1.

O pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Regione Veneto (Região do Veneto, Itália; a seguir «Região») à Plan Eco Srl a respeito da oposição da Região ao transporte de resíduos para outro Estado‑Membro.

2.

Este pedido tem por objeto, em substância, a interpretação do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 ( 2 ), lido em conjugação com a Diretiva 2008/98/CE ( 3 ), e diz respeito, essencialmente, à questão de saber se a classificação dada, num Estado‑Membro, a misturas de resíduos urbanos, na aceção do Catálogo Europeu de Resíduos (CER), na sequência de um tratamento mecânico que não alterou de forma substancial as características originais desses resíduos, interfere ou não na aplicação da regulamentação da União Europeia relativa à transferência dos referidos resíduos para outro Estado‑Membro.

3.

Em conformidade com o seu artigo 41.o, a Diretiva 2008/98 revogou e substituiu, a partir de 12 de dezembro de 2010, a Diretiva 2006/12/CE ( 4 ), e as remissões para a esta devem entender‑se como sendo feitas para a primeira.

4.

O considerando 33 da Diretiva 2008/98 tem a seguinte redação:

«Para efeitos da aplicação do [Regulamento n.o 1013/2006], as misturas de resíduos urbanos a que se refere o n.o 5 do artigo 3.o daquele regulamento continuam a ser consideradas misturas de resíduos urbanos mesmo que tenham sido sujeitas a uma operação de tratamento de resíduos que não tenha alterado as suas características de forma substancial.»

5.

Nos termos do artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação»:

«A presente diretiva estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização.»

6.

O artigo 3.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», dá nomeadamente, para efeitos da mesma, as seguintes definições:

«[…]

[…]

[…]

[…]»

7.

O artigo 7.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Lista de resíduos», prevê, no seu n.o 1:

«[…] A lista de resíduos inclui os resíduos perigosos e toma em consideração a origem e composição dos resíduos e, se necessário, os valores‑limite de concentração das substâncias perigosas. A lista de resíduos é vinculativa no que diz respeito à identificação dos resíduos que devem ser considerados resíduos perigosos. A inclusão de uma substância ou objeto na lista não significa que essa substância ou objeto constitua um resíduo em todas as circunstâncias. Uma substância ou objeto só é considerado resíduo quando corresponder à definição do ponto 1 do artigo 3.o»

8.

O artigo 13.o da Diretiva 2008/98, sob a epígrafe «Proteção da saúde humana e do ambiente», tem a seguinte redação:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que a gestão de resíduos seja efetuada sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente, nomeadamente:

9.

O capítulo III desta diretiva, composto pelos artigos 15.o a 22.o, tem por epígrafe «Gestão de resíduos». Nos termos do artigo 16.o, sob a epígrafe «Princípios da autossuficiência e da proximidade»:

«1.   Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas, em cooperação com outros Estados‑Membros sempre que tal se afigure necessário ou conveniente, para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos e de instalações de valorização das misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares, incluindo os casos em que essa recolha abranja também resíduos desse tipo provenientes de outros produtores, tendo em conta as melhores técnicas disponíveis.

Em derrogação do disposto no [Regulamento n.o 1013/2006], os Estados‑Membros podem, para proteger as respetivas redes, limitar as entradas de resíduos destinados a incineradoras, que sejam classificadas como operações de valorização, caso tenha sido estabelecido que tais entradas implicariam a eliminação dos resíduos nacionais ou o tratamento desses resíduos de modo incompatível com os respetivos planos de gestão de resíduos. Os Estados‑Membros notificam a Comissão de todas essas decisões. Os Estados‑Membros podem também limitar as saídas de resíduos por motivos ambientais nos termos do [Regulamento n.o 1013/2006].

2.   A rede deve ser concebida de modo a permitir que a [União] no seu conjunto se torne autossuficiente em matéria de eliminação de resíduos e de valorização dos resíduos a que se refere o n.o 1, bem como a permitir que os Estados‑Membros tendam individualmente para esse objetivo, tomando em consideração as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para determinados tipos de resíduos.

3.   A rede deve permitir a eliminação de resíduos ou a valorização dos resíduos a que se refere o n.o 1 numa das instalações adequadas mais próximas, com recurso às tecnologias e métodos mais apropriados para assegurar um nível elevado de proteção do ambiente e da saúde pública.

[…]»

10.

O anexo II da referida diretiva, sob a epígrafe «Operações de valorização», inclui, no ponto R 1, a seguinte definição: «[u]tilização principal como combustível ou outro meio de produção de energia» ( 5 ).

11.

O Regulamento n.o 1013/2006 enuncia, nos seus considerandos 7 e 20:

[…]

12.

Nos termos do artigo 1.o deste regulamento, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação»:

«1.   O presente regulamento estabelece procedimentos e regimes de controlo relativos a transferências de resíduos, de acordo com a origem, o destino e o itinerário dessas transferências, o tipo de resíduos transferidos e o tipo de tratamento a aplicar aos resíduos no seu destino.

2.   O presente regulamento é aplicável a transferências de resíduos:

[…]»

13.

O título II do referido regulamento, sob a epígrafe «Transferências no interior da [União] com ou sem trânsito por países terceiros», inclui os artigos 3.o a 32.o O artigo 3.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Quadro processual global», dispõe, no seu n.o 5:

«As transferências de misturas de resíduos urbanos […] (rubrica de resíduos 20 03 01) recolhidos em habitações particulares, nomeadamente nos casos em que essa recolha abranja também resíduos do mesmo tipo provenientes de outros produtores, para instalações de valorização ou de eliminação estão, nos termos do presente regulamento, sujeitas às mesmas disposições que as transferências de resíduos destinados a eliminação.»

14.

O artigo 4.o do Regulamento n.o 1013/2006, sob a epígrafe «Notificação», dispõe, no seu primeiro parágrafo:

«Quando o notificador tiver intenção de transferir os resíduos referidos nas alíneas a) ou b) do n.o 1 do artigo 3.o, deve efetuar uma notificação escrita prévia à autoridade competente de expedição e por via desta, e, caso efetue uma notificação geral, deve cumprir o disposto no artigo 13.o»

15.

O artigo 11.o deste regulamento, sob a epígrafe «Objeções a transferências de resíduos destinados a eliminação», enuncia, no seu n.o 1:

«Ao efetuar uma notificação relativa a uma transferência prevista de resíduos destinados a eliminação, as autoridades competentes de destino e de expedição podem, no prazo de 30 dias a contar da data de envio do aviso de receção da autoridade competente de destino e nos termos do artigo 8.o, apresentar objeções fundamentadas com base num ou em vários dos motivos a seguir indicados e de acordo com o Tratado:

[…]

[…]»

16.

O artigo 12.o do referido regulamento, intitulado «Objeções a transferências de resíduos destinados a valorização», prevê, no seu n.o 1:

«Ao efetuar uma notificação relativa a uma transferência prevista de resíduos destinados a valorização, as autoridades competentes de destino e de expedição podem, no prazo de 30 dias a contar da data de envio do aviso de receção da autoridade competente de destino e nos termos do artigo 8.o, apresentar objeções fundamentadas baseadas numa ou em várias das razões a seguir indicadas e de acordo com o Tratado:

[…]

[…]

[…]»

17.

A Decisão 94/3/CE ( 6 ) estabeleceu uma lista de resíduos em conformidade com o artigo 1.o, alínea a), segundo parágrafo, da Diretiva 75/442/CEE ( 7 ). Esta lista figura em anexo a essa decisão.

18.

O ponto 2 do anexo da Decisão 94/3 prevê que a lista de resíduos é habitualmente designada por «Catálogo Europeu de Resíduos (abreviatura inglesa EWC)».

19.

O ponto 3 deste anexo precisa que «[o CER] é uma lista harmonizada, não exaustiva, de resíduos que será reapreciada […] periodicamente […]».

20.

A Decisão 94/3 foi substituída pela Decisão 2000/532/CE ( 8 ), que alterou o CER.

21.

No capítulo 19 da lista de resíduos anexa a esta decisão, sob a epígrafe «Resíduos de instalações de gestão de resíduos […]», na secção 19 12, sob a epígrafe «Resíduos do tratamento mecânico de resíduos (por exemplo triagem, trituração, compactação, peletização), sem outras especificações», figura a rubrica 19 12 12: «outros resíduos (incluindo misturas de materiais) do tratamento mecânico de resíduos, não abrangidos em 19 12 11 [ ( 9 )]».

22.

No capítulo 20 desta lista, sob a epígrafe «Resíduos urbanos e equiparados (resíduos domésticos, do comércio, da indústria e dos serviços), incluindo as frações recolhidas seletivamente», na secção 20 03, intitulada «Outros resíduos urbanos e equiparados», figura a rubrica 20 03 01: «misturas de resíduos urbanos e equiparados».

23.

O artigo 182.o bis, n.o 1, do decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (Decreto Legislativo n.o 152, Relativo às Regras em Matéria Ambiental), de 3 de abril de 2006 ( 10 ), dispõe:

«A eliminação dos resíduos e a valorização das misturas de resíduos urbanos são realizadas por uma rede integrada e adequada de instalações, tendo em conta as melhores técnicas disponíveis e a relação custos/benefícios globais, a fim de:

[…]»

24.

O anexo D do Decreto Legislativo n.o 152/2006 reproduz os códigos a atribuir aos diferentes tipos de resíduos, conforme estabelecidos pelo CER.

25.

A Plan Eco, uma sociedade de transportes, apresentou à Região um pedido de consentimento prévio relativo à exportação para uma cimenteira situada na Eslovénia, com vista à utilização em coincineração, de 2000 toneladas de misturas de resíduos urbanos, tratados mecanicamente pela sociedade Futura e classificados por esta, após esse tratamento, na rubrica 19 12 12 do CER (a seguir «resíduos em causa»).

26.

Por Decisão de 22 de abril de 2016, a Região opôs‑se à transferência prevista, com base, nomeadamente, no artigo 12.o, n.o 1, alíneas b) e g), do Regulamento n.o 1013/2016, com fundamento em que, em primeiro lugar, os resíduos em causa eram, originariamente, misturas de resíduos urbanos e as operações de tratamento efetuadas pela Futura não tinham alterado a sua natureza, não sendo decisiva, a este respeito, a atribuição da rubrica 19 12 12 do CER; em segundo lugar, o Decreto Legislativo n.o 152/2006 impunha que essas misturas de resíduos urbanos fossem valorizadas numa das instalações adequadas mais próximas do local de produção ou de recolha; em terceiro lugar, existia no seu território uma rede de instalações com capacidade para responder às necessidades da Plan Eco e, no caso em apreço, uma instalação da Região tinha declarado estar em condições de receber as referidas misturas de resíduos urbanos.

27.

A Plan Eco interpôs recurso desta decisão para o Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto, Itália), que, por Sentença de 15 de novembro de 2016, anulou a decisão, com fundamento, nomeadamente, em que a transferência para o estrangeiro dizia respeito a resíduos especiais classificados na rubrica 19 12 12 do CER e que, por conseguinte, não se aplicavam os princípios da autossuficiência, da proximidade e da restrição territorial previstos para o tratamento dos resíduos municipais.

28.

A Região interpôs recurso dessa sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), o qual, após ter verificado, nomeadamente, que os resíduos em causa tinham sido sujeitos a um tratamento que não tinha alterado de forma substancial as suas características originais de resíduos urbanos, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«[R]elativamente a um caso em que as misturas de resíduos urbanos que não contêm resíduos perigosos, tratadas mecanicamente numa instalação para fins de valorização energética (operação R1/R12, nos termos do anexo C do [Decreto Legislativo n.o 152/2006]) e que, em resultado dessa operação de tratamento, apesar de se verificar que este não alterou de forma substancial as características [originais] das misturas de resíduos urbanos, a estes tenha sido atribuída a [rubrica] 19 12 12 [do CER], não contestada pelas partes;

[P]ara efeitos de apreciação da legalidade das objeções levantadas pelo país de origem ao pedido de consentimento prévio da transferência de resíduos tratados para um país europeu, para uma instalação de produção para utilização em coincineração ou, em qualquer caso, como meio de produção de energia, objeções essas suscitadas pela autoridade competente do país de origem com base nos princípios da Diretiva 2008/98[…], e, em especial, as objeções como as que, neste caso, se baseiam:

– no princípio da proteção da saúde humana e do ambiente (artigo 13.o [da Diretiva 2008/98]);

– no[s] princípio[s] da autossuficiência e da proximidade, previsto[s] no artigo 16.o, n.o 1, [da Diretiva 2008/98] […];

– no princípio, estabelecido no mesmo artigo 16.o, [n.o 1, segundo parágrafo], última frase […];

– no considerando 33 da [Diretiva 2008/98] […],

[O CER] (neste caso específico, [a rubrica] 19 12 12 [desse catálogo], resíduos produzidos por instalações de tratamento mecânico para operações de valorização R1/R12) e respetivas classificações, afetam (ou não) e, em caso afirmativo, de que forma (em que termos/dentro de que limites), as normas [do direito da União] em matéria de transferência de resíduos que, antes do tratamento mecânico, eram consideradas misturas de resíduos urbanos?

Em especial, no que diz respeito às transferências de resíduos resultantes do tratamento de misturas de resíduos urbanos, as disposições do artigo 16.o da [Diretiva 2008/98] e o respetivo considerando 33, referentes, especificamente, à transferência de resíduos, prevalecem sobre a classificação constante [do CER]?

Em termos mais específicos, pede‑se ao Tribunal de Justiça que indique, se assim o considerar adequado e útil, se [o referido catálogo] tem caráter normativo ou, pelo contrário, se constitui uma mera certificação técnica destinada à rastreabilidade homogénea de todos os resíduos?»

29.

Foram apresentadas observações escritas pelo Governo italiano e pela Comissão Europeia.

30.

A questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é composta, em substância, por duas questões, que examinarei seguidamente:

31.

No decurso do processo no órgão jurisdicional de reenvio, a Região alegou, essencialmente, que os resíduos em causa, que continuam a ser resíduos urbanos apesar de terem sido submetidos a um tratamento mecânico, estão sujeitos aos princípios da autossuficiência e da proximidade enunciados no artigo 182.o bis, n.o 1, do Decreto Legislativo n.o 152/2006 e que o CER designa uma certificação técnica, mas não constitui uma disposição normativa.

32.

A Plan Eco, pelo contrário, alegou, em substância, que os resíduos em causa são resíduos «especiais», a saber, resíduos que foram sujeitos a um tratamento mecânico que implicou a atribuição da rubrica 19 12 12 do CER.

33.

Perante o Tribunal de Justiça, o Governo italiano sustentou que, apesar do tratamento a que foram submetidos e embora a atribuição da rubrica 19 12 12 do CER na sequência desse tratamento seja correta, os resíduos em causa mantiveram a sua natureza de misturas de resíduos urbanos não perigosos, na aceção do considerando 33 da Diretiva 2008/98. Assim, por força do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006, esses resíduos estão sujeitos às disposições relativas às transferências de resíduos destinados a eliminação e, designadamente, ao artigo 12.o, n.o 1, alínea b), deste regulamento, bem como ao princípio da proximidade previsto no artigo 16.o, n.o 1, da referida diretiva.

34.

A Comissão considera, por seu turno, que, por força do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006, a transferência dos resíduos em causa, que não perderam a sua natureza de misturas de resíduos urbanos, ainda que se destinem a uma operação de valorização e não de eliminação, está sujeita às mesmas disposições que a transferência de resíduos destinados a eliminação e, por conseguinte, ao artigo 11.o, n.o 1, alínea a), deste regulamento, que permite às autoridades competentes apresentar objeções fundamentadas à transferência, com base, nomeadamente, nos princípios da proximidade e da autossuficiência. Esta conclusão não é posta em causa pela referência à rubrica 20 do CER, que figura no artigo 3.o, n.o 5, do referido regulamento, uma vez que esta última disposição se aplica a resíduos urbanos que incluam resíduos de natureza diferente. A referida conclusão é confirmada pelo considerando 33 da Diretiva 2008/98, que reafirma que as misturas de resíduos urbanos continuam a ser consideradas misturas de resíduos urbanos mesmo que tenham sido sujeitas a uma operação de tratamento de resíduos que não tenha alterado as suas características de forma substancial, bem como pelo artigo 7.o, n.o 1, desta diretiva, segundo o qual a lista de resíduos só é vinculativa no que diz respeito à identificação dos resíduos que devem ser considerados perigosos. Em última análise, o que é decisivo para determinar a natureza dos resíduos em causa não é a atribuição do código do CER, mas sim o facto de esses resíduos continuarem a ser misturas de resíduos urbanos, apesar da operação de tratamento.

35.

Atendendo à natureza técnica das questões submetidas, parece‑me útil, antes de iniciar a minha análise, expor um resumo do quadro regulamentar relativo às transferências de resíduos e da classificação dos resíduos em causa.

36.

Antes de mais, observo que, em conformidade com o seu artigo 1.o, a Diretiva 2008/98 estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, por um lado, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, e por outro, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização.

37.

Por força do artigo 16.o desta diretiva, os Estados‑Membros devem constituir uma rede integrada e adequada de instalações de tratamento de resíduos destinados a eliminação e das misturas de resíduos urbanos recolhidos, tendo em conta as melhores técnicas disponíveis, e conceber essa rede de tal modo que, nomeadamente, tendam individualmente para a autossuficiência do tratamento desses resíduos e que esse tratamento possa ser efetuado numa das instalações adequadas mais próximas do local de produção desses resíduos. Esse artigo prevê, nomeadamente, que os Estados‑Membros podem limitar as saídas de resíduos por motivos ambientais nos termos do Regulamento n.o 1013/2006.

38.

Seguidamente, observo que, nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, o Regulamento n.o 1013/2006 estabelece procedimentos e regimes de controlo relativos a transferências de resíduos, de acordo com a origem, o destino e o itinerário dessas transferências, o tipo de resíduos transferidos e o tipo de tratamento a aplicar aos resíduos no seu destino, e que, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 2, este regulamento é aplicável às transferências de resíduos realizadas, nomeadamente, entre Estados‑Membros, com exceção das transferências de resíduos abrangidas pelos casos particulares ou pelas regulamentações especiais mencionados no n.o 3 desse artigo, que não são aplicáveis ao litígio em causa no processo principal.

39.

Nos termos do artigo 3.o do referido regulamento, as transferências de resíduos entre Estados‑Membros estão sujeitas ao procedimento prévio de notificação e consentimento escrito regulado pelos artigos 4.o a 17.o do mesmo regulamento, que são aplicáveis aos resíduos destinados a eliminação e aos resíduos perigosos destinados a valorização, bem como às exigências gerais de informação previstas no seu artigo 18.o, que, em princípio, apenas diz respeito aos resíduos não perigosos destinados a valorização ( 11 ).

40.

Além disso, decorre dos artigos 11.o, 12.o e 18.o do Regulamento n.o 1013/2006 que os Estados‑Membros têm direitos ou obrigações diferentes no que respeita, por um lado, às transferências entre Estados‑Membros de resíduos destinados a eliminação e, por outro, às transferências de resíduos destinados a valorização. Acresce que, nos termos do artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento, as transferências de misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares e junto de outros produtores, para instalações de valorização ou de eliminação, estão sujeitas às mesmas disposições que as transferências de resíduos destinados a eliminação ( 12 ).

41.

No que se refere, mais especificamente, aos resíduos destinados a eliminação e às misturas de resíduos urbanos, resulta do artigo 11.o, n.o 1, alínea a), do referido regulamento, lido à luz do seu considerando 20 e do artigo 16.o da Diretiva 2008/98, que os Estados‑Membros podem adotar medidas de alcance geral que limitem as transferências desses resíduos entre Estados‑Membros, sob a forma de proibições gerais ou parciais de transferências, para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da autossuficiência em conformidade com esta diretiva ( 13 ).

42.

No caso em apreço, recordo, antes de mais, que os resíduos em causa, que foram objeto de um pedido de consentimento prévio relativo à exportação, eram, originariamente, misturas de resíduos urbanos que não continham resíduos perigosos.

43.

Seguidamente, é pacífico que os resíduos em causa foram tratados mecanicamente com vista à sua valorização energética e que esse tratamento implicou uma alteração da sua classificação segundo o CER. Estes resíduos foram, portanto, classificados na rubrica 19 12 12 deste catálogo, que corresponde à seguinte definição: «outros resíduos (incluindo misturas de materiais) do tratamento mecânico de resíduos, não abrangidos em 19 12 11», ao passo que as «misturas de resíduos urbanos e equiparados» propriamente ditas são classificadas pelo referido catálogo na rubrica 20 03 01. O órgão jurisdicional de reenvio verificou, todavia, que o referido tratamento não tinha alterado de forma substancial as características originais dos referidos resíduos, que continuavam a ser misturas de resíduos urbanos.

44.

Por último, é igualmente pacífico que a transferência prevista dizia respeito a resíduos destinados a «valorização», ou seja, a serem utilizados como meio de produção de energia ( 14 ), e que, no território regional, existia uma rede de instalações com capacidade para receber esses resíduos.

45.

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a aplicação, ao caso em apreço, do considerando 33 e do artigo 16.o da Diretiva 2008/98, bem como sobre os efeitos que a classificação dos resíduos em causa segundo o CER tem para a aplicação dessas disposições.

46.

A este respeito, parece‑me importante salientar, antes de mais, que uma transferência de resíduos como a que está em causa no processo principal está abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1013/2006, que, como resulta do seu título, se aplica especificamente às transferências de resíduos ( 15 ). Em particular, o artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento diz respeito, precisamente, às transferências de misturas de resíduos urbanos e dispõe que essas transferências estão sujeitas às mesmas disposições que as transferências de resíduos destinados a eliminação e, por conseguinte, no que toca às objeções à sua transferência, ao artigo 11.o do referido regulamento. Por outro lado, o considerando 33 e o artigo 16.o da Diretiva 2008/98, evocados pelo órgão jurisdicional de reenvio, remetem igualmente para o mesmo regulamento.

47.

Considero, portanto, que, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, a primeira questão prejudicial deve ser entendida no sentido de que, além da Diretiva 2008/98, visa também, e principalmente, as disposições pertinentes do Regulamento n.o 1013/2006.

48.

Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber se a transferência dos resíduos em causa está sujeita ao regime jurídico previsto no artigo 11.o do Regulamento n.o 1013/2006, por força da remissão feita pelo artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento, apesar de esta última disposição referir a rubrica 20 03 01 do CER ( 16 ), ao passo que esses resíduos foram classificados de modo diferente, a saber, na rubrica 19 12 12 ( 17 ) desse catálogo.

49.

Entendo que se deve responder em sentido afirmativo a esta questão, uma vez que me parece que, nas circunstâncias do caso em apreço, a classificação dos resíduos em causa segundo o CER não pode interferir na aplicação das regras relativas à transferência de resíduos entre Estados‑Membros.

50.

Desenvolverei seguidamente esta posição examinando, em primeiro lugar, os efeitos jurídicos da classificação em conformidade com o CER e, em segundo lugar, a referência que o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006 faz à rubrica 20 03 01 deste catálogo.

51.

Em primeiro lugar, quanto aos efeitos jurídicos da classificação dos resíduos, constato que, segundo jurisprudência constante, a lista dos resíduos incluída nesse catálogo tem um caráter meramente indicativo ( 18 ). Por outro lado, o artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98 dispõe que a lista de resíduos é vinculativa no que diz respeito à identificação dos resíduos que devem ser considerados resíduos perigosos ( 19 ), o que não se verifica no caso em apreço ( 20 ).

52.

Além disso, resulta, nomeadamente, do ponto 3 da nota introdutória da lista de resíduos que figura no anexo da Decisão 94/3 que o CER, introduzido por essa decisão, é uma lista harmonizada e não exaustiva e que uma determinada matéria que figure no catálogo não constituirá um resíduo em todas as situações; apenas quando satisfizer a definição de resíduo. O ponto 5 desta nota preliminar precisa, nomeadamente, que este catálogo «pretende ser uma nomenclatura de referência, capaz de fornecer uma terminologia comum válida em toda a [União], e tem por objetivo melhorar a eficácia das diversas atividades de gestão de resíduos».

53.

Por conseguinte, parece‑me que a classificação dos resíduos em causa em conformidade com o CER não é vinculativa no que respeita às regras aplicáveis à transferência em questão no processo principal.

54.

Em segundo lugar, quanto ao facto de o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006 mencionar expressamente a rubrica 20 03 01, parece‑me que esta menção é efetuada apenas a título indicativo.

55.

Com efeito, importa recordar que, nos termos do considerando 7 do Regulamento n.o 1013/2006, a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos devem ser organizadas e regulamentadas de um modo que tome em consideração, nomeadamente, a necessidade de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente e da saúde humana, e que, como foi confirmado pelo Tribunal de Justiça, este regulamento se destina a instituir um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais a circulação dos resíduos possa ser circunscrita a fim de se assegurar a proteção do ambiente ( 21 ). Para esse efeito, o referido regulamento submete a regimes diferentes, por um lado, as transferências entre Estados‑Membros dos resíduos destinados a eliminação e das misturas de resíduos urbanos e, por outro lado, as transferências dos resíduos destinados a valorização ( 22 ). Quanto, mais especificamente, às misturas de resíduos urbanos, resulta dos trabalhos preparatórios à adoção do mesmo regulamento que o legislador da União quis prosseguir o objetivo de limitar ao estritamente necessário as transferências de resíduos provenientes de habitações particulares, que constituem as misturas de resíduos urbanos, e encorajar os Estados‑Membros, que deviam assumir a responsabilidade por estes resíduos não homogéneos, a resolver de forma autossuficiente os seus problemas com os resíduos domésticos, dando‑lhes, assim, a possibilidade de se oporem a transferências de resíduos domésticos em aplicação das disposições em matéria de resíduos destinados a eliminação, sem excluir a cooperação com países vizinhos ( 23 ).

56.

Retiro destas considerações a conclusão de que o regime jurídico aplicado às transferências de resíduos depende da sua natureza substancial e não da sua classificação formal em conformidade com o CER.

57.

Além disso, o considerando 33 da Diretiva 2008/98 enuncia, de forma clara e inequívoca, que as misturas de resíduos urbanos a que se refere esta disposição mantêm essa classificação, sendo irrelevante que tenham sido sujeitas a uma operação de tratamento de resíduos, desde que esta não tenha alterado as suas características «de forma substancial». Ora, embora os considerandos de um ato da União não tenham valor jurídico ou caráter normativo independente, podem constituir auxílios de interpretação que permitam deduzir a vontade do legislador da União ( 24 ). No caso em apreço, este considerando, embora não faça parte do Regulamento n.o 1013/2006, visa explicitamente o artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento e constitui, portanto, uma ajuda para a interpretação desta disposição, confirmando, implicitamente, que a referência à rubrica 20 03 01 é efetuada apenas a título indicativo, uma vez que o artigo 3.o, n.o 5, daquele regulamento se aplica em função da natureza, no caso em apreço, inalterada, dos resíduos.

58.

Nestas circunstâncias, considero que a transferência dos resíduos em causa, independentemente da sua classificação em conformidade com o CER, está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006 e, portanto, está sujeita às disposições do artigo 11.o deste regulamento, que permite que as autoridades competentes de expedição se oponham à transferência desses resíduos baseando‑se, nomeadamente, nos princípios da proximidade e da autossuficiência, em conformidade com a Diretiva 2008/98 ( 25 ).

59.

Quanto ao artigo 16.o desta diretiva, invocado pela Região e pelo Governo italiano, há que precisar que o n.o 1, segundo parágrafo, último período, deste artigo permite aos Estados‑Membros limitar as saídas de resíduos «por motivos ambientais nos termos do Regulamento [n.o 1013/2006]» e que, portanto, no que respeita ao presente processo, esta disposição remete, ela própria, para este regulamento. Aquela disposição constitui, no entanto, um instrumento para a interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea a), do referido regulamento, na medida em que explicita os princípios da autossuficiência e da proximidade para os quais esta última disposição remete ( 26 ).

60.

Além disso, parece‑me útil precisar que, por força da remissão expressa feita pelo artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006, é o artigo 11.o deste regulamento, relativo às transferências de resíduos destinados a eliminação, que se aplica ao caso em apreço, e não o artigo 12.o do mesmo regulamento, evocado pelo Governo italiano, que diz respeito às transferências de resíduos destinados a valorização. É indiferente, pois, que os resíduos em causa se destinassem a ser utilizados como meio de produção de energia e, portanto, «valorizados» ( 27 ).

61.

Por outro lado, o artigo 13.o da Diretiva 2008/98, citado sem outras explicações pelo órgão jurisdicional de reenvio, não é pertinente, no caso em apreço, uma vez que se limita a estabelecer, de maneira geral, que os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que a gestão de resíduos não põe em perigo a saúde humana nem prejudica o ambiente.

62.

Por conseguinte, parece‑me que a transferência dos resíduos em causa está sujeita, na aceção do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1013/2006, às disposições relativas às transferências de resíduos destinados a eliminação, a saber, o artigo 11.o, n.o 1, desse regulamento ( 28 ), lido à luz do artigo 16.o da Diretiva 2008/98, apesar de esses resíduos terem sido submetidos a um tratamento que, sem alterar de forma substancial as suas características originais, implicou uma modificação da rubrica na aceção do CER. A este respeito, considero que este catálogo e a classificação que o mesmo estabelece não interferem na regulamentação da União em matéria de transferência de resíduos aplicável ao caso em apreço.

63.

Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o CER tem caráter normativo ou se constitui uma mera certificação técnica destinada à rastreabilidade homogénea de todos os resíduos.

64.

A resposta a esta questão resulta da análise precedente, nomeadamente dos n.os 51 a 53 das presentes conclusões.

65.

Por conseguinte, há que concluir que a lista de resíduos incluída no CER não tem caráter normativo nem vinculativo, mas, como se precisou no ponto 5 da nota introdutória da lista de resíduos, quando esta foi introduzida, pretende ser uma nomenclatura de referência, capaz de fornecer uma terminologia comum válida em toda a União, e tem por objetivo melhorar a eficácia das diversas atividades de gestão de resíduos ( 29 ).

66.

À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália):

O Catálogo Europeu de Resíduos (CER) e a classificação que estabelece, conforme previstos pela Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.o da Diretiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.o 4 do artigo 1.o da Diretiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos, devem ser interpretados no sentido de que não interferem no artigo 3.o, n.o 5, e no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos, lido à luz do artigo 16.o da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas, aplicável à transferência de misturas de resíduos urbanos que tenham sido sujeitas a um tratamento mecânico que não tenha alterado de forma substancial as características originais de tais resíduos, independentemente da classificação dos mesmos na aceção do CER.

A este respeito, a classificação na aceção do CER não tem efeito vinculativo.