—

o artigo 1.o, ponto 6, alínea c), deste regulamento, segundo o qual os períodos de repouso semanal regular ou compensatório não podem ser gozados pelos condutores num veículo, mas devem ser gozados, a cargo do empregador, num alojamento apropriado e adequado do ponto de vista do género, com instalações de dormida e sanitárias adequadas.

—

o artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do referido regulamento, que prevê, por um lado, a obrigação de as empresas de transporte organizarem o trabalho dos condutores de modo que estes possam regressar a cada três ou quatro semanas, consoante tenham ou não gozado anteriormente dois períodos consecutivos de repouso semanal reduzido, ao centro operacional desse empregador ou ao seu local de residência, respetivamente, para aí iniciarem ou passarem, pelo menos, um período de repouso semanal regular ou compensatório e, por outro, a obrigação de essas empresas de transporte documentarem a forma como cumprem essa obrigação.

—

o artigo 2.o, ponto 2, do mesmo regulamento, que estabelece um novo calendário de equipamento de diversas categorias de veículos com um novo tipo de tacógrafo inteligente de segunda geração (V2).

No que respeita aos fundamentos de ilegalidade invocados contra o artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, que o Tribunal de Justiça examina em primeiro lugar e que rejeita na íntegra, eram relativos a uma violação do princípio da proporcionalidade, dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, do princípio da segurança jurídica, da livre circulação dos cidadãos da União, do funcionamento do mercado interno, da livre circulação dos trabalhadores, da liberdade de estabelecimento, das regras do direito da União em matéria de política comum dos transportes e das regras do direito da União em matéria de proteção do ambiente

O objetivo desta disposição é melhorar ( 6 ) as condições de trabalho e a segurança rodoviária dos condutores na União, assegurando que estes possam regressar regularmente ao seu local de residência para gozar o seu período de repouso semanal regular ou compensatório, para que o período passado pelos condutores que efetuam operações de transporte internacional longe desse local de residência não seja excessivamente longo. O objeto da referida disposição é, assim, corrigir a falta de regras claras relativas ao período de repouso semanal e ao regresso dos condutores ao seu local de residência e, portanto, as condições de concorrência não equitativas para as empresas de transporte que, anteriormente, podem ter favorecido as diferentes interpretações e práticas nacionais.

Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça afasta vários dos referidos fundamentos de ilegalidade, pelo facto de assentarem em duas premissas erradas.

Primeiro, alguns Estados‑Membros recorrentes sustentaram erradamente que o artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 obriga os condutores a regressarem exclusivamente ao centro operacional do empregador ou ao seu local de residência, em veículos pesados frequentemente vazios.

Com efeito, antes de mais, os condutores, incluindo os de países terceiros, dispõem da liberdade de escolher gozar o seu período de repouso semanal regular ou compensatório no local que desejarem, quer se trate do centro operacional do empregador, do seu local de residência ou de qualquer outro local à sua escolha. A disposição impugnada não impõe às empresas de transporte que obriguem os condutores a gozar efetivamente o seu período de repouso semanal regular ou compensatório no seu próprio local de residência. Em contrapartida, as empresas de transporte têm a obrigação de organizar o trabalho dos condutores de modo que estes tenham a possibilidade de regressar ao local que tiverem escolhido para, respetivamente, aí iniciarem ou passarem esse tempo de repouso.

Em seguida, o legislador da União pretendeu ter em conta as pressões com que os condutores podiam ser confrontados anteriormente. Com efeito, uma vez que o trabalhador pode ser considerado a parte mais fraca na relação de trabalho, é necessário impedir que o empregador lhe possa impor uma restrição dos seus direitos ou que o trabalhador seja dissuadido de fazer valer explicitamente os seus direitos face ao seu empregador. Assim, um empregador não se pode eximir da obrigação de organizar o trabalho dos seus condutores, para tornar possível o seu regresso, com o fundamento de que estes renunciaram, antecipadamente e de forma geral, ao direito que lhes confere a disposição impugnada.

Por último, o legislador da União pretendeu deixar às empresas de transporte, na sua qualidade de empregador, uma flexibilidade, por um lado, para decidirem as modalidades concretas do exercício dos direitos correlativos conferidos aos condutores, em função de cada situação específica e, por outro, para provarem, recorrendo a toda a documentação pertinente para esse efeito, tanto o cumprimento da obrigação prevista no artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, como a forma como essa obrigação foi, eventualmente, conciliada com a escolha livremente expressa pelo condutor de gozar o seu período de repouso semanal num local diferente do seu local de residência.

Segundo, alguns Estados‑Membros recorrentes sustentaram erradamente que a obrigação de as empresas de transporte organizarem o trabalho dos condutores de modo que estes possam regressar ao centro operacional do seu empregador ou ao seu local de residência está na origem de um aumento significativo do tráfego. Com efeito, esta premissa pressupõe que, antes da adoção desta medida, só um número reduzido de condutores regressava a um ou outro desses locais e, por outro, que o regresso deveria necessariamente ser efetuado com o veículo utilizado pelo condutor.

Ora, por um lado, já antes da adoção da referida medida, a maioria dos condutores regressava ao seu local de residência a intervalos regulares inferiores a quatro semanas. Por outro lado, as empresas de transporte podem, para garantir o respeito da obrigação prevista no artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054, utilizar outros meios de transporte, como os transportes públicos, e é concebível que o regresso a um dos dois locais indicados na referida disposição possa ser conjugado com um regresso dos veículos da empresa de transporte ao centro operacional, no âmbito das suas atividades habituais de transporte.

Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre várias questões de direito suscitadas, em especial as referidas a seguir.

Primeiro, quanto ao direito do legislador da União de adaptar um ato legislativo, este procurou precisamente, ao alterar a regulamentação da União relativa ao tempo de trabalho dos condutores, proceder a um novo equilíbrio, tendo em conta, por um lado, o interesse dos condutores em beneficiarem de melhores condições de trabalho e de uma maior segurança rodoviária e, por outro, o interesse dos empregadores em exercerem as suas atividades de transporte em condições comerciais equitativas.

No caso em apreço, ao ponderar desta forma os diferentes interesses em jogo, o legislador da União pôde considerar, dentro da ampla margem de apreciação de que dispõe em matéria de política comum de transportes, que o aumento significativo dos períodos passados pelos condutores empregados na União longe do seu local de residência tornava necessária a introdução de uma medida específica destinada a melhorar as suas condições de trabalho e que os efeitos negativos, para a sua saúde, de longos períodos de afastamento do seu local de residência eram mais graves do que as consequências negativas para um certo número de empresas que prestam serviços a título mais ou menos permanente em Estados‑Membros diferentes daqueles onde estão estabelecidas. Este reequilíbrio está em conformidade com as ambições sociais da União.

Segundo, a regra estabelecida no artigo 1.o, ponto 6, alínea d), do Regulamento 2020/1054 aplica‑se indistintamente a todas as empresas de transporte em causa, independentemente do Estado‑Membro em que estejam estabelecidas, a todos os condutores, independentemente da sua nacionalidade e do Estado‑Membro em que esteja estabelecido seu empregador, e a todos os Estados‑Membros, pelo que não comporta uma discriminação direta proibida pelo direito da União. Além disso, o Tribunal de Justiça declara que esta regra não é constitutiva de uma discriminação indireta proibida pelo direito da União, na medida em que é, pela sua própria natureza, suscetível de afetar mais as empresas de transporte estabelecidas em Estados‑Membros situados, nas palavras destes, na «periferia da União», os condutores empregados por essas empresas e esse grupo de Estados‑Membros. Com efeito, uma disposição do direito da União não pode ser considerada, em si mesma, contrária aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação pelo simples facto de ter consequências diferentes para certos agentes económicos, quando esta situação resulta das diferentes condições de exploração em que estes se encontram, nomeadamente, em razão da sua situação geográfica, e não de uma desigualdade de direito inerente à disposição impugnada.

Quanto aos fundamentos de ilegalidade invocados contra o artigo 1.o, ponto 6, alínea c), do Regulamento 2020/1054, que o Tribunal de Justiça julgou integralmente improcedentes, eram relativos a uma violação do princípio da proporcionalidade, dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, das disposições do Tratado FUE relativas à livre prestação de serviços, bem como do artigo 91.o, n.o 2, e do artigo 94.o TFUE.

O objetivo desta disposição é melhorar ( 7 ) as condições de trabalho e a segurança rodoviária dos condutores na União, assegurando que estes disponham de um alojamento de qualidade para gozar o seu período de repouso semanal regular ou compensatório, a fim de proteger, em especial, os condutores que efetuam operações de transporte internacional de longa distância e que passam longos períodos longe do seu local de residência. O objeto desta disposição é, assim, corrigir a falta de regras claras relativas ao período de repouso semanal e, mais precisamente, as desigualdades de tratamento que podiam anteriormente resultar, em razão das diferentes interpretações e aplicações do artigo 8.o, n.o 8, do Regulamento n.o 561/2006 ( 8 ) adotadas pelas autoridades nacionais competentes, da aplicação de regimes nacionais de sanções díspares nos Estados‑Membros. Com efeito, foi para assegurar, através de uma regra de harmonização mais clara, uma aplicação uniforme da proibição de gozar o período de repouso semanal regular ou compensatório no veículo que o legislador da União procedeu à codificação da interpretação deste artigo 8.o, n.o 8, desenvolvida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Vaditrans ( 9 ).

Esta proibição, que se aplica exclusivamente aos períodos de repouso semanal regular ou compensatório, e não aos outros tipos de repouso, respeita tanto o princípio da proporcionalidade como o princípio da não discriminação, seja entre os condutores, entre as empresas ou entre os Estados‑Membros. Por outro lado, a referida proibição não obriga os condutores a gozarem os períodos de repouso semanal regular ou compensatório sistematicamente fora do seu local de residência estacionando o seu veículo em zonas de estacionamento seguras e protegidas, nem num alojamento adjacente a uma zona de estacionamento.

Quanto aos fundamentos de ilegalidade invocados contra o artigo 2.o, ponto 2, do Regulamento 2020/1054, que o Tribunal de Justiça também julgou integralmente improcedentes, eram relativos a uma violação do princípio da proporcionalidade, dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, bem como do artigo 151.o, segundo parágrafo, TFUE

O Tribunal de Justiça considera que o simples facto de a instalação de tacógrafos inteligentes poder ter sido prevista, num ato legislativo aplicável antes da entrada em vigor do Regulamento 2020/1054, numa data diferente da que acabou por ser introduzida por este último regulamento, não basta para demonstrar uma violação da segurança jurídica ou da confiança legítima, e ainda menos quando se trata de um ato legislativo que diz respeito, como no caso em apreço, à introdução de equipamentos suscetíveis de ser afetados pelo desenvolvimento rápido de novas tecnologias e que podem, portanto, exigir uma constante adaptação em função desse desenvolvimento.

Quanto ao Regulamento 2020/1055, os recursos visavam obter a anulação, em especial, das seguintes disposições:

—

o artigo 1.o, ponto 3, deste regulamento, na parte em que adita um n.o 1, alínea b), ao artigo 5.o do Regulamento n.o 1071/2009, relativo ao regresso dos veículos a um centro operacional situado no Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transporte em causa a cada oito semanas,

—

o artigo 2.o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, segundo o qual os transportadores de mercadorias não podem efetuar operações de cabotagem com o mesmo veículo, no mesmo Estado‑Membro de acolhimento antes de expirar um prazo de quatro dias a contar do fim de um período de cabotagem realizado nesse Estado‑Membro.

Em primeiro lugar, no que respeita aos fundamentos de ilegalidade invocados contra o artigo 1.o, ponto 3, deste regulamento, na parte em que insere um n.o 1, alínea b), no artigo 5.o do Regulamento n.o 1071/2009, o Tribunal de Justiça anula esta disposição com fundamento numa violação do princípio da proporcionalidade, pelo facto de o legislador da União não ter demonstrado suficientemente que tinha examinado a proporcionalidade da obrigação relativa ao regresso dos veículos prevista na referida disposição.

A este título, o Tribunal de Justiça observa que é certo que este legislador não é obrigado a dispor de uma avaliação de impacto em todas as circunstâncias e que essa avaliação não o vincula. Contudo, tem de basear a sua escolha em critérios objetivos e examinar se os fins prosseguidos pela medida escolhida são suscetíveis de justificar consequências económicas negativas, até consideráveis, para certos operadores Por conseguinte, quando o ato em causa é objeto de um recurso jurisdicional, o referido legislador deve, pelo menos, poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas do referido ato e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação.

Ora, o Tribunal de Justiça considera que, embora a obrigação de regresso dos veículos não tenha sido objeto de uma avaliação de impacto, a invocação dos dados que figuram na avaliação de impacto — vertente estabelecimento, na medida em que descrevem o mercado relevante e as dificuldades que lhe são próprias ou dizem respeito à apreciação das consequências de obrigações distintas da relativa ao regresso dos veículos, não equivale a apresentar e a expor, de forma clara e inequívoca, os dados de base com fundamento nos quais o artigo 1.o, ponto 3, do Regulamento 2020/1055, na parte em que adita um n.o 1, alínea b), ao artigo 5.o do Regulamento n.o 1071/2009, foi adotado e de que dependia o exercício efetivo, pelo legislador, do seu poder de apreciação. O mesmo se aplica aos outros dados de base invocados perante o Tribunal de Justiça pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, uma vez que não dizem respeito à obrigação relativa ao regresso dos veículos ou foram objeto de uma apresentação excessivamente sucinta. A conclusão é a mesma relativamente à mera invocação de informações pretensamente fornecidas pelos Estados‑Membros recorrentes e aos quais o legislador pôde ter acesso.

Em segundo lugar, no que respeita aos fundamentos de ilegalidade invocados contra o artigo 2.o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, que o Tribunal de Justiça rejeita na íntegra, eram relativos à violação do princípio da proporcionalidade, dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, das regras do direito da União em matéria de política comum dos transportes, do funcionamento do mercado interno, da livre prestação de serviços, da livre circulação de mercadorias, bem como das regras do direito da União e dos compromissos internacionais da União em matéria de proteção do ambiente.

No que respeita à alegação relativa à violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça salienta, em especial, que o período de carência previsto no artigo 2.o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055, durante o qual, após um ciclo de cabotagem efetuado num Estado‑Membro de acolhimento, os transportadores já não estão autorizados a realizar operações de cabotagem no mesmo Estado‑Membro, visa corrigir as consequências inesperadas geradas, na vigência do Regulamento n.o 1072/2009 ( 10 ), pelo aparecimento de práticas de cabotagem sistemática e realizar o objetivo inicial prosseguido pelo legislador da União, assegurando, de acordo com o nível de liberalização por este fixado para contribuir para o bom funcionamento do mercado interno dos transportes, o caráter temporário da cabotagem.

O Tribunal de Justiça sublinha, por outro lado, que o respeito do período de carência após um ciclo de cabotagem num Estado‑Membro de acolhimento não exige que a empresa de transporte em causa suspenda toda e qualquer atividade de transporte. Assim, é erradamente que se alega que o veículo fica imobilizado durante o referido período, sem poder ser afetado a outras operações de transporte, além da operação de cabotagem no mesmo Estado‑Membro de acolhimento, ou que a empresa de transporte teria de fazer regressar o veículo, ainda por cima vazio, ao seu centro operacional durante esse mesmo período.

No que respeita à alegação relativa a uma violação das regras do direito da União e dos compromissos internacionais da União em matéria de proteção do ambiente, o Tribunal de Justiça salienta, em especial, que o período de carência previsto no artigo 2.o, ponto 4, alínea a), do Regulamento 2020/1055 não produzirá efeitos negativos significativos no ambiente, tendo em conta, por um lado, a inexistência da obrigação de fazer regressar o veículo vazio ao centro operacional da empresa de transporte durante esse período e, por outro, a inexistência de impacto ambiental de uma eventual imobilização do veículo durante o referido período.

No que respeita à Diretiva 2020/1057, os recursos visavam, em substância, obter a anulação das disposições do artigo 1.o desta diretiva, na parte em que estabelecem uma distinção entre diferentes tipos de operações de transporte rodoviário e isentam alguns desses tipos de operações da aplicação das regras relativas ao destacamento de trabalhadores previstas pela Diretiva 96/71 ( 11 ).

Em substância, a Diretiva 2020/1057 estabelece regras específicas para o destacamento de condutores do setor do transporte rodoviário, que distinguem, para facilitar a sua aplicação, entre diferentes tipos de operações de transporte em função do grau de ligação do condutor e do serviço prestado ao território do Estado‑Membro de acolhimento.

Em especial, o artigo 1.o da Diretiva 2020/1057 prevê, a este respeito, que, quando um condutor efetua operações de transporte bilateral de mercadorias, que consistem em operações de transporte a partir do Estado‑Membro onde a empresa de transporte está estabelecida para o território de outro Estado‑Membro ou de um país terceiro ou, inversamente, em operações de transporte de um Estado‑Membro ou de um país terceiro para o Estado‑Membro de estabelecimento da empresa de transporte, ou operações de trânsito, que consistem em operações de transporte nas quais o condutor atravessa o território de um Estado‑Membro sem carregar ou descarregar mercadorias, o condutor não é considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71.

Em contrapartida, quando um condutor efetua operações de transporte terceiro, que consistem em operações de transporte efetuadas a partir de um Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de estabelecimento dessa empresa ou a partir de um país terceiro até ao território de outro Estado‑Membro, também ele diferente do referido Estado‑Membro de estabelecimento, ou até ao território de um país terceiro, ou operações de cabotagem, definidas como a prestação de serviços por transportadores num Estado‑Membro em que não se encontram estabelecidos, esse condutor deve ser considerado destacado para efeitos da Diretiva 96/71.

Quanto às operações de transporte combinado, que consistem em transportes de mercadorias entre Estados‑Membros no âmbito dos quais o camião ou outro meio de transporte da mercadoria ligado ao camião utiliza a estrada para a parte inicial ou final do trajeto e, para a outra parte, o caminho de ferro, uma via navegável ou um percurso marítimo, o condutor não é considerado destacado quando efetua o troço rodoviário, inicial ou final, de uma operação de transporte combinado se esse troço rodoviário, por si só, for constituído por operações de transporte bilateral.

Os fundamentos de ilegalidade invocados contra as disposições do artigo 1.o da Diretiva 2020/1057, que o Tribunal de Justiça rejeita na íntegra, eram relativos à violação do artigo 1.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 96/71, dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, do princípio da proporcionalidade, das regras do direito da União em matéria de política comum dos transportes, da livre circulação de mercadorias, da livre prestação de serviços e das regras do direito da União em matéria de proteção do ambiente.

No que respeita, em especial, à alegada violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, o Tribunal de Justiça salienta que, com a adoção de regras setoriais em matéria de destacamento de trabalhadores destinadas a ser aplicadas em toda a União para assegurar o bom funcionamento do mercado interno, o legislador da União pretendeu alcançar ( 12 ) um equilíbrio entre, por um lado, a melhoria das condições sociais e de trabalho para os condutores e, por outro, a simplificação do exercício da livre prestação de serviços de transporte rodoviário, com base numa concorrência leal entre empresas de transporte. Neste contexto, a abordagem que consiste em distinguir entre diferentes tipos de operações de transporte para efeitos da aplicação das regras em matéria de destacamento, não só não viola a igualdade entre os Estados‑Membros, como visa, pelo contrário, resolver as desigualdades de tratamento que podem ter surgido anteriormente, devido às discrepâncias entre os Estados‑Membros em matéria de interpretação, aplicação e execução das disposições aplicáveis antes da entrada em vigor da referida diretiva, discrepâncias que acarretam elevados encargos administrativos para os condutores e as empresas de transporte.

Tendo em conta esta abordagem, para apreciar a existência de uma pretensa discriminação entre as empresas de transporte e os condutores que estas empregam consoante efetuem operações de transporte terceiro ou operações de transporte bilateral, o Tribunal de Justiça afasta a premissa de que a apreciação da comparabilidade das situações respetivas desses condutores para a determinação da aplicação das regras em matéria de destacamento deva ser efetuada unicamente em função da natureza do seu trabalho, quando é a ligação do condutor em causa e do serviço prestado ao Estado‑Membro de estabelecimento ou ao Estado‑Membro de acolhimento que, à luz do objetivo prosseguido pelas disposições impugnadas do artigo 1.o da Diretiva 2020/1057, é pertinente para efeitos dessa apreciação.

O Tribunal de Justiça considera igualmente errada a premissa segundo a qual uma operação de transporte combinado, considerada no seu conjunto, é comparável a uma operação de transporte bilateral, à luz do objetivo prosseguido pelas regras previstas no artigo 1.o da Diretiva 2020/1057. Com efeito, esta diretiva tem por objeto estabelecer regras específicas para o destacamento de condutores apenas no setor do transporte rodoviário. Por conseguinte, ao não equiparar as operações de transporte combinado quando o mesmo condutor acompanha o veículo e a sua carga às operações de transporte bilateral, o legislador da União não violou os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação.