1.

Em 2016, a Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoridade Italiana Reguladora das Comunicações; a seguir «AGCom») adotou uma deliberação que estabelece certas medidas destinadas a proteger os utilizadores dos serviços de telefonia fixa e móvel, promovendo a transparência no mercado e permitindo comparações de preços desses serviços. Com o seu pedido de decisão prejudicial, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), questiona a compatibilidade de algumas dessas medidas com o direito da União.

2.

Particularmente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se a autoridade de um Estado‑Membro pode legalmente impor certas restrições aos operadores de telefonia no que diz respeito à periodicidade de renovação das ofertas e da faturação dos serviços de telefonia fixa e/ou móvel. É tal medida conforme com os princípios relativos à livre circulação de serviços estabelecidos nos artigos 49.o e 56.o TFUE, com as disposições das diretivas que constituem o chamado quadro normativo harmonizado para as comunicações eletrónicas e com alguns princípios gerais do direito da União, como a igualdade, a proporcionalidade e a não discriminação?

3.

Nas presentes conclusões, explicarei por que razão tal legislação nacional é compatível com o direito da União.

4.

Em 2002, o legislador da União adotou o chamado «Pacote Telecomunicações», que incluía, nomeadamente, quatro diretivas «específicas» que regulamentavam vários aspetos das comunicações eletrónicas. As disposições relevantes dessas diretivas, conforme alteradas em 2009 ( 2 ), são indicadas a seguir. Essas quatro diretivas — que estão agora revogadas ( 3 ), mas que são, contudo, ainda aplicáveis ratione temporis ao litígio no processo principal — serão referidas coletivamente como «quadro normativo harmonizado» nas presentes conclusões.

5.

O artigo 8.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2002/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações eletrónicas e recursos conexos (diretiva acesso) ( 4 ), previa:

«1.   Os Estados‑Membros assegurarão que as autoridades reguladoras nacionais tenham poderes para impor as obrigações definidas nos artigos 9.o a 13.o‑A.

[…]

4.   As obrigações impostas em conformidade com o presente artigo basear‑se‑ão na natureza do problema identificado, e serão proporcionadas e justificadas à luz dos objetivos estabelecidos no artigo 8.o da Diretiva 2002/21/CE (diretiva‑quadro). […]»

6.

O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva autorização) ( 5 ), previa:

«Os Estados‑Membros garantirão a liberdade de oferecer serviços e redes de comunicações eletrónicas, sob reserva das condições fixadas na presente diretiva. […]»

7.

Nos termos do artigo 8.o, n.os 1, 2, 4 e 5, da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva‑quadro) ( 6 ):

«1.   Os Estados‑Membros deverão assegurar que, no desempenho das funções de regulação constante da presente diretiva e das diretivas específicas, as autoridades reguladoras nacionais tomem todas as medidas razoáveis para realizar os objetivos fixados nos n.os 2, 3 e 4. Tais medidas deverão ser proporcionais a esses objetivos.

[…]

2.   As autoridades reguladoras nacionais devem promover a concorrência na oferta de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos […]

[…]

4.   As autoridades reguladoras nacionais devem defender os interesses dos cidadãos da União Europeia, nomeadamente:

[…]

[…]

[…]

5.   As autoridades reguladoras nacionais devem, na concretização dos objetivos referidos nos n.os 2, 3 e 4, aplicar princípios de regulação objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais, nomeadamente:

[…]

[…]

[…]»

8.

O artigo 20.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva serviço universal) ( 7 ), dispunha:

«1.   Os Estados‑Membros devem garantir que, ao subscreverem serviços que fornecem ligação a uma rede de comunicações pública e/ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, os consumidores, e outros utilizadores finais que o solicitem, tenham direito a um contrato com uma empresa ou empresas fornecedoras de tal ligação e/ou serviços. O contrato especificará, de forma clara, exaustiva e facilmente acessível, no mínimo:

[…]

[…]

2.   Os Estados‑Membros garantem aos assinantes o direito de resolução dos contratos sem qualquer penalidade, sempre que sejam notificados de qualquer alteração das condições contratuais propostas pelas empresas que fornecem redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas. […] Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades reguladoras nacionais possam especificar o formato destas notificações.»

9.

O artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2002/22 previa:

«Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades reguladoras nacionais possam obrigar as empresas que oferecem ligação a redes de comunicações eletrónicas públicas e/ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público a publicar informações transparentes, comparáveis, adequadas e atualizadas sobre os preços e as tarifas aplicáveis […]. As autoridades reguladoras nacionais podem especificar requisitos suplementares relativos à forma de publicação dessas informações.»

10.

O artigo 2.o, n.o 12, alíneas h) e l), e n.o 37, da Legge 14 novembre 1995, n.o 481 — Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (Lei n.o 481, de 14 de novembro de 1995 — Regime Aplicável à Concorrência e à Regulação dos Serviços de Utilidade Pública, e Institui Autoridades Reguladoras dos Serviços de Utilidade Pública; a seguir «Lei n.o 481/1995»), estabelece as funções conferidas às autoridades reguladoras dos serviços de utilidade pública. Esta disposição prevê, nomeadamente:

«12.   Cada autoridade, com vista a prosseguir os objetivos enunciados no artigo 1.o, desempenha as seguintes funções:

h) adota diretivas respeitantes à produção e à prestação de serviços pelos operadores que prestam os mesmos serviços, definindo nomeadamente os níveis gerais de qualidade relativos ao conjunto das prestações e os níveis específicos de qualidade respeitantes à prestação concreta a garantir ao utilizador, após consulta dos operadores do serviço e dos representantes dos utilizadores e dos consumidores, eventualmente através da sua diferenciação por setor e tipo de prestação; estas determinações produzem os efeitos previstos no n.o 37;

[…]

l) publicita e difunde o conhecimento das condições de execução dos serviços a fim de garantir a máxima transparência, o caráter concorrencial da oferta e a possibilidade de melhores escolhas por parte dos utilizadores intermédios ou finais.

37.   […] As decisões das autoridades referidas no n.o 12, alínea h), alteram ou complementam o regulamento de serviços.»

11.

Nos termos do disposto no artigo 1.o, n.o 6, alínea b), ponto 2, da Legge 31 luglio 1997, n.o 249 — Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (Lei n.o 249, de 31 de julho de 1997 — Instituição da Autoridade Reguladora das Comunicações e Normas Respeitantes aos Sistemas de Telecomunicações e Radiodifusão; a seguir «Lei n.o 249/1997»), a autoridade reguladora tem o poder de adotar:

«diretivas relativas aos níveis gerais de qualidade dos serviços e à adoção, por cada operador, de um código de serviço que estabeleça padrões mínimos para cada setor de atividade».

12.

Os artigos 13.o, 70.o e 71.o do Decreto legislativo 1 agosto 2003, n.o 259 — Codice delle comunicazioni elettroniche (Decreto Legislativo n.o 259, de 1 de agosto de 2003 — Código das Comunicações Eletrónicas) visam transpor o artigo 8.o da Diretiva 2002/21 e os artigos 20.o e 21.o da Diretiva 2002/22.

13.

Em 15 de março de 2017, a AGCom — a autoridade encarregada pelo Governo italiano de, nomeadamente, desempenhar as funções de regulação previstas nas Diretivas 2002/19, 2002/20, 2002/21 e 2002/22 — aprovou a Deliberação n.o 121/17/CONS (a seguir «deliberação impugnada»), que estabeleceu certas medidas destinadas a proteger os utilizadores dos serviços de telefonia fixa e móvel, promovendo a transparência no mercado e permitindo comparações de preços desses serviços.

14.

A AGCom verificou que alguns operadores tinham alterado as suas ofertas comerciais relativamente à telefonia fixa, tanto para os novos clientes como para os atuais, introduzindo uma periodicidade de renovação contratual baseada em quatro semanas em vez de num mês. Na opinião da AGCom, essa nova política criou confusão entre os clientes em relação a certos elementos essenciais do seu contrato (como a periodicidade da faturação e de renovação das ofertas, bem como o custo global do serviço, etc.). Com efeito, algumas ofertas previam uma faturação mensal, enquanto outras previam uma faturação de quatro em quatro semanas. Além disso, segundo a AGCom, a nova periodicidade tornou mais difícil a comparação de ofertas por parte dos consumidores. De facto, em resultado dessas alterações, a AGCom registou um aumento de 8,6 % nos custos anuais dos consumidores.

15.

A deliberação impugnada estabeleceu, assim, nomeadamente que «[n]o que respeita à telefonia fixa, a periodicidade de renovação das ofertas e da faturação deve ser mensal ou de múltiplos do mês. No que respeita à telefonia móvel, a periodicidade não pode ser inferior a quatro semanas. Em caso de ofertas convergentes com a telefonia fixa, prevalece a periodicidade relativa a esta última. […] Os operadores de telefonia móvel que adotem uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação distinta da mensal informam de imediato o utilizador, por SMS, da renovação da oferta».

16.

Através de recursos separados, os operadores de telefonia Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA e Wind Tre SpA (a seguir «recorrentes») impugnaram a referida deliberação no Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália). Em 2018, foi negado provimento a esses recursos.

17.

As recorrentes interpuseram recurso das decisões da primeira instância para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional). Alegaram, nomeadamente, que a deliberação impugnada, ou a legislação nacional que lhe serve de base, era incompatível com o direito da União, invocando vários fundamentos.

18.

Foi nestas circunstâncias que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

19.

Na sequência da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi ( 8 ), a Secretaria do Tribunal de Justiça enviou ao órgão jurisdicional de reenvio uma cópia desse acórdão, pedindo‑lhe que indicasse se pretendia manter o pedido de decisão prejudicial.

20.

Por carta de 23 de novembro de 2021, o órgão jurisdicional de reenvio informou o Tribunal de Justiça que pretendia retirar a primeira questão prejudicial, mas manter a segunda, terceira e quarta questões prejudiciais.

21.

Foram apresentadas observações escritas no presente processo pelas recorrentes, pelo Codacons, pelo Governo italiano, bem como pela Comissão Europeia.

22.

Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio procura, no essencial, determinar se o direito da União se opõe a uma legislação nacional que atribui à autoridade reguladora nacional (a seguir «ARN») o poder de impor aos prestadores de serviços de telefonia uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação. As várias questões são complementares, uma vez que abordam esta questão de um ponto de vista diferente: livre circulação de serviços, quadro normativo harmonizado, e (certos) princípios gerais do direito da União. Nas páginas seguintes, estas regras e princípios da União referidos pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) serão sucessivamente examinados.

23.

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se as regras do Tratado relativas à livre circulação de serviços (artigos 49.o e 56.o TFUE) e/ou as disposições do quadro normativo harmonizado se opõem a uma legislação nacional que atribui à ARN o poder de impor aos prestadores de serviços de telefonia uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação.

24.

Para responder a esta questão, parece‑me mais apropriado iniciar a análise examinando a compatibilidade da legislação nacional em causa com o quadro normativo harmonizado e, posteriormente, abordar as regras sobre a livre circulação de serviços.

25.

Antes de mais, devo referir que estou um pouco surpreendido com a abordagem adotada nas observações apresentadas por algumas partes no presente processo. Com efeito, essas partes analisam, sucessivamente, as várias disposições do quadro normativo harmonizado referido no pedido de decisão prejudicial e sustentam que nenhuma dessas disposições fornece às ARN uma base jurídica válida para a adoção de uma medida como a deliberação impugnada.

26.

Compreendo que, perante os tribunais italianos, as recorrentes tenham defendido, nomeadamente, que nem o direito nacional nem o direito da União fornecem uma base jurídica para a adoção da deliberação impugnada. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio explica que, na sua opinião, a deliberação impugnada se baseia nas disposições do direito nacional. O texto das questões prejudiciais é igualmente inequívoco a este respeito. Observo ainda que a posição do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) sobre este ponto foi recentemente confirmada pela Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália), que considerou que a AGCom adotou a deliberação impugnada com base no artigo 2.o, n.o 20, alínea d), da Lei 481/1995 ( 9 ).

27.

Assim, a questão no presente processo não é saber se as disposições do quadro normativo harmonizado atribuem poderes à ARN para adotar uma medida como a deliberação impugnada, mas se essas disposições se opõem a uma legislação nacional que atribui poderes à ARN para adotar uma medida como a deliberação impugnada.

28.

A este respeito, deve sublinhar‑se um ponto especialmente importante: o quadro normativo harmonizado não introduz, no setor das comunicações eletrónicas, uma harmonização completa. De facto, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio observou que, em matéria de proteção dos consumidores, o quadro normativo harmonizado identificou principalmente os objetivos de proteção visados e os domínios de atividade em causa, mas deixou ao poder de apreciação das ARN a determinação do tipo e do conteúdo das medidas mais adequadas para alcançar esses objetivos.

29.

Esta observação está, com efeito, correta. A este respeito, importa ter em conta que a «defesa dos consumidores» é, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea f), TFUE, um domínio de competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros. Em conformidade com o artigo 169.o, n.o 2, TFUE, quando atua nesse domínio, a União pode adotar, em função das circunstâncias, medidas de harmonização em aplicação do artigo 114.o TFUE (desde que, obviamente, estejam verificadas as condições aí estabelecidas), ou medidas de apoio, complemento e acompanhamento da política seguida pelos Estados‑Membros. Ao passo que no primeiro cenário é possível uma harmonização completa, no segundo cenário o ato da União não pode obstar a que os Estados‑Membros — tal como disposto no artigo 169.o, n.o 4, TFUE — «mantenham ou introduzam medidas de proteção mais estritas».

30.

Dito isto, é verdade que as diretivas que compõem o quadro normativo harmonizado foram todas adotadas com base no (atual) artigo 114.o TFUE. No entanto, é bastante claro e, tanto quanto posso apurar, não é contestado por nenhuma das partes que estas diretivas deixam uma ampla margem de manobra às autoridades nacionais. Com efeito, como o Tribunal de Justiça tem entendido reiteradamente, o quadro normativo harmonizado não prevê uma harmonização completa dos aspetos relativos à proteção dos consumidores ( 10 ).

31.

Esta constatação merece, na minha opinião, ser mais precisada.

32.

A proteção dos consumidores foi identificada como um dos objetivos prosseguidos pelo quadro normativo harmonizado ( 11 ), mas este quadro apenas previa «elementos de proteção dos consumidores» ( 12 ). A harmonização introduzida pelo quadro normativo harmonizado relativamente aos aspetos de proteção dos consumidores dos serviços regidos por esse quadro foi, assim, mínima (no que respeita aos seus efeitos ou intensidade) e parcial (no que respeita ao seu âmbito de aplicação material) ( 13 ).

33.

Passando a explicar, a aproximação das legislações dos Estados‑Membros que o quadro normativo harmonizado pretendia alcançar deixou uma ampla margem de manobra aos Estados‑Membros de duas formas complementares. Em primeiro lugar, os Estados‑Membros eram livres de aplicar níveis mais elevados de proteção dos consumidores no que diz respeito aos aspetos regulamentares abrangidos pelo quadro normativo harmonizado. Em segundo lugar, a fortiori, os Estados‑Membros tinham a liberdade de introduzir ou manter leis nacionais, aplicáveis às atividades regidas pelo quadro normativo harmonizado, destinadas a proteger os consumidores em relação a aspetos diferentes e suplementares dos abrangidos pelo quadro normativo harmonizado ( 14 ).

34.

Várias disposições e considerandos das diretivas que constituem o quadro normativo harmonizado confirmaram a significativa liberdade de ação deixada aos Estados‑Membros neste contexto, incluindo a atribuição de várias funções e poderes às ARN. Para começar, a missão das ARN foi definida em termos muito amplos ( 15 ). Além disso, muitas (se não a maioria das) disposições apenas transmitiram orientações gerais sobre o tipo de ação que as ARN deveriam adotar para alcançar os objetivos específicos aí estabelecidos ( 16 ). Acresce que várias disposições continham listas não exaustivas dos meios através dos quais as ARN podiam prosseguir esses objetivos ( 17 ).

35.

O acima exposto está igualmente refletido na jurisprudência, na qual o Tribunal de Justiça sublinhou que as ARN dispõem de um «poder alargado a fim de poderem apreciar as necessidades de regulamentação de um mercado caso a caso, em função de cada situação» ( 18 ), e a sua capacidade de «tom[ar] todas as medidas razoáveis para realizar os objetivos» estabelecidos na disposição relevante do quadro normativo harmonizado ( 19 ).

36.

Assim, pode ser verdade que, como alegam as recorrentes, nenhuma destas disposições conferiu expressamente às ARN o poder de adotar medidas como a deliberação impugnada. No entanto, também é verdade que nenhuma destas disposições se opôs a que uma legislação nacional conferisse tal poder à entidade reguladora nacional. É isso, como referido no n.o 25, supra, o que realmente está em causa no processo em apreço.

37.

Como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente entendido, em caso de harmonização mínima ou parcial, a legislação nacional — além de, evidentemente, ser compatível com outras regras do direito da União que possam ser aplicáveis à situação — não deve ser «suscetíve[l] de comprometer seriamente o resultado visado pelo [ato da União] em causa» ( 20 ).

38.

No presente processo, com exceção de uma observação bastante marginal ( 21 ), as recorrentes não alegam verdadeiramente que a legislação nacional em causa possa comprometer a realização dos objetivos prosseguidos pelo quadro normativo harmonizado. De facto, a legislação nacional em causa parece ser muito conforme com os objetivos prosseguidos pelo quadro normativo harmonizado, que procurou, nomeadamente, promover uma concorrência efetiva no mercado ( 22 ), aumentar a transparência no mercado ( 23 ), melhorar o acesso dos cidadãos aos serviços de telecomunicações ( 24 ), e — por último mas não menos importante — assegurar um elevado nível de proteção dos consumidores ( 25 ).

39.

Por conseguinte, sou de opinião que a legislação nacional em causa não pode ser considerada suscetível de comprometer seriamente o resultado visado pelo quadro normativo harmonizado. Sendo assim, é compatível com esse quadro.

40.

Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta igualmente ao Tribunal de Justiça se a legislação nacional em causa é compatível com as regras do Tratado sobre a livre circulação de serviços. Esse órgão jurisdicional refere‑se tanto ao artigo 49.o TFUE («direito de estabelecimento») como ao artigo 56.o TFUE («livre prestação de serviços») como sendo possivelmente pertinentes.

41.

Sobre esta matéria, segundo jurisprudência constante, quando uma medida nacional diz simultaneamente respeito a várias dessas liberdades, o Tribunal de Justiça aprecia‑a, em princípio, à luz de apenas uma das referidas liberdades, se se revelar que, nas circunstâncias do caso em apreço, as outras liberdades são totalmente secundárias relativamente à primeira e podem estar‑lhe subordinadas ( 26 ). Para esse efeito, o objeto ( 27 ) e os efeitos ( 28 ) da medida nacional constituem os principais elementos essenciais a tomar em consideração.

42.

No presente processo, tendo em conta o objeto e o efeito da legislação nacional em causa, o Tribunal de Justiça pode limitar a sua análise ao artigo 49.o TFUE. Com efeito, os serviços de telefonia são, pelo menos atualmente, normalmente prestados por sociedades estabelecidas no Estado‑Membro onde a sua prestação tem lugar. Entre outras coisas, para poderem prestar esses serviços, os operadores necessitam de infraestruturas significativas.

43.

Em todo o caso, dada a semelhança entre os dois regimes relativos ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços, não vejo de que modo uma análise da compatibilidade da legislação nacional em causa com o direito da União à luz do artigo 56.o TFUE poderia diferir de uma análise à luz do artigo 49.o TFUE ( 29 ).

44.

Como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente entendido, devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício da liberdade garantida pelo artigo 49.o TFUE ( 30 ). Particularmente, o conceito de «restrição» abrange as medidas adotadas por um Estado‑Membro que, embora indistintamente aplicáveis, afetam o acesso ao mercado dos operadores económicos de outros Estados‑Membros ( 31 ). Especialmente, uma restrição a uma liberdade fundamental é proibida pelo TFUE, mesmo que tenha um âmbito limitado ou pouca importância ( 32 ).

45.

Ao mesmo tempo, porém, o Tribunal de Justiça considerou que as medidas nacionais não constituem «restrições» para efeitos do artigo 49.o TFUE se os seus efeitos no comércio intra‑União forem demasiado aleatórios, indiretos, vagos, afastados, especulativos ou hipotéticos ( 33 ).

46.

Na minha opinião, este é, com efeito, o caso da legislação nacional em causa. Não vejo como um operador de telefonia sediado no estrangeiro seria desencorajado ou dissuadido de transferir a sua sede para Itália ou de estabelecer uma sucursal, filial ou outra entidade associada nesse Estado‑Membro apenas pelo facto de a periodicidade de renovação das ofertas e da faturação não poder ser inferior a um determinado período (no presente caso, um mês para a telefonia fixa e quatro semanas para a telefonia móvel).

47.

Independentemente do ponto de vista que se possa adotar para analisar o impacto (real ou potencial) que as medidas adotadas pela AGCom podem ter nos operadores de telefonia — ou seja, nos seus modelos de negócio, na sua liberdade contratual, nas suas estruturas de custos e determinação das suas margens de lucro, nas suas estratégias de comercialização ou na sua posição concorrencial — a meu ver não há nada que possa ter alguma relevância à luz do artigo 49.o TFUE. Especialmente, a deliberação impugnada i) não afeta a liberdade de os operadores fixarem as tarifas como entenderem conveniente, ii) não lhes impõe nenhum custo suplementar, iii) não afeta a sua capacidade para alterar unilateralmente as condições contratuais, e iv) deixa‑lhes uma grande margem de manobra para escolherem a periodicidade (ou a escala de periodicidades) de renovação das ofertas e da faturação, desde que esses períodos sejam superiores aos mínimos estabelecidos na referida deliberação.

48.

Dito isto, não estou a insinuar que uma regulamentação nacional que limite a possibilidade de as empresas fixarem a periodicidade de renovação das ofertas e da faturação não possa nunca ser abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 49.o TFUE. Com efeito, é provável que limitações particularmente estritas possam dar origem a verdadeiras restrições. Posso pensar, por exemplo, na exigência de as empresas faturarem os seus clientes numa base (ou semestral), o que atrasaria significativamente o recebimento por essas empresas dos pagamentos pelos serviços prestados. No entanto, a deliberação impugnada introduziu uma limitação marginal, que, além disso, se limita a exigir que os operadores voltem à periodicidade normal para as ofertas e para a faturação que tinham adotado de forma constante até que (de forma relativamente repentina e agindo quase em concertação, tanto quanto entendo) decidiram alterar a sua política a esse respeito.

49.

Neste contexto, observo que, em processos anteriores, o Tribunal de Justiça considerou que algumas medidas mais intrusivas, que impunham limites à fixação de preços dos serviços em causa ( 34 ) ou criavam custos suplementares para a sua prestação ( 35 ), não constituíam «restrições» ao abrigo da disposição sobre a livre circulação de serviços. Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça aceitou que a União Europeia tinha, em virtude das regras do mercado interno, o direito de impor limites aos preços praticados pelas empresas de telefonia móvel, tendo em vista, nomeadamente, a proteção dos consumidores ( 36 ).

50.

O conceito de «restrição» é certamente amplo, mas não pode ser alargado de forma que abranja todos os pequenos inconvenientes ao modo como as empresas operam. O objetivo das regras do mercado interno é liberalizar o comércio dentro da União e não desregulamentar o comércio ( 37 ). Assim, deve ser identificado um certo efeito negativo tangível, real ou potencial, nas trocas comerciais transfronteiriças para que a medida seja abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 49.o TFUE. Num processo como o pendente no órgão jurisdicional de reenvio, caberia aos recorrentes provar que é esse efetivamente o caso. Observo que, no âmbito do presente processo, as recorrentes não apresentaram nenhum argumento plausível a esse respeito.

51.

O simples facto — sublinhado pelas recorrentes — de as limitações introduzidas pela deliberação impugnada não existirem noutros Estados‑Membros não tem relevância neste contexto. A este respeito, o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que as regras de um Estado‑Membro não constituem uma restrição na aceção dos Tratados da União, apenas pelo facto de outros Estados‑Membros aplicarem regras menos estritas, ou mais favoráveis do ponto de vista comercial, aos prestadores de serviços semelhantes estabelecidos no seu território ( 38 ). Observo ainda que o facto de as condições relativas à concorrência entre operadores e as necessidades dos consumidores poderem variar nas diferentes partes do mercado interno foi indiretamente confirmado pelo artigo 8.o, n.o 5, alínea e), da Diretiva 2002/21 ( 39 ).

52.

Por conseguinte, não há nada nos autos que sugira que a legislação nacional em causa ou, mais especificamente, as medidas adotadas pela AGCom, possam (real ou potencialmente) dissuadir ou desencorajar as empresas estrangeiras de se estabelecerem em Itália porque a sua capacidade de competir eficazmente, desde o início, com os operadores de telefonia tradicionalmente estabelecidos em Itália poderia ser prejudicada ( 40 ). Consequentemente, considero que essas medidas não constituem uma «restrição» na aceção do artigo 49.o TFUE.

53.

Em todo o caso, se o Tribunal de Justiça discordar da minha conclusão sobre esta matéria, entendo que qualquer restrição criada pela medida impugnada deve ser considerada justificada.

54.

Como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente entendido, uma restrição à liberdade de estabelecimento só pode ser admitida se, em primeiro lugar, for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral e, em segundo lugar, respeitar o princípio da proporcionalidade. No que diz respeito à proporcionalidade, a medida nacional deve ser adequada para garantir, de forma coerente e sistemática, a realização do objetivo prosseguido e não ir além do necessário para o alcançar. Além disso, a medida nacional deve ser proporcionada stricto sensu, uma vez que deve assegurar um justo equilíbrio entre os interesses em jogo, ou seja, o interesse prosseguido pelo Estado com a medida em causa e os interesses das pessoas singulares ou coletivas negativamente afetadas por essa medida ( 41 ).

55.

É ponto assente que a proteção dos consumidores constitui uma das razões imperiosas de interesse geral que, em princípio, podem justificar uma medida nacional que restringe a livre circulação de serviços ( 42 ).

56.

Entendo igualmente que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal não é desproporcionada. Em primeiro lugar, a capacidade da ARN de impor certas restrições sobre a periodicidade de renovação das ofertas e da faturação é, sem dúvida, suscetível de garantir a realização do objetivo prosseguido: aumenta a transparência no mercado e permite uma melhor comparação das ofertas por parte dos consumidores. Partilho inteiramente das considerações do órgão jurisdicional de reenvio sobre este ponto.

57.

Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salientou que i) foram, de facto, tentados mecanismos alternativos para permitir aos utilizadores proceder a uma melhor comparação das ofertas dos operadores, mas estes revelaram‑se ineficazes, e ii) as recorrentes sugeriram outros possíveis mecanismos, mas estes também foram considerados ineficazes por esse órgão jurisdicional ( 43 ). Neste contexto, não vejo nenhuma outra medida que possa ser tão eficaz e, simultaneamente, menos restritiva em relação a esses operadores.

58.

Em terceiro lugar, parece‑me que as medidas em causa conseguiram estabelecer um justo equilíbrio entre os interesses das pessoas envolvidas: aumentam significativamente a «legibilidade» e a «comparabilidade» das ofertas no mercado, permitindo assim que os consumidores façam escolhas mais informadas, ao mesmo tempo que — como referido nos n.os 45 e 46, supra — reduzem ao mínimo a ingerência nos direitos e liberdades dos operadores de telefonia.

59.

Relativamente a este último aspeto, gostaria de mencionar que, de acordo com as disposições da Diretiva 2002/21, as ARN devem «facilitar o acesso dos utilizadores com deficiência» às comunicações eletrónicas ( 44 ) e «[a]ssegura[r] que os utilizadores, incluindo os utilizadores deficientes, os utilizadores idosos e os utilizadores com necessidades sociais especiais obtenham o máximo benefício em termos de escolha, preço e qualidade» ( 45 ).

60.

Tanto quanto entendo, a necessidade de proporcionar proteção aos consumidores vulneráveis foi uma das razões que levou a AGCom a adotar a deliberação impugnada. A este respeito, estou de acordo com o Governo italiano que sublinhou a importância de prestar a esses utilizadores todas as informações necessárias para tomarem uma decisão com pleno conhecimento de causa, quando são confrontados com uma alteração unilateral do contrato pelo operador ( 46 ).

61.

Assim, tendo em conta o acima exposto, proponho que o Tribunal responda à segunda questão prejudicial no sentido de que nem o quadro normativo harmonizado nem as disposições do Tratado relativas à livre circulação de serviços se opõem a uma legislação nacional que atribui à ARN o poder de impor aos prestadores de serviços de telefonia uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação.

62.

Com a sua terceira e quarta questões — que podem ser tratadas em conjunto — o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da igualdade de tratamento se opõem a uma legislação nacional que atribui à ARN o poder de impor aos prestadores de serviços de telefonia uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação.

63.

Como passarei a explicar nas passagens seguintes, a minha resposta a esta questão é bastante simples: não, estes princípios não se opõem a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, uma vez que essa legislação não aplica o direito da União e, consequentemente, a sua legalidade não pode ser posta em causa com base nos princípios gerais do direito da União (1). Em todo o caso, mesmo que o Tribunal de Justiça não concorde comigo a este respeito, a legislação nacional em causa seria sempre, na minha opinião, compatível com estes princípios (2).

64.

No Acórdão proferido no processo TSN e AKT, a Grande Secção do Tribunal de Justiça considerou que, quando um Estado‑Membro introduz um nível de proteção superior ao previsto numa diretiva adotada no domínio da política social, não procede a uma «aplicação» dessa diretiva na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir«Carta»). Por outras palavras, nessa situação, esse Estado‑Membro não atua no âmbito do direito da União. A legalidade da medida em causa do Estado‑Membro não pode, por conseguinte, ser apreciada à luz das disposições da Carta ( 47 ).

65.

No seu acórdão, o Tribunal de Justiça observou, nomeadamente, que a política social é uma competência partilhada na aceção do artigo 2.o, n.o 2, TFUE. Em seguida, no que diz respeito à proteção da saúde e segurança dos trabalhadores, salientou que a União Europeia, nos termos do artigo 153.o, n.os 1 e 2, TFUE: i) «apoiará e completará a ação dos Estados‑Membros», e ii) «[pode] adotar […] prescrições mínimas». Este segundo elemento implica, aditou o Tribunal de Justiça, que «os Estados‑Membros permanecem livres, no exercício da competência que lhes é reconhecida, de adotar tais medidas, mais rigorosas do que as que são objeto da intervenção do legislador da União, desde que não ponham em causa a coerência da referida intervenção» ( 48 ).

66.

O Tribunal de Justiça concluiu, com base no acima exposto, que a disposição da diretiva em causa, segundo a qual essa diretiva não impede os Estados‑Membros de aplicarem disposições mais favoráveis, «não confere aos Estados‑Membros uma faculdade de legislar nos termos do direito da União, mas limita‑se a reconhecer o seu poder de prever no direito nacional tais disposições mais favoráveis, fora do quadro do regime estabelecido por esta diretiva». Ao adotar disposições mais favoráveis, o Estado‑Membro em causa estava, assim, simplesmente a exercer uma competência que lhe é reconhecida. O Tribunal de Justiça distinguiu igualmente esta situação da situação na qual «um ato da União atribui aos Estados‑Membros uma liberdade de escolha entre diversas modalidades de aplicação ou um poder discricionário ou de apreciação que é parte integrante do regime estabelecido por esse ato, ou ainda da situação em que esse ato autoriza a adoção, pelos Estados‑Membros, de medidas específicas destinadas a contribuir para a realização do seu objetivo» ( 49 ).

67.

Na minha opinião, a situação no caso em apreço é comparável à que está em causa no Acórdão TSN e AKT. A questão de saber se os princípios da igualdade, da não discriminação e da proporcionalidade são invocados como direitos baseados na Carta ( 50 ) ou como princípios gerais do direito da União não afeta a possibilidade de serem utilizados como eventuais normas para controlo da validade da legislação nacional em causa.

68.

Como supra referido, a proteção dos consumidores é um domínio de competência partilhada, e o legislador da União — através da adoção do quadro normativo harmonizado — apenas introduziu uma harmonização mínima e parcial dos aspetos do referido quadro relativos à proteção dos consumidores.

69.

É certo que o legislador da União dispõe de poderes mais amplos em matéria de proteção dos consumidores do que em matéria de política social. Porém, esse facto não tem relevância no caso em apreço, uma vez que, como explicado, o legislador da União não exerceu esses poderes na sua totalidade, deixando uma ampla margem para a ação dos Estados‑Membros neste domínio.

70.

À semelhança do processo TSN e AKT ( 51 ), no caso em apreço, a legislação nacional em causa diz igualmente respeito a um aspeto da matéria controvertida (periodicidades de renovação das ofertas e da faturação) que não é direta nem indiretamente abordado pelas regras da União em causa e, mais genericamente, relativamente ao qual os Estados‑Membros não têm uma obrigação específica por força do direito da União. Nem nenhuma pessoa singular ou coletiva (designadamente, as recorrentes) obtém qualquer direito do quadro da União em causa.

71.

Além disso, na minha opinião, com a legislação nacional em causa, a República Italiana não se limitou a ir além das normas mínimas estabelecidas no quadro normativo harmonizado, mas na realidade atuou «por cima» (ou «além») deste, estabelecendo regras que complementam esse quadro em aspetos por ele não regulados.

72.

Por conseguinte, o legislador italiano não aplicou o direito da União ao aprovar as disposições com base nas quais a AGCom adotou a deliberação impugnada. Isto é válido mesmo que a legislação nacional em causa contenha também outras disposições destinadas, pelo contrário, a aplicar o direito da União.

73.

Nesse contexto, não preciso de recordar que, como explicado supra ( 52 ), a legislação nacional em causa não prejudica a coerência (nem retira a eficácia) do sistema criado pelo quadro normativo harmonizado.

74.

Por último, mas não menos importante, devo salientar que, além das disposições do Tratado relativas à livre circulação de serviços — que, pelas razões acima expostas ( 53 ), não são, a meu ver, aplicáveis no caso em apreço —, nem o órgão jurisdicional de reenvio nem as partes que apresentaram observações se referem a qualquer outra disposição do direito da União que possa enquadrar a matéria controvertida no âmbito de aplicação do direito da UE, desencadeando assim a aplicação dos princípios gerais do direito da União aqui discutidos.

75.

Consequentemente, sou obrigado a concluir que os princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da igualdade de tratamento não se opõem a uma legislação nacional que atribui à ARN o poder de impor aos prestadores de serviços de telefonia uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação, dado que essa legislação não está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União.

76.

No entanto, caso o Tribunal de Justiça discorde deste ponto de vista, passo agora a explicar brevemente por que razão, mesmo que se considerasse que a legislação nacional em causa está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, essa legislação é — em meu entender — compatível com os princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da igualdade de tratamento.

77.

Em primeiro lugar, segundo jurisprudência constante, o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União que estão na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros que devem ser respeitados pela legislação nacional abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União ou que aplica este último. O princípio da proporcionalidade exige, no essencial, que os Estados‑Membros adotem medidas que sejam adequadas para realizar os objetivos prosseguidos e não vão além do necessário para os alcançar ( 54 ).

78.

Nos n.os 51 a 59, supra, expus as razões pelas quais, ao apreciar a questão de saber se uma eventual restrição à livre prestação de serviços introduzida pela legislação nacional em causa podia ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, essa legislação me parece ser proporcionada. Particularmente, a legislação nacional (e, mais especificamente, as medidas adotadas pela AGCom ao abrigo dessa legislação) parece‑me ser adequada para realizar os objetivos prosseguidos pelo legislador nacional e também não ir além do que é necessário para os alcançar.

79.

Não vejo nenhum elemento suplementar que deva ser tomado em consideração, e muito menos um que possa alterar o resultado dessa análise, quando a natureza proporcionada da legislação nacional em causa é vista através da «lente» do princípio geral do direito, e não através da «lente» das liberdades do mercado interno. As alegações das recorrentes a este respeito não contêm nenhum elemento específico e distinto.

80.

Em segundo lugar, é verdade que os princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento representam, em geral, duas faces da mesma moeda. Como o Tribunal de Justiça tem afirmado reiteradamente, o primeiro é uma expressão do segundo, o qual exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado ( 55 ). No entanto, no âmbito do direito da União, a «não discriminação» é um conceito bastante específico: diz respeito a um tratamento diferente com base em certas razões específicas proibidas (como a raça, o sexo, a nacionalidade, etc.) ( 56 ).

81.

Neste contexto, não vejo de que forma o caso em apreço poderá suscitar qualquer questão relativa a uma possível violação do princípio da não discriminação. Com efeito, os argumentos apresentados pelas recorrentes a esse respeito coincidem com os apresentados quando alegam uma violação do princípio da igualdade. Especialmente, sustentam que a deliberação impugnada trata de maneira diferente categorias de serviços que são em larga medida comparáveis: telefonia móvel e telefonia fixa. Na sua opinião, as diferentes periodicidades de renovação das ofertas e da faturação estabelecidas na deliberação impugnada não são justificadas pelas características dos dois mercados, que apresentam muitas semelhanças.

82.

Se assim for, parece‑me que apenas o princípio da igualdade de tratamento é relevante no caso em apreço, uma vez que proíbe, em princípio, que situações semelhantes sejam tratadas de maneira diferente, seja qual for a razão.

83.

Dito isto, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se os elementos de facto e de direito em que a AGCom se baseou na sua deliberação sustentam adequadamente as suas conclusões no que respeita às (duas diferentes) periodicidades de renovação das ofertas e da faturação impostas aos operadores de telefonia.

84.

No entanto, os elementos que o órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça parecem demonstrar que, em linha com as conclusões da AGCom, as duas categorias de serviços não são comparáveis, tendo em conta os objetivos prosseguidos pelo legislador nacional. Particularmente, o órgão jurisdicional de reenvio salienta certas características que, do meu ponto de vista, são muito pertinentes neste contexto: os diferentes tipos de clientes (geralmente, mais idosos e menos habituados às novas tecnologias, no caso da telefonia fixa, e mais jovens e mais familiarizados com as tecnologias de informação, no caso da telefonia móvel); a diferente forma como os utilizadores poderiam ser rapidamente informados da alteração unilateral das condições contratuais (com um SMS, no caso dos utilizadores de telefonia móvel, o que normalmente não é viável no caso da telefonia fixa); o facto de a alteração da política dos operadores ter tido um maior impacto no mercado da telefonia fixa (porque o mercado da telefonia móvel já era mais diferenciado em termos de períodos de renovação e de faturação).

85.

Neste âmbito, é importante realçar que, ao adotar medidas de proteção dos consumidores, as autoridades não são de modo algum obrigadas a considerar os consumidores médios, mas podem também adotar medidas específicas para os consumidores que se encontram numa posição particularmente vulnerável. Por exemplo, o quadro normativo harmonizado contém várias disposições a este respeito ( 57 ).

86.

Consequentemente, não creio que as medidas que adotam normas mais elevadas de proteção dos consumidores no que diz respeito aos serviços de telefonia que incluem uma proporção mais significativa de utilizadores vulneráveis, em comparação com as adotadas em relação aos outros serviços, violem o princípio da igualdade. Na verdade, parece‑me ser mais o oposto: na medida em que a deliberação impugnada é motivada pelo desejo de ter em conta certas diferenças objetivas existentes entre os utilizadores dos dois mercados, essa deliberação afigura‑se uma aplicação razoável desse princípio neste domínio.

87.

Dito isto, gostaria de acrescentar, de passagem, que os argumentos das recorrentes sobre este ponto me recordam a clássica «faca de dois gumes». Com efeito, contanto que o regime mais estrito aplicável à telefonia fixa seja considerado legal, poder‑se‑ia ir ao ponto de sugerir que qualquer semelhança entre os dois mercados poderia também encorajar a AGCom a alargar o regime previsto para a telefonia fixa à telefonia móvel.

88.

Considerando o acima exposto, a terceira e a quarta questões devem ser respondidas no sentido de que os princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da igualdade de tratamento não se opõem a uma legislação nacional que atribui à ARN o poder de impor aos prestadores de serviços de telefonia uma periodicidade de renovação das ofertas e da faturação. Esta resposta é, a meu ver, correta, independentemente de essa legislação nacional ser ou não abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União.

89.

Em conclusão, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) no sentido de que: