Processo T‑406/18

de Volksbank NV

contra

Conselho Único de Resolução (CUR)

Acórdão do Tribunal Geral (Décima Secção alargada) de 12 de fevereiro de 2025

«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Fundo Único de Resolução (FUR) — Decisão do CUR relativa ao cálculo das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2018 — Artigos 4.°, 14.° e 16.° do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 — Princípio da boa administração»

Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Cálculo dessas contribuições com base nas últimas demonstrações financeiras anuais aprovadas e certificadas em 31 de dezembro do ano anterior ao período de contribuição — Demonstrações financeiras que correspondem a um exercício contabilístico que teve início no penúltimo ano anterior ao referido período e que encerrou no ano anterior a esse mesmo período

(Regulamento 2015/63 da Comissão, artigos 12.°, n.o 2, e 14.°, n.os 1 a 3)

(cf. n.os 65‑67)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Determinação da contribuição de uma instituição — Método de determinação do passivo líquido — Fusão entre instituições de crédito durante o período de contribuição — Aumento significativo do passivo em resultado desta fusão — Utilização de dados relativos a momentos diferentes do período de contribuição — Princípio da boa administração — Obrigação de o Conselho Único de Resolução (CUR) examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes para o cálculo das contribuições — Não tomada em consideração dos referidos elementos pertinentes — Violação do princípio da boa administração — Inadmissibilidade

[Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 70.°, n.o 2, segundo parágrafo, alínea a); Regulamento n.o 2015/63 da Comissão, artigos 4.°, n.o 1, e 14.°, n.o 1; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 103.o, n.o 2)

(cf. n.os 72, 85‑87, 90‑92)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Determinação da contribuição ex ante — Momento pertinente para determinar o total do passivo de uma instituição de crédito — Poder de apreciação do Conselho Único de Resolução (CUR) — Limites — Princípio da boa administração — Obrigação de refletir, de forma precisa, a dimensão das instituições em questão e o risco associado em função dos seus passivos

[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o; Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 70.o, n.o 2, segundo parágrafo, alínea a); Regulamento n.o 2015/63 da Comissão, artigos 4.°, n.o 1, e 14.°, n.o 1; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 103.o, n.o 2)

(cf. n.os 73, 74, 77, 78, 80‑83)

Resumo

Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá provimento, o Tribunal Geral pronuncia‑se, pela primeira vez, sobre o método de cálculo pelo Conselho Único de Resolução (CUR) das contribuições ex ante das instituições sujeitas a esta obrigação e dos elementos pertinentes para esse cálculo no caso de fusão entre duas instituições de crédito.

A recorrente, de Volksbank NV, anteriormente SNS Bank NV, é uma instituição de crédito sediada nos Países Baixos.

Em 2016, o grupo, composto pelo SNS Bank e pelas suas duas filiais, foi objeto de uma reestruturação, no termo da qual, em 31 de dezembro de 2016, estas duas filiais foram incorporadas no SNS Bank e, em 1 de janeiro de 2017, este passou a designar‑se de Volksbank (a seguir «fusão de 2016»). Esta incorporação implicou a revogação das autorizações bancárias destas duas filiais, pelo que a recorrente passou a ser, em 2017, a única instituição abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 806/2014 ( 1 ).

Por Decisão de 12 de abril de 2018 ( 2 ), o CUR fixou as contribuições ex ante para o FUR (a seguir «contribuições ex ante») ( 3 ), para o ano de 2018, das instituições abrangidas pelas disposições deste regulamento, entre as quais a recorrente. Por carta de 23 de abril de 2018, o De Nederlandsche Bank NV (DNB, Banco dos Países Baixos), na sua qualidade de autoridade nacional de resolução, ordenou à recorrente que pagasse o montante da sua contribuição ex ante para o ano de 2018, conforme tinha sido fixada pelo CUR.

Em 8 de agosto de 2022, o CUR adotou a decisão impugnada ( 4 ), pela qual revogou e substituiu a decisão inicial para certas instituições, entre as quais a recorrente, a fim de sanar a falta de fundamentação desta última à luz de diferentes decisões do Tribunal de Justiça ( 5 ). Para calcular o passivo líquido da recorrente e, portanto, a sua contribuição anual de base, o CUR utilizou, por um lado, o montante do total do passivo da recorrente em 31 de dezembro de 2016, baseando‑se assim em dados posteriores à fusão de 2016, e, por outro lado, o montante médio dos seus depósitos cobertos, calculado trimestralmente, em 2016, sendo esse montante, portanto, determinado com base em dados que eram em grande parte anteriores a essa fusão (a seguir «método utilizado pelo CUR»). Foi neste contexto que, tendo em conta o método utilizado pelo CUR, a recorrente, em apoio do seu recurso de anulação da decisão impugnada, acusou, em particular, o CUR de ter recorrido a dados relativos a momentos diferentes para efeitos do cálculo da sua contribuição ex ante.

Apreciação do Tribunal Geral

A título preliminar, o Tribunal Geral recorda que decorre do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 ( 6 ) que incumbe ao CUR calcular a contribuição ex ante de cada instituição com base nas informações fornecidas por esta e, especificamente, através das últimas demonstrações financeiras anuais aprovadas disponíveis até 31 de dezembro do ano anterior ao período de contribuição (a seguir «ano N‑1»), acompanhadas do parecer emitido pelo revisor oficial de contas ou pela sociedade de revisores oficiais de contas. Observa, aliás, que, tendo em conta o tempo necessário para finalizar essas demonstrações financeiras, estas informações dizem respeito, regra geral, ao penúltimo ano anterior ao período de contribuição em questão ou, em circunstâncias excecionais, a um exercício contabilístico que teve início nesse penúltimo ano e que foi encerrado durante o ano N‑1 (a seguir, para esses dois períodos, o «ano de referência N‑2»).

Quanto ao recurso pelo CUR a dados relativos a momentos diferentes para efeitos do cálculo do passivo líquido e, portanto, da contribuição ex ante da recorrente, o Tribunal Geral examina se, quando o CUR tem em conta o montante médio dos depósitos cobertos, calculado trimestralmente, do ano de referência N‑2 para efeitos do cálculo do passivo líquido, pode simultaneamente ter em conta, para esse mesmo cálculo, o montante do total do passivo, tal como se apresenta no final do ano de referência N‑2, e não o montante médio do total do passivo calculado trimestralmente, que inclui, aliás, o montante dos depósitos cobertos.

A este respeito, o Tribunal Geral salienta que nem o Regulamento Delegado 2015/63, nem a Diretiva 2014/59, nem o Regulamento n.o 806/2014 contêm prescrições específicas relativas à obrigação de o CUR, na determinação do passivo líquido, ter em conta o montante do total do passivo no final do ano de referência N‑2 ou o seu montante médio durante esse ano. Por conseguinte, o Regulamento Delegado 2015/63 ( 7 ) confere ao CUR um poder de apreciação quanto ao momento pertinente para determinar o montante do total do passivo para efeitos do cálculo do passivo líquido.

No entanto, no âmbito do exercício desse poder de apreciação, o Tribunal Geral precisa, por um lado, que o princípio da boa administração ( 8 ) impõe às instituições e aos órgãos da União a obrigação de examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto. Por outro lado, no que respeita especificamente à matéria em questão, a contribuição anual de base, conforme prevista pela Diretiva 2014/59 e pelo Regulamento n.o 806/2014 ( 9 ), assenta num montante proporcional do passivo líquido de cada instituição em relação aos passivos líquidos das outras instituições. Esse rácio traduz a sistemática do regime das contribuições ex ante, segundo a qual a contribuição anual de base deve, antes de mais, refletir a dimensão de cada instituição em função dos seus passivos ( 10 ).

Assim, a dimensão de uma instituição constitui um primeiro indicador do seu perfil de risco, uma vez que quanto mais significativa for uma instituição, maior é a probabilidade de, em caso de dificuldade, o CUR considerar que é do interesse público proceder à sua resolução e recorrer ao FUR para garantir a aplicação efetiva dos instrumentos de resolução. Foi neste contexto que o Tribunal Geral já declarou que a contribuição anual de base deve refletir a dimensão das instituições, a fim de garantir que sejam fornecidos recursos financeiros suficientes ao Mecanismo Único de Resolução para efeitos de uma aplicação eficaz dos instrumentos de resolução. Nestas condições, cabe ao CUR calcular as contribuições anuais de base de forma a refletir de forma suficientemente precisa a dimensão das instituições em questão e o risco associado em função dos seus passivos, de modo a que as instituições com passivos significativos paguem contribuições ex ante mais elevadas do que as instituições com passivos mais limitados — sob reserva do ajustamento dessas contribuições à luz dos indicadores de risco em questão — e que as instituições sejam incentivadas a adotar modos de funcionamento menos arriscados reduzindo, designadamente, o montante dos seus passivos líquidos.

Ora, embora o método utilizado pelo CUR possa, em regra, refletir, de maneira suficientemente precisa, a dimensão das instituições em questão, a situação pode ser diferente em certos casos específicos quando o total do passivo e os depósitos cobertos de uma determinada instituição conhecem uma evolução significativa durante o ano de referência N‑2, que vai além das flutuações normais desses passivos durante o ano. Esta evolução pode, designadamente, resultar de uma alteração da estrutura da referida instituição, como a que se verifica na sequência de uma fusão ou de uma incorporação. Face a tal situação específica, decorre do princípio da boa administração que o CUR é obrigado a examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso em apreço no âmbito do exercício do seu poder de apreciação.

Consequentemente, quando uma instituição apresenta ao CUR dados concretos, quantificados e verificáveis, dos quais resulta que, devido a uma alteração substancial da sua estrutura durante o ano de referência N‑2, o total do seu passivo e o montante dos seus depósitos cobertos conheceram uma evolução significativa, pelo que o método de cálculo dos passivos líquidos já não reflete a sua dimensão de maneira suficientemente precisa, incumbe ao CUR ter em conta esses elementos para assegurar que o cálculo do passivo líquido da instituição em questão cumpre os requisitos anteriormente evocados.

No caso em apreço, o Tribunal Geral constata, antes de mais, que a fusão de 2016 entre a recorrente e as filiais incorporadas teve como consequência que, em 31 de dezembro de 2016, o montante do total do passivo da recorrente aumentou significativamente, na medida em que inclui — contrariamente aos três primeiros trimestres de 2016 — os montantes dos totais dos passivos e dos depósitos cobertos das suas antigas filiais.

Em seguida, para calcular o passivo líquido da recorrente e a sua contribuição anual de base, o CUR utilizou o montante do total do passivo com base nos dados em 31 de dezembro de 2016, ao passo que, para o montante dos depósitos cobertos subtraído do montante do total do passivo, teve em conta o montante médio dos seus depósitos cobertos, calculado trimestralmente, durante o ano de 2016.

Relativamente aos depósitos cobertos que foram subtraídos do montante do total do passivo no âmbito do cálculo do passivo líquido da recorrente, o método utilizado pelo CUR só parcialmente teve em conta a fusão de 2016. Em contrapartida, no que respeita à determinação do montante do total do passivo da recorrente, o CUR baseou‑se apenas no estado do total dos seus passivos em 31 de dezembro de 2016, ou seja, no montante resultante da fusão de 2016. Assim, não teve em conta os montantes do total do passivo da recorrente no final dos três primeiros trimestres de 2016, que não incluíam os totais dos passivos das filiais incorporadas.

Ora, decorre destes elementos que o cálculo do total do seu passivo, primeira componente do cálculo do passivo líquido, se baseia inteiramente na situação da recorrente na sequência da fusão de 2016, ao passo que o cálculo do montante dos seus depósitos cobertos, segunda componente desta mesma operação, que devia em seguida ser subtraída ao total dos passivos, se baseou, em grande parte, na situação da recorrente antes dessa fusão. Por conseguinte, tendo em conta a amplitude da alteração de todos esses passivos na sequência da fusão de 2016, esse cálculo do passivo líquido não refletia, de maneira suficientemente precisa, a dimensão da recorrente e, portanto, o risco associado. Assim, o CUR não tomou em consideração todos os elementos pertinentes do caso concreto no âmbito do exercício do seu poder de apreciação a fim de assegurar que o cálculo do passivo líquido da recorrente respeitava os requisitos anteriormente evocados.

Por conseguinte, o Tribunal Geral considera que o CUR exerceu o seu poder de apreciação no âmbito do cálculo da contribuição anual de base da recorrente de uma forma que viola o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 ( 11 ), bem como o princípio da boa administração e anula a decisão impugnada na parte em que diz respeito à recorrente.

( 1 ) Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 2 ) Decisão SRB/ES/SRF/2018/03 do CUR, de 12 de abril de 2018, relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2018 para o Fundo Único de Resolução (FUR) (a seguir «decisão inicial»).

( 3 ) Em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014.

( 4 ) Decisão SRB/ES/2022/46 do CUR, de 8 de agosto de 2022, que revoga a Decisão SRB/ES/SRF/2018/03 do CUR, de 12 de abril de 2018, relativa às contribuições ex ante de 2018 para o FUR (a seguir «decisão impugnada»).

( 5 ) Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR (C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601), e Despachos de 3 de março de 2022, CUR/Hypo Vorarlberg Bank (C‑663/20 P, não publicado, EU:C:2022:162), e CUR/Portigon e Comissão (C‑664/20 P, não publicado, EU:C:2022:161).

( 6 ) Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução (JO 2015, L 11, p. 44).

( 7 ) Especificamente, o artigo 4.o, n.o 1, e o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63.

( 8 ) Tal como consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

( 9 ) Artigo 103.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59 e artigo 70.o, n.o 2, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.o 806/2014.

( 10 ) Tal como resulta dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2014/59 e do considerando 5 do Regulamento Delegado 2015/63.

( 11 ) Tal como interpretado em conformidade com o artigo 103.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59 e o artigo 70.o, n.o 2, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.o 806/2014.