1.

As empresas de trabalho temporário (a seguir «ETT») contratam trabalhadores com o objetivo de os colocar à disposição de outras empresas (a seguir «utilizadoras ou cessionárias»). Por força dos contratos de trabalho temporário celebrados entre a ETT e a empresa utilizadora, os trabalhadores da ETT, que mantêm a sua relação de trabalho com a própria ETT, ficam sob a autoridade e poder de direção da utilizadora.

2.

No litígio na origem deste reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a decidir a que legislação de segurança social está sujeito um trabalhador búlgaro que foi temporariamente colocado à disposição de um empregador alemão por uma ETT sediada na Bulgária.

3.

Para decidir esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a proceder à interpretação do artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 987/2009 ( 2 ), em conjugação com o artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 883/2004 ( 3 ).

4.

A resposta às suas dúvidas exige que se esclareça, com exatidão, a natureza das atividades significativas das ETT. Mais especificamente, convirá estabelecer a demarcação entre as «atividades substanciais» e as «atividades de mera gestão interna» desse tipo de empresas.

5.

Mediante estas duas expressões, o legislador da União adotou, no artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004. Cabe agora ao Tribunal de Justiça precisar essa jurisprudência no que respeita às ETT.

6.

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004, intitulado «Âmbito de aplicação pessoal»:

«1. O presente regulamento aplica‑se aos nacionais de um Estado‑Membro, aos apátridas e refugiados residentes num Estado‑Membro que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou mais Estados‑Membros, bem como aos seus familiares e sobreviventes.»

7.

O artigo 11.o deste regulamento, intitulado «Regras gerais», dispõe:

«1.   As pessoas a quem o presente regulamento se aplica apenas estão sujeitas à legislação de um Estado‑Membro. Essa legislação é determinada em conformidade com o presente Título.

[…]

3.   Sem prejuízo dos artigos 12.o a 16.o:

[…]»

8.

Em conformidade com o artigo 12.o, n.o 1, do referido regulamento, intitulado «Regras especiais»:

«A pessoa que exerça uma atividade por conta de outrem num Estado‑Membro ao serviço de um empregador que normalmente exerce as suas atividades nesse Estado‑Membro, e que seja destacada por esse empregador para realizar um trabalho por conta deste noutro Estado‑Membro, continua sujeita à legislação do primeiro Estado‑Membro, desde que a duração previsível do referido trabalho não exceda 24 meses e que essa pessoa não seja enviada em substituição de outra pessoa destacada.»

9.

O artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009, intitulado «Elementos de definição relativos aos artigos 12 e 13 do Regulamento [n.o 883/2004]», prevê:

«Para efeitos de aplicação do n.o 1 do artigo 12.o do [R]egulamento [n.o 883/2004], a expressão “que exerce normalmente as suas atividades nesse local” refere‑se a um empregador que execute geralmente atividades substanciais que não sejam atividades de mera gestão interna no território do Estado‑Membro no qual se encontra estabelecido. […]»

10.

Nos termos do artigo 19.o deste regulamento, intitulado «Informação das pessoas interessadas e dos empregadores»:

«1.   A instituição competente do Estado‑Membro cuja legislação se torna aplicável por força do título II do [R]egulamento [n.o 883/2004] informa a pessoa interessada e, se for caso disso, o seu ou os seus empregadores, das obrigações previstas nessa legislação. Presta‑lhes igualmente a assistência necessária para o cumprimento das formalidades requeridas por esta legislação.

2.   A pedido da pessoa interessada ou do empregador, a instituição competente do Estado‑Membro cuja legislação é aplicável por força do disposto no título II do [R]egulamento [n.o 883/2004] atesta que essa legislação é aplicável e indica, se for caso disso, até que data e em que condições.»

11.

O artigo 1.o da Diretiva 96/71, intitulado «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe:

«1.   A presente diretiva é aplicável às empresas estabelecidas num Estado‑Membro que, no âmbito de uma prestação transnacional de serviços e nos termos do n.o 3, destaquem trabalhadores para o território de um Estado‑Membro.

[…]

3.   A presente diretiva é aplicável sempre que as empresas mencionadas no n.o 1 tomem uma das seguintes medidas transnacionais:

[…]

Caso um trabalhador que tenha sido posto à disposição de uma empresa utilizadora por uma empresa de trabalho temporário ou uma agência de colocação a que se refere a alínea c) deva executar um trabalho no âmbito da prestação transnacional de serviços, na aceção da alínea a), b) ou c), assegurada pela empresa utilizadora um Estado‑Membro diferente daquele onde o trabalhador habitualmente trabalha para a empresa de trabalho temporário ou a agência de colocação ou para a empresa utilizadora, considera‑se que o trabalhador se encontra destacado no território desse Estado‑Membro pela empresa de trabalho temporário ou pela agência de colocação com a qual ele tem uma relação de trabalho. Considera‑se que a empresa de trabalho temporário ou a agência de colocação é uma empresa a que se refere o n.o 1, devendo cumprir integralmente as disposições aplicáveis da presente diretiva e da Diretiva 2014/67/UE do Parlamento Europeu e do Conselho.

[…]»

12.

Nos termos do artigo 1.o da Diretiva 2008/104, intitulado «Âmbito de aplicação»:

«1.   A presente diretiva é aplicável aos trabalhadores com um contrato de trabalho ou uma relação de trabalho com uma empresa de trabalho temporário, que sejam cedidos temporariamente a utilizadores a fim de trabalharem sob a autoridade e direção destes.

[…]»

13.

O artigo 2.o desta diretiva, intitulado «Objeto», prevê:

«A presente diretiva tem como objetivo assegurar a proteção dos trabalhadores temporários e melhorar a qualidade do trabalho temporário, assegurando que o princípio da igualdade de tratamento, tal como definido no artigo 5.o é aplicável aos trabalhadores temporários, reconhecendo às empresas de trabalho temporário a qualidade de empregadores, tendo em conta a necessidade de estabelecer um quadro de utilização do trabalho temporário por forma a contribuir efetivamente para a criação de emprego e para o desenvolvimento de formas de trabalho flexíveis.»

14.

Nos termos do artigo 4.o da Diretiva 2008/104, intitulado «Identificação de um verdadeiro destacamento e prevenção de abusos e evasões»:

«1.   Para efeitos da transposição, execução e aplicação da Diretiva 96/71/CE, as autoridades competentes realizam uma avaliação global de todos os elementos factuais para tal considerados necessários, nomeadamente os referidos nos n.os 2 e 3 do presente artigo. Esses elementos destinam‑se a assistir as autoridades competentes na realização de verificações e controlos e nos casos em que estas tenham razão para considerar que um trabalhador não pode ser qualificado como destacado nos termos da Diretiva 96/71/CE. Os elementos em questão têm um valor indicativo na avaliação global a efetuar, pelo que não podem ser considerados isoladamente.

2.   Para determinar se uma empresa exerce efetivamente atividades substanciais que ultrapassem o âmbito da gestão interna e/ou administrativo, as autoridades competentes realizam, tendo em conta um prazo mais alargado, uma avaliação global de todos os elementos factuais que caracterizam essas atividades realizadas por uma empresa no Estado‑Membro em que está estabelecida e, caso necessário, no Estado‑Membro de acolhimento. Estes elementos podem incluir, nomeadamente:

15.

O artigo 107p do Kodeks na truda (Código do Trabalho) dispõe:

«(1)   No contrato de trabalho celebrado com uma [ETT], deverá estar estipulado que o trabalhador será destacado para uma empresa cessionária para aí trabalhar temporariamente, sob a autoridade e direção dessa empresa cessionária.

[…]

(7)   As [ETT] exercem a sua atividade após o seu registo junto da Agência do Trabalho, de acordo com as condições e modalidades fixadas pela zakon za nasarchvane na zaetostta [Lei da Promoção do Emprego].»

16.

O artigo 4.o do Kodeks za sotsialnoto osiguryavane (Lei da Segurança Social) dispõe:

«Estão obrigatoriamente cobertos pelos riscos de doença comum e maternidade, invalidez resultante de doença comum, velhice ou morte, acidente de trabalho, doença profissional e desemprego, nos termos da presente lei, os trabalhadores e empregados, independentemente da natureza do seu trabalho, do modo de remuneração e da fonte dos seus rendimentos […].»

17.

O artigo 2.o, n.o 1, do Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (Regulamento sobre o Envio de Trabalhadores para o Estrangeiro e sobre Estágios de Especialização no Estrangeiro) prevê:

«O destacamento para o estrangeiro consiste no envio de uma pessoa para o estrangeiro para realizar um trabalho específico por ordem da entidade que a envia.»

18.

A «Team Power Europe» EOOD (a seguir «Team Power») é uma empresa constituída ao abrigo do direito búlgaro para o fornecimento de trabalho temporário e cedência de trabalhadores.

19.

A Team Power está registada como ETT junto da Agentsia po zaetostta (Agência do Trabalho, Bulgária) e dispõe de autorização oficial para a prestação de serviços de cedência de pessoal na Alemanha ( 7 ).

20.

Em 8 de outubro de 2018, a Team Power celebrou um contrato de trabalho com um cidadão búlgaro (a seguir «trabalhador»), nos termos do qual este último seria enviado para a Alemanha, para ser colocado à disposição da sociedade CLW Clausthaler Laser‑ und Werkstofftechnik GmbH, sob a direção e supervisão desta.

21.

Nesse contrato, previa‑se que os deveres do trabalhador (como «operador de máquinas — metalurgia») seriam determinados pelo utilizador e que a Team Power suportaria o seu salário.

22.

Em 9 de maio de 2019, a Team Power pediu à Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihodite (Direção territorial da Agência Nacional de Cobrança de Impostos, Bulgária) um certificado A1 que atestasse que, durante o período de cedência, o trabalhador se encontrava sujeito à legislação búlgara.

23.

Neste pedido, declarava‑se que, durante o período de cedência, se manteve a relação de trabalho entre o trabalhador e a Team Power, que esta tinha a obrigação de pagar o seu salário e de o manter inscrito na segurança social e no seguro de doença.

24.

Por Decisão de 30 de maio de 2019, a autoridade administrativa competente indeferiu a emissão do certificado requerido com o fundamento de não estarem preenchidos os dois requisitos cumulativos para que o trabalhador continuasse a estar sujeito ao direito da segurança social búlgaro, uma vez que o vínculo direto entre o trabalhador e o empregador não se tinha mantido e este último não exercia uma parte significativa da sua atividade na Bulgária.

25.

O indeferimento foi confirmado administrativamente com a Decisão de 11 de junho de 2019 do Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite — Varna (Diretor da Direção territorial da Agência nacional de cobrança de impostos de Varna, Bulgária).

26.

Na sequência da interposição de recurso jurisdicional no Administrativen sad — Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária), este submete a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento [n.o 987/2009] […] ser interpretado no sentido de que, para se poder considerar que uma [ETT] exerce normalmente a sua atividade no Estado‑Membro no qual se encontra estabelecida, é necessário que execute uma parte substancial da sua atividade de cedência de trabalhadores temporários a favor de utilizadores estabelecidos no mesmo Estado‑Membro?»

27.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio:

28.

Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio considera que não resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça se, para cumprir o requisito referido: a) é suficiente que o trabalhador celebre com o Estado de envio ( 9 ) (neste caso, a Bulgária) contratos de trabalho com os trabalhadores destacados para outro Estado‑Membro (o Estado de emprego, neste caso, a Alemanha); ou b) é indispensável que sejam exercidas atividades de cedência de pessoal a utilizadores que exerçam a sua atividade no território do primeiro Estado (Bulgária).

29.

O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de outubro de 2019.

30.

Apresentaram observações escritas a Team Power, os Governos belga, búlgaro, estónio, finlandês e francês assim como a Comissão. Com exceção do Governo estónio, todos compareceram na audiência pública realizada em 13 de outubro de 2020, na qual o Governo polaco também interveio.

31.

A Team Power e a Comissão estão de acordo quanto ao facto de que uma ETT que não exerce uma parte significativa da sua atividade de cedência de trabalhadores a empresas utilizadoras que operam no Estado de envio, onde ela própria está estabelecida, pode beneficiar da exceção em causa.

32.

Para a Team Power, nos critérios adotados no Acórdão FTS não consta o número de contratos executados no Estado de envio. A referência a este fator na Decisão A2, de 12 de junho de 2009, da Comissão Administrativa ( 10 ) não tem valor vinculativo.

33.

A Team Power acrescenta que o critério do volume de negócios também não deve ser ponderado, uma vez que não reflete as características específicas das ETT. Essas características conduziriam a excluir a consideração de critérios quantitativos.

34.

Segundo a Comissão, tendo em conta as suas características próprias, basta que uma ETT disponha de trabalhadores que trabalham no Estado de envio e aí contrate trabalhadores que serão temporariamente colocados à disposição dos cessionários. Estando preenchida esta condição, nada impede a ETT de contratar trabalhadores para os enviar apenas a cessionários estabelecidos noutros Estados‑Membros.

35.

Contudo, a Comissão observa que o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar outros fatores para excluir o abuso de direito ou a utilização fraudulenta das disposições da União ( 11 ).

36.

Os Governos belga, búlgaro, estónio, finlandês, francês e polaco consideram que as ETT devem exercer uma parte significativa da sua atividade cedendo trabalhadores a empresas estabelecidas no Estado de envio. Entendem ser o que resulta dos critérios adotados no Acórdão FTS, posteriormente codificados pelo legislador da União e completados pelas decisões da Comissão Administrativa e pelo Guia prático sobre a legislação aplicável ( 12 ), devidamente adaptados às características específicas das ETT.

37.

A posição assumida pelos Governos que participaram no processo baseia‑se em diversos argumentos:

38.

A questão do órgão jurisdicional de reenvio é muito precisa: para decidir se um trabalhador contratado por uma ETT búlgara para o colocar à disposição de uma empresa alemã está sujeito à legislação búlgara relativa à segurança social, essa empresa deve exercer uma parte significativa da sua atividade de cedência de trabalhadores a favor de empresas cessionárias estabelecidas na Bulgária?

39.

O Regulamento n.o 883/2004 contém «um sistema completo e uniforme de regras de conflito de leis cuja finalidade é sujeitar os trabalhadores que se deslocam no interior da União ao regime de segurança social de um único Estado‑Membro, de forma a evitar o concurso de leis nacionais aplicáveis e as complicações que daí podem resultar» ( 16 ).

40.

No mesmo sentido, o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 prevê que as pessoas abrangidas pelo seu âmbito de aplicação apenas estão sujeitas à legislação de um Estado‑Membro. Nos termos do n.o 3, alínea a), do mesmo artigo, esse Estado é aquele em que essa pessoa exerce uma atividade por conta de outrem ou por conta própria. Deste modo consagra‑se a lex loci laboris.

41.

No entanto, esta regra de conflito admite a exceção enunciada no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004: «[a] pessoa que exerça uma atividade por conta de outrem num Estado‑Membro ao serviço de um empregador que normalmente exerce as suas atividades nesse Estado‑Membro, e que seja destacada por esse empregador para realizar um trabalho por conta deste noutro Estado‑Membro, continua sujeita à legislação do primeiro Estado‑Membro […]» ( 17 ).

42.

Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a aplicação desta exceção está subordinada ao cumprimento de duas condições: a) a manutenção de um vínculo orgânico ( 18 ) entre o empregador e o trabalhador durante o destacamento; e b) o empregador deve exercer «habitualmente atividades significativas no território» do Estado de envio ( 19 ).

43.

O órgão jurisdicional de reenvio não duvida do preenchimento da primeira destas condições (a manutenção do vínculo orgânico entre a ETT e o trabalhador) ( 20 ) e centra‑se nas dificuldades de interpretação da segunda.

44.

Especialmente, essas dificuldades hermenêuticas dizem respeito ao conceito de «exercício normal das suas atividades», que visa empregadores com um perfil muito específico como as ETT, a que se aplicam as regras da Diretiva 96/71, na medida em que atuem como «empresas estabelecidas num Estado‑Membro que, no âmbito de uma prestação transnacional de serviços […], destaquem trabalhadores» (artigo 1.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 96/71).

45.

O Tribunal de Justiça tem vindo a delimitar o conceito de «exercício normal de atividades» durante vários decénios, em jurisprudência resultante do Acórdão Manpower ( 21 ) e que foi integrada em regras sucessivas do direito da União até à Diretiva 2014/67.

46.

O Regulamento n.o 987/2009, a cuja interpretação diz respeito a questão do órgão jurisdicional de reenvio, esclarece, no seu artigo 14.o, n.o 2, que «a expressão “que exerce normalmente as suas atividades nesse local” [se refere] a um empregador que execute geralmente atividades substanciais que não sejam atividades de mera gestão interna no território do Estado‑Membro no qual se encontra estabelecido».

47.

Ao inserir esta matização num texto normativo, o legislador da União adotou duas precisões que tinham sido avançadas pelo Tribunal de Justiça: deverão estar em causa «atividades significativas» ( 22 ) e não «atividades de gestão puramente internas» ( 23 ).

48.

Ao incluir no artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009, a referência à execução habitual de «atividades substanciais que não sejam atividades de mera gestão interna» ( 24 ), o legislador pretendeu sublinhar o sentido qualitativo da expressão «atividades significativas» utilizada no Acórdão FTS e no Acórdão Plum.

49.

Por conseguinte, o que é determinante não é o número das atividades exercidas, mas sim a sua relevância para definir as que constituem o objeto próprio e característico da empresa empregadora. Se esta última for uma ETT, importará tomar em consideração as suas características específicas, como o Tribunal de Justiça fez no Acórdão FTS.

50.

Nos termos desse acórdão, «deve examinar o conjunto dos critérios que caracterizam as atividades exercidas por [uma ETT]» ( 25 ). Entre esses critérios constam, «nomeadamente», e sem caráter exaustivo ( 26 ), os que, em larga medida, foram posteriormente retomados no artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/67 ( 27 ).

51.

Entre estes critérios, não figura a exigência de que a ETT tenha de executar a maior parte da sua atividade disponibilizando mão de obra a cessionários estabelecidos no Estado em que ela própria tem a sua sede. No entanto, consta de decisões da Comissão Administrativa, como a Decisão n.o 128, de 17 de outubro de 1985 ( 28 ), relativas à aplicação do artigo 14.o, n.o 1, alínea a), e do artigo 14.o‑B, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71.

52.

Ora, o Tribunal de Justiça excluiu que tais decisões o vinculem, ainda que possam revelar‑se úteis às instituições às quais cabe aplicar o direito da União em matéria de segurança social ( 29 ). Acresce que o Acórdão FTS não seguiu essa exigência específica, embora já constasse da Decisão n.o 128 de 1985 e da Decisão n.o 162/1996 ( 30 ).

53.

O Tribunal de Justiça tem agora de esclarecer se esta condição específica constitui uma exigência indispensável para a aplicação da exceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004, em circunstâncias como as deste litígio.

54.

Recordo que, como alegou o Governo francês, o Tribunal de Justiça não definiu em que consistem as atividades substanciais de uma ETT. O Acórdão FTS não esclareceu qual é o conteúdo deste tipo de atividades, pelo que não permite estabelecer a delimitação entre as atividades substanciais e as de mera gestão interna.

55.

Na realidade, os critérios enumerados no Acórdão FTS pressupõem que existe um conteúdo substancial, mas não o explicitam. Por conseguinte, a sua utilidade é relativa se não se esclarecer anteriormente em que consistem as atividades caracterizadas por esses critérios ( 31 ).

56.

Assim, por exemplo, a importância do local de trabalho do pessoal administrativo das ETT depende do peso que possa ter a gestão dos recursos humanos no exercício deste tipo de empresas, que contratam trabalhadores para os colocar à disposição de outras. Este fator não reveste a mesma importância no caso de uma empresa de construção ou de limpeza do que no caso de uma ETT.

57.

Por conseguinte, importa determinar qual é a atividade característica (substancial) de uma ETT ou, na expressão do Governo francês, qual é o «cœur de métier» deste tipo de empresas.

58.

É pacífico entre as partes que a atividade característica de uma ETT consiste em colocar mão de obra à disposição de uma empresa utilizadora ou cessionária.

59.

Naturalmente, esta tarefa inclui uma série de atividades preparatórias de seleção e de recrutamento de pessoal, que os Governos presentes descrevem como de mera gestão interna. Em contrapartida, a Team Power e a Comissão alegam que essas atividades preparatórias fazem parte da atividade substancial das ETT e que, por conseguinte, qualificam a atividade típica destas últimas.

60.

Em coerência com as respetivas premissas:

61.

As grandes linhas da jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria foram elaboradas no âmbito de litígios em que os trabalhadores tinham sido colocados à disposição por uma ETT ( 33 ) ou destacados por uma empresa de construção ( 34 ). Na minha opinião, o contraste entre as atividades características destes dois tipos de empregadores pode ser útil para determinar os contornos das suas respetivas atividades substanciais.

62.

A atividade característica das empresas de construção consiste, precisamente, na realização de uma obra física. Para a executar, devem efetuar um conjunto de operações prévias (por exemplo, a aquisição de material e a seleção e a contratação de mão de obra) que, por seu turno, exigem uma estrutura organizacional e administrativa.

63.

Especialmente, para as empresas de construção, a seleção e a contratação de mão de obra representam uma atividade instrumental, de mera gestão interna, relativamente ao seu objeto principal. É instrumental no sentido em que não é essa a atividade que as define como empresas de construção, embora necessitem de mão de obra para construir.

64.

O lugar onde uma empresa de construção exerce a sua atividade substancial é obviamente aquele onde edifica as suas construções. Assim, o Tribunal de Justiça considera que este tipo de empresas não pode invocar a exceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004, quando enviam os seus trabalhadores para o território de outro Estado‑Membro (diferente daquele em que elas próprias estão estabelecidas) em que executam «a totalidade das suas atividades, com exceção das atividades de gestão puramente internas» ( 35 ).

65.

A escolha, o recrutamento e a contratação de mão de obra — que, insisto, são instrumentais relativamente à atividade que define uma empresa de construção — são as tarefas características e próprias das ETT ( 36 ). Se a empresa de construção é a que constrói, a ETT é precisamente a que disponibiliza a outras empresas mão de obra que ela previamente seleciona e contrata.

66.

Por conseguinte, a seleção e o recrutamento de trabalhadores são consubstanciais à atividade de cedência (colocação à disposição) de mão de obra. Trata‑se de um contínuo em que é tão relevante o momento da colocação à disposição, em sentido estrito, como o do processo que permite selecionar a pessoa cujo trabalho é disponibilizado. Para uma ETT, a escolha e o recrutamento da mão de obra é tão importante como a atividade de obtenção de cessionários a quem a fornecer.

67.

Por esse motivo concordo com a Comissão quanto ao facto de, para as ETT, a condição exigida pelo artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2004 estar preenchida quando dispõem de um conjunto de trabalhadores cuja missão consiste em selecionar mão de obra que deverá ser colocada temporariamente à disposição dos cessionários estabelecidos em qualquer Estado‑Membro, e não única ou principalmente no Estado em que a própria ETT se encontra estabelecida.

68.

Por conseguinte, importa distinguir entre: a) os empregados da ETT que se dedicam à seleção, recrutamento e disponibilização de mão de obra às empresas cessionárias; e b) os trabalhadores que são selecionados e recrutados e que, embora mantendo um vínculo orgânico com a ETT, são colocados à disposição dessas empresas cessionárias. Se os primeiros são os que exercem a atividade característica da ETT, os segundos constituem o objeto do serviço prestado pela ETT.

69.

Uma vez admitida a presença de ETT, enquanto legítimas prestadoras de um serviço (de disponibilização de trabalhadores conjunturalmente a outros operadores económicos) ( 37 ), este serviço é suscetível de evidenciar uma dimensão transnacional e beneficiar da liberdade assegurada pelo artigo 56.o TFUE. Neste contexto, não lhe podem ser opostas restrições indevidas.

70.

Sem prejuízo das considerações que irei fazer seguidamente sobre a luta contra o abuso e a fraude neste domínio, há que ter presente que o artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 «tem, nomeadamente, por objetivo promover a livre prestação de serviços em benefício das empresas que a ela recorrem, enviando trabalhadores para Estados‑Membros diferentes daquele onde têm a sua sede. Esta disposição tem, assim, por finalidade superar os obstáculos suscetíveis de entravar a livre circulação de trabalhadores bem como facilitar a interpenetração económica evitando as complicações administrativas, em especial para os trabalhadores e para as empresas». É igualmente neste contexto que a atuação das ETT pode ser enquadrada ( 38 ).

71.

Para verificar se a atividade dos empregados da ETT que selecionam, recrutam e disponibilizam mão de obra é executada no Estado de envio, as autoridades nacionais poderão invocar alguns dos critérios enunciados no Acórdão FTS, especialmente: a) a sede da ETT; b) a sede da sua administração; c) o efetivo do pessoal administrativo que trabalha no Estado‑Membro em que se encontra estabelecida a ETT e noutros Estados‑Membros; e d) o local em que a ETT recruta os trabalhadores cuja mão de obra disponibiliza.

72.

Os critérios acima referidos não esgotam os critérios enumerados no Acórdão FTS: faltam os relativos ao local da celebração dos contratos celebrados pela ETT com os cessionários, os que dizem respeito à legislação aplicável a esses contratos e o que se refere ao volume de negócios realizado no Estado de envio e noutros Estados‑Membros.

73.

Na minha opinião, estes três últimos critérios não permitem estabelecer o vínculo efetivo da ETT ao Estado de envio: esse vínculo dependerá antes do facto de os empregados que exercem a atividade característica da própria ETT selecionarem, recrutarem e disponibilizarem a mão de obra nesse Estado‑Membro.

74.

Particularmente, o critério do volume de negócios pode ser utilizado para estabelecer o local da disponibilização de mão de obra, mas não para identificar onde se efetua a seleção e o recrutamento dos trabalhadores que serão cedidos, tarefa que, como referi, constitui o núcleo essencial da atividade característica das ETT.

75.

Os critérios do Acórdão FTS que referi no n.o 71 são os verdadeiramente importantes na verificação do vínculo efetivo da ETT com o Estado de envio onde está estabelecida. Não é que os outros não sejam relevantes: podem sê‑lo, não para determinar a existência desse vínculo, mas sim para evitar o abuso ou a fraude de direito.

76.

Em suma, se a atividade substancial da ETT (ou seja, a de selecionar trabalhadores para os colocar à disposição das empresas cessionárias) for exercida no Estado de envio, onde dispõe de recursos humanos e de uma estrutura organizacional que respeite os critérios do Acórdão FTS, é irrelevante a maior ou menor proporção de trabalhadores que a ETT destaca para outro Estado‑Membro em relação aos que cede eventualmente a empresas estabelecidas na Bulgária.

77.

Segundo o Tribunal de Justiça, «[o] princípio de proibição da fraude e do abuso de direito […] constitui um princípio geral do direito da União cujo respeito se impõe aos particulares», uma vez que «a aplicação da regulamentação da União não pode ser alargada com a finalidade de beneficiar fraudulenta ou abusivamente das vantagens previstas pelo direito da União» ( 39 ).

78.

Uma prestação de serviços que consiste em colocar mão de obra à disposição de outras empresas desenvolve‑se num «terreno particularmente sensível do ponto de vista profissional e social», uma vez que, «[e]m razão da natureza particular das relações de trabalho inerentes a este tipo de atividade, o seu exercício afeta diretamente tanto as relações no mercado de trabalho como os interesses legítimos dos trabalhadores em causa» ( 40 ).

79.

Por conseguinte, há que impedir as ETT de utilizarem de modo fraudulento a possibilidade que lhes é oferecida pelo artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004. Tal possibilidade não pode prejudicar o direito de os trabalhadores destacados beneficiarem do regime de segurança social em vigor no Estado‑Membro de emprego, que é a regra geral ( 41 ).

80.

Poderia ser esse o caso se, com a criação de uma ETT, se «facilita[sse] a possibilidade de as empresas utilizarem expedientes puramente artificiais para utilizarem a regulamentação da União com o único objetivo de tirar partido das diferenças existentes entre os regimes nacionais [de segurança social]» ( 42 ). Nessa situação, uma ETT poderá ser qualificada de simples sociedade «caixa de correio» ou de «fachada» ( 43 ), destinada a dissimular uma transferência de trabalhadores no âmbito do mesmo operador económico que a utiliza e, dessa forma, escapa ao pagamento de salários e de encargos sociais mais pesados no Estado de emprego.

81.

Ora, o objetivo de prevenir os abusos na celebração de contratos de trabalho pela ETT «não pode justificar uma exclusão quase geral desta forma de trabalho, como, por exemplo, a proibição do trabalho temporário em todo um setor económico […] na falta de qualquer outra justificação objetiva. […] [U]ma medida destinada a prevenir abusos no exercício de um direito não pode equivaler a uma negação do direito em causa» ( 44 ).

82.

Por conseguinte, há que alcançar um equilíbrio entre a utilização legítima, pelas ETT, da sua liberdade de prestarem serviços às empresas utilizadoras estabelecidas noutros Estados‑Membros (colocando temporariamente à sua disposição trabalhadores) e a luta contra a fraude ou o abuso de direito ( 45 ).

83.

Além disso, deve recordar‑se que, para o Tribunal de Justiça, «o facto de um nacional de um Estado‑Membro, que pretenda criar uma sociedade, optar por constituí‑la num Estado‑Membro cujas regras de direito das sociedades lhe parecem menos rigorosas e criar sucursais noutros Estados‑Membros não pode constituir, em si, um uso abusivo do direito de estabelecimento» ( 46 ).

84.

Assim, regra geral, uma ETT pode estabelecer‑se num Estado‑Membro que beneficia da legislação que considera mais favorável para aí ceder temporariamente os seus trabalhadores a empresas de outros Estados, no âmbito de uma prestação de serviços.

85.

Para este efeito, as autoridades competentes devem verificar, em primeiro lugar, se a ETT tem uma estrutura administrativa suficiente, que seleciona e recruta trabalhadores com o auxílio de pessoal próprio no território do Estado‑Membro a partir do qual opera. Adicionalmente, devem verificar se preenche todas as condições exigidas pela legislação desse Estado.

86.

Em segundo lugar, terão de verificar a existência e a manutenção do vínculo orgânico entre a ETT e o trabalhador que coloca à disposição da cessionária ( 47 ). Este último «já tem de estar, imediatamente antes do início do seu destacamento, sujeit[o] à legislação [relativa à segurança social] do Estado‑Membro em que o respetivo empregador está estabelecido» ( 48 ).

87.

Em terceiro lugar, essas mesmas autoridades poderão considerar um indício de uma eventual vontade fraudulenta o facto de a ETT apenas fornecer trabalhadores a uma ou a um número reduzido de empresas especial, situadas num único Estado de emprego diferente do Estado de estabelecimento da própria ETT, com quem tem vínculos significativos (estrutura acionista ou de natureza semelhante).

88.

É verdade que a procura de trabalhadores fornecidos pelas ETT é muito variável na União ( 49 ). Por conseguinte, não se pode esperar que todas as ETT orientem a sua oferta para o conjunto dos Estados‑Membros. Neste contexto, a proximidade geográfica poderá constituir um fator apreciável na delimitação do mercado no qual se decidem desenvolver.

89.

Neste processo, a Team Power afirma que a mão de obra que coloca à disposição de eventuais cessionários é composta por trabalhadores búlgaros, residentes na Bulgária, que são «sobretudo» destacados para empresas estabelecidas na Alemanha ( 50 ). No entanto, alega que, se não disponibiliza mão de obra noutros Estados‑Membros, é essencialmente devido à prática das autoridades búlgaras que está na origem do processo principal ( 51 ).

90.

Se o considerar necessário, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio examinar este ponto e todas as circunstâncias factuais suscetíveis de eliminar a suspeita de fraude ou de abuso no pedido para beneficiar da exceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 ( 52 ).

91.

Afastados o abuso e a intenção de fraude, nada se opõe a que uma ETT estabelecida na Bulgária beneficie da exceção em causa para prestar os seus serviços a cessionários de outros Estados‑Membros, mesmo que não preste uma parte significativa desses serviços a empresas instaladas na Bulgária.

92.

Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Administrativen sad — Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária) nos seguintes termos:

O artigo 14.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.o 883/2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO 2009, L 284, p. 1), deve ser interpretado no sentido de que, salvo se se verificar a existência de fraude ou de abuso, para se considerar que uma empresa de trabalho temporário exerce normalmente a sua atividade no Estado‑Membro no qual se encontra estabelecida, não é indispensável que uma parte substancial da sua atividade de colocação de trabalhadores à disposição seja exercida ao serviço de empresas utilizadoras estabelecidas nesse mesmo Estado Membro.