Caso T‑257/18

Iberpotash, SA

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção) de 16 de janeiro de 2020

«Auxílios de Estado — Setor mineiro — Medida que consiste, por um lado, na redução das garantias financeiras para a reabilitação de minas, e, por outro, no investimento estatal para a reabilitação de minas que assegura um nível mais elevado de proteção ambiental — Decisão que declara o auxílio parcialmente incompatível com o mercado interno e ordena a sua recuperação — Conceito de auxílio — Vantagem — Transferência de recursos estatais — Caráter seletivo — Confiança legítima — Segurança jurídica — Cálculo do montante do auxílio»

Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão, imputável ao Estado, de uma vantagem através de recursos estatais — Vantagens que provocam uma redução do Orçamento de Estado ou um risco dessa redução — Necessidade de estabelecer um nexo suficientemente direto entre a vantagem concedida e a redução concedida ou um risco concreto de redução do Orçamento de Estado — Licenças de exploração de minas concedidas mediante a constituição de garantias financeiras insuficientes tendo em conta o risco legal de responsabilidade pela reparação de eventuais danos ambientais que pesa sobre o Estado‑Membro — Inclusão

(Artigo 107.o, n.os 1 e 6, TFUE)

(cf. n.os 49‑57, 60‑80)
Auxílios concedidos pelos Estados — Decisão da Comissão — Apreciação da legalidade em função dos elementos de informação disponíveis no momento da adoção da decisão — Qualificação de uma medida como auxílio de Estado — Impossibilidade de um recorrente que tenha participado no procedimento formal de exame invocar, como fundamento do seu recurso, elementos factuais ou jurídicos não apresentados durante esse procedimento

(Artigo 108.o, n.o 2, e 263.° TFUE)

(cf. n.os 92, 93, 99, 107, 112)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Caráter jurídico — Interpretação com base em elementos objetivos — Apreciação económica complexa — Fiscalização jurisdicional — Alcance

(Artigo 107.o, n.os 1 e 6, TFUE)

(cf. n.os 95, 96)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Caráter seletivo da medida — Critério de apreciação — Auxílio individual — Presunção de seletividade

(Artigo 107.o, n.os 1 e 6, TFUE)

(cf. n.o 117)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Auxílio concedido em violação das regras processuais do artigo 108.o TFUE — Eventual confiança legítima dos beneficiários — Segurança jurídica — Proteção — Condições e limites

(Artigo 108.o, n.o 2, CE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigo 16.o, n.o 1)

(cf. n.os 130‑151)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Intervenção do Estado que alivia os encargos que oneram normalmente o orçamento de uma empresa — Medida de reabilitação de uma escombreira, decidida e financiada pelos poderes públicos, que se substitui à responsabilidade geral da empresa proprietária a título da proteção do ambiente — Inclusão — Medida que vai além das exigências da União em matéria de proteção do ambiente — Não incidência

(cf. n.os 157, 158, 162‑174)

Resumo

No Acórdão Iberpotash/Comissão (T‑257/18), proferido em 16 de janeiro de 2020, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso de anulação interposto pela empresa Iberpotash SA contra a decisão da Comissão que declarou ilegais e incompatíveis com o mercado interno duas medidas de auxílio concedidas àquela empresa pelo Reino de Espanha, no âmbito das suas atividades mineiras ( 1 ).

A Iberpotash, filial espanhola do maior produtor mundial de fertilizantes e proprietário de duas minas de potassa nas localidades de Súria e Sallent/Balsareny, na Catalunha, obteve em 2006 e 2008, da Generalitat de Cataluña (Espanha), autorizações ambientais para extrair potassa. Estas autorizações foram concedidas através de programas de reabilitação, que deviam estabelecer medidas destinadas a prevenir e a compensar as consequências nefastas no ambiente provocadas pelas atividades extrativas previstas, medidas essas exigidas por força da regulamentação espanhola que transpôs, nomeadamente, a Diretiva 2006/21 ( 2 ). A aplicabilidade destes programas era assegurada pela obrigação de o explorador mineiro constituir garantias financeiras, calculadas em função da superfície abrangida pela reabilitação ou do seu custo global. O valor dessas garantias tinha sido inicialmente fixado em 773682,28 euros (elevado para 828013,24 euros em 2008) para a exploração de Súria e 1130128 euros para a exploração de Sallent/Balsareny. Na sequência de uma decisão judicial de 11 de outubro de 2011, que considerou que o plano de reabilitação da mina de Sallent/Balsareny estava incompleto e que a garantia financeira constituída para esse efeito era insuficiente, as autoridades espanholas aumentaram esses montantes para 6160872,35 euros e 6979471,83 euros, respetivamente. Além disso, a 17 de dezembro de 2007, as autoridades nacional e regional espanholas decidiram cobrir, a expensas suas, a escombreira de Vilafruns, igualmente propriedade da Iberpotash.

Na decisão impugnada, adotada na sequência de uma denúncia anónima, a Comissão considerou, por um lado, que, devido ao valor excessivamente baixo das garantias prestadas, a Iberpotash tinha beneficiado de um auxílio sob a forma de comissões de garantia reduzidas. Considerou, por outro lado, que a Iberpotash também tinha beneficiado de um auxílio ao investimento para a cobertura da escombreira de Villafruns. Uma vez que estes auxílios, concedidos em violação da obrigação de notificação dos Estados‑Membros ( 3 ), eram ilegais e incompatíveis com o mercado interno, a Comissão ordenou, consequentemente, a sua recuperação.

No seu acórdão, o Tribunal Geral confirmou, em primeiro lugar, que o reduzido valor das garantias financeiras constituídas para a exploração das duas minas devia ser qualificado como auxílio estatal, bem como a obrigação de recuperação que daí resultava para o Estado‑Membro.

Primeiro, começou por constatar que, na medida em que os montantes das duas garantias financeiras tinham sido estabelecidos pela Generalitat de Cataluña nas duas decisões de concessão das licenças de exploração, estas medidas eram imputáveis ao Estado, seguidamente confirmou que o seu valor reduzido fazia pesar sobre o Estado o risco acrescido e concreto de ter de mobilizar recursos para cobrir o custo real dos danos ambientais e de reabilitação, e, portanto, implicava recursos estatais. A este respeito, sublinhou, nomeadamente, que o Estado espanhol estava sujeito, por força da regulamentação nacional aplicável, a uma obrigação de intervenção subsidiária em caso de incumprimento das obrigações ambientais impostas às empresas que se dedicavam a uma atividade mineira. Recordou ainda que, nos termos da Diretiva 2004/35 ( 4 ), as autoridades nacionais competentes podiam tomar medidas para reparar os danos ambientais que incumbem aos operadores, especificando que, na falta de tais medidas, podiam incorrer em incumprimento das obrigações que lhes incumbem por força da Diretiva 2006/21, ser objeto de um processo por incumprimento e ser condenadas ao pagamento de sanções pecuniárias compulsórias. Além disso, salientou que o objetivo da obrigação de constituir uma garantia ( 5 ) é assegurar que as empresas mineiras dispõem de recursos suficientes para cobrir os futuros custos de reabilitação das minas, independentemente da sua situação financeira no futuro, e evitar que o Estado tenha de intervir em vez delas. Rejeitando, além disso, os argumentos apresentados pela Iberpotash, relativos à sua capacidade financeira, suscetível de mudar a qualquer momento, e ao facto de a perda de receitas dizer respeito ao orçamento de uma instituição bancária privada, o Tribunal concluiu que o reduzido valor das garantias financeiras exigidas no presente caso apresentava um risco suficientemente concreto de realização, no futuro, de um encargo adicional para o Estado para que as medidas fossem classificadas como auxílios de Estado.

Segundo, o Tribunal Geral confirmou que, uma vez que o seu nível era efetivamente inadequado e nitidamente inferior ao que teria sido necessário para cobrir os custos de reabilitação das minas, e que as medidas tinham sido adotadas através de decisões individuais de licença de exploração, as garantias conferiam uma vantagem seletiva à Iberpotash. No âmbito da sua análise, o Tribunal Geral salientou que o facto de a Comissão não ter efetuado a sua própria apreciação dos níveis corretos das garantias financeiras não constituía uma violação do seu dever de diligência, uma vez que se justificava pela margem de discricionariedade concedida aos Estados‑Membros a esse respeito pelo artigo 14.o da Diretiva 2006/21.

Terceiro e por último, o Tribunal Geral considerou que a obrigação do Estado‑Membro de recuperar os auxílios assim ilegalmente concedidos não implicava uma violação do princípio da proteção da confiança legítima, uma vez que a Iberpotash não havia demonstrado ter recebido garantias suficientemente precisas, incondicionais e concordantes que decorressem de uma ação positiva da Comissão nem feito prova da existência de circunstâncias excecionais, ou do princípio da segurança jurídica, uma vez que a constatação, neste caso, de uma transferência de recursos estatais não era imprevisível, à luz da prática anterior da Comissão, para um operador económico atento e informado.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral confirmou que a cobertura da escombreira de Vilafruns, decidida e financiada inteiramente pelos poderes públicos, constituía uma prestação positiva, ao mesmo título que uma subvenção, que implicava necessariamente uma vantagem para a Iberpotash. Com efeito, esta medida contribuiu para resolver o problema da poluição de forma eficaz, sustentável e não desproporcionada, libertando a Iberpotash da sua responsabilidade global, a título da legislação nacional e da União aplicáveis, de remediar continuamente as eventuais consequências negativas da gestão da mina, e evitou‑lhe ter de implementar outra medida de reabilitação de longa duração. Concluiu daí que a medida tinha favorecido esta última ao reduzir os riscos ambientais para o futuro. Além disso, embora reconhecendo, tal como a Comissão, que a Iberpotash se encontrava numa situação de perfeita legalidade no que respeita ao cumprimento das suas obrigações ambientais, uma vez que o Estado tinha decidido adotar um nível de proteção ambiental superior ao necessário no momento da adoção da decisão impugnada, o Tribunal Geral entendeu que, enquanto empresa proprietária da mina, não estava exonerada da obrigação de suportar os respetivos custos, tendo de resto precisado que a decisão impugnada tomou esse elemento em consideração ao impor a recuperação de apenas uma parte do montante do investimento do Estado assim realizado.

( 1 ) Decisão (UE) 2018/118 da Comissão, de 31 de agosto de 2017, relativa ao auxílio estatal SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) concedido por Espanha a favor da Iberpotash (JO 2018, L 28, p. 25).

( 2 ) Diretiva 2006/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativa à gestão dos resíduos de indústrias extrativas e que altera a Diretiva 2004/35/CE (JO L 2006 de 11.4.2006, p. 15).

( 3 ) Artigo 108.o, n.o 3, TFUE.

( 4 ) Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais (JO 2004, L 143, p. 56).

( 5 ) Prevista no artigo 14.o da Diretiva 2006/21.