Processo T‑571/17 RENV

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção alargada) de 21 de junho de 2023

«Função pública — Agentes contratuais — Contrato de duração indeterminada — Resolução do contrato — Artigo 47.o, alínea c), i), do ROA — Insuficiência profissional — Conduta no serviço e atitude no trabalho não compatíveis com o interesse do serviço — Dever de fundamentação — Direito de ser ouvido — Direito à licença parental — Artigo 42.o‑A do Estatuto — Aplicação aos funcionários e agentes da União Europeia das prescrições mínimas das Diretivas 2010/18/UE e 2002/14/CE — Artigos 27.°, 30.° e 33.° da Carta dos Direitos Fundamentais — Direito à informação e à consulta dos trabalhadores — Artigo 24.o‑C do Estatuto — Erro manifesto de apreciação — Proteção em caso de despedimento sem justa causa — Impugnação incidental de atos definitivos — Inadmissibilidade — Princípio da proporcionalidade — Desvio de poder — Responsabilidade»

Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de contrato de duração indeterminada — Obrigação de fundamentação e respeito dos direitos de defesa — Alcance

[Artigo 296.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, § 2, a) e c); Estatuto dos Funcionários, artigo 25.o; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigo 47.o, c), i)]

(v. n.os 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69, 70)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de um contrato de duração indeterminada — Justificação relativa a uma insuficiência profissional — Obrigação de seguir previamente o processo de insuficiência profissional aplicável aos funcionários — Inexistência — Necessidade de uma falta disciplinar ou de uma negligência no exercício das funções — Inexistência

[Estatuto dos Funcionários, artigo 51.o; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigo 47.o, c), i)]

(v. n.os 58, 376, 379)
Funcionários — Agentes contratuais — Licenças — Licença parental — Acordo‑Quadro revisto BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES sobre a licença parental — Diretiva 2010/18 — Proteção contra um tratamento menos favorável ou o despedimento em razão do pedido ou do gozo da licença parental — Tomada em conta pelo juiz da União quando da interpretação das disposições estatutárias

(Artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 33.o, n.o 2; Estatuto dos Funcionários, artigo 1.o‑E, n.o 2, e 42.°‑A; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 16.° e 80.°, n.o 4; Diretiva 2010/18 do Conselho, anexo, cláusula 5, n.o 4)

(v. n.os 77‑88, 118‑121)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de contrato de duração indeterminada — Justificação relativa a uma insuficiência profissional ou a um incumprimento disciplinar grave do agente — Agente em licença parental — Resolução sem aguardar pela reintegração — Admissibilidade — Limites — Proibição de despedimento em razão do pedido ou do gozo da licença parental

[Estatuto dos Funcionários, artigo 42.o‑A; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 3.°‑A, 16.° e 47.°, b), ii) e c), i); Regulamento n.o 723/2004 do Conselho, considerando 2; Diretivas 96/34 do Conselho, anexo, cláusula 2, n.o 4, e 2010/18, anexo, cláusula 5, n.o 4]

(v. n.os 93‑113, 117, 122‑126, 142)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de um contrato de duração indeterminada — Constatação global da insuficiência profissional assente em vários fundamentos — Ilegalidades de que padecem certos fundamentos da decisão impugnada — Anulação — Limites — Existência de outros fundamentos legais ou não contestados suficientemente importantes para justificar a decisão impugnada

(v. n.os 145, 352, 360)
Atos das instituições — Diretivas — Diretiva 2002/14 que estabelece um quadro geral relativo à informação e à consulta dos trabalhadores — Obrigação de respeito pela Administração das prescrições mínimas da diretiva

[Artigo 288.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 27.o; Estatuto dos Funcionários, artigo 9.o, n.o 3; Diretiva 2002/14 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 1.°, n.o 1, 2.°, f) e g), e 4.°]

(v. n.os 150‑156)
Funcionários — Representação — Proteção dos representantes do pessoal — Alcance

(Estatuto dos Funcionários, artigo 24.o‑B; Diretiva 2002/14 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 7.o)

(v. n.os 158‑162)
Funcionários — Representação — Proteção dos representantes do pessoal — Resolução do contrato de um agente contratual — Destacamento do agente a título sindical até 50 % — Justificação tendo em conta o desrespeito, pelo agente, da obrigação de informar a sua hierarquia em tempo útil da sua participação nas reuniões sindicais — Admissibilidade

(Estatuto dos Funcionários, artigo 60.o e anexo II, artigo 1.o, sexto parágrafo; Diretiva 2002/14 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 7.o)

(v. n.os 171‑175, 313, 314)
Funcionários — Atos da Administração — Presunção de validade — Impugnação — Ónus da prova

(v. n.os 190, 191)
Recursos dos funcionários — Fundamentos — Fundamento relativo a uma duração excessiva do processo nos órgãos jurisdicionais da União — Anulação pelo Tribunal de Justiça de uma decisão do Tribunal Geral com remissão do processo a este último — Incompetência da formação do Tribunal Geral à qual a remessa foi submetida

(Artigo 256.o, n.o 1, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o, segundo parágrafo; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 61.o)

(v. n.os 200‑202)
Funcionários — Condições de trabalho — Trabalho a tempo parcial — Autorização — Possibilidade de o interessado pedir a revogação da autorização antes de ter terminado o período que tiver sido convencionado

(Estatuto dos Funcionários, artigo 55.o‑A e anexo IV‑A, artigo 2.o, primeiro parágrafo; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 16.° e 91.°)

(v. n.os 210‑212)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de um contrato de duração indeterminada — Justificação relativa a uma insuficiência profissional — Constatação pela Administração — Possibilidade de se basear em factos apurados ao longo dos três anos anteriores — Obrigação de se basear exclusivamente em incumprimentos reiterados consignados em relatórios de avaliação do agente — Inexistência

[Estatuto dos Funcionários, artigo 51.o, n.o 1, a); Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigo 47.o, c), i)]

(v. n.os 222‑228, 364, 372)
Recursos dos funcionários — Prazos — Caráter de ordem pública — Impugnação a título incidental de uma decisão anterior não impugnada nos prazos — Preclusão — Reabertura — Requisito — Facto novo

(Estatuto dos Funcionários, artigo 90.o, n.o 2)

(v. n.os 234, 235)
Recursos dos funcionários — Prazos — Impugnação a título incidental de uma decisão anterior não impugnada nos prazos — Fundamento relativo a um erro manifesto de apreciação que visa impugnar as consequências extraídas pela Administração do ato anterior não impugnado no prazo — Admissibilidade

(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)

(v. n.os 236, 260)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de um contrato de duração indeterminada — Justificação relativa ao desrespeito reiterado e injustificado do prazo de transmissão de documentos justificativos de uma ausência de serviço — Admissibilidade

[Estatuto dos Funcionários, artigo 57.o, segundo parágrafo, 60.° e anexo V, artigo 6.o; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 16.°, 47.°, c), i), e 91.°]

(v. n.os 251‑255)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de um contrato de duração indeterminada — Justificação relativa ao desrespeito da obrigação de execução da ordem de um superior hierárquico — Admissibilidade — Limites — Ordem manifestamente ilegal ou contrária às normas de segurança aplicáveis

(Estatuto dos Funcionários, artigo 21.o, primeiro parágrafo, e 21.°‑A; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 11.° e 81.°)

(v. n.os 292‑295)
Funcionários — Agentes contratuais — Resolução de um contrato de duração indeterminada — Justificação relativa a um incumprimento cometido voluntariamente ou por negligência — Poder de apreciação amplo da Administração — Resolução unilateral — Admissibilidade — Obrigação de instaurar um processo disciplinar — Inexistência — Exceção — Despedimento sem pré‑aviso em caso de falta grave

[Estatuto dos Funcionários, anexo IX; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 47.°, b) e c), e 49.° a 50.° ‑A]

(v. n.os 388‑390)

Resumo

A recorrente, UG, é um antigo agente contratual da Comissão. O seu contrato de duração indeterminada foi resolvido em razão do caráter insatisfatório do seu nível de prestações e da sua conduta no serviço desde há vários anos.

À data da adoção da decisão da Comissão relativa à resolução do seu contrato (a seguir «decisão impugnada») a recorrente encontrava‑se de licença parental Nessa mesma data e desde há vários anos, exercia um mandato sindical e estava dispensada das suas funções até 50 %.

No seu recurso interposto para o Tribunal Geral, a recorrente pediu a anulação da decisão impugnada e a reparação dos prejuízos materiais e morais que afirmava ter sofrido. O Tribunal Geral deu provimento ao recurso ( 1 ) e anulou essa decisão.

Dando seguimento ao recurso interposto pela Comissão, o Tribunal de Justiça ( 2 ) anulou o acórdão do Tribunal Geral, na medida em que este, em primeiro lugar, procedeu à anulação da decisão impugnada, em segundo lugar, declarou a existência de uma ilegalidade suscetível de imputar a responsabilidade à Comissão e, em terceiro lugar, julgou inadmissível o pedido da recorrente relativo à reparação do seu prejuízo moral. Além disso, o Tribunal de Justiça ordenou a remessa do processo ao Tribunal Geral.

O Tribunal Geral, pronunciando‑se em Secção alargada, nega provimento ao recurso interposto da decisão impugnada e formula precisões sobre a obrigação da autoridade competente, quando da adoção dessa decisão, de tomar em conta as prescrições mínimas contidas na cláusula 5, n.o 4, do Acordo‑Quadro revisto sobre a licença parental ( 3 ), conforme tornado aplicável pela Diretiva 2010/18 ( 4 ), bem como as prescrições mínimas contidas no artigo 7.o da Diretiva 2002/14 ( 5 ), em aplicação, respetivamente, dos artigos 33.° e 27.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), que garantem, respetivamente, os direitos fundamentais à licença parental e à informação e à consulta dos trabalhadores.

Apreciação do Tribunal Geral

A título preliminar, o Tribunal Geral recorda que lhe incumbe privilegiar uma interpretação das disposições do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto») e do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União (a seguir «ROA») que permita assegurar a conformidade destes últimos com os princípios do direito social da União expressamente consagrados pela Carta e integrar no Estatuto e no ROA a substância das disposições do direito derivado da União que constituem as regras de proteção mínima a fim de completar, se for caso disso, as restantes disposições estatutárias.

Sobre as prescrições mínimas contidas na cláusula 5, n.o 4, do Acordo‑Quadro

As prescrições mínimas da cláusula 5, n.o 4, do Acordo‑Quadro, que refletem e tornam preciso o direito fundamental à licença parental consagrado pelo artigo 33.o, n.o 2, da Carta, na medida em que garantem a qualquer trabalhador uma proteção contra um tratamento menos favorável ou o despedimento em razão do pedido ou do gozo de uma licença parental, devem ser consideradas parte integrante do Estatuto e devem, sob reserva das disposições mais favoráveis contidas neste, ser aplicadas aos funcionários e aos agentes das instituições da União.

A este respeito, as disposições do Estatuto e do ROA, lidas à luz destas prescrições mínimas, não proíbem à autoridade competente a adoção de uma decisão que tenha por objeto o despedimento de um funcionário ou a resolução de um contrato de um agente contratual ou temporário, designadamente por insuficiência profissional, ainda que esse trabalhador se encontre, à data dessa decisão, de licença parental e que devesse, em princípio, retomar esse emprego ou essas funções no fim dessa licença.

Com efeito, a cláusula 5, n.o 4, do Acordo‑Quadro não tem por objeto nem por efeito proibir a um empregador, de decidir do despedimento de um trabalhador, ainda que, à data dessa decisão, este beneficie de uma licença parental, desde que esse despedimento não seja motivado pelo pedido ou pelo gozo dessa licença, designadamente por motivos relacionados com as datas de início e de fim do período dessa licença ou com a duração dessa licença solicitados nesse pedido, e respeite as restantes condições previstas pela lei ou pela regulamentação aplicáveis.

Sobre as prescrições mínimas contidas no artigo 7.o da Diretiva 2002/14

O estabelecimento, pela Diretiva 2002/14, de um quadro geral relativo à informação e à consulta dos trabalhadores constitui a expressão de princípios gerais do direito da União enunciados no artigo 27.o da carta que se impõem às instituições. Mais precisamente, as disposições desta diretiva estabelecem prescrições mínimas quanto à informação e à consulta dos trabalhadores, sem prejuízo de disposições mais favoráveis aos trabalhadores, e, além disso, a informação e a consulta dos trabalhadores são organizadas por intermédio de representantes do pessoal previstos pela legislação, pela regulamentação ou pelas práticas aplicáveis.

Assim, por um lado, as instituições da União devem aceitar que as organizações sindicais ou profissionais exerçam as suas missões de representação e de concertação sobre todas as matérias com interesse para o pessoal e, por outro, não podem penalizar sob forma alguma os funcionários ou os agentes em razão das suas atividades sindicais.

Porém, um funcionário ou um agente que beneficie de um destacamento sindical de 50 % deve, em conformidade com o artigo 60.o do Estatuto, obter uma autorização prévia do seu superior hierárquico para se ausentar do serviço e participar nas reuniões para as quais é convocado ao abrigo do seu mandato sindical ou do seu mandato de representante do pessoal. A autoridade hierárquica poderia, sendo caso disso, recusar a participação do interessado nessas reuniões através de uma decisão escrita e fundamentada. Com efeito, a obrigação de autorização prévia prevista pelo artigo 60.o do Estatuto só admite derrogação em caso de doença ou de acidente, e não em caso de participação na representação sindical do pessoal ou nas reuniões de uma instância representativa.

Consequentemente, a decisão impugnada podia, sem violar as prescrições mínimas do artigo 7.o da Diretiva 2002/14, basear‑se no fundamento relativo ao desrespeito, pela recorrente, da obrigação de informar a sua hierarquia em tempo útil, previamente às reuniões dos comités do pessoal de que era membro, da sua participação nas referidas reuniões, uma vez que esse fundamento não assenta no exercício das suas funções de representante do pessoal, mas no desrespeito pela recorrente das condições de organização do serviço necessárias ao exercício do mandato de que estava investida.

Quanto ao grau de fiscalização do juiz da União

No que diz respeito à resolução de um contrato de agente temporário ou contratual de duração determinada, a administração dispõe, em conformidade com o artigo 47.o, alínea c), i), do ROA e no respeito do pré‑aviso previsto no contrato, de um amplo poder de apreciação e a fiscalização do juiz da União deve, por conseguinte, limitar‑se à verificação da inexistência de erro manifesto ou de desvio de poder.

Além disso, resulta do princípio da presunção da legalidade dos atos das instituições da União que cabe ao agente temporário ou contratual que é objeto de uma decisão de despedimento e que interpõe recurso nos órgãos jurisdicionais da União demonstrar a ilegalidade dessa decisão.

A este respeito, não se pode inferir do artigo 30.o da Carta, nos termos do qual todos os trabalhadores têm direito a proteção contra despedimentos sem justa causa, uma obrigação para o Tribunal Geral de exercer uma fiscalização mais precisa do que a do erro manifesto de apreciação, nem uma obrigação de fazer recair sobre a instituição em questão o ónus da prova da legalidade dessa decisão.

Além disso, na audiência, ao examinar pedidos de anulação acompanhados, se for caso disso, de pedidos de indemnização, após a remessa de um processo pelo Tribunal de Justiça em conformidade com o artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União, a formação de julgamento do Tribunal Geral encarregada de se pronunciar sobre esses pedidos não é competente para apreciar a duração eventualmente excessiva do processo judicial e não pode, por conseguinte, procurar dar‑lhe remédio, nomeadamente alterando o alcance da sua fiscalização da legalidade dos fundamentos da decisão cuja anulação é pedida.

Quanto à justificação do despedimento pela insuficiência profissional

A decisão de despedimento de um agente temporário ou contratual tem por base o artigo 47,.°, alínea c), i), do ROA, decisão que é, em substância, a consequência da insuficiência profissional censurada à interessada, pode ser justificada pela referência a um conjunto de factos materiais precisos e concordantes, sendo caso disso, corroborados por vários relatórios anuais de avaliação que deixem transparecer prestações insatisfatórias, ainda que esses factos, considerados isoladamente, não se afigurem ser de uma gravidade suficiente para justificar tal medida.

Com efeito, a insuficiência profissional de um funcionário público ou de um agente temporário ou contratual deve ser apreciada, nomeadamente, tendo em conta a sua competência, o seu desempenho e a sua conduta no serviço.

A este propósito, o desrespeito, designadamente de forma reiterada, de um prazo fixado a um funcionário ou a um agente temporário ou contratual para a transmissão de documentos comprovativos de uma ausência do serviço é suscetível de caracterizar uma conduta inadequada por parte do funcionário ou do agente em questão.

Além disso, na falta de aplicação, mesmo por analogia, do artigo 51.o do Estatuto aos agentes contratuais, nenhuma disposição do ROA impõe à Administração, quando da adoção de uma decisão de resolução do contrato de um agente contratual por insuficiência profissional, que se baseie exclusivamente em incumprimentos reiterados que devam ser consignados nos relatórios de avaliação do agente em questão.

Por último, embora o cometimento de uma falta ou de uma negligência no exercício das funções confiadas a título principal a um agente temporário ou contratual possa dar lugar, se for caso disso, a uma sanção disciplinar, não é menos verdade que, não existindo tal falta ou negligência, a Administração pode resolver o contrato de um agente temporário ou contratual por insuficiência profissional, quando, como no caso em apreço, o comportamento geral do agente em questão tenha, devido ao seu caráter inadequado e durante vários anos consecutivos, repercussões negativas no bom funcionamento do serviço da instituição que o emprega.

Quanto à neutralização dos fundamentos ilegais de uma decisão de despedimento por insuficiência profissional que comporta vários fundamentos

Em caso de pluralidade de fundamentos, mesmo que um ou mais dos fundamentos do ato impugnado sejam improcedentes, esse vício não pode conduzir à anulação desse ato se um ou vários outros fundamentos forem suficientes para justificar legalmente o referido ato, independentemente dos fundamentos feridos de ilegalidade.

Assim, quando o Tribunal Geral é chamado a apreciar a legalidade de uma decisão de despedimento em razão de uma constatação de insuficiência profissional que assenta em vários fundamentos, incumbe‑lhe determinar se as ilegalidades apuradas no âmbito no âmbito do exame dos referidos fundamentos implicam a anulação da decisão impugnada ou se os fundamentos que a recorrente não contestou ou cuja ilegalidade não está demonstrada são suficientemente importantes para sustentar a constatação global da insuficiência profissional e justificar legalmente a referida decisão, independentemente dos fundamentos que o Tribunal Geral declarou estarem feridos de ilegalidade.

( 1 ) Acórdão de 2 de abril de 2020, UG/Comissão (T‑571/17, não publicado, EU:T:2020:141).

( 2 ) Acórdão de 25 de novembro de 2021, Comissão/UG (C‑249/20 P, não publicado, EU:C:2021:964).

( 3 ) Acordo‑Quadro revisto sobre a licença parental celebrado em 18 de junho de 2009 pelas organizações europeias interprofissionais de parceiros sociais (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES) (a seguir «Acordo‑Quadro»).

( 4 ) Diretiva 2010/18/UE do Conselho, de 8 de março de 2010, que aplica o Acordo‑Quadro revisto sobre licença parental celebrado entre a BUSINESSEUROPE, a UEAPME, o CEEP e a CES e que revoga a Diretiva 96/34/CE (JO 2010, L 68, p. 13).

( 5 ) Diretiva 2002/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11de março de 2002, que estabelece um quadro geral relativo à informação e à consulta dos trabalhadores na Comunidade Europeia — Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre a representação dos trabalhadores (JO 2002, L 80, p. 29).