Processo T‑580/19

Sayed Shamsuddin Borborudi

contra

Conselho da União Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 9 de junho de 2021

«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos — Lista de pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos — Manutenção do nome do recorrente na lista — Erro de apreciação — Artigo 266.o TFUE»

Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra o Irão — Base jurídica — Medidas restritivas previstas por uma decisão adotada com fundamento no artigo 29.o TUE e por um regulamento com base no artigo 215.o TFUE — Adoção de um regulamento de execução sujeita à adoção prévia de uma decisão com base no artigo 29.o TUE — Pedido de anulação dirigido unicamente contra o regulamento de execução adotado com base no artigo 215.o TFUE — Admissibilidade

[Artigo 29.o TUE; artigo 215.o, n.o 1, TFUE; Decisão (PESC) 2019/870 do Conselho; Regulamento 2019/855 do Conselho]

(cf. n.os 23, 26‑29)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra o Irão — Congelamento de fundos de pessoas, entidades ou organismos que participam ou apoiam a proliferação nuclear — Recurso de anulação de uma pessoa visada numa decisão de congelamento de fundos — Repartição do ónus da prova — Fiscalização jurisdicional

(Regulamentos do Conselho n.o 267/2012 e 2019/855)

(cf. n.os 45, 46, 55)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra o Irão — Alcance da fiscalização — Exclusão dos elementos levados ao conhecimento da instituição depois da adoção da decisão impugnada

(Regulamentos do Conselho n.o 267/2012 e 2019/855)

(cf. n.o 50)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra o Irão — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação da autoridade competente da União de demonstrar, em caso de contestação, que os motivos considerados contra as pessoas ou entidades em causa são fundados — Alcance da margem de apreciação da referida autoridade competente — Pertinência das provas apresentadas a título de uma inscrição anterior não tendo ocorrido alterações dos fundamentos, modificações na situação do recorrente nem na evolução do contexto no Irão — Alterações na situação do recorrente

(Regulamentos do Conselho n.o 267/2012 e 2019/855)

(cf. n.os 60‑62, 65)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra o Irão — Congelamento de fundos de pessoas, entidades ou organismos que participam ou apoiam a proliferação nuclear — Critérios alternativos fixados pelos atos da União para a inscrição de uma entidade nas listas de pessoas e entidades visadas nas medidas restritivas — Alcance — Existência de uma ligação, direta ou indireta, entre as atividades da pessoa e a proliferação nuclear — Falta de comportamento censurável efetivo — Falta de incidência

(Decisão 2010/413/PESC do Conselho; Regulamento n.o 267/2012 do Conselho)

(cf. n.os 81‑85)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra o Irão — Congelamento de fundos de pessoas, entidades ou organismos que participam ou apoiam a proliferação nuclear — Fiscalização jurisdicional da legalidade — Alcance — Repartição do ónus da prova — Obrigação de apresentar elementos de prova e de informação concretos — Indícios sérios e concordantes — Inexistência — Erro de apreciação

(Regulamentos do Conselho n.o 267/2012 e 2019/855)

(cf. n.os 86‑89)
Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Anulação parcial de um regulamento relativo à adoção de medidas restritivas contra o Irão — Retroatividade da anulação — Obrigação do Conselho de eliminar das decisões de congelamento de fundos adotadas no mesmo dia os motivos de inscrição idênticos aos declarados ilegais — Alcance

(Artigo 266.o TFUE)

(cf. n.os 93‑98)

Resumo

Em 2010, o Conselho da União Europeia adotou medidas restritivas ( 1 ) com vista a obrigar a República Islâmica do Irão a pôr termo às atividades nucleares que representam um risco de proliferação ou contribuem para o desenvolvimento de vetores de armas nucleares, prevendo o congelamento de fundos e de recursos económicos de pessoas e entidades que contribuem para o referido programa nuclear. O recorrente, S. Borborudi, tinha sido inscrito, em 1 de dezembro de 2011, na lista de pessoas e entidades visadas nessas medidas, com o fundamento de que ocupava as funções de vice‑presidente da Organização Iraniana da Energia Atómica (OIEA) e, nomeadamente, estava envolvido no programa nuclear iraniano desde 2002, pelo menos. Em seguida, o Conselho prorrogou essa inscrição várias vezes.

Na sequência da adoção da Decisão 2019/870 ( 2 ) e do Regulamento 2019/855 ( 3 ), através dos quais o Conselho prorrogou a sua inscrição na lista em causa mantendo os mesmos motivos, o recorrente interpôs recurso de anulação deste regulamento. Acusava, nomeadamente, o Conselho de ter cometido um erro de apreciação e de não ter demonstrado o mérito das medidas restritivas.

O Tribunal Geral anula o Regulamento 2019/855 na parte em que diz respeito ao recorrente e examina as consequências da anulação deste regulamento, adotado com base no artigo 215.o TFUE, para a Decisão 2019/870, adotada com base no artigo 29.o TUE.

Apreciação do Tribunal Geral

Em primeiro lugar, o Tribunal Geral considera que a circunstância de o objeto do recurso se limitar a um pedido de anulação do Regulamento 2019/855, na parte em que diz respeito ao recorrente, e de não visar igualmente a Decisão 2019/870, não obsta ao seu exame. A este respeito, recorda que as decisões adotadas com base no artigo 29.o TUE e os regulamentos adotados com base no artigo 215.o TFUE são dois tipos de atos, o primeiro estabelece a posição da União no que respeita às medidas restritivas a adotar e o segundo constitui o instrumento que dá execução a essas medidas à escala da União. Apesar da sua estreita ligação, o Tribunal Geral considera que estes atos são distintos e independentes, pelo que nada impede um recorrente de impugnar unicamente um regulamento de execução.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral considera que o primeiro motivo de inscrição na lista em causa não é procedente, na medida em que o Conselho não demonstrou que o recorrente, à data da adoção do ato impugnado, era vice‑presidente da OIEA. A este propósito, o Tribunal Geral salienta que o Conselho não podia censurar o recorrente, sem inverter o ónus da prova, de não ter demonstrado que tinha cessado atividades na OIEA, ao exigir que o informasse dessa circunstância e que apresentasse ao Conselho elementos de prova a esse respeito. Pelo contrário, cabia ao Conselho examinar atentamente, no âmbito da reapreciação anual das medidas restritivas ( 4 ), os elementos que sustentam a inscrição do nome do recorrente na lista em causa, e isso não obstante a faculdade que o recorrente tem de apresentar, em qualquer momento, observações ou novos elementos de prova ( 5 ). O Tribunal Geral observa, no caso vertente, que nenhum elemento sustenta o motivo segundo o qual, tal como o apresenta o excerto não confidencial da proposta de inscrição, o recorrente era vice‑presidente da OIEA, à data da adoção do regulamento.

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral considera que o Conselho procede a uma substituição dos motivos em que se baseia o ato impugnado, alegando que a manutenção da inscrição do nome do recorrente na lista em causa se justifica pelas suas atividades passadas. O Tribunal Geral recorda que o critério de inscrição relativo à prestação de apoio às atividades nucleares iranianas que representam um risco de proliferação implica que seja demonstrada a existência de uma ligação, direta ou indireta, entre as atividades da pessoa em causa e a proliferação nuclear. Quanto a este ponto, precisa que a adoção de medidas restritivas contra uma pessoa não pressupõe necessariamente que esta tenha previamente adotado um comportamento censurável efetivo, podendo o risco de essa pessoa adotar tal comportamento no futuro ser suficiente em si mesmo. No entanto, a existência de uma ligação, direta ou indireta, entre as atividades de uma pessoa e a proliferação nuclear é, pelo contrário, uma condição necessária para a inscrição do nome dessa pessoa na lista em causa. Por conseguinte, o Conselho não podia basear‑se, à data da adoção do ato impugnado, nas anteriores funções do recorrente na OIEA e na sua anterior participação no programa nuclear iraniano, sem apresentar indícios sérios e concordantes que permitissem considerar que o recorrente mantinha ligações com a OIEA e o referido programa, ou, mais genericamente, com atividades que representam um risco de proliferação nuclear.

Em último lugar, o Tribunal Geral examina as consequências da anulação do Regulamento 2019/855, na parte em que diz respeito ao recorrente, para a Decisão 2019/870, que não foi contestada por este último. Salienta, antes de mais, que o presente acórdão não acarreta automaticamente a anulação da Decisão 2019/870. Todavia, na medida em que estes dois atos aplicam ao recorrente medidas idênticas, o facto de a Decisão 2019/870 continuar a ser aplicável apesar da anulação do ato impugnado pode causar um grave prejuízo à segurança jurídica. O Tribunal Geral recorda, em seguida, que, para dar cumprimento ao acórdão de anulação, o Conselho é obrigado a respeitar tanto a parte decisória do acórdão como a sua fundamentação. Com efeito, estes últimos identificam os motivos de inscrição do nome do recorrente na lista em causa como ilegais e revelam as razões exatas da sua ilegalidade. Por conseguinte, o Conselho deve garantir que as eventuais decisões subsequentes de congelamento de fundos que possam ser tomadas após o acórdão não padeçam dos mesmos vícios. Para este efeito, o Tribunal Geral precisa, tendo em conta o efeito retroativo dos acórdãos de anulação, que a declaração de ilegalidade retroage à data da produção de efeitos do ato anulado. Na medida em que a data de produção de efeitos da Decisão 2019/870 é a mesma do ato impugnado, o Tribunal Geral deduz daí que o Conselho pode ter a obrigação de eliminar dessa decisão os motivos de inscrição do nome do recorrente com o mesmo conteúdo dos que foram declarados ilegais no presente acórdão, se esses motivos se baseiam nos mesmos elementos de prova.

( 1 ) Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), e Regulamento (UE) n.o 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.o 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).

( 2 ) Decisão (PESC) 2019/870 do Conselho, de 27 de maio de 2019, que altera a Decisão 2010/413/PESC, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2019, L 140, p. 90).

( 3 ) Regulamento de Execução (UE) 2019/855 do Conselho, de 27 de maio de 2019, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 267/2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2019, L 140, p. 1).

( 4 ) Artigo 26.o, n.o 3, da Decisão 2010/413 e artigo 46.o, n.o 7, do Regulamento n.o 267/2012.

( 5 ) Artigo 24.o, n.o 4, da Decisão 2010/413 e artigo 46.o, n.o 5, do Regulamento n.o 267/2012.