no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats imediatamente após a publicação da lista de SIC (v. n.o 38 das presentes conclusões). Pelo contrário, as medidas de conservação exigidas pelo artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva constituem medidas positivas e proativas para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável do sítio ( 50 ).

65.

De acordo com as informações prestadas pela Irlanda sobre a lista de ações a notificar e de AEA aplicáveis a cada sítio, estas têm, em muitos aspetos, caráter geral (muitas delas são as mesmas para vários sítios, por exemplo, «recuperação, incluindo enchimento», «decapagem, perfuração, dragagem ou outra forma de remoção ou perturbação de fósseis, rochas, minerais, lama, areia, cascalho ou outros sedimentos») e não apresentam pormenores sobre a sua aplicação efetiva ou sobre a sua relação com os requisitos ecológicos de cada sítio.

66.

Além disso, a Irlanda fornece uma lista de 79 sítios relativamente aos quais afirma existir um conjunto completo e exaustivo de medidas de conservação. Invoca igualmente 10 programas horizontais, que aplicam medidas de conservação em relação a tipos de habitats e espécies, em vez de se referirem a sítios concretos. A Irlanda apresenta os mesmos argumentos também em relação à alegação de que adotou medidas de conservação incompletas para certos sítios (v. n.os 72 e 76 das presentes conclusões).

67.

Contudo, sem que seja necessário averiguar aqui se as medidas de conservação para esses 79 sítios são de facto completas e exaustivas, esse argumento não refuta a alegação de que existem sítios que não carecem de medidas de conservação (a Comissão afirma que são 230). O mesmo sucede com os 10 programas horizontais que a Irlanda invoca. Sem informações adicionais, é difícil concluir, apenas com base na existência de tais programas, que não existem sítios que carecem de medidas.

68.

Na minha opinião, portanto, a Irlanda não refutou a alegação da Comissão de que vários sítios carecem de medidas de conservação.

69.

A Comissão alega que, com base nas informações prestadas pela Irlanda no contexto do procedimento pré‑contencioso, em 149 sítios cujas medidas de conservação são incompletas porque abrangem apenas um subconjunto dos habitats e espécies pertinentes para os quais o sítio foi designado.

70.

Em apoio desta alegação, a Comissão invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça que exige que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats seja aplicado através de medidas completas.

71.

Nessa jurisprudência ( 51 ), o Tribunal de Justiça salientou que as medidas de conservação em causa eram incompletas, na medida em que não incluíam medidas estabelecidas de forma sistemática de acordo com os requisitos ecológicos de cada tipo de habitat e de cada espécie presentes em cada uma das ZEC.

72.

Em sua defesa, a Irlanda afirma que está atualmente está a implementar 10 programas horizontais em diferentes ZEC que, conforme acima referido, estabelecem medidas de conservação para a totalidade de um habitat ou espécie, e não por referência a sítios concretos.

73.

A República Federal da Alemanha acrescenta a este respeito que, para serem completas e precisas, as medidas de conservação não têm necessariamente de ser determinadas individualmente, «espécie por espécie» e «tipo de habitat por tipo de habitat». Dependendo do contexto, uma proibição geral de atos prejudiciais pode, em alguns casos, combater todas as principais ameaças e pressões, enquanto noutros casos são necessárias medidas mais diferenciadas.

74.

No meu entender, embora a aplicação de medidas de conservação através de programas horizontais não possa ser vista como problemática em si mesma, é necessário que seja claro de que forma tais programas tratam cada habitat e espécie em cada sítio.

75.

A Irlanda, contudo, não dá informações específicas sobre quais das medidas de conservação estabelecidas com base nesses programas cumprem os objetivos específicos de conservação para cada sítio. Portanto, é difícil concluir, apenas a partir das informações sobre os programas horizontais, que esses programas satisfazem as necessidades de cada habitat e espécie de cada ZEC. Além disso, tal como indicado pela Comissão e não refutado pela Irlanda, quatro desses programas são posteriores ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar (v. n.o 17 das presentes conclusões) e, por conseguinte, não podem ser tomados em consideração no presente processo ( 52 ).

76.

A Irlanda também apresentou uma lista de 79 sítios que afirma terem medidas de conservação completas e exaustivas. No entanto, tal como referido pela Comissão, esta lista não é sustentada por quaisquer informações relativas às medidas completas e exaustivas para esses sítios ou às datas em que essas medidas foram adotadas. A Irlanda dá exemplos ilustrativos sobre seis sítios e sobre 21 sítios adicionais que protegem o morcego‑de‑ferradura‑pequeno (Rhinolophus hipposideros), mas não explica, em relação a cada um desses exemplos, de que modo estão ligados aos objetivos de conservação ou se são completos, tendo em conta esses objetivos. A Irlanda também não indica, em relação a estes exemplos, as datas em que as medidas de conservação foram estabelecidas e aplicadas. Consequentemente, não se pode determinar se foram tomadas antes ou depois do termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar (v. n.o 17 das presentes conclusões) ( 53 ).

77.

Permitam‑me que dê vários exemplos:

78.

Por conseguinte, não vejo de que modo as provas apresentadas pela Irlanda confirmam que esses exemplos podem ser considerados uma demonstração de que os sítios têm medidas de conservação completas e exaustivas. O facto de poderem existir algumas medidas de conservação para alguns sítios não basta, na minha opinião, para cumprir os requisitos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

79.

Na minha opinião, portanto, a Irlanda não refutou a alegação da Comissão de que vários sítios carecem de medidas de conservação completas.

80.

A Comissão alega que, com base nas informações prestadas pela Irlanda no contexto do procedimento pré‑contencioso, relativamente a (pelo menos) 44 sítios, as medidas de conservação não se baseiam nos objetivos de conservação estabelecidos para cada sítio.

81.

A Comissão considera que os requisitos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats que exigem que as medidas de conservação se baseiem em objetivos de conservação especificamente detalhados específicos para cada sítio têm componentes substantivos (os objetivos e as medidas devem estar correlacionados) e componentes sequenciais (os objetivos devem ser anteriores seguir‑se às medidas). No entender da Comissão, isso está de acordo com o contexto e com os objetivos da Diretiva Habitats. Tal como a Comissão salientou na audiência, não é realista uma situação em que um Estado‑Membro começa por estabelecer as medidas de conservação, depois fixa os objetivos de conservação e aquelas medidas acabam por corresponder plenamente a estes objetivos, existindo um risco significativo de que os objetivos de conservação não sirvam como critério para avaliar a adequação das medidas de conservação, mas antes se limitem a espelhar tais medidas.

82.

A Irlanda, apoiada pela República Federal da Alemanha, contesta as alegações da Comissão. Em especial, estes Estados‑Membros alegam que não existe qualquer exigência de que os objetivos de conservação devam ser fixados antes do estabelecimento das medidas de conservação.

83.

Como sublinhou a Irlanda na audiência, o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats não impõe uma sequência específica entre os objetivos de conservação e as medidas de conservação, uma vez que essa exigência não é apoiada pelo texto dessa disposição nem pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. A Irlanda alega que existem 37 sítios em que as medidas de conservação se basearam numa avaliação individualizada das ameaças e pressões, apesar de os objetivos de conservação específicos do sítio ainda não terem sido desenvolvidos e publicados.

84.

A República Federal da Alemanha salienta que a violação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats não pode resultar do simples facto de já terem sido tomadas medidas de conservação antes da fixação dos objetivos de conservação; o fator decisivo deve ser saber se as medidas de conservação necessárias são tomadas e se são eficazes enquanto tal.

85.

A este respeito, contrariamente ao que alega a Comissão, não estou convencida de que as medidas de conservação não cumpram o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats simplesmente porque os objetivos de conservação foram fixados após o estabelecimento de tais medidas. O que importa, a meu ver, é saber se as medidas de conservação necessárias são adequadas e eficazes para responder às exigências ecológicas dos habitats e espécies para os quais o sítio foi designado.

86.

O argumento da Comissão sobre o risco de, no caso de inversão da ordem sequencial, os objetivos de conservação serem fixados de modo que correspondam às medidas de conservação não me parece convincente. Pelo contrário, é mais provável que as necessidades de um sítio já tenham sido reconhecidas pelo Estado‑Membro, mesmo que não tenham sido formalmente expressas como objetivos de conservação. É difícil aceitar que os Estados‑Membros tenham adotado medidas de conservação sem um bom motivo.

87.

No entanto, isso não significa que, ainda que preexistentes, as medidas de conservação não devam corresponder aos objetivos de conservação dos sítios específicos, a fim de satisfazer os requisitos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats. Também não significa que os objetivos de conservação não devam ser enunciados claramente. A fixação de objetivos de conservação é, como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 55 ), um passo obrigatório e necessário na designação das ZEC e a aplicação das medidas de conservação (v. n.o 41 das presentes conclusões).

88.

Por conseguinte, considero infundada a alegação da Comissão de que a Irlanda violou o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats ao estabelecer as medidas de conservação antes de fixar os objetivos de conservação.

89.

No entanto, uma vez que a Irlanda não refutou o facto de não ser possível fazer corresponder as medidas de conservação aos objetivos de conservação dos sítios em causa, a alegação da Comissão relativa à violação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats é procedente.

90.

A Comissão alega que, com base nas informações fornecidas pela Irlanda no contexto do procedimento pré‑contencioso, esta última não cumpriu, de forma geral e persistente, as suas obrigações decorrentes do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats ao estabelecer sistematicamente medidas de conservação que não são suficientemente detalhadas e que não respondem a todas as ameaças e pressões sobre os habitats e espécies em cada sítio.

91.

Por conseguinte, a Comissão afirma não só que algumas medidas de conservação não satisfazem os requisitos qualitativos dado que não são suficientemente eficazes mas também que os exemplos aduzidos representam um padrão que consubstancia um incumprimento geral e persistente cometido pela Irlanda.

92.

A Comissão cita três exemplos relativos a dois tipos de habitats prioritários (lagunas costeiras e turfeiras de coberta) e a uma espécie prioritária (o mexilhão perlífero de água doce) para demonstrar que as medidas de conservação são de qualidade insuficiente porque carecem de parâmetros quantitativos, não indicam os atores responsáveis ou os prazos, e não respondem às principais pressões e ameaças que afetam esses habitats e espécies ( 56 ).

93.

Na jurisprudência referida pela Comissão ( 57 ), o Tribunal de Justiça explicou que as medidas de conservação não só têm de ser completas mas também claras e precisas. O requisito de completude foi analisado em relação à segunda alegação da Comissão no presente processo (v. n.os 69 a 79 das presentes conclusões). Porém, o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de esclarecer em pormenor o que implica o requisito de medidas claras e precisas. Até agora, o Tribunal de Justiça considerou que as medidas de conservação são insuficientes se forem genéricas e programáticas ou se exigirem outras medidas de execução para serem eficazes.

94.

Posso concordar com a Comissão quanto ao facto de as medidas de conservação eficazes deverem abordar todas as principais ameaças e pressões para os habitats e espécies em cada sítio. Posso também aceitar que tais medidas devem ser suficientemente específicas e detalhadas para responder às necessidades do sítio em causa. No entanto, a questão de saber se uma precisão suficiente exige a quantificação ou identificação prévia dos atores responsáveis e prazos pertinentes não pode ser determinada de forma geral, mas depende das circunstâncias do sítio específico e dos tipos de medidas adequadas às suas necessidades. O determinante é que seja possível aplicar tais medidas ( 58 ). Por conseguinte, se na falta da identificação dos atores responsáveis, dos prazos ou de objetivos quantificados não se pode esperar que a execução tenha lugar, essas medidas devem especificar previamente este tipo de pormenores. Se, pelo contrário, isso não for necessário num caso particular, o Estado‑Membro tem de explicar por que razão a medida é, ainda assim, suscetível de ser executada eficazmente.

95.

A Irlanda não invoca nenhum argumento para refutar as informações facilitadas pela Comissão para alegar a ineficácia das medidas de conservação no que diz respeito aos três exemplos.

96.

Na medida em que os 27 exemplos apresentados pela Irlanda para demonstrar a existência de medidas de conservação completas e exaustivas também podem ser entendidos como uma resposta à alegação da insuficiência da qualidade dessas medidas, observo que apenas um exemplo (a ZEC de Slieve Bloom Mountains, mencionada no n.o 77 das presentes conclusões, relativa às turfeiras de coberta) se refere aos habitats e espécies prioritários invocados pela Comissão para fundamentar essa alegação.

97.

A este respeito, como o Tribunal de Justiça tem afirmado reiteradamente, no âmbito de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE incumbe à Comissão, que tem o ónus de demonstrar a existência do incumprimento alegado, apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a existência do referido incumprimento, não podendo fundar‑se numa qualquer presunção ( 59 ). Depois de a Comissão ter fornecido elementos suficientes que revelem certos factos verificados no território do Estado‑Membro demandado, incumbe a este contestar de maneira substancial e detalhada os dados assim apresentados e as consequências daí decorrentes ( 60 ).

98.

Na minha opinião, no caso dos autos, a Comissão apresentou provas bastantes de que as medidas de conservação relativas aos três exemplos não têm qualidade suficiente para satisfazer os requisitos qualitativos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, ao passo que a Irlanda não apresentou quaisquer provas para refutar essa alegação.

99.

Por conseguinte, considero que, em relação aos habitats e espécies que a Comissão apresentou como exemplos, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, de adotar medidas eficazes.

100.

A Comissão alega ainda que estes três exemplos são representativos de um incumprimento geral e persistente porque se referem a um grande número de sítios, são indicativos da configuração geográfica da rede de ZEC na Irlanda e referem‑se a habitats e espécies para cuja conservação essa rede é crucial.

101.

Assim, embora a Comissão não tenha apresentado argumentos específicos relativos a outras ZEC com habitats ou espécies diferentes, invocando um incumprimento geral e persistente, sugere que a violação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats também se verifica noutras zonas sempre que as medidas adotadas no âmbito de tais outras ZEC não cumpram os requisitos qualitativos.

102.

A Irlanda não refutou as alegações específicas dos exemplos apresentados pela Comissão, nem se opôs à alegação de que estes exemplos são representativos no sentido de que permitem concluir que existe uma violação geral e persistente do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

103.

Qual é o valor acrescentado, se é que existe, de alegar que um incumprimento tem caráter geral e persistente?

104.

A Comissão iniciou a prática de alegar a existência de um incumprimento geral e persistente em processos no domínio do ambiente com o processo que deu origem ao Acórdão Comissão/Irlanda (a seguir, processo «Resíduos na Irlanda») ( 61 ). Neste acórdão ( 62 ), o Tribunal de Justiça reconheceu que «nada […] impede a priori [a Comissão] de concomitantemente pretender a declaração de incumprimentos de disposições da diretiva devido à atitude adotada pelas autoridades de um Estado‑Membro a propósito de situações concretas, identificadas de forma específica, e de incumprimentos dessas referidas disposições devido a uma prática generalizada contrária a estas últimas adotada por essas autoridades, de que as referidas situações específicas são o eventual exemplo».

105.

Esta linha jurisprudêncial sobre o incumprimento geral e persistente ( 63 ) significa, em substância, que a Comissão pode intentar uma ação por incumprimento contra um Estado‑Membro por este ter alegadamente violado o direito da União de forma geral e persistente baseando‑se em exemplos concretos, por oposição às ações por incumprimento que tipicamente visam incidentes isolados ( 64 ). Por conseguinte, o valor acrescentado deste tipo de acusação parece consistir no facto de que, se o Tribunal de Justiça considerar que um Estado‑Membro cometeu uma infração geral e persistente do direito da União, é provável que seja necessário uma mudança geral e estrutural da prática, em vez da mera sanação dos incumprimentos específicas identificadas ( 65 ).

106.

Conforme explicado pelo advogado‑geral L. A. Geelhoed nas suas conclusões apresentadas no processo «Resíduos na Irlanda» ( 66 ), para determinar que o incumprimento de um Estado‑Membro é geral e persistente, é possível ter em conta dimensões de escala, tempo e importância. A dimensão de escala significa, a meu ver, que os exemplos com base nos quais o incumprimento é demonstrado são representativos do comportamento de um Estado‑Membro em todos os domínios abrangidos por uma diretiva. A dimensão do tempo implica que o incumprimento persista durante um período longo, enquanto a dimensão da importância pode estar relacionada com as duas primeiras dimensões ou com a relevância das consequências que decorrem do incumprimento de um determinado ato legislativo da UE.

107.

Na minha opinião, quando se trata de estabelecer as dimensões que permitem concluir que o incumprimento tem caráter geral e persistente, nada muda em relação ao ónus da prova. A Comissão deve apresentar provas suficientes que demonstrem que um Estado‑Membro cometeu um incumprimento geral e persistente com base em vários exemplos que sejam considerados representativos da prática do Estado‑Membro em causa e que, tendo em conta essa prática reiterada, é provável que o mesmo tipo de incumprimento exista em relação a outras situações concretas não especificamente tratadas. Compete ao Estado‑Membro contestar de modo substancial e pormenorizado os dados apresentados e as consequências que daí decorrem ( 67 ).

108.

No presente processo, a Irlanda não apresentou quaisquer argumentos para contestar a alegação da Comissão de que os três exemplos são representativos o incumprimento geral e persistente imputado.

109.

Na minha opinião, portanto, a Irlanda não refutou a alegação da Comissão segundo a qual, ao estabelecer sistematicamente medidas de conservação que não são suficientemente pormenorizadas e que não preveem todas as ameaças e pressões para os habitats e espécies de cada sítio, esta cometeu um incumprimento geral e persistente do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

110.

Além disso, dado que na maioria das ZEC em causa deveriam ter sido adotadas e aplicadas medidas eficazes desde 2010, a dimensão do tempo necessária para a constatação do incumprimento geral e persistente está presente. Se a isto se acrescentar a gravidade das consequências que podem decorrer do incumprimento, especialmente porque alguns processos poderão tornar‑se irreversíveis se não forem tomadas as medidas necessárias, entendo que, no caso em apreço, estão preenchidos os requisitos para apreciar um incumprimento geral e persistente do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

111.

Consequentemente, considero que a Comissão demonstrou de forma suficiente que a Irlanda não cumpriu de uma forma geral e persistente as suas obrigações que lhe incumbem de estabelecer as medidas de conservação necessárias na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.

112.

Com base nas razões expostas, a terceira acusação apresentada pela Comissão é procedente.

113.

À luz das considerações precedentes, e sem prejuízo do exame das outras acusações apresentadas no presente processo, proponho que o Tribunal de Justiça declare que, ao não estabelecer as medidas de conservação necessárias que correspondem aos requisitos ecológicos dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.