Processo T‑281/18

ABLV Bank AS

contra

Conselho Único de Resolução

Acórdão do Tribunal Geral (Décima Secção alargada) de 6 de julho de 2022

«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Procedimento de resolução aplicável em caso de situação ou de risco de insolvência de uma entidade — Decisão do CUR de não adotar um programa de resolução — Recurso de anulação — Ato lesivo — Interesse em agir — Legitimidade ativa — Admissibilidade parcial — Artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 806/2014 — Competência do autor do ato — Direito de ser ouvido — Dever de fundamentação — Proporcionalidade — Igualdade de tratamento»

Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) de adotar ou não um programa de resolução — Inclusão

(Artigo 263.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 18.° e 86.°, n.o 2)

(cf. n.os 30‑36)
Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Afetação direta — Critérios — Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) de adotar ou não um programa de resolução — Determinação do caráter eventualmente direto dos efeitos da referida decisão na situação jurídica dos acionistas de uma instituição de crédito — Não afetação do direito dos acionistas de receber dividendos e de participar na gestão dessa instituição — Inexistência de afetação direta — Inadmissibilidade

(Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE)

(cf. n.os 39, 41‑45)
Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Afetação direta — Critérios — Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) de adotar ou não um programa de resolução — Determinação do caráter eventualmente direto dos efeitos da referida decisão na situação jurídica dos acionistas de uma instituição de crédito — Execução que tem um caráter puramente automático — Admissibilidade

(Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o)

(cf. n.os 47, 48, 50‑52)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Adoção de um programa de resolução — Requisitos — Condição prévia sine qua non da avaliação pelo Conselho Único de Resolução (CUR) da situação ou do risco de insolvência da entidade em causa — Avaliação baseada na conclusão do Banco Central Europeu (BCE) — Admissibilidade

(Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o)

(cf. n.os 47, 48, 57)
Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Interesse em agir — Requisitos — Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) de adotar ou não um programa de resolução — Avaliação da situação ou do risco de insolvência da entidade em causa — Condição sine qua non do início do procedimento de resolução — Interesse legítimo dessa entidade em não ser objeto de uma avaliação que conclua pela sua situação ou risco de insolvência — Inclusão

(Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o)

(cf. n.os 54, 57‑60)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Conselho Único de Resolução (CUR) — Competência — Decisão de adotar ou não um programa de resolução — Obrigação de tomar essa decisão na sequência da avaliação pelo Banco Central Europeu (BCE) da situação ou do risco de insolvência da entidade em causa

(Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o, n.o 1; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 82.o, n.o 2)

(cf. n.os 81‑83)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Decisão de não adotar um programa de resolução — Requisitos — Avaliação da situação ou do risco de insolvência da entidade em causa — Funções distintas do Conselho Único de Resolução (CUR) e do Banco Central Europeu (BCE) — Competência partilhada com um papel central, se não mesmo exclusivo, do BCE

(Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o, n.o 1, segundo parágrafo)

(cf. n.os 105, 106, 108)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Procedimento de resolução — Direito de ser ouvido — Alcance — Procedimento conduzido pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelo Conselho Único de Resolução (CUR) conjunta e sucessivamente — Procedimento administrativo complexo — Obrigação de ouvir a entidade visada pela decisão de adotar ou não um programa de resolução em cada fase do procedimento por cada um desses dois órgãos — Inexistência

[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alínea a); Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o]

(cf. n.os 156‑163, 165)

Resumo

A recorrente, ABLV Bank AS, é uma instituição de crédito com sede na Letónia e é a sociedade‑mãe do grupo ABLV. Por sua vez, a ABLV Bank Luxembourg SA é uma instituição de crédito com sede no Luxemburgo e uma das filiais do grupo ABLV; a recorrente é a sua única acionista. Estas duas instituições eram qualificadas de «entidade significativa» e estavam sujeitas, a esse título, à supervisão do Banco Central Europeu (BCE) no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão (MUS) ( 1 ).

Em 13 de fevereiro de 2018, o United States Department of the Treasury (Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, Estados Unidos da América) anunciou um projeto de uma medida destinada a designar a recorrente como instituição que representava um risco importante em matéria de branqueamento de capitais. Na sequência desse anúncio, a recorrente deixou de poder efetuar pagamentos em dólares e sofreu uma vaga de levantamentos de depósitos. O BCE encarregou a Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comissão dos mercados financeiros e de capitais, Letónia) de impor uma moratória para permitir à recorrente estabilizar a sua situação. Em 23 de fevereiro de 2018, o BCE concluiu que a recorrente estava em situação ou em risco de insolvência. Por duas Decisões de 23 de fevereiro de 2018, relativas, respetivamente, à recorrente e à ABLV Luxembourg, o Conselho Único de Resolução (CUR), adotando a conclusão do BCE, considerou, no entanto, que não era necessária uma medida de resolução em relação a estas para defesa do interesse público ( 2 ).

Chamado a conhecer de um recurso de anulação dessas duas decisões, o Tribunal Geral pronuncia‑se pela primeira vez sobre uma decisão do CUR de não adotar um programa de resolução e nega provimento ao recurso na sua totalidade.

Apreciação do Tribunal Geral

Num primeiro momento, o Tribunal Geral examina as exceções de inadmissibilidade do recurso suscitadas pelo CUR.

Em primeiro lugar, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 3 ), considera que a decisão de não adotar instrumentos de resolução em relação a uma instituição de crédito é um ato recorrível. Com efeito, uma vez que alguns destes instrumentos são suscetíveis de permitir à recorrente manter uma parte das suas atividades, tal decisão produz efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os seus interesses. Esta qualificação permite, além disso, assegurar o respeito do direito a uma proteção jurisdicional efetiva.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso da decisão relativa à ABLV Luxembourg por falta de legitimidade ativa da recorrente. Com efeito, essa decisão produz unicamente efeitos diretos na situação jurídica da sua destinatária, a ABLV Luxembourg. O efeito negativo dessa decisão sobre a recorrente é de natureza económica e não jurídica, uma vez que o direito dos acionistas de receberem dividendos e de participarem na gestão se mantém inalterado.

Quanto à decisão relativa à recorrente, o Tribunal Geral conclui que esta última tem legitimidade ativa para impugnar essa decisão, uma vez que produz diretamente efeitos na sua situação. Com efeito, a conclusão do CUR, baseada na avaliação feita pelo BCE, segundo a qual a recorrente se encontra em situação ou em risco de insolvência, constitui o suporte necessário para tomar uma decisão de não adotar uma medida de resolução. Por outro lado, essa decisão não deixa nenhum poder de apreciação à autoridade reguladora nacional encarregada da sua execução, uma vez que esta execução tem um caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação da União.

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral considera que a recorrente tem interesse em agir contra essa decisão. Com efeito, se devesse concluir que a avaliação da situação ou do risco de insolvência da recorrente pelo BCE, adotada pelo CUR, estava errada, o procedimento que conduziu à adoção dessa decisão não deveria ter sido iniciado contra a recorrente. Além disso, com vista ao exercício das suas atividades bancárias, a entidade em causa tem um interesse legítimo em não ser objeto de tal avaliação.

Num segundo momento, o Tribunal Geral rejeita todos os fundamentos invocados quanto ao mérito pela recorrente.

Nomeadamente, em primeiro lugar, o Tribunal Geral salienta que a recorrente critica erradamente o CUR por se ter baseado unicamente na avaliação da situação ou do risco de insolvência realizada pelo BCE, sem ter procedido ao seu próprio exame. A esse título, recorda que é certo que o CUR não está vinculado por essa avaliação do BCE e que nada indica que fique privado de poder de apreciação a esse respeito. Todavia, o Regulamento MUR ( 4 ) confere um papel prioritário, mesmo que não seja exclusivo, ao BCE, uma vez que, tendo em conta o seu conhecimento enquanto autoridade de supervisão, é a instituição que está em melhor posição para proceder a essa avaliação.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral observa que as apreciações do BCE, que o CUR fez suas, a saber, as relativas, por um lado, à capacidade de reequilíbrio de que a recorrente devia dispor e, por outro, à avaliação da sua situação ou do seu risco de insolvência, não estavam feridas de erro manifesto. O Tribunal Geral considerou que o BCE podia razoavelmente, em circunstâncias como as do caso em apreço caracterizadas por levantamentos maciços de depósitos na sequência de uma quebra de confiança entre a instituição de crédito e a sua clientela, atribuir menor importância ao rácio de cobertura e à capitalização da recorrente e basear‑se, sobretudo, na disponibilidade imediata de liquidez. Por conseguinte, o Tribunal Geral conclui que, à luz da margem de apreciação de que dispõe, o CUR não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que a recorrente estava em situação ou em risco de insolvência.

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral considera que o CUR não cometeu em erro de direito ao se basear na avaliação da situação ou do risco de insolvência da recorrente feita pelo BCE para verificar que não existia nenhuma perspetiva razoável de que uma ação alternativa pudesse impedir a sua insolvência num prazo razoável. Com efeito, embora o exame de tal ação seja distinto da referida avaliação, constata que, no caso em apreço, o BCE integrou o referido exame nessa avaliação.

Em quarto lugar, o Tribunal Geral afasta qualquer violação do direito da recorrente de ser ouvida. Com efeito, considera que, tendo em conta a natureza do procedimento administrativo complexo em causa, conduzido pelo BCE e pelo CUR conjunta e sucessivamente, não se exige que a entidade em causa seja ouvida em cada fase do procedimento por cada um destes dois órgãos separadamente. Ora, no caso, a recorrente foi ouvida várias vezes pelo BCE e, portanto, foi‑lhe dada a possibilidade de se exprimir, pelo que o CUR tinha pleno conhecimento dos seus argumentos quando da adoção da decisão, na qual fez suas as apreciações do BCE.

( 1 ) Por força do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63).

( 2 ) Na aceção do artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1, a seguir «Regulamento MUR»).

( 3 ) Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o./BCE (C 551/19 P e C 552/19 P, EU:C:2021:369).

( 4 ) Artigo 18.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento MUR.