1.

O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação de várias disposições da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (reformulação) ( 2 ) e da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional ( 3 ), bem como dos artigos 41.o e 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 4 ).

2.

Este pedido foi apresentado no quadro da análise de um recurso interposto por GM, nacional sírio, da decisão da Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Direção‑Geral Nacional da Polícia Migratória, Hungria; a seguir «Direção‑Geral» ou «órgão de decisão») que lhe retirou o estatuto de refugiado e recusou conceder‑lhe o estatuto conferido pela proteção subsidiária.

3.

Com as suas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre os modos de aplicação dos procedimentos de retirada e de recusa de concessão da proteção internacional a um nacional de um país terceiro considerado, com base em informações confidenciais, uma ameaça para a segurança do Estado‑Membro em que se encontra. Em especial, esse órgão jurisdicional põe em dúvida a compatibilidade da legislação húngara com o direito da União, na medida em que, por um lado, aquela limita o acesso dos interessados ou do seu advogado às informações confidenciais com base nas quais são adotadas as decisões de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional, por razões de proteção da segurança nacional, e, por outro, confere um papel eminente a organismos especializados em matéria de segurança nacional no quadro do procedimento que conduz à adoção dessas decisões.

4.

Nas presentes conclusões, exporei as razões que me levam a considerar que esse procedimento não respeita várias garantias processuais de que o requerente de proteção internacional deveria beneficiar nos termos das Diretivas 2011/95 e 2013/32.

5.

Relativamente à Diretiva 2011/95, as disposições pertinentes no âmbito deste pedido de decisão prejudicial são as seguintes: o artigo 4.o, n.o 3, o artigo 14.o, n.o 4, alínea a), e o artigo 17.o, n.o 1, alíneas b) e d).

6.

No que respeita à Diretiva 2013/32, as disposições pertinentes são as seguintes: o artigo 4.o, n.os 1 e 2, o artigo 10.o, n.os 2 e 3, o artigo 11.o, n.o 2, o artigo 23.o, n.o 1, o artigo 45.o, n.os 1 e 3, e o artigo 46.o, n.o 1.

7.

O artigo 8.o, n.os 4 e 5, da menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Lei LXXX de 2007, Relativa ao Direito de Asilo) ( 5 ), de 29 de junho de 2007, conforme alterada pela 2018. évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (Lei CXXXIII de 2018, que Altera Determinadas Leis Relativas à Migração e Determinadas Leis Complementares) ( 6 ), em vigor a partir de 1 de janeiro de 2019, dispõe:

«4.   Não pode ser reconhecido como refugiado o estrangeiro cuja permanência no território da Hungria ponha em risco a segurança nacional.

5.   Não é reconhecido como refugiado o estrangeiro que um órgão jurisdicional

8.

O artigo 15.o da Lei Relativa ao Direito de Asilo prevê o seguinte:

«O estatuto conferido pela proteção subsidiária não pode ser concedido ao estrangeiro

[…]

9.

O artigo 57.o, n.os 1 e 3, da Lei Relativa ao Direito de Asilo tem a seguinte redação:

«(1)   Nos processos regulados pela presente lei, o organismo especializado do Estado dá pareceres sobre as questões especiais cuja apreciação seja da sua competência no quadro de um procedimento administrativo.

[…]

(3)   O órgão de decisão em matéria de asilo não se pode afastar do parecer do organismo especializado do Estado quando não tenha competência para apreciar o respetivo conteúdo.»

10.

O artigo 11.o da minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (Lei CLV de 2009, Relativa à Proteção das Informações Classificadas) ( 7 ), de 29 de dezembro de 2009, prevê:

«(1)   O interessado tem direito a tomar conhecimento dos seus dados pessoais que tenham a natureza de informações classificadas nacionais com base numa autorização de consulta emitida pela autoridade com competência para a classificação, não lhe sendo exigido que disponha de um certificado de segurança pessoal. Antes de tomar conhecimento das informações classificadas nacionais, o interessado deve fazer uma declaração de confidencialidade por escrito e respeitar as regras de proteção das referidas informações.

(2)   A decisão de autorização de consulta é tomada pela autoridade com competência para a classificação, a pedido do interessado, no prazo de quinze dias. A autorização de consulta é recusada pela autoridade com competência para a classificação se o conhecimento das informações implicar uma ameaça ao interesse público que justificou a classificação. A recusa de autorização de consulta deve ser fundamentada pela autoridade com competência para a classificação.

(3)   Em caso de recusa de autorização de consulta, o interessado pode impugnar a decisão através de recurso contencioso administrativo […]»

11.

O artigo 12.o, n.os 1 e 2, da Lei Relativa à Proteção das Informações Classificadas dispõe:

«(1)   A autoridade responsável pelo tratamento das informações classificadas pode recusar que o interessado exerça o seu direito de acesso aos seus dados pessoais, se o exercício deste direito comprometer o interesse público que justificou a classificação.

(2)   No caso da execução dos direitos do interessado em juízo, as disposições do artigo 11.o, n.o 3, aplicam‑se mutatis mutandis ao órgão jurisdicional requerido e à tomada de conhecimento das informações classificadas.»

12.

O artigo 13.o da Lei Relativa à Proteção das Informações Classificadas tem a seguinte redação:

«1.   Só pode utilizar as informações classificadas uma pessoa relativamente à qual essa utilização se justifique no cumprimento de missões do Estado ou públicas e que, salvo exceção prevista na lei, disponha:

[…]

5.   Salvo quando a lei disponha de outro modo, o juiz pode exercer os direitos de disposição que sejam necessários para decidir os litígios que lhe tenham sido submetidos pelo sistema de distribuição dos processos, sem ser sujeito a um controlo de segurança nacional e sem ter de dispor de um certificado de segurança pessoal, de uma declaração de confidencialidade ou de uma autorização de utilizador.»

13.

GM, de nacionalidade síria, pediu asilo em 2005, quando cumpria uma pena privativa da liberdade a que tinha sido condenado, por sentença transitada em julgado, proferida em 2002, por um crime relacionado com grande quantidade de estupefacientes.

14.

As autoridades húngaras reconheceram‑lhe o estatuto de «pessoa acolhida», mas retiraram‑lho, em 2010, na sequência de um procedimento de fiscalização confirmado por decisão judicial. Em 2011, GM apresentou novamente um pedido de concessão do estatuto de refugiado, na sequência do qual o órgão jurisdicional de reenvio o reconheceu como refugiado «sur place» por Sentença de 29 de junho de 2012.

15.

Em 2019, foi instaurado oficiosamente um procedimento administrativo destinado a retirar‑lhe o estatuto de refugiado, que terminou com essa retirada. É ao órgão jurisdicional de reenvio que compete a fiscalização da legalidade da decisão pela qual foi retirado a GM o estatuto de refugiado.

16.

No decurso do procedimento administrativo, o segundo recorrido, o Alkotmányvédelmi Hivatal (Gabinete de Proteção da Constituição, Hungria) e o terceiro recorrido, o Terrorelhárítási Központ (Centro de Luta contra o Terrorismo, Hungria), concluíram, no parecer que emitiram como organismos especializados do Estado, que a permanência de GM na Hungria constituía um perigo para a segurança nacional.

17.

Com base nesse parecer, a Direção‑Geral concluiu que, relativamente a GM, havia uma causa de exclusão do reconhecimento do estatuto de refugiado ou de beneficiário da proteção subsidiária.

18.

No recurso interposto da decisão de retirada do estatuto de refugiado e de recusa de concessão do estatuto de proteção subsidiária, o advogado de GM alegou que não pode tomar conhecimento sequer dos elementos essenciais dos dados confidenciais com base nos quais se concluiu pela existência de um risco para a segurança nacional e que, mesmo que pudesse tomar conhecimento desses dados, a legislação aplicável não o autorizava a utilizá‑los no âmbito do processo judicial. Sublinha também, apoiando‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça, que o órgão de decisão é obrigado a proceder a uma apreciação individual dos pedidos e não pode basear a sua decisão exclusivamente nas conclusões de um parecer emitido por organismos especializados em matéria de segurança nacional. Além disso, sustenta que a legislação húngara acrescentou às causas de exclusão que implicam a retirada do estatuto uma causa que é incompatível com o direito da União.

19.

Em primeiro lugar, no que respeita ao direito de acesso às informações com base nas quais foi tomada uma decisão pela Direção‑Geral, o órgão jurisdicional de reenvio indica que resulta da jurisprudência pertinente da Kúria (Supremo Tribunal, Hungria) que esta considera garantidos os direitos processuais dos interessados pelo simples facto de o juiz que procede à fiscalização jurisdicional de uma decisão administrativa baseada em informações classificadas poder consultar o processo dos organismos especializados do Estado que contenham essas informações. Não se exige, por isso, que o interessado possa tomar conhecimento das informações em causa ou, pelo menos, dos seus elementos essenciais e que possa utilizá‑los.

20.

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, no âmbito do presente processo, a decisão pela qual a Direção‑Geral recusou a proteção internacional assenta apenas no facto de os dois organismos especializados do Estado que são partes no processo principal terem concluído no seu parecer que a permanência de GM na Hungria «constituía um perigo para a segurança nacional». A própria Direção‑Geral não tomou conhecimento das razões em que se funda o parecer destes organismos, incluindo as informações classificadas.

21.

Além disso, segundo esse órgão jurisdicional, nem GM nem o seu advogado puderam pronunciar‑se sobre o parecer não fundamentado dos organismos especializados do Estado, obtido no decurso do procedimento administrativo, e também não puderam contestar a sua justeza logo na fase desse procedimento. Embora, segundo a legislação húngara, GM tenha a possibilidade de apresentar um pedido de acesso às informações classificadas que lhe digam respeito, não teria, em todo o caso, mesmo que fosse autorizado a tomar conhecimento dessas informações, a possibilidade de as utilizar nem no procedimento administrativo nem no processo judicial.

22.

O mesmo órgão jurisdicional de reenvio observa também que a Lei Relativa à Proteção das Informações Classificadas não permite que a autoridade do Estado que decide sobre a autorização de consulta possa deferir o pedido de consulta em medida limitada, comunicando os elementos essenciais das razões em que funda o seu parecer.

23.

Além disso, embora o órgão jurisdicional que fiscaliza a legalidade do parecer dos organismos especializados do Estado e da decisão em matéria de asilo fundados em tais razões tenha o poder de consultar as informações confidenciais ou classificadas, não poderia utilizá‑las em nenhum contexto e não poderia fazer nenhuma declaração nem tirar conclusões a respeito delas, quer no decurso do processo quer no julgamento.

24.

Assim, o órgão jurisdicional requerido teria de fiscalizar a legalidade da decisão em causa e pronunciar‑se em última instância sobre a aplicabilidade da causa de exclusão fundada em informações confidenciais ou classificadas, sem que a parte recorrente ou o seu advogado tivesse podido, no que respeita aos fundamentos dessa decisão, apresentar a sua defesa e os argumentos e os factos que poderiam eventualmente refutar a aplicabilidade dessa causa de exclusão no seu caso individual.

25.

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32 não foi transposto para o direito húngaro, o que, no seu entender, levou a uma derrogação que vai mais longe que a exceção ao direito de acesso expressamente admitida nessa disposição. Por conseguinte, este órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à questão de saber se o direito húngaro garante os direitos processuais fundamentais, de que faz parte o direito de GM a uma tutela jurisdicional efetiva.

26.

Em segundo lugar, no que respeita à conexão entre os pareceres dos organismos especializados do Estado e a decisão do órgão de decisão, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, por força do direito húngaro, estes organismos devem emitir um parecer vinculativo e não fundamentado quanto à existência de um «risco para a segurança nacional», do qual esse órgão de decisão não pode afastar‑se. O referido órgão de decisão poderia então fazer apenas uma referência a esse parecer e às regras aplicáveis na decisão. Isso impedi‑lo‑ia de proceder a uma análise aprofundada da existência e da aplicabilidade ao caso individual da causa de exclusão e de tomar em consideração circunstâncias individuais e as exigências de necessidade e de proporcionalidade.

27.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a legislação húngara tem, assim, como consequência que, em definitivo, não é o órgão de decisão que procede à análise da proteção internacional e profere uma decisão de mérito, mas antes os dois organismos especializados do Estado, contrariamente ao que prevê a Diretiva 2013/32, o que pode lesar as garantias processuais que decorrem do direito da União e também é contrário ao que prevê a Diretiva 2011/95.

28.

Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o órgão de decisão, ao abrigo da causa de exclusão prevista no artigo 15.o, alínea ab), da Lei Relativa ao Direito de Asilo, declarou que GM não podia beneficiar da proteção subsidiária. Para o fazer, apoiou‑se numa condenação penal proferida contra GM em 6 de junho de 2002, que transitou em julgado há dezoito anos, por uma infração penal que qualificou «de natureza grave».

29.

A pena privativa da liberdade aplicada nessa sentença foi cumprida pelo recorrente em 2004, há dezasseis anos, e essa infração já era conhecida quando GM obteve o estatuto de refugiado. O órgão jurisdicional de reenvio observa, a este respeito, que nem o órgão de decisão nem o juiz que decidiu sobre a concessão do estatuto de refugiado aplicou uma causa de exclusão relacionada com a referida infração.

30.

Tendo em conta todos estes elementos, o Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital, Hungria) decidiu suspender a instância e apresentar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:

31.

Foram apresentadas observações escritas por GM, pelos Governos checo, húngaro e neerlandês e pela Comissão Europeia. O Governo neerlandês apenas tomou posição sobre as duas primeiras questões.

32.

As questões prejudiciais apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo convidam o Tribunal de Justiça a apreciar a compatibilidade com diversas disposições das Diretivas 2011/95 e 2013/32 do procedimento que levou a retirar o estatuto de refugiado a um nacional de um país terceiro e a recusar‑lhe o reconhecimento como beneficiário de proteção subsidiária, com os fundamentos de que representa uma ameaça para a segurança nacional e que cometeu um crime grave.

33.

No que se refere aos fundamentos invocados pelo órgão de decisão, o artigo 14.o, n.o 4, alínea a), da Diretiva 2011/95 prevê:

«Os Estados‑Membros podem revogar, suprimir ou recusar renovar o estatuto concedido a um refugiado por uma entidade governamental, administrativa, judicial ou parajudicial, quando:

34.

Além disso, o artigo 17.o, n.o 1, alíneas b) e d), desta diretiva dispõe:

«O nacional de um país terceiro ou o apátrida é excluído da qualidade de pessoa elegível para proteção subsidiária se existirem motivos sérios para considerar que:

[…]

[…]

35.

A análise das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio pode, na minha opinião, ser dividida em três partes.

36.

Antes de mais, a primeira e a segunda questão convidam a questionar o alcance do direito de acesso às informações confidenciais ou classificadas que sustentam a decisão tomada pelo órgão de decisão de retirar ou recusar a proteção internacional.

37.

Em seguida, a terceira e a quarta questão implicam examinar a compatibilidade com as Diretivas 2011/95 e 2013/32 de um procedimento em virtude do qual o órgão de decisão, por um lado, está vinculado ao parecer emitido pelos organismos especializados do Estado segundo o qual o interessado constitui uma ameaça para a segurança nacional e, por outro, apenas fundamenta a sua decisão com a referência a essa ameaça.

38.

Por fim, a quinta questão destina‑se a saber se o órgão de decisão, para recusar a proteção subsidiária, se pode apoiar no facto de o requerente ter cometido um crime grave, apesar de essa causa de exclusão ser do conhecimento desse órgão de decisão no momento em que lhe concedeu anteriormente a proteção internacional.

39.

A primeira questão visa determinar se a pessoa relativamente à qual foi proferida uma decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional, por se entender que constitui uma ameaça à segurança nacional, dispõe do direito de aceder pelo menos aos elementos essenciais das informações confidenciais ou classificadas que estão na base de tal decisão, bem como do direito de utilizar essas informações no procedimento administrativo e, eventualmente, no processo judicial. Por seu turno, na segunda questão, o Tribunal de Justiça é convidado a especificar o que se deve entender por elementos essenciais das informações a que o interessado deve ter acesso nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32, lido à luz dos artigos 41.o e 47.o da Carta.

40.

Para responder à primeira questão, importa referir que, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32, «[o]s Estados‑Membros asseguram que o advogado ou outro consultor, como tal admitido ou autorizado ao abrigo do direito interno, que assista ou represente um requerente nos termos do direito interno, tenha acesso às informações constantes do processo do requerente nas quais se baseia ou baseará a decisão». É, assim, estabelecido o princípio do acesso, pelo advogado do interessado, às informações que levaram à adoção da decisão relativa à proteção internacional.

41.

No entanto, está prevista uma exceção a este direito de acesso no artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, desta diretiva, que dispõe:

«Os Estados‑Membros podem aplicar derrogações sempre que a divulgação de informações ou fontes possa pôr em risco a segurança nacional, a segurança das organizações ou pessoas que fornecem as informações ou a segurança da ou das pessoas a quem respeita a informação, ou quando ficarem comprometidos os interesses da averiguação referente à apreciação dos pedidos de proteção internacional pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros ou as relações internacionais dos Estados‑Membros. Nestes casos, os Estados‑Membros:

42.

O artigo 23.o, n.o 1, último parágrafo, da referida diretiva precisa que, «[r]elativamente à alínea b), os Estados‑Membros podem, em especial, conceder acesso às informações ou fontes em causa a um advogado ou consultor que tenha sido submetido a um controlo de segurança, desde que as informações sejam relevantes para a apreciação do pedido ou para a adoção de uma decisão de retirada de proteção internacional».

43.

Deduzo destas disposições que a limitação do direito de acesso às informações respeitantes ao interessado por razões de proteção da segurança nacional está sujeita a dois requisitos cumulativos, a saber, por um lado, que os órgãos jurisdicionais competentes para se pronunciarem sobre a legalidade da decisão relativa à proteção internacional tenham acesso às informações e fontes confidenciais e, por outro, que estejam previstos no direito nacional procedimentos que garantam os direitos de defesa do interessado.

44.

O primeiro requisito parece‑me, em princípio, cumprido, na medida em que decorre da decisão de reenvio que os órgãos jurisdicionais competentes beneficiam efetivamente do acesso completo às informações confidenciais relativas aos interessados. Assim sendo, há que sublinhar as restrições a que estes órgãos jurisdicionais estão vinculados no que respeita à utilização destas informações.

45.

O problema suscitado pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua primeira e segunda questões concentra‑se antes na apreciação do segundo requisito.

46.

Relativamente a este segundo requisito, a redação em termos imperativos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32 indica que os Estados‑Membros são obrigados a instituir no seu direito nacional procedimentos que garantam o respeito pelos direitos de defesa do requerente de proteção internacional. A este respeito, o acesso às informações confidenciais concedido ao advogado do interessado que tenha sido sujeito a um controlo de segurança, tal como previsto no artigo 23.o, n.o 1, último parágrafo, dessa diretiva constitui apenas um exemplo das modalidades processuais que podem ser instituídas pelos Estados‑Membros.

47.

Resulta assim claramente do artigo 23.o, n.o 1, último parágrafo, Diretiva 2013/32 e da utilização da locução «em especial» que o legislador da União decidiu não determinar de forma exaustiva os procedimentos que devem ser aplicados para garantir o respeito dos direitos de defesa do interessado, quando é adotada uma decisão em matéria de proteção internacional com base em informações confidenciais, e que, pelo contrário, optou por deixar uma certa margem de apreciação aos Estados‑Membros nessa matéria.

48.

Uma vez que a Diretiva 2013/32 não especifica de que modo devem os Estados‑Membros assegurar o respeito dos direitos de defesa do interessado quando o seu direito de acesso aos autos é restringido por força do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, desta diretiva, as modalidades concretas dos procedimentos estabelecidos para o efeito cabem à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro, por força do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros, desde que, no entanto, não sejam menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) e, na prática, não tornem impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) ( 8 ).

49.

Além disso, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.o da Carta, reflete um princípio geral do direito da União suscetível de ser aplicado aos Estados‑Membros quando dão execução a este direito ( 9 ). Por isso, o Tribunal de Justiça pode responder às presentes questões prejudiciais à luz deste princípio geral do direito da União, segundo o qual o direito a uma boa administração implica a obrigação de a Administração fundamentar as suas decisões ( 10 ).

50.

Os Estados‑Membros, quando dão execução ao direito da União, também são obrigados a assegurar o respeito do direito à ação consagrado no artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta, que constitui uma reafirmação do princípio da tutela jurisdicional efetiva ( 11 ).

51.

Embora não decorra dos elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe que o princípio da equivalência possa ser desrespeitado no caso concreto, o mesmo não sucede, em meu entender, no que respeita ao princípio da efetividade e aos direitos a uma boa administração e à tutela jurisdicional efetiva.

52.

Importa sublinhar a este respeito que o princípio da efetividade implica que os Estados‑Membros têm a responsabilidade de assegurar, casuisticamente, a proteção efetiva dos direitos conferidos pelo direito da União e, em especial, garantir o respeito, por um lado, pelo princípio de que os destinatários de decisões que afetam significativamente os seus interesses devem ter a oportunidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos em que a Administração tenciona basear a sua decisão e, por outro, pelo direito de cada pessoa a que a sua causa seja ouvida equitativa e publicamente e num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, criado por lei, consagrado no artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta ( 12 ).

53.

A este respeito, cabe recordar que o princípio da igualdade de armas, que é parte integrante do princípio da proteção jurisdicional efetiva dos direitos conferidos pelo direito da União aos particulares, consagrado nesta disposição, por ser um corolário, como, nomeadamente, o princípio do contraditório, do próprio conceito de processo equitativo, implica a obrigação de oferecer às partes a possibilidade razoável de apresentarem as suas causas, incluindo provas, em condições que não as coloquem numa situação de clara desvantagem relativamente aos seus adversários ( 13 ).

54.

A meu ver, decorre dos elementos precedentes que, para poder exercer de modo efetivo os direitos de defesa que lhe são garantidos expressamente pelo artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32, o interessado deve dispor pelo menos dos elementos essenciais das informações que indicam que representa uma ameaça para a segurança nacional e que constituem o fundamento de uma decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional. Trata‑se, aqui, do meio de conciliar os direitos a uma boa administração e à tutela jurisdicional efetiva com a necessidade de assegurar a confidencialidade das informações e das provas de uma ameaça à segurança nacional.

55.

Ora, com base nas indicações fornecidas ao Tribunal de Justiça, considero que o direito húngaro não garante suficientemente os direitos processuais de que deve beneficiar a pessoa relativamente à qual é proferida uma decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional. Com efeito, não me parece compatível com os princípios que acabo de expor um sistema em que tais direitos processuais se consideram garantidos pelo simples facto de o juiz que procede à fiscalização jurisdicional de uma decisão administrativa fundada em informações confidenciais ou classificadas poder consultar os autos dos organismos especializados do Estado que contêm tais informações, sem que seja assegurada ao interessado ou ao seu advogado a possibilidade de tomar conhecimento das informações em causa ou, pelo menos, dos seus elementos essenciais, e sem que possam utilizá‑los no procedimento administrativo e posteriormente, se necessário, no processo judicial.

56.

Apesar de o interessado poder apresentar um pedido aos organismos especializados do Estado a fim de lhe serem comunicadas as informações que indicam a existência de uma ameaça para a segurança nacional, a legislação húngara não garante de modo nenhum que, no caso de indeferimento desse pedido ( 14 ), o interessado ou o seu advogado possa ter conhecimento, pelo menos, dos elementos essenciais que sustentam a existência de tal ameaça.

57.

Para efetuar uma ponderação entre, por um lado, os direitos a uma boa administração e à tutela jurisdicional efetiva e, por outro, a necessidade de assegurar a proteção da segurança nacional, parece‑me que se podem tirar ensinamentos úteis nomeadamente do Acórdão de 4 de junho de 2013, ZZ ( 15 ). Com efeito, decorre deste acórdão que, para garantir o respeito do princípio do contraditório, a fim de permitir ao interessado impugnar os motivos em que se baseou a decisão em causa e apresentar observações a respeito dos elementos de prova a ela relativos e, portanto, fazer valer utilmente os seus meios de defesa, importa que lhe seja comunicado, em todo o caso, o teor dos motivos em que se baseou a decisão tomada contra ele ( 16 ).

58.

O Tribunal de Justiça declarou, assim, nesse acórdão, a propósito de uma medida restritiva da liberdade de circulação e de permanência de um cidadão da União por razões de segurança pública, que «os artigos 30.o, n.o 2, e 31.o da [Diretiva 2004/38/CE ( 17 )], lidos à luz do artigo 47.o da Carta, devem ser interpretados no sentido de que exigem que o juiz nacional competente providencie para que a não divulgação ao interessado, pela autoridade competente, dos motivos precisos e completos em que se baseou uma decisão adotada em aplicação do artigo 27.o dessa diretiva, assim como dos elementos de prova a ela relativos, seja limitada ao mínimo necessário e para que, em todo o caso, seja comunicado ao interessado o teor dos referidos motivos de uma forma que tenha devidamente em conta a confidencialidade necessária dos elementos de prova» ( 18 ).

59.

A necessidade de conciliação entre, por um lado, considerações legítimas relativas à segurança nacional e, por outro, a necessidade de garantir suficientemente ao interessado o respeito dos seus direitos processuais, como o direito a ser ouvido, bem como o princípio do contraditório, não pode variar, a meu ver, em função do estatuto jurídico da pessoa que é acusada de constituir uma ameaça à segurança nacional ( 19 ). Por conseguinte, sugiro ao Tribunal de Justiça que declare que deve ser feita uma ponderação de interesses entre essas exigências no âmbito da decisão de retirada ou recusa de concessão de proteção internacional e que essa ponderação deve traduzir‑se concretamente na comunicação ao requerente dessa proteção dos elementos essenciais das informações que indicam que representa uma ameaça para a segurança nacional e constituem, portanto, o fundamento dessa decisão.

60.

Na medida em que a comunicação destes elementos essenciais visa permitir ao interessado impugnar os motivos em que se baseia a decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional, o interessado deve, portanto, ter conhecimento dos factos e dos comportamentos principais que lhe são imputados.

61.

Todavia, há que observar que, no seu Acórdão de 4 de junho de 2013, ZZ ( 20 ), o Tribunal de Justiça sublinhou o caráter especial dos elementos de prova cuja confidencialidade pode ser necessário preservar. Com efeito, segundo o Tribunal de Justiça, «em certos casos, a divulgação desses elementos de prova é suscetível de comprometer direta e especialmente a segurança do Estado, na medida em que pode, designadamente, pôr em perigo a vida, a saúde ou a liberdade de pessoas ou revelar os métodos de investigação especificamente utilizados pelas autoridades nacionais de segurança e, assim, entravar seriamente, ou até impedir, o cumprimento futuro das tarefas dessas autoridades» ( 21 ).

62.

Para terminar, sublinho que a legislação húngara me parece ser, em todo o caso, incompatível com a obrigação de garantir os direitos de defesa do interessado, que decorre do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32, na medida em que as informações que o interessado teria a possibilidade de conhecer não poderiam, por força dessa legislação, ser utilizadas para a sua defesa, nem no procedimento administrativo nem no processo judicial.

63.

À luz destes elementos, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira e segunda questões que o artigo 14.o, n.o 4, alínea a), e o artigo 17.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2011/95, bem como o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2013/32, conjugados com o artigo 47.o da Carta e à luz do princípio geral do direito da União relativo ao direito a uma boa administração, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que, por um lado, não permite a uma pessoa ou ao seu advogado, quando seja destinatária de uma decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional, fundada no facto de essa pessoa constituir uma ameaça para a segurança nacional, ter conhecimento, pelo menos e de modo sistemático, dos elementos essenciais das informações que constituem o fundamento de tal decisão e, por outro lado e em todo o caso, não autoriza a referida pessoa ou o seu advogado a utilizar essas informações no procedimento administrativo e posteriormente, se necessário, no processo judicial.

64.

Os elementos essenciais das informações que devem ser comunicados a uma pessoa relativamente à qual é proferida uma decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional, com o fundamento de que constitui uma ameaça para a segurança nacional, devem permitir a essa pessoa ter conhecimento dos factos e comportamentos principais que lhe são imputados, tendo devidamente em conta a necessidade de proteger a confidencialidade dos elementos de prova.

65.

Com a sua terceira e quarta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as Diretivas 2011/95 e 2013/32 devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que impõe ao órgão de decisão o dever de indeferir um pedido de proteção internacional ou de retirar a proteção anteriormente concedida, quando os organismos especializados do Estado em matéria de segurança nacional, que não estão sujeitos às regras estabelecidas por estas diretivas, tenham concluído, mediante parecer não fundamentado, que o interessado constitui uma ameaça para a segurança nacional.

66.

No caso em apreço, decorre da descrição dos factos que o órgão de decisão retirou o estatuto de refugiado de que GM beneficiava, e recusou em seguida conceder‑lhe o benefício da proteção subsidiária, baseando‑se num parecer não fundamentado emitido por órgãos especializados do Estado em matéria de segurança nacional.

67.

Na medida em que o Governo húngaro alega que a missão conferida a tais organismos é da competência exclusiva dos Estados‑Membros, por força dos artigos 72.o e 73.o TFUE, há que recordar que estas disposições não podem ser interpretadas no sentido de que permitem aos Estados‑Membros afastar a aplicação de disposições do direito da União com a simples invocação das responsabilidades que lhes incumbem para manutenção da ordem pública e garantia da segurança interna ( 22 ).

68.

Como o próprio Governo húngaro reconhece nas suas observações, os organismos especializados que analisam os riscos de ameaça à segurança nacional não decidem a questão da necessidade de proteção internacional. No entender deste governo, a missão destes organismos consiste em determinar se a permanência da pessoa em questão implica um risco para a segurança do Estado em causa. A apreciação desta circunstância na perspetiva dos critérios aplicados em matéria de concessão da proteção internacional e a sua utilização como prova são, por sua vez, obrigações que incumbem ao órgão de decisão competente para conceder essa proteção.

69.

Este reconhecimento de uma separação entre as competências do órgão de decisão e as dos organismos especializados do Estado tem, porém, um limite importante no quadro do procedimento relativo à concessão e à retirada da proteção internacional na Hungria. Com efeito, este órgão de decisão não se pode afastar do parecer emitido pelos organismos especializados quanto à existência de uma ameaça para a segurança nacional e deve tirar daí como consequência automática a retirada ou a recusa de concessão da proteção internacional. O referido órgão não pode, nesta situação, tomar conhecimento das informações em que se funda este parecer e, portanto, não pode fundamentar a sua decisão para além da simples menção da existência daquela ameaça.

70.

Tal procedimento contraria, a meu ver, duas séries de regras enunciadas nas Diretivas 2011/95 e 2013/32. Por um lado, o órgão de decisão deve poder dispor de competência plena e completa quanto à avaliação da necessidade de conceder ou de retirar a proteção internacional. Por outro lado, e os dois elementos estão ligados, este órgão de decisão deve fundamentar a sua decisão em matéria de facto e de direito.

71.

No que respeita ao papel do órgão de decisão, o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 dispõe que os Estados‑Membros designam um órgão de decisão responsável pela apreciação adequada dos pedidos, de acordo com o disposto na presente diretiva. Os Estados‑Membros estão também sujeitos a diversas obrigações quanto aos meios de que esse órgão deve dispor. Embora o artigo 4.o, n.o 2, da referida diretiva preveja que outra autoridade possa ser responsável, há que reconhecer que os casos concretos referidos nessa disposição não têm nenhuma ligação com uma decisão como a que está em causa no processo principal.

72.

O papel desempenhado pelo órgão de decisão no que respeita quer à análise de um pedido de proteção internacional quer à retirada de uma proteção anteriormente concedida é expressamente recordado várias vezes, em particular nos artigos 10.o e 45.o da Diretiva 2013/32.

73.

O artigo 10.o dessa diretiva fixa, assim, as condições a que está sujeita a apreciação dos pedidos. Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da referida diretiva, «[a]o apreciar os pedidos de proteção internacional, o órgão de decisão deve determinar em primeiro lugar se os requerentes preenchem as condições necessárias para beneficiar do estatuto de refugiados e, caso contrário, determinar se os requerentes são elegíveis para proteção subsidiária». Nos termos do n.o 3 deste artigo, «[o]s Estados‑Membros asseguram que as decisões sobre os pedidos de proteção internacional sejam proferidas pelo órgão de decisão após apreciação adequada». Para o efeito, os Estados‑Membros asseguram que: «[o]s pedidos sejam apreciados e as decisões proferidas de forma individual, objetiva e imparcial;» [artigo 10.o, n.o 3, alínea a)] e que «sejam obtidas informações precisas e atualizadas junto de várias fontes» [artigo 10.o, n.o 3, alínea b)]. Isso faz eco à exigência mencionada no artigo 4.o, n.o 3, da Diretiva 2011/95, segundo a qual a apreciação do pedido de proteção internacional deve ser efetuada «a título individual», tendo em conta, nomeadamente, a situação e as circunstâncias pessoais do requerente.

74.

Além disso, no que respeita aos procedimentos de retirada da proteção internacional, o artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 prevê que os Estados‑Membros asseguram que, caso a autoridade competente considere a retirada da proteção internacional de um nacional de um país terceiro ou de um apátrida, a pessoa em causa beneficie de garantias processuais, a saber, «ser informada por escrito de que a autoridade competente está a reapreciar o preenchimento das condições para beneficiar de proteção internacional, bem como das razões que estão na base dessa reapreciação» [artigo 45.o, n.o 1, alínea a)] e «poder, numa entrevista pessoal, […] apresentar motivos pelos quais a sua proteção internacional não deve ser retirada» [artigo 45.o, n.o 1, alínea b)].

75.

A fim de garantir os direitos de defesa do requerente de proteção internacional, as decisões do órgão de decisão devem ser fundamentadas. Essa exigência está expressamente prevista, nomeadamente, no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, segundo o qual «os Estados‑Membros asseguram também que, em caso de indeferimento de um pedido para obter o estatuto de refugiado e/ou de proteção subsidiária, a decisão seja fundamentada quanto à matéria de facto e de direito e que sejam indicadas por escrito as possibilidades de recurso contra a decisão de indeferimento». A mesma exigência consta do artigo 45.o, n.o 3, desta diretiva, que dispõe que «[o]s Estados‑Membros asseguram que a decisão da autoridade competente de retirar a proteção internacional é dada por escrito. Devem constar da decisão os seus fundamentos de facto e de direito e devem ser dadas por escrito informações sobre as possibilidades de impugnar a decisão».

76.

O Tribunal de Justiça já teve ocasião de sublinhar a importância do papel conferido pelo direito da União ao órgão de decisão, ao realçar que resulta da Diretiva 2013/32 que a análise do pedido de proteção internacional por um órgão administrativo ou parajudicial dotado de meios específicos e de pessoal especializado na matéria é uma fase essencial dos procedimentos comuns instituídos pela referida diretiva ( 23 ).

77.

Do mesmo modo, o Tribunal declarou que o órgão de decisão está encarregado de proceder a uma apreciação adequada dos pedidos, no fim da qual adotará a sua decisão sobre os mesmos. Por conseguinte, só a esse órgão de decisão incumbe proceder, sob a fiscalização do juiz, à apreciação dos factos e das circunstâncias prevista no artigo 4.o da Diretiva 2011/95, apreciação que não pode limitar‑se a reproduzir as conclusões dum parecer pericial. Daqui decorre que este órgão não pode basear a sua decisão unicamente nas conclusões de tal relatório e que, a fortiori, não pode estar vinculado por essas conclusões quando aprecia cada situação individual ( 24 ).

78.

O conteúdo dessa avaliação no momento da apreciação de causas de exclusão também foi precisado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual decorre nomeadamente que a aplicação de uma causa de exclusão pressupõe que o órgão de decisão tenha procedido, relativamente a cada caso individual, a uma avaliação dos factos precisos de que tem conhecimento para determinar se existem razões ponderosas para pensar que o interessado está abrangido por essa causa de exclusão ( 25 ).

79.

O caráter obrigatório e automático da consideração pelo órgão de decisão dos pareceres não fundamentados emitidos pelos organismos especializados do Estado é, a meu ver, incompatível com as garantias processuais que acabei de expor. Com efeito, na medida em que, por um lado, esse órgão de decisão não tem conhecimento das informações, mesmo limitadas aos elementos essenciais, que credibilizam a existência de uma ameaça para a segurança nacional e, por outro, não se pode afastar destes pareceres, o referido órgão de decisão encontra‑se, na realidade, privado do poder de avaliar de modo individual e completo a situação da pessoa em causa para determinar se há razões ponderosas para pensar que essa pessoa está abrangida por uma causa de exclusão.

80.

Este sistema processual leva a que o órgão de decisão adote uma decisão de retirada ou de recusa de concessão de proteção internacional sem estar em condições de fundamentar suficientemente a sua decisão. Daí resulta uma violação do direito à tutela jurisdicional efetiva de que os requerentes de proteção internacional devem beneficiar, nos termos do artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32.

81.

Deduzo das considerações expostas que o artigo 4.o, n.o 3, o artigo 14.o, n.o 4, alínea a), e o artigo 17.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2011/95, bem como o artigo 4.o, n.os 1 e 2, o artigo 10.o, n.os 2 e 3, o artigo 11.o, n.o 2, o artigo 45.o, n.os 1 e 3, e o artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, conjugados com o artigo 47.o da Carta e à luz do princípio geral do direito da União relativo ao direito a uma boa administração, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional por força da qual o órgão de decisão é obrigado a indeferir um pedido de proteção internacional ou a retirar uma proteção internacional anteriormente concedida quando organismos especializados do Estado em matéria de segurança nacional, que não estão sujeitos às regras estabelecidas por estas diretivas, tenham concluído, através de um parecer não fundamentado, que a pessoa em causa constitui uma ameaça para a segurança nacional.

82.

Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 17.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2011/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um requerente seja excluído do benefício da proteção subsidiária com fundamento numa condenação penal que já era do conhecimento das autoridades que anteriormente foram chamadas a pronunciar‑se a respeito da concessão de proteção internacional ao interessado.

83.

Recordo que resulta do pedido de decisão prejudicial que, para recusar a GM o benefício da proteção subsidiária, o órgão de decisão se baseou numa condenação penal proferida contra ele em 6 de junho de 2002, que transitou em julgado há dezoito anos, por um crime infração que qualificou «de natureza grave». A pena aplicada foi cumprida em 2004.

84.

O artigo 17.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2011/95 prevê que um nacional de um país terceiro é excluído da qualidade de pessoa elegível para proteção subsidiária se existirem motivos sérios para considerar que praticou um crime grave.

85.

O Tribunal de Justiça já realçou que o âmbito de aplicação da causa de exclusão prevista nesta disposição é mais amplo que o da causa de exclusão do estatuto de refugiado prevista no artigo 12.o, n.o 2, alínea b), desta diretiva ( 26 ). Com efeito, enquanto a causa de exclusão do estatuto de refugiado prevista nesta última disposição se refere a um crime grave de direito comum cometido fora do país de refúgio antes de ter sido admitido como refugiado, a causa de exclusão da proteção subsidiária prevista no artigo 17.o, n.o 1, alínea b), da referida diretiva visa, de um modo mais geral, um crime grave e, portanto, não é limitada nem geograficamente, nem temporalmente, nem quanto à natureza dos crimes em causa ( 27 ).

86.

É certo que esta disposição menciona uma causa de exclusão que constitui uma exceção à regra geral prevista no artigo 18.o da Diretiva 2011/95 e exige, por conseguinte, uma interpretação estrita ( 28 ). Assim sendo, não se podem deduzir da redação da referida disposição nem da finalidade dessa causa de exclusão da proteção subsidiária ( 29 ) limitações quanto ao período durante o qual deve ter sido cometido o crime grave nela visado.

87.

De modo mais geral, não resulta da Diretiva 2011/95 nem da Diretiva 2013/32 que os órgãos de decisão estão vinculados, após a retirada do estatuto de refugiado, a apreciações feitas anteriormente sobre a aplicabilidade de causas de exclusão no procedimento inicial de análise do pedido de proteção internacional.

88.

Nada exclui, por isso, no meu entender, que o órgão de decisão possa ter em conta, na sua apreciação relativa ao pedido de proteção subsidiária, e eventualmente com base em novas informações, a causa de exclusão prevista no artigo 17.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2011/95, mesmo que esta causa de exclusão já fosse conhecida pelas autoridades que se pronunciaram anteriormente sobre a concessão de proteção internacional ao interessado.

89.

Clarifico também que se pode deduzir da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, a exemplo do critério da pena prevista pela legislação penal do Estado‑Membro em causa ( 30 ), o critério da pena aplicada reveste seguramente uma importância especial para apreciar a gravidade do crime que justifica a exclusão da proteção subsidiária nos termos do artigo 17.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2011/95. Assim sendo, recordo que resulta dessa mesma jurisprudência que o órgão de decisão só pode invocar a causa de exclusão prevista nessa disposição, que tem por objeto a prática de um «crime grave» pelo requerente de proteção internacional, após ter procedido, em relação a cada caso individual, a uma avaliação dos factos concretos de que tem conhecimento, a fim de determinar se existem suspeitas graves de que os atos praticados pelo interessado, que, por outro lado, preenche os critérios para obter o estatuto pedido, se enquadram nessa causa de exclusão, exigindo a apreciação da gravidade da infração em causa um exame completo de todas as circunstâncias próprias do caso individual em causa ( 31 ).

90.

Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais apresentadas pelo Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital, Hungria), do seguinte modo: