1

Na sua petição, a Comissão Europeia pede que o Tribunal de Justiça declare:

2

O artigo 7.o da Diretiva 96/62/CE do Conselho, de 27 de setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente (JO 1996, L 296, p. 55), sob a epígrafe «Melhoramento da qualidade do ar ambiente — Requisitos gerais», enunciava, nos seus n.os 1 e 3:

«1.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir a observância dos valores‑limite.

[…]

3.   Os Estados‑Membros devem estabelecer planos de ações a tomar de imediato para os casos de risco de ultrapassagem dos valores‑limite e/ou dos limiares de alerta, a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração. Estes planos podem prever, conforme o caso, medidas de controlo e, se necessário, de suspensão das atividades, inclusive do trânsito automóvel, que contribuam para a ultrapassagem dos valores‑limite.»

3

O artigo 8.o dessa diretiva, sob a epígrafe «Medidas aplicáveis nas zonas onde os níveis são superiores ao valor‑limite», previa, nos seus n.os 1, 3 e 4:

«1.   Os Estados‑Membros devem estabelecer a lista das zonas e aglomerações em que os níveis de um ou mais poluentes são superiores ao valor‑limite acrescido da margem de tolerância.

[…]

3.   Nas zonas e aglomerações referidas no n.o 1, os Estados‑Membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor‑limite dentro do prazo fixado.

Este plano ou programa, a que o público deve ter acesso, incluirá pelo menos as informações enumeradas no anexo IV.

4.   Nas zonas e aglomerações referidas no n.o 1 em que os níveis de mais de um poluente excedem os valores‑limite, os Estados‑Membros estabelecerão um plano integrado abrangendo todos os poluentes em questão.»

4

Segundo o artigo 11.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Envio de informações e relatórios», os Estados‑Membros eram obrigados a apresentar à Comissão relatórios anuais sobre a observância dos valores‑limites aplicáveis às concentrações de NO2.

5

Nos termos do artigo 4.o da Diretiva 1999/30/CE do Conselho, de 22 de abril de 1999, relativa a valores‑limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente (JO 1999, L 163, p. 41), sob a epígrafe «Dióxido de azoto e óxidos de azoto»:

«1.   Os Estados‑Membros adotarão as medidas necessárias para garantir que as concentrações de dióxido de azoto e, se for caso disso, de óxidos de azoto no ar ambiente, avaliadas nos termos do artigo 7.o, não excedam os valores‑limite estabelecidos na secção I do anexo II, a partir das datas nela fixadas.

As margens de tolerância previstas na secção I do anexo II cumprirão o disposto no artigo 8.o da Diretiva [96/62].

2.   O limiar de alerta para as concentrações de dióxido de azoto no ar ambiente consta da secção II do anexo II.»

6

No que respeita à proteção da saúde humana, o anexo II da Diretiva 1999/30 fixava em 1 de janeiro de 2010 a data a partir da qual os valores‑limite para o NO2 deviam ser respeitados.

7

Segundo o artigo 12.o desta diretiva, os Estados‑Membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento até 19 de julho de 2001.

8

A Diretiva 2008/50, que entrou em vigor em 11 de junho de 2008, substitui cinco atos legislativos preexistentes relativos à evolução e à gestão da qualidade do ar ambiente, nomeadamente as Diretivas 96/62 e 1999/30, que foram revogadas a partir de 11 de junho de 2010, como resulta do artigo 31.o da Diretiva 2008/50.

9

O anexo XI desta diretiva indica, todavia, que a data a partir da qual o valor‑limite para o NO2 deve ser respeitado é 1 de janeiro de 2010.

10

O artigo 1.o da Diretiva 2008/50, sob a epígrafe «Objeto», enuncia nos seus pontos 1 a 3:

«A presente diretiva estabelece medidas destinadas a:

11

O artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê, nos seus pontos 5, 8, 16 a 18 e 24:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]

[…]

12

O artigo 13.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Valores‑limite e limiares de alerta para a proteção da saúde humana», dispõe, no seu n.o 1:

«Os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis de dióxido de enxofre, PM10, chumbo e monóxido de carbono no ar ambiente não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI.

Os valores‑limite de dióxido de azoto e de benzeno fixados no anexo XI não podem ser excedidos a partir das datas fixadas no mesmo anexo.

O cumprimento destes requisitos é avaliado de acordo com o anexo III.

As margens de tolerância fixadas no anexo XI são aplicáveis nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 22.o e no n.o 1 do artigo 23.o»

13

O artigo 22.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Prorrogação dos prazos de cumprimento e isenção da obrigação de aplicar determinados valores‑limite», tem a seguinte redação:

«1.   Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os valores‑limite fixados para o dióxido de azoto ou o benzeno não possam ser respeitados nos prazos fixados no anexo XI, o Estado‑Membro pode prorrogar esses prazos por cinco anos, no máximo, para a zona ou aglomeração em causa, desde que seja estabelecido um plano de qualidade do ar, nos termos do artigo 23.o, para a zona ou aglomeração a que se aplica a prorrogação do prazo; tal plano deve ser completado pelas informações enumeradas na parte B do anexo XV relativas aos poluentes em questão e demonstrar que os valores‑limite serão respeitados antes do termo do novo prazo.

2.   Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os valores‑limite fixados no anexo XI para as PM10 não possam ser respeitados devido às características de dispersão específicas do local, a condições climáticas desfavoráveis ou a fatores transfronteiriços, o Estado‑Membro é dispensado, até 11 de junho de 2011, da obrigação de aplicar aqueles valores‑limite, desde que cumpra as condições previstas no n.o 1 e comprove que foram tomadas todas as medidas adequadas a nível nacional, regional e local para o cumprimento dos prazos.

3.   Caso um Estado‑Membro aplique os n.os 1 ou 2, deve assegurar que a excedência do valor‑limite fixado para cada poluente não exceda a margem de tolerância máxima fixada no anexo XI para cada um dos poluentes em causa.

4.   Os Estados‑Membros notificam a Comissão das zonas ou aglomerações onde consideram que são aplicáveis os n.os 1 ou 2 e comunicam o plano de qualidade do ar referido no n.o 1, incluindo todas as informações necessárias para a Comissão avaliar se foram cumpridas as condições aplicáveis. Na sua avaliação, a Comissão deve ter em conta os efeitos estimados, presentes e futuros, na qualidade do ar ambiente dos Estados‑Membros, das medidas tomadas pelos Estados‑Membros, bem como os efeitos estimados, na qualidade do ar ambiente, das medidas comunitárias atuais e futuras a propor pela Comissão.

Caso a Comissão não levante objeções no prazo de nove meses a contar da receção da notificação, consideram‑se cumpridas as condições de aplicação do n.o 1 ou do n.o 2.

Em caso de objeção, a Comissão pode solicitar aos Estados‑Membros que adaptem ou apresentem um novo plano de qualidade do ar.»

14

O artigo 23.o da Diretiva 2008/50, sob a epígrafe «Planos de qualidade do ar», enuncia, no seu n.o 1:

«Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, bem como as respetivas margens de tolerância, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações a fim de respeitar o valor‑limite ou o valor‑alvo em causa fixados nos anexos XI e XIV.

Em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. Os planos de qualidade do ar podem, adicionalmente, incluir medidas específicas tendentes à proteção dos grupos sensíveis da população, incluindo as crianças.

Os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV e podem incluir medidas conformes com o artigo 24.o Esses planos devem ser comunicados à Comissão sem demora e num prazo não superior a dois anos a contar do final do ano em que se tenha verificado a primeira excedência dos limites.

Caso devam ser elaborados ou aplicados planos de qualidade do ar respeitantes a vários poluentes, os Estados‑Membros elaboram e aplicam, se for caso disso, planos integrados de qualidade do ar que abranjam todos os poluentes em questão.»

15

O anexo XI da Diretiva 2008/50 fixa os seguintes valores‑limite para o NO2:

16

Em 7 de março de 2012, a República Francesa solicitou, ao abrigo do artigo 22.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, a prorrogação do prazo previsto para o cumprimento dos valores‑limite de NO2. Este pedido dizia respeito aos valores‑limite anuais de 24 zonas do território francês e aos valores‑limite horários de três dessas zonas. Por Decisão de 22 de fevereiro de 2013, a Comissão, com fundamento no artigo 22.o, n.o 4, dessa diretiva, formulou objeções a esse pedido de prorrogação. Esta decisão não foi contestada pela República Francesa. Este Estado‑Membro tinha, por conseguinte, a obrigação de respeitar os valores‑limite de NO2, calculados por hora ou por ano civil, a partir de 1 de janeiro de 2010, em conformidade com o anexo XI da referida diretiva.

17

Devido à excedência dos valores‑limite anuais de NO2 em numerosas zonas do território francês a partir de 1 de janeiro de 2010, a Comissão deu início, em 12 de fevereiro de 2014, a um procedimento no âmbito do mecanismo EU pilot.

18

Em 19 de junho de 2015, a Comissão enviou às autoridades francesas uma notificação para cumprir, em que considerava que a República Francesa não tinha respeitado os valores‑limite aplicáveis para o NO2 em 19 zonas do território francês enumeradas no anexo I desta notificação. A Comissão considerou igualmente que este Estado‑Membro, apesar de ter adotado planos de qualidade do ar e/ou outras medidas destinadas a reduzir as emissões de NO2, não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 e, em particular, do segundo parágrafo desse número, que impõe que se assegure que o período de excedência seja o mais curto possível. A Comissão declarou, além disso, que a infração continuava a decorrer.

19

Por ofício de 3 de dezembro de 2015, bem como por um ofício complementar de 27 de julho de 2016, as autoridades francesas responderam à notificação para cumprir da Comissão. Além disso, apresentaram os seus relatórios anuais, respetivamente, em 30 de outubro de 2015 para o ano de 2014 e em 22 de outubro de 2016 para o ano de 2015.

20

Considerando que a resposta da República Francesa não era satisfatória, a Comissão emitiu, em 15 de fevereiro de 2017, um parecer fundamentado, que foi notificado à República Francesa em 16 de fevereiro de 2017, em que concluía que este Estado‑Membro não tinha cumprido, em treze zonas do território francês, a saber, as doze zonas objeto da presente ação por incumprimento, bem como a de Saint‑Étienne Rhône‑Alpes (FR29A01), desde 1 de janeiro de 2010, as obrigações que lhe incumbem por força, por um lado, do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, lido em conjugação com o anexo XI desta diretiva, e, por outro, do artigo 23.o, n.o 1, da referida diretiva, lido em conjugação com a secção A do seu anexo XV. Consequentemente, a Comissão convidou a República Francesa a adotar as medidas necessárias para dar cumprimento a este parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da receção do mesmo.

21

As autoridades francesas responderam a este parecer fundamentado por ofício de 24 de abril de 2017, completado por ofícios de 16 de outubro de 2017, 8 de fevereiro de 2018 e 19 de abril de 2018, nos quais estas autoridades recordavam que a excedência de valores‑limite a contar do ano de 2010 devia ser apreciada à luz, por um lado, das dificuldades estruturais que impedem o respeito desses valores no prazo fixado pela Diretiva 2008/50 e, por outro, dos esforços desenvolvidos que permitiram uma nítida melhoria da qualidade do ar ambiente nas zonas consideradas.

22

Foi igualmente organizada uma reunião técnica em 8 de setembro de 2017. Esta foi seguida, em 30 de janeiro de 2018, de uma reunião, organizada pela Comissão, relativa à qualidade do ar e que reunia os ministros responsáveis pelo ambiente de vários Estados‑Membros, entre os quais a República Francesa, bem como o comissário competente nesta matéria.

23

Considerando, contudo, que a República Francesa não tinha adotado todas as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força da Diretiva 2008/50, a Comissão intentou, em 11 de outubro de 2018, a presente ação.

24

Com a sua primeira acusação, a Comissão sustenta que a República Francesa violou, de forma sistemática e persistente, as obrigações que resultam do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, lido em conjugação com o seu anexo XI, dado que os limites anuais previstos por esta diretiva quanto ao NO2 foram excedidos nas doze zonas e aglomerações referidas no n.o 1 do presente acórdão e que os limites horários foram excedidos em duas dessas zonas, a saber, Île‑de‑France‑Paris e Lyon Rhône‑Alpes.

25

A Comissão alega que, no n.o 69 do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), que dizia respeito à poluição do ar ambiente pelas PM10, igualmente abrangidas pela Diretiva 2008/50, o Tribunal de Justiça declarou que a ultrapassagem dos valores‑limite basta para concluir pela existência de incumprimento das disposições combinadas do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 e do anexo XI desta. Ora, no caso em apreço, os relatórios anuais relativos aos anos de 2010 a 2016 transmitidos a esta instituição pelas próprias autoridades francesas, em conformidade com o artigo 27.o da Diretiva 2008/50, bem como certas informações prestadas por estas autoridades na fase pré‑contenciosa, demonstram esse incumprimento. Os dados provisórios relativos ao ano de 2017 foram transmitidos pelas autoridades francesas, mas não foram ainda validados pelos serviços da Comissão.

26

A República Francesa invoca, a título preliminar, dois argumentos.

27

Por um lado, a República Francesa contesta o caráter representativo das excedências dos valores‑limite de NO2 observadas pela Comissão, que foram registadas por um número restrito de estações de medição, todas localizadas perto de certos grandes eixos de circulação. Estas excedências não são, portanto, reveladoras da qualidade do ar no conjunto das doze zonas e aglomerações em causa, registando essa qualidade uma melhoria global.

28

Neste contexto, a República Francesa alega que o facto de se tomar em consideração o valor mais elevado em cada zona não permite fornecer uma imagem representativa da evolução da qualidade do ar na totalidade dessa zona.

29

Por outro lado, a República Francesa considera que as medidas que tomou são dificultadas pelo efeito do crescimento demográfico, acentuado pela evolução dos modos de transporte. Além disso, as medidas a adotar pelos Estados‑Membros, que visam, nomeadamente, restringir a circulação nos eixos rodoviários de grande tráfego, devem ter em conta as características de urbanização das zonas e das aglomerações em causa. Com efeito, importa que as referidas medidas não conduzam à transferência do tráfego, e, portanto, necessariamente, das emissões poluentes, para outras zonas urbanas e eixos de circulação inadaptados ou subdimensionados e que tomem em conta as necessidades de transporte das populações. A República Francesa sublinha, a este respeito, que a margem de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem no âmbito da transposição da Diretiva 2008/50 deve ser exercida respeitando as disposições dos Tratados, nomeadamente o princípio fundamental da livre circulação de mercadorias e de pessoas, o que não permite, por exemplo, estabelecer proibições setoriais de circulação.

30

Acresce que o desenvolvimento de outras soluções de mobilidade implica investimentos pesados e dispendiosos, que só podem ser realizados a longo prazo. A eficácia das medidas adotadas pela República Francesa depende igualmente da modernização do parque automóvel, dificultada pelo facto de as famílias conservarem os seus veículos durante cada vez mais tempo.

31

A República Francesa sustenta, por outro lado, que regulamentações mais restritivas, como a que visa aumentar a tributação dos combustíveis, não podem ser atualmente contempladas, devido à sensibilidade da opinião pública sobre esta questão, e podem, portanto, dar origem a perturbações da ordem pública. De um modo geral, a eficácia das medidas adotadas depende dos comportamentos da população e da evolução das mentalidades.

32

Concluindo estas observações preliminares, a República Francesa invoca a negligência demonstrada pela própria Comissão ao tardar a adotar, a nível da União, as medidas necessárias para realizar os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2008/50. Alega, nomeadamente, que o efeito sobre as emissões de NO2 esperado das normas estabelecidas ao nível da União pelo Regulamento (CE) n.o 715/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2007, relativo à homologação dos veículos a motor no que respeita às emissões dos veículos ligeiros de passageiros e comerciais (Euro 5 e Euro 6) e ao acesso à informação relativa à reparação e manutenção de veículos (JO 2007, L 171, p. 1), era menor do que a extensão das reduções de emissões antecipadas aquando da fixação dos valores‑limite no âmbito da adoção da Diretiva 2008/50.

33

A República Francesa não coloca em causa a existência persistente de excedências dos valores‑limite horários e anuais de NO2 nas zonas e aglomerações objeto da ação intentada pela Comissão. Contesta, todavia, o caráter alegadamente sistemático dessas excedências.

34

Além disso, a República Francesa recorda que a maioria dos Estados‑Membros é confrontada com dificuldades estruturais que tornam difícil o respeito do valor‑limite anual de NO2 fixado pela Diretiva 2008/50.

35

Neste contexto, a República Francesa alega que, no exame dos valores recolhidos pelas estações de medição, há que tomar em conta a localização destas estações, atendendo ao facto de algumas delas se situarem em lugares mais próximos das fontes de emissão de NO2 do que é exigido pela Diretiva 2008/50. Importa igualmente tomar em conta a melhoria global da qualidade do ar em França. A República Francesa salienta, a este respeito, que as medidas que tomou permitiram reduzir consideravelmente as emissões de NO2. Na totalidade do território nacional, o número das estações de medição em situação de excedência do valor‑limite anual de NO2 diminuiu para menos de metade entre 2000 e 2017. De 2010 a 2017, a proporção das estações de medição urbanas, situadas sob a influência do tráfego rodoviário, que registaram uma excedência do valor‑limite anual de NO2 diminuiu para metade. Durante o mesmo período, a redução da concentração média de NO2 medida por estas estações de medição urbanas foi duas vezes mais rápida do que a da totalidade das estações de medição. Daqui resulta que a parte da população exposta aos efeitos da excedência deste valor‑limite diminuiu.

36

A República Francesa conclui que, apesar dos entraves que constituem os fatores estruturais mencionados, o exame da evolução da qualidade do ar na totalidade do território francês revela uma diminuição significativa das emissões e das concentrações de NO2 desde 2010, como efeito das medidas tomadas pelas autoridades francesas.

37

A acusação relativa à violação da obrigação prevista no artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/50 deve ser apreciada tendo em conta a jurisprudência constante nos termos da qual o processo previsto no artigo 258.o TFUE assenta na verificação objetiva da inobservância, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado FUE ou por um ato de direito derivado (Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 61 e jurisprudência referida).

38

Daqui decorre que, no caso vertente, o facto de serem excedidos os valores‑limite para o NO2 no ar ambiente basta, em si mesmo, para que se possa concluir pela existência de um incumprimento das disposições conjugadas do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 e do anexo XI desta (v., por analogia, Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 62 e jurisprudência referida).

39

Ora, no caso em apreço, os dados provenientes dos relatórios anuais sobre a qualidade do ar apresentados pela República Francesa, nos termos do artigo 27.o da Diretiva 2008/50, demonstram que, entre 2010 e 2016, inclusive, este Estado‑Membro excedeu muito regularmente, por um lado, os valores‑limite anuais para o NO2 em doze aglomerações e zonas francesas e, por outro, o valor‑limite horário para este poluente em duas dessas aglomerações e zonas.

40

Daqui resulta que a excedência assim verificada deve ser considerada persistente, como, aliás, a República Francesa reconhece desde a fase pré‑contenciosa, e também sistemática, sem que a Comissão seja obrigada a apresentar provas suplementares dessa excedência.

41

No que respeita ao argumento aduzido pela República Francesa segundo o qual o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, lido em conjugação com o seu anexo XI, deve ser apreciado à luz das dificuldades estruturais encontradas aquando da transposição desta diretiva, há que recordar que, nos termos do anexo XI da referida diretiva, a data a partir da qual deviam ser respeitados os valores‑limite para a NO2 foi fixada em 1 de janeiro de 2010.

42

Ora, quando se comprova, objetivamente, a inobservância por um Estado‑Membro das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado FUE ou por um ato de direito derivado, é irrelevante que o incumprimento resulte da vontade do Estado‑Membro ao qual é imputável, da sua negligência, ou ainda de dificuldades técnicas ou estruturais com as quais aquele se deparou (Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 76 e jurisprudência referida).

43

Por conseguinte, o argumento da República Francesa relativo à existência de problemas estruturais não pode ser acolhido.

44

O mesmo se aplica ao argumento deste Estado‑Membro relativo ao caráter não representativo das excedências dos valores‑limite de NO2. Com efeito, em primeiro lugar, no que respeita ao facto de a Comissão apenas ter tomado em consideração os valores anuais e horários de concentração de NO2 no ar ambiente provenientes da estação de medição que registou os valores mais elevados na zona em causa, basta recordar que o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 13.o, n.o 1, e o artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 devem ser interpretados, em função da economia geral e da finalidade da regulamentação em que essas disposições se inserem, no sentido de que, para se concluir que foi excedido um valor‑limite fixado no anexo XI dessa diretiva para a média calculada por ano civil, basta que seja medido um nível de poluição superior a esse valor num ponto de amostragem isolado (Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o., C‑723/17, EU:C:2019:533, n.os 60, 66 e 68). Daqui decorre que a Comissão podia tomar em consideração, para cada uma das doze zonas ou aglomerações objeto da presente ação, os valores anuais e horários de concentração de NO2 no ar ambiente provenientes da estação de medição que registou os valores mais elevados na zona ou aglomeração em causa.

45

No que respeita, em segundo lugar, ao argumento segundo o qual as excedências imputadas foram registadas por estações de medição mais próximas dos grandes eixos rodoviários, algumas das quais posicionadas, além disso, em localizações mais próximas das fontes de emissão de NO2 do que é exigido pela Diretiva 2008/50, há que declarar que, embora seja verdade que a localização dos pontos de amostragem ocupa um lugar central no sistema de avaliação e melhoria da qualidade do ar previsto por esta diretiva e que o próprio objeto desta última ficaria comprometido se os pontos de amostragem situados numa dada zona ou aglomeração não fossem instalados em consonância com os critérios que a mesma prevê (Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o., C‑723/17, EU:C:2019:533, n.os 47 e 49), a República Francesa não contesta que a localização das estações de medição na proximidade dos grandes eixos rodoviários é conforme com os critérios de localização em macroescala dos pontos de amostragem definidos no anexo III da Diretiva 2008/50.

46

No que toca ao argumento da República Francesa segundo o qual a necessidade de respeitar o direito da União e, em especial, a livre circulação de mercadorias limita a margem de manobra dos Estados‑Membros na adoção de medidas destinadas à redução das emissões de NO2 geradas pelo tráfego rodoviário, tais como uma proibição setorial de circulação, importa recordar que, como resulta dos n.os 117, 138 e 140 do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Áustria (C‑28/09, EU:C:2011:854), o Tribunal de Justiça declarou que tal proibição setorial é adequada para garantir a realização do objetivo de proteção ambiental e justificar, assim, um entrave ao princípio da livre circulação de mercadorias, desde que não existam medidas menos restritivas da liberdade de circulação para atingir o objetivo prosseguido.

47

Quanto ao argumento segundo o qual a Comissão tardou a tomar as medidas necessárias para a realização dos objetivos da Diretiva 2008/50, há que declarar que o mesmo não é suscetível de eximir a República Francesa do cumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 13.o, n.o 1, desta diretiva, lido em conjugação com o seu anexo XI.

48

A República Francesa considera, além disso, que o efeito sobre as emissões de NO2 esperado das normas estabelecidas pelo Regulamento n.o 715/2007 se revelou menor do que a extensão das reduções de emissões antecipadas aquando da fixação dos valores‑limite no âmbito da adoção da Diretiva 2008/50. Quanto a este aspeto, importa salientar, para além do facto de os veículos automóveis sujeitos a essas normas não serem a única causa de emissões de NO2, o que, aliás, a República Francesa reconheceu, e de a regulamentação da União aplicável à homologação por tipo dos veículos a motor não poder eximir os Estados‑Membros da sua obrigação de respeitar os valores‑limite fixados a partir de 1 de janeiro de 2010 pela Diretiva 2008/50, que a República Francesa não tem em conta o facto de que, em conformidade com as disposições conjugadas do artigo 1.o, ponto 1, e do artigo 2.o, ponto 5, da Diretiva 2008/50, lidas à luz dos considerandos 1 a 3 desta diretiva, os valores‑limite não foram fixados à luz do efeito esperado das normas estabelecidas pelo Regulamento n.o 715/2007, mas com base nos conhecimentos científicos e na experiência dos Estados‑Membros, de modo a refletir o nível considerado adequado pela União Europeia e pelos Estados‑Membros a fim de evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos dos poluentes do ar na saúde humana e no ambiente na sua globalidade.

49

Por outro lado, contrariamente ao que alega a República Francesa, uma eventual tendência parcial para a diminuição, evidenciada pelos dados recolhidos, que não leva, contudo, a que este Estado‑Membro respeite os valores‑limite a que está obrigado, não é suscetível de pôr em causa a declaração do incumprimento que lhe é imputável para este efeito (Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 65).

50

Nestas condições, há que julgar procedente a primeira acusação.

51

Com a sua segunda acusação, a Comissão sustenta, em substância, que a República Francesa não cumpriu, desde 11 de junho de 2010, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50.

52

A Comissão indica, a este respeito, que, embora seja verdade que, no âmbito da execução desta disposição, o Estado‑Membro dispõe, nos seus planos de qualidade do ar, de uma certa margem de apreciação na escolha das medidas a tomar, estas devem, em qualquer caso, permitir que o período de excedência dos valores‑limite seja o mais curto possível.

53

Para determinar se um plano de qualidade do ar prevê medidas adequadas para que o período de excedência seja o mais curto possível, o que exige uma análise caso a caso, a Comissão alega que há que ter em conta seis fatores, deduzidos, nomeadamente, da jurisprudência referida nos n.os 37 e 42 do presente acórdão.

54

Em primeiro lugar, a excedência dos valores‑limite durante um longo período, bem como, em segundo lugar, a duração estimada da excedência dos valores‑limite para o futuro, constituem indícios importantes do incumprimento, pelo Estado‑Membro em causa, da obrigação que lhe incumbe por força do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50.

55

Em terceiro lugar, há que tomar em conta o nível absoluto da excedência dos valores‑limite. Quanto mais significativa for a variação relativamente ao valor‑limite fixado pela Diretiva 2008/50, nomeadamente durante os anos mais recentes, mais a falta de ambição das medidas previstas no plano indica uma violação das obrigações previstas no artigo 23.o da Diretiva 2008/50.

56

Em quarto lugar, a evolução relativa da concentração anual da NO2 no ar ambiente, em particular durante os anos mais recentes, é suscetível de indicar uma violação da referida disposição. Se esta tendência for de aumento ou de estagnação, tal constitui igualmente uma forte indicação da insuficiência das medidas previstas no plano. Mesmo uma tendência de redução pode ser uma indicação de uma violação das exigências previstas no artigo 23.o da Diretiva 2008/50, quando o ritmo dessa redução, atendendo à extensão da excedência, seja demasiado baixo para a eliminar no período mais curto possível.

57

Em quinto lugar, há que tomar em consideração o conteúdo formal dos planos, em especial a questão de saber se contêm todas as informações exigidas pela secção A do anexo XV da Diretiva 2008/50. A este respeito, a Comissão remete para o n.o 113 das Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo que deu origem ao Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), do qual resulta que essas informações têm uma importância primordial.

58

Em sexto lugar, a Comissão sugere igualmente que se tenha em conta o conteúdo material dos planos, em especial a adequação entre o diagnóstico feito nesses planos e as medidas previstas, a análise da totalidade das medidas possíveis, a cobertura geográfica e setorial das medidas selecionadas nos referidos planos, bem como a sua natureza vinculativa ou apenas incentivadora.

59

A Comissão reconhece que, no caso em apreço, cada uma das doze zonas do território francês visadas pela sua ação era formalmente objeto de um plano de qualidade do ar à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a saber, 16 de abril de 2017. Considera, contudo, que esses planos são ineficazes na medida em que não puseram termo às excedências persistentes existentes em França desde 2010. Ademais, depois de ter analisado os referidos planos e outras medidas adotadas pela República Francesa, bem como as informações transmitidas pelas autoridades deste Estado‑Membro durante o procedimento pré‑contencioso, a Comissão, além de criticar estas autoridades pela sua atitude passiva e pela adoção de medidas não vinculativas, alega que os planos em causa não preveem medidas adequadas para que o período de excedência dos valores‑limite de NO2 seja «o mais curto possível». Por outro lado, nenhum desses planos evoca a necessidade de transformações estruturais.

60

Por último, a Comissão alega que vários atos jurídicos adotados pela República Francesa após 16 de abril de 2017 — data‑limite fixada no parecer fundamentado — confirmam a violação do artigo 23.o da Diretiva 2008/50.

61

A Comissão indica que é certo que, em 10 de maio de 2017, a República Francesa adotou um plano de redução das emissões de poluentes atmosféricos, que prevê um determinado número de ações de redução das emissões em todos os setores e contempla, nomeadamente, medidas para reduzir as emissões relacionadas com o transporte rodoviário, como a convergência da tributação entre a gasolina e o gasóleo, ou a promoção da compra de veículos não poluentes. Contudo, resulta desse plano que o respeito dos valores‑limite nunca ocorrerá antes de 2030.

62

Neste contexto, a Comissão recorda que o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) declarou, num Acórdão de 12 de julho de 2017, que foi violada a regulamentação francesa que transpõe os artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50, em dezasseis zonas do território francês.

63

Além disso, a Comissão sustenta que resulta das informações prestadas pela República Francesa no seu ofício de 8 de fevereiro de 2018 que, em 2020, dez estações de medição estarão ainda em situação de não conformidade, passando esse número para três em 2030, sem que, contudo, seja indicada a localização destas estações. Isto confirma, em qualquer caso, o incumprimento persistente por este Estado‑Membro, para além da data‑limite fixada no parecer fundamentado, das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.o da Diretiva 2008/50.

64

A Comissão alega igualmente que lhe foi transmitida pelas autoridades francesas, em 20 de abril de 2018, uma lista de medidas nacionais adicionais, efetivas ou anunciadas. No entanto, não foi apresentada nenhuma quantificação do impacto destas medidas nem foi indicada nenhuma data para a cessação da excedência dos valores‑limite de NO2 na totalidade das doze zonas objeto da presente ação.

65

Acresce que, segundo a Comissão, o argumento aduzido pela República Francesa, baseado na existência de dificuldades estruturais, não assenta em nenhuma análise caso a caso para cada uma das doze zonas objeto da presente ação. Uma vez que se trata, na realidade, de um argumento geral, deve ser julgado improcedente por não ter sido provado do ponto de vista factual.

66

A Comissão alega igualmente que a análise dos elementos de facto apresentados pela República Francesa na sua contestação confirma que nenhuma das zonas em causa foi objeto de um plano que preveja medidas adequadas para que o período de excedência dos valores‑limite seja o mais curto possível. Além disso, os elementos aduzidos pelo Governo francês dizem respeito, na sua maioria, a ações que são contempladas muito depois do termo do prazo de resposta ao parecer fundamentado, e cuja realização está prevista, por vezes, mais de quinze anos após a entrada em vigor dos valores‑limite de NO2.

67

Por outro lado, a Comissão rejeita o argumento segundo o qual apenas uma pequena parte da população é afetada pela excedência dos valores‑limite de NO2, considerando que tal argumento não é pertinente à luz da Diretiva 2008/50, que não contém regras de minimis.

68

A República Francesa invoca a existência de dificuldades estruturais com que se deparou na aplicação das medidas adotadas para que o período de excedência dos valores‑limite de NO2 seja o mais curto possível, que impediram a eficácia dessas medidas.

69

A República Francesa alega igualmente que a Comissão interpreta incorretamente o artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, lido em conjugação com o anexo XV desta diretiva.

70

A este respeito, a República Francesa contesta a forma como a Comissão se baseou na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à excedência dos valores‑limite de PM10 no ar ambiente, a fim de avaliar o caráter adequado dos planos de qualidade do ar para que o período de excedência dos valores‑limite de NO2 seja o mais curto possível, em conformidade com o artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, com o fundamento de que os condicionalismos relativos às medidas de luta contra as emissões destes dois poluentes são muito distintos. Nomeadamente, censura a Comissão por não ter tomado em conta, ao proceder ao necessário exame caso a caso do caráter adequado das medidas tomadas à luz da exigência segundo a qual a duração da excedência deve ser o mais curta possível, as características específicas das emissões de NO2, a localização das excedências nas zonas urbanas sob a influência do tráfego e os condicionalismos estruturais específicos das emissões de NO2, pelo que a persistência da excedência dos valores‑limite de NO2 a partir de 1 de janeiro de 2010 não permite, por si só, ao contrário do que a Comissão afirma, demonstrar o caráter desadequado dessas medidas.

71

A República Francesa sublinha, além disso, que os planos em causa, que, contrariamente à opinião da Comissão, contêm medidas proativas e adequadas, algumas das quais com caráter vinculativo, permitiram melhorar globalmente e de modo muito significativo a qualidade do ar em França. Esta melhoria continua, embora não tenha ainda permitido eliminar as excedências dos valores‑limite de NO2 identificadas pela Comissão no âmbito da presente ação.

72

Na medida em que a Comissão sugere que os planos de qualidade do ar devem indicar a data em que os valores‑limite fixados no anexo XI da Diretiva 2008/50 serão respeitados, a República Francesa salienta que nenhuma disposição desta diretiva impõe expressamente às autoridades dos Estados‑Membros que indiquem essa data nos seus planos. Com efeito, o anexo XV da referida diretiva prevê, entre as informações que devem ser incluídas nos planos locais, regionais e nacionais de qualidade do ar para a melhoria da qualidade do ar ambiente, que o «calendário de execução» e a «estimativa do melhoramento previsto da qualidade do ar, bem como do tempo necessário para atingir os objetivos», devem ser incluídos nesses planos. Ora, daí não resulta que os referidos planos devam indicar a data em que os valores‑limite serão respeitados. A expressão «atingir os objetivos» refere‑se aos objetivos de melhoria da qualidade do ar ambiente fixados nesses planos, e não ao respeito dos valores‑limite fixados nesse anexo.

73

A República Francesa alega que o caráter adequado dos planos de qualidade do ar deve ser examinado caso a caso, à luz dos condicionalismos locais específicos a ultrapassar em cada uma das doze zonas ou aglomerações em causa e apresenta, a este respeito, uma breve descrição de alguns desses condicionalismos específicos de cada uma das zonas, bem como das medidas mais recentes implementadas para pôr termo às excedências dos valores‑limite de NO2. Conclui que não violou as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50.

74

Resulta do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50 que, quando a excedência dos valores‑limite para o NO2.ocorrer quando já tenha expirado o prazo para a sua aplicação, o Estado‑Membro em causa deve elaborar um plano de qualidade do ar que satisfaça certos requisitos.

75

Assim, esse plano deve prever as medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível e pode incluir medidas adicionais específicas tendentes à proteção dos grupos sensíveis da população, incluindo as crianças. Além disso, segundo o artigo 23.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2008/50, este plano deve conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV desta diretiva e pode também incluir medidas conformes com o seu artigo 24.o O referido plano deve ser comunicado à Comissão sem demora e num prazo não superior a dois anos a contar do final do ano em que se tenha verificado a primeira excedência dos limites.

76

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 tem um alcance geral porque se aplica sem limitação temporal à ultrapassagem de qualquer valor‑limite de poluente fixado por esta diretiva, depois do prazo previsto para a sua aplicação, quer o mesmo seja fixado pela referida diretiva, quer pela Comissão ao abrigo do seu artigo 22.o (Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 104).

77

Neste contexto, no que se refere à argumentação da República Francesa quanto à jurisprudência do Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia (C‑336/16, EU:C:2018:94), relativa à excedência dos valores‑limite de PM10 no ar ambiente, a fim de avaliar os planos de qualidade do ar para que o período de excedência dos valores‑limite de NO2 seja o mais curto possível, importa salientar que a redação dos artigos 13.o e 23.o da Diretiva 2008/50 visa indistintamente todos os poluentes do ar ambiente aos quais esta diretiva é aplicável. A referida jurisprudência é, portanto, transponível, como quadro de análise, para avaliar o cumprimento por um Estado‑Membro das suas obrigações decorrentes desse artigo 23.o no que respeita a outro poluente que não as partículas PM10, desde que esse poluente esteja abrangido pela referida diretiva.

78

Há também que salientar que esta última disposição institui um nexo direto entre, por um lado, a ultrapassagem dos valores‑limite para o NO2, conforme previstos pelas disposições conjugadas do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 e do seu anexo XI e, por outro, a elaboração de planos de qualidade do ar (v., neste sentido, Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 83, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 76).

79

Esses planos só podem ser elaborados com base no equilíbrio entre o objetivo da redução do risco de poluição e os diferentes interesses públicos e privados em presença (Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 106, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 93).

80

Consequentemente, o facto de um Estado‑Membro exceder os valores‑limite para o NO2 no ar ambiente não basta, por si só, para considerar que esse Estado‑Membro não cumpriu as obrigações previstas no artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50 (v., por analogia, Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 107, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 94).

81

Com efeito, resulta desta disposição que, embora os Estados‑Membros disponham de uma certa margem de manobra na determinação das medidas a adotar, estas devem, de qualquer modo, permitir que o período em que os valores‑limite são ultrapassados seja o mais curto possível (Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 109, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 95).

82

Nestas condições, importa verificar, mediante uma análise caso a caso, se os planos elaborados pelo Estado‑Membro em causa estão em conformidade com o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50 (Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 108).

83

No caso em apreço, a República Francesa alega que os prazos indicados no que respeita às medidas que tomou nos planos de qualidade do ar que elaborou são adequados à extensão das transformações estruturais necessárias para pôr termo às excedências dos valores‑limite aplicáveis ao NO2, pondo designadamente em evidência, por um lado, as dificuldades resultantes do peso e dos custos dos investimentos a realizar e, por outro, os condicionalismos existentes em matéria de luta contra as emissões de NO2, como o aumento do número de veículos decorrente, nomeadamente, do crescimento demográfico, a circunstância de a aplicação das medidas necessárias para modernizar o parque automóvel ser necessariamente um processo a longo prazo, a dificuldade em modificar os grandes eixos de circulação ou a sensibilidade da opinião pública em relação a certas medidas, tais como, em particular, o aumento da tributação dos combustíveis, bem como a utilização persistente de veículos a motor.

84

Há que declarar, neste contexto, que são estes elementos de caráter geral que a República Francesa mencionou nesses planos, sem fornecer mais pormenores nem proceder a uma análise mais aprofundada, caso a caso, de cada uma das doze zonas a que se refere a ação da Comissão.

85

Além disso, importa recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que dificuldades estruturais, relativas aos desafios socioeconómicos e orçamentais dos investimentos de envergadura a realizar, não têm caráter excecional e não são suscetíveis de excluir a possibilidade de se fixarem prazos mais curtos (v., por analogia, Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 101).

86

A existência de tais dificuldades estruturais, associadas, nomeadamente, aos condicionalismos existentes em matéria de luta contra as emissões de NO2, em especial em circunstâncias em que as excedências observadas se situam exclusivamente em torno dos grandes eixos rodoviários, poderia, todavia, ser pertinente, no âmbito do equilíbrio mencionado no n.o 77 do presente acórdão, para considerar que o período de excedência é o mais curto possível, desde que o Estado‑Membro tenha tomado todas as medidas adequadas para esse efeito.

87

Ora, há que salientar que, no âmbito da sua análise caso a caso das diferentes zonas e aglomerações a que se refere a presente ação, a República Francesa, apesar de demonstrar uma certa redução do nível de excedência em algumas das zonas e aglomerações em causa, fez sistematicamente referência a medidas que, por um lado, não fornecem pormenores quanto aos locais considerados, quanto ao seu calendário nem quanto ao seu impacto quantificado e, por outro, foram, na sua maioria, adotadas ou projetadas muito depois do termo do prazo de resposta ao parecer fundamentado ou que estão em vias de adoção ou de planificação, prevendo por vezes uma duração de realização de mais de quinze anos após a entrada em vigor dos valores‑limite para o NO2.

88

Importa recordar, neste contexto, que a obrigação de estabelecer planos de qualidade do ar caso sejam excedidos os valores‑limite para o NO2 no ar ambiente é imposta ao Estado‑Membro em causa desde 11 de junho de 2010. Como resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, já tinham sido constatadas excedências dos valores‑limite em França nessa data. Por conseguinte, a partir dessa data, em que a República Francesa devia pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2008/50, em conformidade com o seu artigo 33.o, n.o 1, este Estado‑Membro estava obrigado a tomar e executar, o mais rapidamente possível, medidas adequadas, por força do artigo 23.o, n.o 1, da referida diretiva.

89

Nas condições referidas no n.o 87 do presente acórdão, há que salientar que a República Francesa manifestamente não adotou, em tempo útil, medidas adequadas que permitam assegurar que o período de excedência seja o mais curto possível. Assim, a excedência dos valores‑limite em causa durante sete anos consecutivos continua a ser sistemática e persistente nesse Estado‑Membro, apesar da obrigação que incumbe a este último de tomar todas as medidas adequadas e eficazes para dar cumprimento à exigência de o período de excedência ser o mais curto possível.

90

Semelhante situação demonstra, por si só, e sem que seja necessário apreciar mais detalhadamente o conteúdo dos planos de qualidade do ar elaborados pela República Francesa, que, no caso vertente, esse Estado‑Membro não deu execução a medidas adequadas e eficazes para que o período de excedência dos valores‑limite para o NO2 seja «o mais curto possível», na aceção do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50 (Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 117).

91

Daqui resulta que os argumentos apresentados pela República Francesa não podem, por si mesmos, justificar atrasos tão longos para pôr termo às referidas excedências, atendendo à exigência que visa assegurar que o período de excedência seja o mais curto possível.

92

Nestas condições, há que julgar procedente a segunda acusação da Comissão.

93

Atendendo a todas as considerações precedentes, há que declarar:

94

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida na maioria dos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide: