Processos apensos C‑331/20 P e C‑343/20 P

Volotea, SA
e
easyJet Airline Co. Ltd

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 17 de novembro de 2022

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Artigo 107.o, n.o 1, TFUE — Decisão da Comissão Europeia relativa às compensações aos aeroportos da Sardenha por obrigações de serviço público — Existência de auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno, concedidos pela República Italiana a companhias aéreas por intermédio de operadores aeroportuários — Conceito de “auxílio de Estado” — Demonstração da existência de uma vantagem — Determinação do seu montante — Princípio do operador privado numa economia de mercado — Aplicabilidade e aplicação — Critério do adquirente privado de bens ou serviços — Requisitos — Ónus da prova»

Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundamentos — Necessidade de uma crítica precisa de um aspeto do raciocínio do Tribunal Geral — Necessidade de indicar com precisão os argumentos de direito que apoiam os fundamentos invocados

[Artigo 256.o TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 58.o, 1.° parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigos 168.°, n.o 1, alínea d), e 169.°, n.o 2]

(cf. n.os 86, 87, 94, 95)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Intervenção do Estado que reduz os custos que oneram normalmente o orçamento de uma empresa — Inclusão

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(cf. n.os 102‑104, 107‑138)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação segundo o princípio do operador privado — Relações contratuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas — Aplicação de um regime de auxílios por um operador aeroportuário não detido pelo Estado — Circunstância que não exclui a aplicabilidade do princípio do operador privado

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(cf. n.os 105, 119)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação segundo o princípio do operador privado — Regime de auxílios instituído com vista ao desenvolvimento económico de uma região — Aplicação de prerrogativas de poder público — Circunstância que não exclui a aplicabilidade do princípio do operador privado

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(cf. n.os 106‑108, 120)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação segundo o princípio do operador privado — Aquisição de serviços efetuados a uma empresa por intermédio de entidades não sujeitas às regras de adjudicação de contratos públicos — Impossibilidade de deduzir a existência de uma vantagem da não implementação de um procedimento de concurso público

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(cf. n.os 109, 110, 123, 125‑128, 131, 132, 135‑137, 152, 153)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Prova da existência de uma vantagem que incumbe à Comissão — Obrigações de investigação que incumbem à Comissão

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(cf. n.os 111, 112, 129, 157)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação segundo o princípio do operador privado — Apreciação tendo em conta todos os elementos pertinentes da operação controvertida e do seu contexto — Ónus da prova a cargo da Comissão — Alcance

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(cf. n.os 113, 114, 128, 132)

Resumo

Em 13 de abril de 2010, a Região Autónoma da Sardenha (Itália, a seguir «Região») adotou a Lei n.o 10/2010, que autoriza um apoio financeiro aos aeroportos da Sardenha com vista a desenvolver o transporte aéreo. Esta lei foi executada através de uma série de medidas adotadas pelo executivo da Região (a seguir, consideradas conjuntamente com as disposições pertinentes da Lei n.o 10/2010, a seguir «medidas controvertidas»).

As medidas controvertidas visavam, nomeadamente, promover a celebração de contratos entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas, com vista a melhorar o serviço aéreo da Sardenha e assegurar a sua promoção enquanto destino turístico. Para o efeito, essas medidas previam, em substância, o reembolso, pela Região, dos montantes pagos ao abrigo destes contratos pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas, desde que fossem respeitados certos requisitos e modalidades, relativos, nomeadamente, à rendibilidade dos referidos contratos.

Com a sua Decisão de 29 de julho de 2016 ( 1 ) (a seguir «decisão controvertida»), a Comissão Europeia qualificou as medidas controvertidas de auxílios de Estado parcialmente incompatíveis com o mercado interno e ordenou a sua recuperação junto das companhias aéreas, que foram consideradas os seus únicos beneficiários.

As companhias aéreas Volotea SA e easyJet Airline Co. Ltd (a seguir «easyJet»), que tinham celebrado contratos de prestação de serviços abrangidos pelas medidas controvertidas com os operadores dos aeroportos de Olbia (Itália) e de Cagliari‑Elmas (Itália), interpuseram dois recursos de anulação da decisão controvertida no Tribunal Geral. Por Acórdãos de 13 de maio de 2020 ( 2 ) (a seguir «acórdãos recorridos»), foi negado provimento a esses recursos.

Chamado a pronunciar‑se sobre dois recursos de anulação do Acórdão do Tribunal Geral interpostos pela Volotea e pela easyJet, o Tribunal de Justiça anula tanto os acórdãos recorridos como a decisão controvertida na parte em que diz respeito a estas duas companhias. Neste âmbito, o Tribunal de Justiça recorda o papel e as condições de aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado no domínio dos auxílios de Estado, antes de precisar o método a aplicar para examinar, à luz do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, a existência de uma vantagem resultante da atribuição, por um Estado‑Membro, de fundos públicos a operadores privados com vista a financiar contratos de prestação de serviços celebrados por estes com outros operadores privados.

Apreciação do Tribunal de Justiça

Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça constata que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE quando considerou, nos acórdãos recorridos, que a questão de saber se a Volotea e a easyJet tinham beneficiado de uma vantagem concedida pela Região não devia ser examinada à luz do princípio do operador privado em economia de mercado.

A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda que, para demonstrar a existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, há que tomar em consideração os efeitos da medida examinada sobre as empresas que dela beneficiam, independentemente dos objetivos prosseguidos pelo Estado‑Membro em causa ou da questão de saber se essa vantagem é concedida diretamente pelo Estado ou por uma entidade pública ou privada que tenha instituído ou designada para esse fim. Consequentemente, deve ser considerada como tal qualquer medida que, independentemente da sua forma e objetivos, favoreça direta ou indiretamente uma ou mais empresas ou que lhes conceda uma vantagem que não poderiam ter obtido em condições normais de mercado.

Além disso, a caracterização da existência de tal vantagem é efetuada, em princípio, por aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, a menos que não exista nenhuma possibilidade de comparar o comportamento estatal que está em causa num determinado caso com o de um operador privado, por exemplo porque esse comportamento está indissociavelmente ligado à existência de uma infraestrutura que nenhum operador privado poderia ter constituído, ou porque o Estado agiu na sua qualidade de poder público.

Daqui resulta que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos acórdãos recorridos, nem os objetivos de política pública prosseguidos pelas medidas controvertidas, nem a qualidade de empresa privada dos operadores dos aeroportos de Olbia e de Cagliari, nem o facto de estes últimos não disporem de uma autonomia significativa em relação à Região no âmbito da execução destas medidas, eram suscetíveis de excluir a aplicabilidade do princípio do operador privado em economia de mercado no caso em apreço.

Em segundo lugar, na medida em que, não obstante a sua conclusão a respeito da inaplicabilidade do princípio do operador privado em economia de mercado, o Tribunal Geral examinou, no entanto, se a Região se tinha comportado como um adquirente privado de bens ou serviços antes de concluir pela existência de uma vantagem conferida pelas medidas controvertidas, o Tribunal de Justiça examina se este raciocínio adicional do Tribunal Geral é suscetível de fundamentar o dispositivo dos acórdãos recorridos apesar dos erros de direito anteriormente assinalados.

Depois de ter especificado que o critério do adquirente privado constitui, como o do vendedor privado de que depende, um dos diferentes critérios que concretizam o princípio do operador privado em economia de mercado, o Tribunal de Justiça observa, em especial, que, em aplicação deste critério, o Tribunal Geral considerou que a Volotea e a easyJet beneficiara, de uma vantagem ao abrigo dos contratos de prestação de serviços de transporte aéreo, de marketing e de publicidade celebrados com os operadores aeroportuários, com o fundamento de que esses contratos não foram precedidos por uma implementação de um procedimento de concurso público ou de um procedimento equivalente.

Ora, embora decorra de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que, quando um Estado‑Membro decide vender ou adquirir bens ou serviços diretamente a uma ou a várias empresas privadas, a implementação de um procedimento de concurso público permite, em determinadas condições, presumir que os contratos ou outros atos que são celebrados para esse efeito no termo desse procedimento refletem condições normais de mercado, daí também resulta que a implementação desse procedimento não constitui o único meio de excluir a existência de uma vantagem, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, e que é especialmente o que sucede quando o Estado não procede diretamente à venda ou à aquisição de bens ou serviços junto de empresas privadas, mas por intermédio de outras empresas privadas, não sujeitas à obrigação de recorrer a um procedimento de concurso público. Além disso, seja qual for o meio a que se recorre, a questão de saber se a existência dessa vantagem deve ser excluída ou, pelo contrário, considerada impõe que se aprecie se os contratos ou os outros atos que preveem essa venda ou essa aquisição refletem ou não condições normais de mercado.

À luz destas considerações, o Tribunal de Justiça constata que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando concluiu pela existência de uma vantagem a favor da Volotea e da easyJet pelo facto de os contratos celebrados com os operadores aeroportuários não terem sido precedidos por uma implementação de um procedimento de concurso público ou de um procedimento equivalente. O Tribunal de Justiça salienta também que a questão de saber se esses contratos refletem condições normais de mercado não foi objeto de um exame adequado pelo Tribunal Geral.

Por estes motivos, o Tribunal de Justiça considera procedentes as acusações da Volotea e da easyJet relativas à violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e anula os acórdãos recorridos.

Uma vez que os litígios estão em condições de ser julgados, o Tribunal de Justiça avoca‑os e procede, em terceiro e último lugar, ao exame das acusações apresentadas pela Volotea e pela easyJet em apoio dos seus respetivos recursos de anulação da decisão controvertida.

A este respeito, o Tribunal de Justiça salienta que a Comissão cometeu um primeiro erro de direito quando afastou, por motivos relativos aos objetivos de política pública prosseguidos pela Região, o caráter privado dos operadores aeroportuários e a forma das medidas controvertidas, a aplicabilidade do princípio do operador privado em economia de mercado para examinar a existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Em seguida, observa que, quando considerou a existência dessa vantagem sem apreciar, de forma global e concreta, se a Região e os operadores aeroportuários tinham procurado adquirir os serviços em causa em condições normais de mercado, a Comissão cometeu um segundo erro de direito.

À luz destas considerações, o Tribunal de Justiça também anula, por violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, a decisão controvertida na parte em que diz respeito à Volotea e à easyJet.

( 1 ) Decisão (UE) 2017/1861 da Comissão, de 29 de julho de 2016, relativa ao auxílio de Estado SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ‑ Itália ‑ Compensações aos aeroportos da Sardenha por obrigações de serviço público (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Acórdãos de 13 de maio de 2020, Volotea/Comissão (T‑607/17, EU:T:2020:180), e de 13 de maio de 2020, easyJet Airline/Comissão (T‑8/18, EU:T:2020:182).