1.

O Regulamento (CE) n.o 1223/2009 ( 2 ) prevê, como regra geral, que os Estados‑Membros não podem recusar, proibir ou restringir a disponibilização no mercado de produtos cosméticos que cumpram os requisitos desse regulamento.

2.

Todavia, esse regulamento contém uma «cláusula de salvaguarda» nos termos da qual as autoridades de um Estado‑Membro podem tomar medidas provisórias (como a sua retirada ou a limitação da sua disponibilidade) em relação a um ou a vários produtos cosméticos, em caso de risco grave para a saúde humana.

3.

A ativação da cláusula de salvaguarda implica que a Comissão declare, o mais rapidamente possível, se a medida provisória é ou não justificada, após consulta, se for caso disso, do Comité Científico da Segurança dos Consumidores (a seguir «CCSC») ( 3 ).

4.

Em França, a Agência Nacional para a Segurança dos Medicamentos e Produtos de Saúde (a seguir «ANSM») adotou uma medida provisória que impunha determinados requisitos à rotulagem dos produtos que contivessem fenoxietanol ( 4 ) e que se destinassem a crianças com idade inferior a três anos. Esses requisitos diferiam dos previstos no Regulamento n.o 1223/2009 que, por seu turno, segue os recomendados num relatório do CCSC ( 5 ).

5.

A Fédération des entreprises de la beauté (Federação de empresas da indústria cosmética; a seguir «FEBEA») pediu a anulação da decisão da ANSM no Conseil d’Etat (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), que submete ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação do Regulamento n.o 1223/2009.

6.

Os considerandos 3 e 4 têm a seguinte redação:

7.

O artigo 1.o («Âmbito e objetivo») tem a seguinte redação:

«O presente regulamento estabelece as normas que os produtos cosméticos disponíveis no mercado devem cumprir a fim de garantir o funcionamento do mercado interno e um elevado nível de proteção da saúde humana.»

8.

O artigo 2.o («Definições») dispõe:

«1.   Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]»

9.

O artigo 3.o («Segurança») prevê:

«Os produtos cosméticos disponibilizados no mercado devem ser seguros para a saúde humana quando usados em condições de utilização normais ou razoavelmente previsíveis […]»

10.

O artigo 10.o («Avaliação da segurança») dispõe:

«1.   A fim de demonstrar que os produtos cosméticos estão conformes com o artigo 3.o, antes de os colocar no mercado, a pessoa responsável deve certificar‑se de que foram submetidos a uma avaliação da segurança com base nas informações relevantes e que foi estabelecido, nos termos do anexo I, um relatório de segurança dos produtos cosméticos.

[…]»

11.

O artigo 11.o («Ficheiro de informações sobre o produto») dispõe:

«[…]

2.   O ficheiro de informações sobre o produto deve conter os seguintes dados e informações, que devem ser atualizados sempre que necessário:

[…]»

12.

O artigo 13.o («Notificação») prevê:

«1.   Antes da colocação de um produto cosmético no mercado, a pessoa responsável deve transmitir à Comissão, por via eletrónica, as seguintes informações:

[…]»

13.

O artigo 22.o («Controlo no mercado») dispõe:

«Os Estados‑Membros devem fiscalizar o cumprimento do disposto no presente regulamento através da realização de controlos no mercado dos produtos cosméticos nele disponibilizados. Devem efetuar verificações adequadas de produtos cosméticos e dos operadores económicos a uma escala adequada, através do ficheiro de informações sobre o produto e, se for caso disso, de verificações físicas e laboratoriais com base em amostras adequadas.

[…]»

14.

O artigo 23.o («Comunicação de efeitos indesejáveis graves») prevê:

«1.   Em caso de efeitos indesejáveis graves, a pessoa responsável e os distribuidores devem comunicar imediatamente as seguintes informações à autoridade competente do Estado‑Membro onde se produziu o efeito indesejável grave:

[…]»

15.

O artigo 24.o («Informação sobre as substâncias») dispõe:

«Em caso de sérias dúvidas quanto à segurança de uma substância presente em produtos cosméticos, a autoridade competente do Estado‑Membro em que um produto que contenha a referida substância é disponibilizado no mercado pode, mediante pedido fundamentado, solicitar à pessoa responsável que apresente uma lista de todos os produtos cosméticos pelos quais é responsável e que contenham a substância em causa […]»

16.

O artigo 25.o («Incumprimento por parte da pessoa responsável») tem a seguinte redação:

«1.   […] as autoridades competentes devem exigir que a pessoa responsável tome todas as medidas adequadas […] sempre que se verificar o incumprimento de um dos seguintes requisitos:

[…]

5.   A autoridade competente deve tomar todas as medidas adequadas para proibir ou restringir a disponibilização no mercado de um produto cosmético ou para proceder à sua retirada do mercado ou à sua recolha nas seguintes situações:

[…]»

17.

O artigo 27.o («Cláusula de salvaguarda») prevê:

«1.   No caso dos produtos que cumprem os requisitos enunciados no n.o 1 do artigo 25.o, sempre que uma autoridade competente verificar, ou tenha motivos razoáveis para recear que um ou vários produtos cosméticos disponibilizados no mercado apresentem ou possam apresentar um risco grave para a saúde humana, deve tomar todas as medidas provisórias apropriadas para garantir que o referido produto ou produtos em causa sejam retirados, recolhidos ou que a sua disponibilidade seja limitada de outro modo.

2.   A autoridade competente deve comunicar imediatamente à Comissão e às autoridades competentes dos demais Estados‑Membros as medidas tomadas e todas as informações que lhes serviram de base.

Para efeitos da aplicação do primeiro parágrafo, deve usar‑se o sistema de troca rápida de informação previsto no n.o 1 do artigo 12.o da Diretiva 2001/95/CE.

São aplicáveis os n.os 2, 3 e 4 do artigo 12.o da Diretiva 2001/95/CE.

3.   A Comissão determina, logo que possível, se as medidas provisórias referidas no n.o 1 são ou não justificadas. Para o efeito, consulta, sempre que possível, os interessados, os Estados‑Membros e o CCSC.

4.   Se as medidas provisórias forem justificadas, aplica‑se o disposto no n.o 1 do artigo 31.o

5.   Se as medidas provisórias não forem justificadas, a Comissão informa desse facto os Estados‑Membros, e a autoridade competente em causa deve revogar essas medidas.»

18.

Nos termos do artigo 28.o («Boas práticas administrativas»):

«1.   Qualquer decisão tomada nos termos dos artigos 25.o e 27.o deve expor os motivos exatos em que se baseia. A pessoa responsável é notificada dessa decisão pela autoridade competente no mais breve prazo, com a indicação das vias de recurso abertas pela legislação do Estado‑Membro em causa e do prazo no qual estes recursos podem ser interpostos.

[…]»

19.

O artigo 31.o («Alteração dos anexos») dispõe:

«1.   Sempre que se verificar um risco potencial para a saúde humana, decorrente da utilização de determinadas substâncias nos produtos cosméticos, que deva ser tratado a nível comunitário, a Comissão pode, após consulta do CCSC, alterar em conformidade os anexos II a VI. […]

[…]»

20.

Em setembro de 2012, a Comissão recebeu uma avaliação dos riscos apresentada pela ANSM, nos termos da qual a concentração máxima autorizada (de 1 %) de fenoxietanol com vista à sua utilização como conservante devia ser reduzida para 0,4 % nos produtos cosméticos para crianças com idade inferior a três anos e o fenoxietanol não devia ser utilizado em produtos cosméticos destinados à área da fralda ( 6 ).

21.

Em 6 de outubro de 2016, o CCSC emitiu um relatório no qual considerou ser segura a utilização do fenoxietanol como conservante com uma concentração máxima de 1,0 %, independentemente da faixa etária alvo.

22.

Em dezembro de 2017, a ANSM reuniu um comité científico especializado temporário que avalizou a proposta formulada por esta autoridade em setembro de 2012.

23.

Em 13 de março de 2019, a ANSM aplicou a cláusula de salvaguarda do artigo 27.o do Regulamento n.o 1223/2009, estabelecendo condições especiais para a disponibilização, em França, de produtos cosméticos não enxaguados e que contivessem fenoxietanol.

24.

Na decisão controvertida, a ANSM impôs, a título provisório, que a rotulagem dos «produtos cosméticos não enxaguados» ( 7 ) e que contivessem fenoxietanol, excluindo os desodorizantes, produtos para a barba e produtos de maquilhagem, indicasse que os mesmos não podiam ser utilizados nas nádegas de crianças com idade igual ou inferior a três anos ( 8 ).

25.

Em 10 de maio de 2019, a ANSM comunicou a decisão controvertida à Comissão.

26.

Em 27 de novembro de 2019, um funcionário da Comissão ( 9 ) enviou ao Diretor‑Geral da ANSM uma mensagem de correio eletrónico (a seguir «carta do chefe de unidade») indicando‑lhe, nomeadamente ( 10 ), que a medida provisória, sendo aplicável a uma categoria de produtos e não a um produto ou a produtos específicos, não estava abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 27.o do Regulamento n.o 1223/2009.

27.

Em 6 de dezembro de 2019, o Diretor‑Geral da ANSM refutou a análise constante da carta do chefe de unidade e concluiu que manteria, a título provisório, a decisão controvertida, enquanto aguardava que a Comissão tomasse uma medida em conformidade com o artigo 27.o do Regulamento n.o 1223/2009.

28.

Em 8 de abril de 2019, a FEBEA interpôs recurso no Conseil d’Etat (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) com vista a obter a declaração de nulidade da decisão controvertida.

29.

Na opinião da FEBEA, a medida provisória violava o Regulamento n.o 1223/2009 dado que impunha, sem que estivessem preenchidas as condições de aplicação do seu artigo 27.o, uma obrigação de rotulagem que esse regulamento não prevê. Por conseguinte, violava o artigo 9.o, relativo à livre circulação dos produtos cosméticos.

30.

Para decidir sobre esse recurso, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) considera que é indispensável determinar:

31.

Tendo em vista dissipar as suas dúvidas, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) submeteu ao Tribunal de Justiça seis questões prejudiciais das quais, por indicação do Tribunal de Justiça, apenas abordarei as três primeiras:

32.

O pedido de decisão prejudicial foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de janeiro de 2021.

33.

Apresentaram observações escritas a FEBEA, os Governos francês e grego, e a Comissão Europeia. Com exceção do Governo grego, todos participaram na audiência realizada em 20 de janeiro de 2022.

34.

A primeira questão, relativa à natureza jurídica da carta do chefe de unidade (ato preparatório ou decisão definitiva), deve ser lida em conjugação com o artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009.

35.

Apreciada nesta perspetiva, a questão consiste em saber se, na aceção desse artigo, a carta do chefe de unidade pode ser entendida como a reação ou a resposta oficial da Comissão à medida provisória da ANSM.

36.

Todos os intervenientes neste reenvio prejudicial (nomeadamente os dois principais interlocutores, a saber, a ANSM, representada pelo Governo francês, e a Comissão) estão de acordo quanto ao facto de a carta do chefe de unidade não ter a natureza de decisão da Comissão.

37.

Se a ANSM tivesse considerado essa carta uma decisão definitiva da Comissão, o Governo francês poderia ter interposto recurso de anulação da mesma, com fundamento no artigo 263.o TFUE. Não só não o fez como, em 6 de dezembro de 2019, a ANSM informou a Comissão de que mantinha a medida provisória, enquanto aguardava a adoção por esta instituição de uma decisão em conformidade com o artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009.

38.

Em especial, a Comissão contesta a natureza de decisão dessa carta e considera‑a um mero ato preparatório. Baseia‑se em argumentos que compartilho:

39.

Resulta claramente desses elementos de apreciação que a carta do chefe de unidade não equivale à decisão que a Comissão é chamada a tomar nos termos do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009.

40.

Recordo que, em aplicação dessa disposição, a Comissão informa a autoridade nacional se a sua medida provisória é ou não justificada. Ora, na carta do chefe de unidade não se afirma expressamente que a decisão controvertida seja injustificada. Também não se exige à autoridade nacional que revogue a medida provisória, como dispõe o artigo 27.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1223/2009, para os casos de falta de justificação.

41.

A carta do chefe de unidade, repito, limita‑se a sugerir às autoridades nacionais que reapreciassem a medida provisória e, se o considerarem oportuno, enviem novos dados científicos que permitam a revisão do parecer do CCSC sobre o fenoxietanol.

42.

Além disso, como sublinha o Governo francês, nem o chefe de unidade está habilitado a tomar decisões em nome da Comissão, nem a sua carta indica a base regulamentar, o que não é conforme com o imperativo de segurança jurídica exigido aos atos destinados a produzir efeitos jurídicos. A força obrigatória destes últimos decorre precisamente de uma disposição do direito da União que deve ser indicada como fundamento jurídico ( 11 ).

43.

Em suma, o artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009 deve ser interpretado no sentido de que uma carta como a do chefe de unidade, na qual não se indica formalmente à ANSM se a medida provisória tomada ao abrigo do artigo 27.o, n.o 1, do mesmo regulamento, é ou não justificada, não pode ser qualificada de decisão definitiva da Comissão.

44.

A segunda questão parte da hipótese (correta) de que a carta do chefe de unidade não exprime a decisão da Comissão. Uma vez assente esta premissa, a dúvida do órgão de reenvio incide sobre os poderes do órgão jurisdicional nacional chamado a verificar a legalidade da medida provisória no recurso que lhe foi submetido.

45.

O Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber se se pode pronunciar, e em que termos, enquanto aguarda uma decisão da Comissão sobre esta medida provisória, ao abrigo do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009.

46.

A resposta à primeira parte desta (dupla) questão não é difícil. A garantia da defesa judicial dos interessados, a nível nacional, encontra‑se refletida no artigo 28.o do Regulamento n.o 1223/2009. Esta disposição dispõe que qualquer decisão tomada nos termos dos artigos 25.o e 27.o deve ser objeto de notificação, no mais breve prazo, à «pessoa responsável […] com a indicação das vias de recurso abertas pela legislação do Estado‑Membro em causa e do prazo no qual estes recursos podem ser interpostos» ( 12 ).

47.

Por conseguinte, a expressão «vias de recurso» do artigo 28.o do Regulamento n.o 1223/2009 indica que o órgão jurisdicional nacional é competente para rever a decisão de medidas provisórias tomada pelas autoridades do seu país em aplicação do artigo 27.o, n.o 1, do mesmo regulamento, se a sua legislação interna o permitir.

48.

A segunda parte da questão prejudicial centra‑se na delimitação dos poderes do órgão jurisdicional nacional que decide do recurso contra as medidas provisórias.

49.

O Tribunal de Justiça já se pronunciou em processos semelhantes, em que a norma da União atribuía competência às autoridades nacionais para a adoção de medidas provisórias e deixava a apreciação definitiva para as instituições da União.

50.

O Acórdão Monsanto e o. ( 13 ) foi proferido no contexto do Regulamento (CE) n.o 1829/2003 ( 14 ), que segue um esquema paralelo ao do Regulamento n.o 1223/2009.

51.

O artigo 34.o do Regulamento n.o 1829/2003 prevê a adoção de medidas de emergência sempre que um produto autorizado por esse regulamento seja suscetível de constituir um risco grave para a saúde humana, a saúde animal ou o ambiente. Perante tal situação e as circunstâncias do artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 178/2002/CE), ( 15 ) o Estado‑Membro pode tomar medidas de proteção provisórias e informa imediatamente os outros Estados‑Membros e a Comissão.

52.

A este respeito, o Tribunal de Justiça fez as seguintes declarações no Acórdão Monsanto e o.:

53.

Considero que estas considerações são transponíveis para a interpretação do Regulamento n.o 1223/2009, cujo artigo 27.o, n.o 1, permite que a autoridade competente do Estado‑Membro «verifi[que], ou tenha motivos razoáveis para recear que um ou vários produtos cosméticos disponibilizados no mercado apresentem ou possam apresentar um risco grave para a saúde humana». Perante tal circunstância, essa autoridade pode tomar «as medidas provisórias apropriadas para garantir que o referido produto ou produtos em causa sejam retirados, recolhidos ou que a sua disponibilidade seja limitada de outro modo».

54.

Uma vez tomada uma decisão dessa natureza, o órgão jurisdicional nacional chamado a decidir conserva a sua plena jurisdição para se pronunciar sobre o recurso enquanto a Comissão não tiver tomado a decisão prevista no artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009.

55.

Se, pelo contrário, a Comissão tiver tomado essa decisão, que vincula todas as autoridades do Estado‑Membro enquanto não for anulada pelo Tribunal de Justiça, o litígio no órgão jurisdicional nacional fica sem objeto.

56.

Assim, enquanto a Comissão não tiver decidido no sentido acima indicado, cabe ao órgão jurisdicional nacional avaliar ( 20 ) se a autoridade que tomou a medida provisória respeitou tanto os requisitos materiais do artigo 27.o do Regulamento n.o 1223/2009 como os requisitos processuais que este mesmo regulamento e, claro está, as normas nacionais aplicáveis preveem:

57.

Ao decidir, em qualquer um dos sentidos possíveis, enquanto aguarda o exercício, pela Comissão, da sua competência nos termos do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2007 ( 22 ), o órgão jurisdicional nacional não interfere no exercício dessa competência exclusiva da Comissão:

58.

Como já recordei, a decisão final da Comissão impõe‑se a todos os órgãos do Estado‑Membro enquanto o Tribunal de Justiça não a anular. Por conseguinte, a intervenção prévia do órgão jurisdicional nacional não é incompatível com a intervenção posterior da Comissão.

59.

Ao contrário do que alega a Comissão ( 23 ), uma decisão jurisdicional nacional que anule a decisão de medidas provisórias não inibe a ação da própria Comissão mais do que o faria a retirada ou a revogação dessas medidas que, por sua própria iniciativa, seria efetuada pela autoridade competente do Estado‑Membro.

60.

Se a autoridade nacional, por si própria ou em execução do acórdão de um órgão jurisdicional, tornar sem efeitos a sua decisão sobre a adoção da medida provisória, a Comissão já não terá de se pronunciar sobre a justificação da medida (porque esta desapareceu), mas isso em nada afeta as suas próprias competências para avaliar os riscos inerentes à utilização de uma substância nos produtos cosméticos e para agir em conformidade.

61.

Em suma, enquanto a Comissão não exerça a competência que lhe é conferida pelo artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009, o órgão jurisdicional nacional pode anular ou manter, com a natureza cautelar que lhes é própria, as medidas provisórias da autoridade nacional.

62.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1223/2009 permite a adoção de medidas provisórias relativamente a uma categoria de produtos que contenham a mesma substância.

63.

A Comissão e a FEBEA optam por uma resposta negativa: esse artigo apenas autorizaria a adoção de medidas provisórias em relação a um produto cosmético específico tal como tenha sido comercializado, isto é, disponibilizado no mercado. A autoridade nacional só poderia atuar relativamente a um produto apresentado no mercado com uma marca ou com uma designação comercial determinada.

64.

Os Governos francês e grego contestam essa interpretação invocando argumentos com os quais, no essencial, concordo. Todavia, reconheço que ambas as teses dispõem de argumentos de apoio sólidos.

65.

A minha análise partirá do conceito de produto cosmético para se centrar, seguidamente, no objetivo do Regulamento n.o 1223/2009. Por último, debruçar‑me‑ei sobre os argumentos da Comissão relativos ao sistema de troca rápida de informação com as autoridades nacionais.

66.

O artigo 2.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1223/2009, define o produto cosmético como «qualquer substância ou mistura destinada a ser posta em contacto com as partes externas do corpo humano […], tendo em vista, exclusiva ou principalmente, limpá‑los, perfumá‑los, modificar‑lhes o aspeto, protegê‑los, mantê‑los em bom estado ou corrigir os odores corporais».

67.

Segundo o Tribunal de Justiça, essa definição «assenta em três critérios cumulativos, ou seja, em primeiro lugar, a natureza do produto em causa (substância ou mistura de substâncias), em segundo lugar, a parte do corpo humano com a qual esse produto é destinado a ser posto em contacto e, em terceiro lugar, o objetivo prosseguido pela utilização do dito produto» ( 24 ).

68.

Desses critérios, o mais relevante para este litígio é o primeiro ( 25 ). O produto cosmético consiste, precisamente, numa substância ( 26 ) ou numa mistura de substâncias ( 27 ). Por conseguinte, a associação entre o produto cosmético e as substâncias ou misturas que o constituem é inegável.

69.

Aspeto diferente diz respeito ao facto de o produto ser apresentado no mercado através de elementos extrínsecos, estranhos à sua própria natureza, como os sinais (marcas) que o distinguem na vida comercial ou a denominação que lhe foi dada pelo seu fabricante.

70.

Por conseguinte, a ligação clara entre produto e substância apoiaria, em princípio, a tese defendida pelos Governos francês e grego.

71.

Todavia, é verdade que algumas disposições do Regulamento n.o 1223/2009 seriam, à primeira vista, suscetíveis de favorecer a interpretação preconizada pela FEBEA e pela Comissão, uma vez que sugerem que o produto é identificado pela sua designação:

72.

Considero que a interpretação destas disposições, lidas em conjugação com o artigo 27.o do Regulamento n.o 1223/2009, não conduz inevitavelmente à limitação do âmbito deste último aos produtos singulares (isto é, individuais) tal como surgem no mercado munidos dos seus sinais distintivos ou da sua designação comercial. Tentarei explicar que o objetivo da disposição, no contexto desse regulamento, favorece a outra solução, sempre com base na redação do conceito de produto cosmético.

73.

Como declarou o Tribunal de Justiça, «[r]esulta de uma leitura conjunta das disposições do Regulamento n.o 1223/2009, nomeadamente do seu artigo 1.o, lidas à luz dos seus considerandos 3 e 4, que este regulamento visa harmonizar exaustivamente as regras em vigor na União, a fim de estabelecer um mercado interno dos produtos cosméticos, assegurando simultaneamente um elevado nível de proteção da saúde humana» ( 29 ).

74.

Na âmbito da prossecução desses objetivos, «[o]s Estados‑Membros não podem […] recusar, proibir ou restringir a disponibilização no mercado de produtos cosméticos que cumpram os requisitos do presente regulamento» ( 30 ), mas podem tomar medidas de salvaguarda como as que estão em causa neste litígio.

75.

A proteção da saúde humana, que funciona como limite à livre circulação dos produtos, permeia todo o Regulamento n.o 1223/2009 ( 31 ). Nele podem distinguir‑se dois níveis de atuação:

76.

A autoridade nacional exerce as funções de fiscalização do mercado, para cujo efeito deve dispor das informações adequadas. As pessoas responsáveis e os distribuidores devem comunicar‑lhe nomeadamente a existência de efeitos indesejáveis graves num produto cosmético (artigos 22.o e 23.o do Regulamento n.o 1223/2009).

77.

Nos termos do artigo 24.o do Regulamento n.o 1223/2009, quando existam sérias dúvidas quanto à segurança de uma substância presente num produto cosmético, a autoridade do Estado‑Membro em que esse produto é disponibilizado no mercado «pode […] solicitar à pessoa responsável que apresente uma lista de todos os produtos cosméticos pelos quais é responsável e que contenham a substância em causa» ( 33 ).

78.

Essa previsão do Regulamento n.o 1223/2009 conduz logicamente a que a autoridade nacional disponha de informações que digam respeito não apenas a um produto individual, mas à «lista» de produtos que contenham a mesma substância.

79.

Saber em que medida esta «lista» equivale a um «grupo» ou a uma «categoria» de produtos parece‑me constituir uma questão mais semântica do que real. O que importa é que a fiscalização da autoridade nacional, quer oficiosamente ( 34 ), quer pela comunicação das pessoas responsáveis ou dos distribuidores, pode revelar determinadas dúvidas quanto à segurança de uma substância contida num ou em diversos produtos cosméticos.

80.

A autoridade nacional estará assim em condições de identificar um conjunto (chame‑se lista, grupo ou categoria) de produtos cosméticos que, pela inclusão de uma dada substância na sua composição, poderiam afetar negativamente a saúde humana. Se assim é no que respeita ao artigo 24.o, por razão idêntica também será relativamente ao artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1223/2009.

81.

Os mecanismos de reação postos à disposição das autoridades nacionais pelo Regulamento n.o 1223/2009 correspondem a dois cenários diferentes:

82.

Neste segundo cenário (que é o que aqui interessa), a autoridade nacional que deteta o risco grave para a saúde em um ou em vários produtos cosméticos, embora conformes com os requisitos do Regulamento n.o 1223/2009, está a pôr em evidência, implicitamente, uma eventual anomalia do próprio regulamento (nomeadamente dos seus anexos). Por conseguinte, esta eventual anomalia adquire uma dimensão à escala da União e a autoridade nacional coopera lealmente com a Comissão quando a informa da sua existência.

83.

Assim, a intervenção da autoridade nacional só pode ser provisória, enquanto se aguarda a confirmação pela Comissão de que o requisito do Regulamento n.o 1223/2009 eventualmente inadequado continua a ser correto (caso em que a autoridade nacional deve revogar a sua medida provisória, que não seria justificada) ou, pelo contrário, deve ser alterado (caso em que a Comissão confirma que a medida provisória era justificada e que há que seguir as diligências do artigo 31.o do próprio regulamento).

84.

A lógica da cooperação entre a autoridade nacional e a Comissão, inerente ao Regulamento n.o 1223/2009, explica o facto de, se as medidas provisórias forem justificadas, o artigo 27.o, n.o 4, remeter para o artigo 31.o, n.o 1, porque está ligada à verificação de «um risco potencial para a saúde humana, decorrente da utilização de determinadas substâncias nos produtos cosméticos, que deva ser tratado a nível comunitário» ( 38 ).

85.

Se assim for, o que pode ser evidenciado pela autoridade nacional perante a Comissão, para que esta decida definitivamente, é o risco que resulta, para a saúde humana, da utilização de determinadas substâncias nos produtos cosméticos. Por conseguinte, é mais coerente com o objetivo do Regulamento n.o 1223/2009 que as medidas provisórias autorizadas pelo seu artigo 27.o, n.o 1, possam ser alargadas não apenas a um produto específico, identificado pela sua marca e pela sua designação comercial, mas sim a vários produtos ( 39 ) agrupados em função da substância que contenham. Se esses produtos criam riscos para a saúde, é precisamente porque contêm esta substância.

86.

Esta interpretação, repito, é coerente com a metodologia do procedimento de revisão dos anexos que a Comissão deve aplicar, nos termos do artigo 31.o do Regulamento n.o 1223/2009, se a medida provisória for considerada justificada.

87.

Quando esse procedimento de revisão tenha sido desencadeado na sequência da intervenção da autoridade nacional considerada justificada e se destine a prevenir os riscos decorrentes da «utilização de determinadas substâncias nos produtos cosméticos» (no plural) ( 40 ), é razoável que essa autoridade nacional tenha podido ponderar os riscos associados a uma categoria de produtos que coincidem quanto ao facto de conterem a mesma substância, alegadamente perigosa para a saúde humana.

88.

Os artigos 27.o e 31.o do Regulamento n.o 1223/2009 referem‑se ao produto cosmético, que, como já recordei, o artigo 2.o, n.o 1, alínea a), define como uma substância ou uma mistura de substâncias. Por conseguinte, nada impede que se caracterize uma categoria de produtos devido à presença, nesses produtos, de uma determinada substância.

89.

Esta solução, insisto, parece‑me ser a mais compatível com a conciliação dos objetivos do regulamento e com a sua interpretação sistemática. A aplicação de uma medida provisória a uma categoria de produtos cosméticos que tenham elementos comuns é suscetível de assegurar, mais eficazmente, um nível adequado de proteção da saúde humana. No confronto dos diferentes interesses expressos no texto do Regulamento n.o 1223/2009 prevalece esse desígnio.

90.

Em minha opinião, três argumentos suplementares corroboram esta tese:

91.

É certo que uma medida de salvaguarda decidida com base na presença de uma substância numa categoria de produtos cosméticos poderia afetar a livre circulação destes de uma forma mais intensa do que outra medida aplicada a um único produto específico. Por conseguinte, a preocupação da Comissão é legítima, a fim de evitar a fragmentação do mercado interno e de proteger a harmonização plena deste setor.

92.

Ora, a interpretação do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1223/2009 que preconizo não viola os requisitos de harmonização, cujo respeito é assegurado tanto pelas vias de recurso previstas no seu artigo 28.o como pela competência da Comissão para, sendo caso disso, declarar injustificada a medida nacional.

93.

Por último, as medidas de salvaguarda à disposição das autoridades nacionais são compatíveis com a possibilidade de a Comissão recorrer ao artigo 31.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 1223/2009, quando considere existirem «imperativos de urgência» relativamente a uma substância autorizada pelos anexos do mesmo regulamento.

94.

Esta possibilidade ao alcance da Comissão, repito, não exclui as iniciativas das autoridades nacionais, que podem detetar e reagir mais rapidamente a um eventual risco grave para a saúde humana de um produto disponibilizado no seu território. O valor acrescentado do mecanismo previsto no artigo 27.o do regulamento, que complementa o do artigo 31.o, n.o 1, consiste precisamente em dotar essas autoridades de instrumentos eficazes (imediatamente executórios) de natureza provisória, salvaguardando simultaneamente a unidade do mercado interno dos produtos cosméticos, deixando a última palavra nas mãos da Comissão.

95.

Nos termos do artigo 27.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1223/2009, «[p]ara efeitos da aplicação do primeiro parágrafo, deve usar‑se o sistema de troca rápida de informação previsto no n.o 1 do artigo 12.o da Diretiva 2001/95/CE [ ( 44 )]».

96.

A Comissão sublinha que a troca rápida de informação por intermédio desse sistema (denominado «RAPEX») se aplica apenas a medidas individuais, para um produto específico, e não a medidas gerais, para uma ou várias categorias de produtos.

97.

Em apoio da sua tese, a Comissão invoca a Decisão de Execução (UE) 2019/417 ( 45 ), nomeadamente o seu n.o 4.4, da parte I do seu anexo, nos termos do qual «[o]s atos de aplicação geral adotados a nível nacional e destinados a impedir ou restringir a comercialização e a utilização de uma ou mais categorias de produtos de consumo, descritas em termos genéricos […] não devem ser notificados à Comissão através da aplicação RAPEX».

98.

Todavia, a mesma disposição acrescenta que «[t]odas as medidas nacionais deste tipo aplicáveis apenas a categorias de produtos definidas em termos genéricos, tais como todos os produtos em geral ou todos os produtos que têm a mesma finalidade — e não a (categorias de) produtos especificamente identificados pela sua marca, aspeto específico, produtor, comerciante, nome do modelo ou número, etc. — são objeto de notificação à Comissão ao abrigo da Diretiva (UE) 2015/1535 […] [ ( 46 )]».

99.

Ora, quando a ANSM proferiu a decisão controvertida, que comunicou à Comissão através da aplicação RAPEX, não introduziu restrições «aplicáveis apenas a categorias de produtos definidas em termos genéricos», mas sim a um tipo preciso de produtos identificados, de forma específica, por conterem fenoxietanol.

100.

Atendendo ao exposto, proponho que se responda à primeira, segunda e terceira questões prejudiciais do Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) nos seguintes termos: