Processos T‑351/18 e T‑584/18

Ukrselhosprom PCF LLC
e
Versobank AS

contra

Banco Central Europeu

Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção alargada) de 6 de outubro de 2021

«Política económica e monetária – Supervisão prudencial das instituições de crédito – Atribuições específicas de supervisão conferidas ao BCE – Decisão de revogar a autorização de uma instituição de crédito – Violação da legislação de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo – Admissibilidade – Competências das Autoridades Nacionais Competentes (ANC) dos Estados‑Membros participantes e do BCE no Mecanismo Único de Supervisão (MUS) – Igualdade de tratamento – Proporcionalidade – Proteção da confiança legítima – Segurança jurídica – Desvio de poder – Direitos de defesa – Dever de fundamentação»

1. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou coletivas – Interesse em agir – Recurso que tem por objeto uma decisão do Banco Central Europeu (BCE) que revoga a autorização de uma instituição de crédito – Decisão revogada e substituída por uma decisão de conteúdo idêntico tomada no âmbito do processo de reexame – Desaparecimento do interesse em agir – Não conhecimento do mérito

   (Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 131.o)

   (cf. n.os 70‑72, 87‑92, 95)

2. Política económica e monetária – Política económica – Supervisão do setor financeiro da União – Mecanismo Único de Supervisão – Submissão das entidades menos importantes à supervisão prudencial direta das autoridades nacionais – Implementação descentralizada por estas autoridades de uma competência exclusiva do Banco Central Europeu (BCE) – Modalidades de assistência ao BCE para efeitos da realização das suas missões de supervisão – Revogação da autorização de uma instituição de crédito – Declaração de incumprimento comprovado ou previsível – Decisão que diz respeito à resolução de uma instituição de crédito – Atos diferentes

   [Regulamento n.o 806/14 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 26 e artigo 18.o, n.o 1 e n.o 4.°, alínea a); Regulamento n.o 1024/2013 do Conselho, considerandos 15, 28 e 37 a 40 e artigos 4.°, n.o 1, e 6.°, n.os 2 a 7; Diretiva 2013/36 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o]

   (cf. n.os 134‑139, 148, 150, 152)

3. Política económica e monetária – Política económica – Supervisão do setor financeiro da União – Mecanismo Único de Supervisão – Submissão das entidades menos importantes à supervisão prudencial direta das autoridades nacionais – Verificações e assistência prestada ao Banco Central Europeu (BCE) na elaboração e na implementação de qualquer ato relacionado com a revogação da autorização – Competências das autoridades nacionais – Revogação da autorização de uma instituição de crédito – Competência exclusive do BCE

   (Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 83.o; Regulamento n.o 1024/2013 do Conselho, artigos 4.°, n.o 1, alínea a) e 14.o, n.o 5)

   (cf. n.os 162‑166, 171‑174, 179, 180)

4. Política económica e monetária – Política económica – Supervisão do setor financeiro da União – Mecanismo Único de Supervisão – Submissão das entidades menos importantes à supervisão prudencial direta das autoridades nacionais – Determinação dos factos constitutivos de violações da legislação de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo – Competências das autoridades nacionais – Revogação da autorização de uma instituição de crédito por motivo de violação desta legislação – Competência exclusiva do Banco Central Europeu (BCE)

   [Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 83.o; Regulamento n.o 1024/2013 do Conselho, artigos 4.°, n.o 1, alínea a), e 14.°, n.o 5; Diretiva 2005/60 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 1 e 2, e Diretiva 2013/36 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 67.o]

   (cf. n.os 185‑187, 190, 197)

5. Política económica e monetária – Política económica – Supervisão do setor financeiro da União – Mecanismo Único de Supervisão – Supervisão prudencial das instituições de crédito – Instituição de crédito que pretende estabelecer uma sucursal noutro Estado‑Membro – Processo de comunicação à autoridade competente do Estado‑Membro de origem – Natureza vinculativa

   (Diretiva 2013/36 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 19 e artigos 35.° a 39.°)

   (cf. n.os 250‑256)

Resumo

A Versobank AS é uma instituição de crédito estabelecida na Estónia, cuja principal acionista é a Ukrselhosprom PCF LLC.

A Versobank, como instituição de crédito menos importante, estava colocada sob a supervisão prudencial da Finantsinspektsioon (FSA, Estónia), que atuava na qualidade de Autoridade Nacional Competente (ANC) ( 1 ). Esta autoridade também era competente no que dizia respeito à supervisão do respeito das regras em matéria de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo (a seguir «CBC/FT»).

A FSA constatou de forma recorrente, desde 2015, que a Versobank praticava infrações relacionadas, por um lado, com a ineficácia do seu regime em matéria de CBC/FT na gestão dos riscos decorrentes do seu modelo de empresa e, por outro, com a desadequação dos seus dispositivos de governação implementados nesta matéria. Depois de ter efetuado uma inspeção no local e de ter enviado à Versobank vários pedidos para que esta se conformasse com as exigências regulamentares, a FSA adotou uma recomendação que impunha à Versobank que corrigisse de forma imediata as falhas identificadas no âmbito da referida inspeção e que exigia que fossem adotadas determinadas medidas.

Na sequência de outras inspeções realizadas no local, a FSA constatou que a Versobank continuava sem se conformar com todas as obrigações previstas na referida recomendação e considerou que era necessário levar a cabo uma investigação mais aprofundada. Constatou, assim, que haviam sido cometidas violações graves e significativas à legislação em matéria de CBC/FT.

Em 8 de fevereiro de 2018, o Banco Central Europeu (BCE) recebeu da FSA uma proposta de revogação da autorização dada à Versobank ( 2 ). Em 26 de março de 2018, o BCE adotou e notificou à Versobank a sua decisão de revogar a sua autorização bancária ( 3 ).

Tendo‑lhe a Ukrselhosprom PCF apresentado um pedido por meio do qual requereu que fosse revista a Decisão do BCE de 26 de março de 2018, o Conselho de Governadores do BCE adotou a Decisão de 17 de julho de 2018 ( 4 ), que revogou e substituiu a Decisão de 26 de março.

O Tribunal Geral, reunido em Secção Alargada considera que não há que conhecer do processo T‑351/18. Além disso, no processo T‑584/18, nega integralmente provimento ao recurso da Ukrselhosprom PCF e da Versobank.

Apreciação do Tribunal Geral

Em primeiro lugar, o Tribunal constata que não há que conhecer do mérito do recurso interposto no processo T‑351/18, que tem por objeto a anulação da Decisão de 26 de março de 2018.

A este respeito, depois de ter recordado o âmbito e a tramitação do procedimento de reexame administrativo das decisões do BCE ( 5 ), o Tribunal sublinha que a decisão adotada no termo deste reexame produz efeitos retroativos ao momento da produção de efeitos da decisão inicial, independentemente do resultado do referido reexame. Assim, da substituição da decisão inicial por uma decisão idêntica ou alterada no termo do processo de reexame resulta o desaparecimento definitivo da decisão inicial da ordem jurídica.

No caso em análise, o Tribunal salienta que a Decisão de 17 de julho de 2018 foi adotada no termo do reexame administrativo que teve por objeto a Decisão de 26 de março de 2018 e que aquela tem um conteúdo idêntico ao desta última. Por conseguinte, através da sua Decisão de 17 de julho de 2018, o BCE substituiu a Decisão de 26 de março de 2018, o que se traduziu na produção de efeitos retroativos ao momento da produção de efeitos desta última e não numa simples revogação desta última com produção de efeitos para o futuro. Por conseguinte, a Ukrselhosprom PCF e a Versobank não mantém nenhum interesse na anulação da Decisão de 26 de março de 2018 e o recurso que foi interposto deste ato ficou desprovido de objeto.

Em segundo lugar, pronunciando‑se sobre o recurso interposto pela Ukrselhosprom PCF e pela Versobank no processo T‑584/18, o Tribunal confirma, primeiro, a competência do BCE para revogar a autorização de instituição de crédito e, mais concretamente, para adotar a Decisão de 17 de julho de 2018. Deste modo, especifica que uma decisão que determina que uma resolução de uma instituição de crédito não reveste interesse público, como a que foi adotada pela FSA nas suas funções de autoridade nacional de resolução, não proíbe de modo nenhum que o BCE adote em seguida uma decisão de revogação da autorização. Além disso, a coexistência do Mecanismo Único de Supervisão (MSU) e do Mecanismo Único de Resolução (MRU), que têm em comum a missão de proteger a estabilidade e a segurança do sistema financeiro da União, não pode ser entendida no sentido de que exclui a possibilidade de a autoridade competente em matéria de supervisão prudencial, no caso concreto o BCE, de revogar a autorização, quando não estejam reunidos os requisitos para adotar uma medida de resolução, a saber, quando a instituição de crédito em causa não corre o risco de se tornar não viável.

Segundo, o Tribunal confirma a competência do BCE para adotar uma decisão de revogação da autorização devido à violação das obrigações em matéria de CBC/FT, recordando que também está prevista uma revogação da autorização no caso de a instituição de crédito desrespeitar as referidas obrigações ( 6 ). Deste modo, o Tribunal considera que foi sem violar a repartição das competências entre a ANC dos Estados‑Membros participantes e o BCE no MSU que a FSA julgou provados os factos constitutivos das violações da legislação em matéria de CBC/FT e que, em contrapartida, cabia ao BCE efetuar a apreciação jurídica determinante quanto à questão de saber se estes factos justificavam que a autorização fosse revogada e apreciar a sua proporcionalidade.

Terceiro, o Tribunal considera que o processo de comunicação, designado de «passaporte», reveste uma natureza vinculativa ( 7 ). Assim, recorda que todas as instituições de crédito que pretendam instalar uma sucursal no território de outro Estado‑Membro devem notificar esse facto às autoridades competentes do seu Estado‑Membro de origem ( 8 ). Além disso, o Tribunal concretiza que a natureza não meramente formal do processo de comunicação decorre, por um lado, do poder da autoridade competente do Estado‑Membro de origem de recusar comunicar as referidas informações à autoridade nacional competente do Estado de acolhimento e, por outro, da margem de que esta primeira autoridade dispõe no âmbito da apreciação destas mesmas informações.

Quarto, pronunciando‑se a respeito da violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal considera que, no presente caso, a medida de revogação da autorização não excedeu o que era adequado e necessário para atingir os objetivos que visam pôr termo às violações cometidas pela Versobank. Além disso, especifica, nomeadamente, que as opções de autoliquidação e de venda a outro investidor não constituíam medidas alternativas à revogação que fossem suficientes para atingir os objetivos legalmente prosseguidos pelo BCE.

Quinto, o Tribunal rejeita os argumentos relativos à violação do princípio da igualdade de tratamento e de não discriminação devido à inexistência de uma análise comparativa entre as violações que foram imputadas à Versobank e aquelas que foram cometidas por outras instituições de crédito. Com efeito, segundo o Tribunal, essa análise não é necessária para contestar uma qualquer ilegalidade cometida por uma pessoa singular ou coletiva.

Sexto, por último, o Tribunal rejeita os argumentos relativos à violação do direito de acesso ao processo da Ukrselhosprom PCF. Pronunciando‑se, por um lado, sobre o pedido de acesso ao processo, o Tribunal salienta que o BCE não cometeu nenhum erro quando não o concedeu uma vez que a Ukrselhosprom PCF não era parte interessada ( 9 ) quando o referido pedido foi apresentado. Por outro, pronunciando‑se sobre o segundo pedido de acesso apresentado no âmbito do pedido de reexame, o Tribunal sublinha que a Comissão Administrativa de Reexame deferiu esse pedido na sua qualidade de requerente do pedido de reexame ( 10 ).

( 1 ) Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63), artigo 2.o, n.o 2, e artigo 6.o (a seguir «Regulamento MSU de base»).

( 2 ) Regulamento (UE) n.o 468/2014 do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014, que estabelece o quadro de cooperação, no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, entre o Banco Central Europeu e as autoridades nacionais competentes e com as autoridades nacionais designadas (Regulamento‑Quadro do MUS) (JO 2014, L 141, p. 1), artigo 80.o (a seguir «Regulamento‑Quadro MUS»).

( 3 ) Decisão do Banco Central Europeu ECB/SSM/2018‑EE‑1 WHD‑2017‑0012, de 26 de março de 2018, que revoga a autorização bancária da Versobank AS (a seguir «Decisão de 26 de março de 2018»).

( 4 ) Decisão ECB/SSM/2018‑EE‑2 WHD‑2017‑0012 do Banco Central Europeu (BCE), de 17 de julho de 2018, que substitui a Decisão Inicial do BCE de 26 de março de 2018, de proceder à revogação da autorização da instituição de crédito Versobank (a seguir «Decisão de 17 de julho de 2018»).

( 5 ) Conforme descritos no artigo 24.o, n.os 1 e 7, do Regulamento MSU de base.

( 6 ) Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), artigo 67.o

( 7 ) Diretiva 2013/36, artigo 39.o

( 8 ) Diretiva 2013/36, artigo 35.o

( 9 ) Regulamento MSU de base, artigo 22.o, n.o 2; Regulamento‑Quadro MSU, artigos 26.° e 32.°

( 10 ) Decisão 2014/360/UE, de 14 de abril de 2014, relativa à instituição de uma Comissão de Reexame e respetivas Regras de Funcionamento (JO 2014, L 175, p. 47), artigo 20.o