Processo T‑510/20 RENV

Fachverband Spielhallen eV
e
LM

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção alargada) de 25 de junho de 2025

«Auxílios de Estado – Tratamento fiscal reservado aos operadores de casinos públicos na Alemanha – Taxa sobre os lucros – Dedutibilidade dos montantes pagos a título desta taxa da matéria coletável do imposto sobre as sociedades e do imposto sobre as atividades económicas – Decisão de não levantar objeções – Inexistência de dificuldades sérias – Conceito de “auxílio de Estado” – Caráter seletivo»

Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Fase preliminar e fase contraditória – Obrigação que incumbe à Comissão de abrir o procedimento contraditório em caso de dificuldades sérias – Circunstâncias que permitem comprovar a existência de tais dificuldades – Fiscalização jurisdicional – Ónus da prova

(Artigos 107.° e 108.° TFUE; Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 4.o)

(cf. n.os 16‑23)
Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito – Caráter seletivo da medida – Medida que confere um benefício fiscal – Tratamento fiscal reservado aos operadores de casinos públicos na Alemanha – Quadro de referência para determinar a existência de uma vantagem seletiva – Identificação do regime fiscal comum ou normal no final de um debate contraditório com o Estado‑Membro em causa – Obrigação da Comissão de aceitar a interpretação do direito nacional dada pelo Estado‑Membro – Requisitos – Interpretação compatível com a redação das disposições nacionais – Inexistência de outra interpretação que prevaleça na jurisprudência ou na prática administrativa desse Estado‑Membro – Requisitos preenchidos

(Artigo 107.o, § 1, TFUE)

(cf. n.os 28‑38, 46‑54)
Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito – Caráter seletivo da medida – Medida que confere um benefício fiscal – Tratamento fiscal reservado aos operadores de casinos públicos na Alemanha – Quadro de referência para determinar a existência de uma vantagem seletiva – Exame da medida fiscal em causa à luz do referido quadro de referência – Obrigação da Comissão de aceitar a interpretação dada pelo Estado‑Membro das disposições nacionais que constituem o quadro de referência – Requisitos – Interpretação compatível com a redação das disposições nacionais – Inexistência de outra interpretação que prevaleça na jurisprudência ou na prática administrativa desse Estado‑Membro – Requisitos preenchidos

(Artigo 107.o, § 1, TFUE)

(cf. n.os 59‑71)
Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito – Caráter seletivo da medida – Medida que confere um benefício fiscal – Tratamento fiscal reservado aos operadores de casinos públicos na Alemanha – Quadro de referência para determinar a existência de uma vantagem seletiva – Exame da medida fiscal em causa à luz do referido quadro de referência – Medida fiscal que não derroga as regras gerais que constituem o quadro de referência – Inexistência de concessão de uma vantagem seletiva

(Artigo 107.o, § 1, TFUE)

(cf. n.os 73‑91)
Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito – Caráter seletivo da medida – Medida que confere um benefício fiscal – Tratamento fiscal reservado aos operadores de casinos públicos na Alemanha – Quadro de referência para determinar a existência de uma vantagem seletiva – Exame da medida fiscal em causa à luz do referido quadro de referência – Medida fiscal pretensamente adotada em violação do direito constitucional nacional – Falta de pertinência

(Artigo 107.o, § 1, TFUE)

(cf. n.os 94, 95)

Resumo

Reunido em formação alargada, o Tribunal Geral confirma a decisão da Comissão Europeia segundo a qual os elementos examinados quanto ao tratamento fiscal dos operadores de casinos públicos no Land Nordrhein‑Westfalen (Land da Renânia do Norte‑Vestefália, Alemanha) não constituem um auxílio de Estado ( 1 ). Ao fazê‑lo, o Tribunal aborda aprofundadamente a análise do caráter seletivo da medida fiscal em causa.

Na Renânia do Norte‑Vestefália, as atividades de jogos de fortuna ou azar propostas nos casinos eram regidas, até 2020, pela Spielbankgesetz NRW (Lei relativa aos Casinos do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, a seguir «Lei relativa aos Casinos»). Em conformidade com esta lei, as receitas geradas por estes casinos estão sujeitas a dois regimes fiscais diferentes. Por um lado, as receitas provenientes dos jogos de fortuna e azar estão sujeitas a um regime fiscal especial constituído por uma taxa sobre os casinos. Por outro, as receitas não provenientes desse tipo de jogos, estão sujeitas ao regime fiscal normal, constituído pelo imposto sobre as atividades económicas, bem como pelo imposto sobre o rendimento ou pelo imposto sobre as sociedades.

O § 14 da Lei relativa aos Casinos dispunha que o lucro anual declarado pelos operadores de casinos públicos, quer este proviesse ou não dos jogos de fortuna e azar, devia ser transferido no montante correspondente a 75 % para o Land da Renânia do Norte‑Vestefália. No entanto, caso o quarto restante desse lucro excedesse 7 % da soma das participações no capital social, das reservas e do fundo mutualista, a totalidade desse lucro devia ser transferida para o referido Land (a seguir «taxa sobre os lucros»).

A parte da taxa sobre os lucros decorrentes dos rendimentos não provenientes dos jogos de fortuna ou azar era, no entanto, dedutível das bases tributáveis do imposto sobre as atividades económicas e do imposto sobre o rendimento ou do imposto sobre as sociedades a título de «despesas incorridas devido à atividade da empresa».

Em 2016, a Comissão recebeu uma denúncia apresentada por uma associação profissional de 88 operadores de máquinas de jogos a dinheiro, e por LM, uma operadora de máquinas de jogos de fortuna e azar (a seguir «recorrentes»). As recorrentes alegaram, nomeadamente, que a dedutibilidade da parte da taxa sobre os lucros decorrentes dos rendimentos não provenientes dos jogos de fortuna ou azar (a seguir «medida controvertida») constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

Após troca de correspondência com as recorrentes, a Comissão decidiu não dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE no que respeita à medida controvertida, uma vez que esta não comportava nenhuma vantagem seletiva e não estava abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

As recorrentes interpuseram recurso de anulação desta decisão, tendo sido negado provimento ao mesmo por despacho do Tribunal Geral por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico ( 2 ). No entanto, em sede de recurso, o Tribunal de Justiça anulou esse despacho e remeteu o processo ao Tribunal Geral para que este o apreciasse quanto ao mérito ( 3 ).

Apreciação do Tribunal Geral

Em apoio do seu recurso, as recorrentes acusavam a Comissão de ter violado os seus direitos processuais ao recusar dar início ao procedimento formal de investigação, apesar de a Comissão não estar em condições, no termo da fase preliminar de análise, de ultrapassar todas as dificuldades sérias suscitadas pela apreciação da medida controvertida. Segundo as recorrentes, a existência dessas dificuldades sérias é demonstrada, por um lado, pelo erro cometido pela Comissão quanto à determinação do sistema de referência aplicável para efeitos do exame do caráter seletivo da medida controvertida e, por outro, pelo facto de a Comissão não ter verificado se essa medida derrogava o referido sistema de referência.

A título preliminar, o Tribunal recorda que, para qualificar uma medida fiscal nacional de «seletiva» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, incumbe à Comissão, após ter identificado o sistema de referência, a saber, o regime fiscal «normal» aplicável no Estado‑Membro em causa, demonstrar que a medida fiscal em causa derroga esse sistema de referência, na medida em que introduz diferenciações entre operadores que se encontram, à luz do objetivo prosseguido por este último, numa situação factual e jurídica comparável, sem, no entanto, ser justificada à luz da natureza ou da economia do sistema em questão.

No caso em apreço, o sistema de referência identificado na decisão impugnada é constituído pelos impostos pertinentes aplicáveis a todas as empresas, a saber, o imposto sobre as atividades económicas e o imposto sobre o rendimento ou o imposto sobre as sociedades. Uma vez que este sistema de referência foi determinado na sequência de um exame objetivo do conteúdo, da articulação e dos efeitos concretos das normas aplicáveis resultante de uma interpretação das disposições pertinentes do direito fiscal fornecida pela Alemanha no âmbito de um debate contraditório, o Tribunal constata que a Comissão respeitou todas as exigências decorrentes da jurisprudência a este respeito.

O Tribunal valida, nomeadamente, a análise da Comissão segundo a qual o «princípio da dedutibilidade de despesas incorridas devido à atividade da empresa» da base tributável dos impostos em causa fazia parte do sistema de referência. Ao sublinhar que esta análise se baseava na interpretação do direito fiscal nacional dada pela Alemanha, o Tribunal considera que as recorrentes não demonstraram que a Comissão tinha cometido um erro a este respeito.

Por conseguinte, o Tribunal julga improcedente a acusação de que a Comissão deparou com dificuldades sérias para determinar o sistema de referência aplicável no caso em apreço.

Em seguida, no que respeita às acusações relativas ao facto de a Comissão não ter verificado se a medida controvertida derroga o referido sistema de referência, o Tribunal especifica que os argumentos das recorrentes visam impugnar a qualificação da taxa sobre os lucros de imposto específico dedutível e alegar, a título subsidiário, que, mesmo admitindo que deva ser qualificado de imposto, é comparável a determinados impostos cuja não dedutibilidade está expressamente prevista no direito fiscal alemão.

A este respeito, o Tribunal salienta que a questão de saber se a taxa sobre os lucros constitui um imposto específico dedutível é abrangida pela interpretação das disposições nacionais pertinentes que constituem o quadro de referência. O mesmo se diga do argumento invocado pelas recorrentes a título subsidiário.

Quanto à qualificação da taxa sobre os lucros de imposto específico dedutível, resulta dos autos que a Comissão se baseou na interpretação das disposições nacionais pertinentes dada pela Alemanha no âmbito do debate contraditório. Sendo a interpretação proposta por este Estado‑Membro compatível com a redação destas disposições, resulta da jurisprudência que a Comissão estava, em princípio, obrigada a aceitá‑la. Uma vez que as recorrentes não apresentaram, aliás, nenhum argumento relativo à existência de uma prática administrativa contrária por parte das autoridades alemãs, o Tribunal conclui que estas não demonstraram que a Comissão deparou com dificuldades sérias no que respeita à qualificação da taxa sobre os lucros como imposto específico.

No que respeita à acusação segundo a qual a taxa sobre os lucros constitui um imposto comparável a outros impostos cuja não dedutibilidade está prevista no direito alemão, o Tribunal salienta que há que verificar se a medida controvertida constitui uma derrogação em relação ao sistema de referência, visto que introduz diferenciações entre operadores que se encontram, à luz do objetivo atribuído ao sistema fiscal alemão, numa situação factual e jurídica comparável, a saber, nomeadamente, entre os operadores sujeitos à taxa sobre os lucros e os sujeitos aos impostos não dedutíveis referidos pelas recorrentes.

Ora, tendo em conta, por um lado, as explicações que tinham sido fornecidas na decisão impugnada e, por outro, as precisões apresentadas pela Comissão e pela Alemanha em resposta às questões do Tribunal, este considera que a Comissão podia validamente considerar, na decisão impugnada, que a dedutibilidade da taxa sobre os lucros não derrogava as regras gerais de tributação do regime fiscal normal que constituem o quadro de referência, pelo que a medida controvertida não implicava a concessão de uma vantagem seletiva na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

Sendo assim julgadas improcedentes as acusações das recorrentes, o Tribunal conclui que as recorrentes não têm razão ao sustentar que a Comissão deparou com dificuldades sérias no exame da seletividade da medida controvertida.

Mais, esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos das recorrentes relativos ao facto de a medida controvertida ter sido adotada em violação das normas constitucionais nacionais. Com efeito, o conceito de «auxílio de Estado» é um conceito objetivo que deve ser examinado à luz dos efeitos causados pela medida de auxílio em causa, e não à luz de outros elementos como a legalidade da medida através da qual o auxílio é concedido. Do mesmo modo, a pretensa violação do direito constitucional não tem nenhuma incidência na definição do quadro de referência ou na existência de uma derrogação para efeitos da apreciação do caráter seletivo da medida controvertida na aceção do artigo 107.o TFUE.

Tendo em conta o que precede e após ter julgado improcedentes as outras acusações apresentadas pelas recorrentes, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso na íntegra.

( 1 ) Decisão C(2019) 8819 final da Comissão, de 9 de dezembro de 2019, relativa aos auxílios estatais SA.44944 (2019/C, ex 2019/FC) - Tratamento fiscal dos operadores de casinos públicos na Alemanha e SA.53552 (2019/C, ex 2019/FC) - Alegada garantia concedida aos operadores de casinos públicos na Alemanha (garantia de rendibilidade) (a seguir «decisão impugnada»).

( 2 ) Despacho de 22 de outubro de 2021, Fachverband Spielhallen e LM/Comissão (T‑510/20, EU:T:2021:745).

( 3 ) Acórdão de 21 de setembro de 2023, Fachverband Spielhallen e LM/Comissão (C‑831/21 P, EU:C:2023:686).