–

em representação da Terre wallonne ASBL, por A. Lebrun, avocat,

–

em representação da Région wallonne, por P. C. Moërynck, avocat,

–

em representação do Governo belga, por M. Jacobs, C. Pochet e P. Cottin, na qualidade de agentes, assistidos por P. Moërynck, G. Shaiko e J. Bouckaert, avocats,

–

em representação do Governo checo, por M. Smolek, J. Vláčil e L. Dvořáková, na qualidade de agentes,

–

[Conforme retificado por Despacho de 4 de setembro de 2019] em representação da Irlanda, por M. Browne, G. Hodge e A. Joyce, na qualidade de agentes, assistidos por C. Toland e G. Simons, SC, e M. Gray, BL,

–

em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes, M. Noll‑Ehlers e F. Thiran, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, n.os 2 e 4, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30, a seguir «Diretiva AEPP»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Terre wallonne ASBL à Région wallonne (Região da Valónia, Bélgica) a propósito da validade do arrêté du gouvernement de la Région wallonne du 1er décembre 2016, fixant les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000 (Decreto do Governo da Região da Valónia, de 1 de dezembro de 2016, que fixa os objetivos de conservação da rede Natura 2000; Moniteur belge de 22 de dezembro de 2016, p. 88148; a seguir «Decreto de 1 de dezembro de 2016»).

3

Nos termos do considerando 4 da Diretiva AEPP:

«A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados‑Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação.»

4

O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivos», prevê:

«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»

5

O artigo 2.o da referida diretiva tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende se por:

[…]»

6

Nos termos do artigo 3.o da Diretiva AEPP, que tem por epígrafe «Âmbito de aplicação»:

«1.   No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.o a 9.o

2.   Sob reserva do disposto no n.o 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:

[…]

4.   Os Estados‑Membros devem determinar se os planos e programas que não os referidos no n.o 2 que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

5.   Os Estados‑Membros devem determinar se os planos ou programas referidos nos n.os 3 e 4 são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos e programas, quer por uma combinação de ambas as metodologias. Para esse efeito, os Estados‑Membros terão sempre em consideração os critérios pertinentes definidos no anexo II, a fim de garantir que os planos e programas com eventuais efeitos significativos sobre o ambiente sejam abrangidos pela presente diretiva.

[…]»

7

O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43 (a seguir «Diretiva Habitats») enuncia:

«Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.»

8

A loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature (Moniteur belge de 11 de setembro de 1973, p. 10306; Lei de 12 de julho de 1973, relativa à conservação da natureza), conforme alterada, pela última vez, pelo Decreto de 22 de dezembro de 2010 (Moniteur belge de 13 de janeiro de 2011, p. 1257) (a seguir «Lei de 12 de julho de 1973»), enuncia, no artigo 25.o‑A:

«n.o 1.   O Governo fixa, à escala da Região da Valónia, objetivos de conservação para cada tipo de habitat natural e cada espécie para os quais os sítios devem ser designados.

Os objetivos de conservação são determinados com base no estado de conservação, à escala da Região da Valónia, dos tipos de habitats naturais e das espécies para os quais devem ser designados sítios e têm por objeto manter ou, se necessário, restabelecer, num estado de conservação favorável, os tipos de habitats naturais e as espécies para os quais os sítios devem ser designados.

Estes objetivos de conservação têm valor indicativo.

n.o 2.   Com base nos objetivos de conservação referidos no n.o 1, o Governo fixa os objetivos de conservação aplicáveis nos sítios Natura 2000.

Estes objetivos de conservação têm valor regulamentar. São interpretados de acordo com os dados previstos no artigo 26.o, n.o 1, segundo parágrafo, 2.o e 3.o»

9

A Diretiva AEPP foi transposta para o direito da Região da Valónia pelos artigos D. 52 e seguintes. do livro I do code de l’environnement (Código do Ambiente, Moniteur belge de 9 de julho de 2004, p. 54654;). Estas disposições não preveem que os objetivos de conservação adotados em aplicação do artigo 25.o‑A da Lei de 12 de julho de 1973 devam ser sujeitos a uma avaliação ambiental enquanto «planos e programas».

10

Nos termos do sexto a nono, décimo sexto e décimo oitavo considerandos do Decreto de 1 de dezembro de 2016:

«Considerando que a fixação dos objetivos de conservação à escala da Região da Valónia e dos sítios é indispensável para a implementação do regime de conservação dos sítios Natura 2000, enquanto referências normativas para a tomada de decisões no âmbito da adoção dos planos e da emissão de licenças, bem como, se necessário, para a gestão ativa dos sítios;

[…] que os objetivos de conservação são fixados para manter ou, se necessário, restabelecer, num estado de conservação favorável, os tipos de habitats naturais e as espécies para os quais os sítios devem ser designados;

[…] que, em conformidade com os artigos 1.o‑A, 21.o‑A e 25.o‑A, n.o 1, primeiro parágrafo, da Lei [de 12 de julho de 1973], os objetivos de conservação devem ser fixados para todo o território da Valónia (e não apenas para a rede Natura 2000), de modo a obter uma visão global do que deve ser preservado ou, se for caso disso, do que deve ser restabelecido na região de Valónia para manter ou restabelecer, num estado de conservação favorável, os habitats e espécies para os quais a rede Natura 2000 é implementada; que estes objetivos têm valor indicativo.

[…] que os objetivos de conservação à escala dos sítios devem ser fixados com base nos objetivos de conservação fixados à escala do território da Valónia; que estes objetivos têm valor regulamentar;

[…]

que estes objetivos apenas se aplicam num determinado sítio Natura 2000 quando esse sítio é designado para essa espécie ou habitat; que a verificação da compatibilidade de um projeto com os objetivos de conservação será feita casuisticamente, em função da unidade de gestão suscetível de ser abrangida e dos resultados da avaliação adequada se esta ocorrer;

[…]

que os objetivos de conservação do sítio constituem, à escala do sítio, o quadro de referência que deve ser respeitado, salvo derrogação, pelas autoridades competentes, nomeadamente, para emitir as licenças, que estão abrangidos pela Lei de 12 de julho de 1973 sobre a conservação da natureza ou de outras legislações.»

11

De acordo com o artigo 2.o do Decreto de 1 de dezembro de 2016, o respetivo anexo define «os objetivos de conservação quantitativos e qualitativos aplicáveis à escala da Região da Valónia».

12

Em 8 de novembro de 2012, o ministre de la Nature (ministro da Natureza) apresentou ao Governo da Valónia uma nota que tinha por objeto a adoção de um anteprojeto que fixava os objetivos de conservação da rede Natura 2000. Entre 10 de dezembro de 2012 e 8 de fevereiro de 2013, realizou‑se uma consulta pública nos 218 municípios abrangidos por essa rede.

13

Em outubro e novembro de 2016, foram apresentados ao Governo da Valónia um segundo e um terceiro projetos de decreto.

14

Em 1 de dezembro de 2016, o Governo da Valónia adotou o decreto impugnado.

15

Por petição apresentada em 9 de fevereiro de 2017, a Terre wallonne pediu a anulação desse decreto no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional).

16

Em apoio da sua petição, esta associação alegou, nomeadamente, que as disposições do Decreto de 1 de dezembro de 2016 integram o conceito de «planos e programas», na aceção quer da Diretiva Habitats quer da Diretiva AEPP. No seu entender, este conceito não se aplica apenas aos planos e programas suscetíveis de prejudicar o ambiente, mas também aos que lhe possam ser favoráveis. Considera, além disso, que a consulta pública devia ter sido organizada em todo o território da Região da Valónia, e não apenas nos municípios abrangidos pelos sítios Natura 2000.

17

Em resposta, o Governo da Região da Valónia sustenta, por um lado, que o Decreto de 1 de dezembro de 2016 está «diretamente relacionado» com a gestão dos sítios «ou [é] necessário» para a sua gestão, pelo que não se inclui nas hipóteses referidas no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats. Por outro lado, uma vez que este decreto está isento da avaliação adequada, na aceção desta diretiva, também está dispensado da avaliação dos efeitos, na aceção da Diretiva AEPP, cujo artigo 3.o, n.o 2, alínea b), remete para os artigos 6.o e 7.o da Diretiva Habitats. Este Governo acrescenta que o referido decreto não constitui um plano ou programa, na aceção da Diretiva AEPP, e, em todo o caso, está excluído do âmbito de aplicação desta diretiva por força do seu artigo 3.o

18

O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o Decreto de 1 de dezembro de 2016 está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva AEPP e, em caso afirmativo, se a Diretiva Habitats tem ou não por efeito afastar a obrigação de uma avaliação prévia dos seus efeitos no ambiente, na aceção da Diretiva AEPP.

19

Segundo esse órgão jurisdicional, embora o Decreto de 1 de dezembro de 2016 não esteja abrangido pelo artigo 3.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva AEPP, o certo é que tal ato poderá, não obstante, constituir um plano ou um programa, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), ou do artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva AEPP.

20

Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

21

Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.os 2 e 4, da Diretiva AEPP deve ser interpretado no sentido de que um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual um órgão de um Estado‑Membro fixa, à escala regional da sua rede Natura 2000, objetivos de conservação, constitui um dos «planos e programas» para os quais a avaliação dos efeitos ambientais é obrigatória.

22

A título preliminar, importa, antes de mais, recordar que, como resulta do considerando 4 da Diretiva AEPP, a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas.

23

Em seguida, nos termos do artigo 1.o desta diretiva, esta tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração de considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável e, para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.

24

Por último, tendo em conta a finalidade da Diretiva AEPP, que consiste em garantir um elevado nível de proteção ambiental, as disposições que delimitam o seu âmbito de aplicação, e, designadamente, as que enunciam as definições dos atos nela contemplados, devem ser interpretadas em sentido amplo (Acórdão de 27 de outubro de 2016, D’Oultremont e o., C‑290/15, EU:C:2016:816, n.o 40 e jurisprudência referida).

25

É à luz das considerações anteriores que se deve responder às questões submetidas.

26

Antes de mais, há que afastar os argumentos segundo os quais as disposições do artigo 3.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva AEPP e do artigo 6.o, n.o 3, primeira frase, da Diretiva Habitats excluem, em qualquer caso, a obrigação de avaliação dos efeitos no ambiente num caso como o do processo principal.

27

A este respeito, por um lado, o Governo belga e a Irlanda alegam que, na medida em que o Decreto de 1 de dezembro de 2016 define objetivos de conservação, este tem apenas efeitos benéficos e, por conseguinte, não exige uma avaliação ambiental dos seus efeitos.

28

Todavia, importa recordar que, no que se refere à Diretiva 85/337, o Tribunal de Justiça já declarou que a circunstância de os projetos terem efeitos benéficos no ambiente não é relevante no âmbito da apreciação da necessidade de os sujeitar a uma avaliação dos efeitos ambientais (Acórdão de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 41).

29

Por outro lado, segundo o Governo belga e a Irlanda, por força do artigo 3.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva AEPP e da exceção aplicável às medidas de gestão do sítio prevista no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, a avaliação estratégica dos efeitos no ambiente realizada em aplicação da Diretiva AEPP limita‑se, no que respeita aos sítios Natura 2000, à avaliação dos planos e dos projetos que também estão sujeitos a uma avaliação dos efeitos no sítio nos termos da Diretiva Habitats. De acordo com esta análise, a avaliação ambiental nunca será exigida para as medidas de gestão desses sítios.

30

In casu, resulta da decisão de reenvio que o Decreto de 1 de dezembro de 2016 está diretamente relacionado com a gestão do conjunto de sítios da Região da Valónia. Nestas condições, não diz respeito a um sítio específico, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, e, por conseguinte, também não exige uma avaliação ambiental nos termos do artigo 3.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva AEPP.

31

Não obstante, a circunstância de um ato como o que está em causa no processo principal não dever ser obrigatoriamente antecedido de uma avaliação ambiental, com fundamento nas disposições conjugadas do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats e do artigo 3.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva AEPP, não significa que esteja dispensado de quaisquer obrigações na matéria, uma vez que não é de excluir que possa adotar regras que conduzam a equipará‑lo a um plano ou programa, na aceção desta última diretiva, para os quais poderá ser obrigatória uma avaliação dos efeitos ambientais.

32

A este respeito, como referiu a advogada‑geral nos n.os 64 e 65 das suas conclusões, a circunstância de, no contexto da Diretiva Habitats, o legislador da União não ter considerado necessário adotar disposições sobre a avaliação ambiental e a participação do público na gestão dos sítios Natura 2000 também não significa que tenha querido excluir essa gestão por ocasião da posterior adoção de regras gerais de avaliação ambiental. Com efeito, as avaliações efetuadas em nome de outros instrumentos de proteção do ambiente coexistem e completam de forma útil as regras da Diretiva Habitats, tratando‑se da avaliação de eventuais efeitos no ambiente e da participação do público.

33

Em primeiro lugar, quanto à equiparação do decreto em causa no processo principal a um plano ou programa na aceção da Diretiva AEPP, cabe recordar que resulta do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AEPP que constituem planos ou programas aqueles que preenchem duas condições cumulativas, a saber, por um lado, terem sido preparados e/ou aprovados por uma autoridade a nível nacional, regional ou local, ou preparados por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e, por outro, serem exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.

34

O Tribunal de Justiça interpretou esta disposição no sentido de que devem ser considerados «exigido[s]», na aceção e em aplicação da Diretiva AEPP, e, por conseguinte, sujeitos à avaliação dos seus efeitos ambientais, nas condições nela fixadas, os planos e os programas cuja adoção está enquadrada por disposições legislativas ou regulamentares nacionais, as quais determinam as autoridades competentes para os adotar, bem como o seu procedimento de preparação (Acórdãos de 22 de março de 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e o., C‑567/10, EU:C:2012:159, n.o 31, e de 7 de junho de 2018, Thybaut e o., C‑160/17, EU:C:2018:401, n.o 43).

35

No caso vertente, o Decreto de 1 de dezembro de 2016 foi elaborado e adotado por uma autoridade regional, a saber, o Governo da Região da Valónia, e é exigido pelo artigo 25.o‑A da Lei de 12 de julho de 1973.

36

Em segundo lugar, quanto à questão de saber se um plano ou programa como o que está em causa no processo principal deve ser antecedido de uma avaliação ambiental, há que recordar que os planos e os programas que obedecem às exigências do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AEPP podem ser objeto de uma avaliação ambiental, desde que constituam um dos referidos no artigo 3.o da Diretiva AEPP. Com efeito, o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva AEPP prevê que deve ser efetuada uma avaliação ambiental dos planos e programas referidos nos n.os 2, 3 e 4 que possam ter efeitos significativos no ambiente.

37

Nos termos do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AEPP, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 2011/92.

38

A este respeito, os Governos belga e checo, a Irlanda e a Comissão manifestaram dúvidas quanto à questão de saber se a fixação de objetivos de conservação para os sítios Natura 2000 de uma região de um Estado‑Membro estará abrangida por um desses setores.

39

Como salientou a advogada‑geral no n.o 44 das suas conclusões, na medida em que, por força do artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva AEPP, os Estados‑Membros determinam se planos e programas diferentes dos referidos no n.o 2, que definem o quadro em que a execução de outros projetos poderá ser autorizada no futuro, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, importa determinar se um ato como o que está em causa no processo principal define esse quadro.

40

Com efeito, como salientou a advogada‑geral no n.o 69 das suas conclusões, a obrigação de proceder à avaliação ambiental prevista no artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva AEPP, do mesmo modo que a obrigação de avaliação prevista no artigo 3.o, n.o 2, alínea a), desta diretiva, depende da questão de saber se o plano ou programa em causa define o quadro em que a execução dos projetos poderá ser autorizada no futuro.

41

A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de «planos e programas» se refere a qualquer ato que, ao definir regras e procedimentos, estabelece um conjunto significativo de critérios e modalidades para a autorização e execução de um ou vários projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente [Acórdãos de 27 de outubro de 2016, D’Oultremont e o., C‑290/15, EU:C:2016:816, n.o 49 e jurisprudência referida, e de 8 de maio de 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) ‑ Aps Onlus e o., C‑305/18, EU:C:2019:384, n.o 50 e jurisprudência referida].

42

No caso em apreço, o Decreto de 1 de dezembro de 2016 não enuncia os objetivos de conservação relativamente a sítios determinados, antes os resume para toda a Região da Valónia. Além disso, resulta do artigo 25.o‑A, n.o 1, terceiro parágrafo, da Lei de 12 de julho de 1973 que os objetivos de conservação à escala da Região da Valónia têm apenas valor indicativo, enquanto o mesmo artigo 25.o‑A, n.o 2, segundo parágrafo, dispõe que os objetivos de conservação aplicáveis à escala dos sítios Natura 2000 têm valor regulamentar.

43

Tendo em conta estes elementos, há que considerar que um ato como o que está em causa no processo principal não preenche a condição recordada no n.o 41 do presente acórdão, na medida em que não define o quadro em que a execução dos projetos poderá ser autorizada no futuro, de forma que não está abrangido pelo artigo 3.o, n.o 2, alínea a), nem pelo artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva AEPP.

44

Atendendo às considerações expostas, há que responder às questões submetidas que o artigo que o artigo 3.o, n.os 2 e 4, da Diretiva AEPP deve ser interpretado no sentido de que um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual um órgão de um Estado‑Membro fixa, à escala regional da sua rede Natura 2000, objetivos de conservação com valor indicativo, quando os objetivos de conservação à escala dos sítios têm valor regulamentar, não constitui um dos «planos e programas», na aceção desta diretiva, para os quais a avaliação dos efeitos ambientais é obrigatória.

45

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 3.o, n.os 2 e 4, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, deve ser interpretado no sentido de que um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual um órgão de um Estado‑Membro fixa, à escala regional da sua rede Natura 2000, objetivos de conservação com valor indicativo, quando os objetivos de conservação à escala dos sítios têm valor regulamentar, não constitui um dos «planos e programas», na aceção desta diretiva, para os quais a avaliação dos efeitos ambientais é obrigatória.