–

em representação do Turvallisuus‑ ja kemikaalivirasto (Tukes), por P. Kulmala e K. Siponen, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo finlandês, por S. Hartikainen, na qualidade de agente,

–

em representação da Comissão Europeia, por G. Zavvos, P. Aalto e M. Huttunen, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do Regulamento (UE) n.o 305/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2011, que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção e que revoga a Diretiva 89/106/CEE do Conselho (JO 2011, L 88, p. 5), e da norma harmonizada 1090‑1:2009+A1:2011, intitulada «Execução de estruturas de aço e de estruturas de alumínio — Parte 1: Requisitos para a avaliação da conformidade de componentes estruturais» (a seguir «norma EN 1090‑1:2009+A1:2011»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo instaurado no Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia) pela Anstar Oy, sociedade de direito finlandês, a respeito de uma decisão do Turvallisuus‑ ja kemikaalivirasto (Tukes) (Instituto para a Segurança e Produtos Químicos, Finlândia) (a seguir «Instituto») mediante a qual este último proibiu, em substância, a Anstar de utilizar a marcação «CE» em virtude da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011, para quatro categorias de produtos que fabrica.

3

Os considerandos 6 e 10 do Regulamento n.o 305/2011 sublinham que o objetivo prosseguido por este regulamento consiste em eliminar os entraves técnicos às trocas comerciais por meio do estabelecimento de especificações técnicas harmonizadas para a avaliação do desempenho dos produtos de construção, a fim de fomentar a sua livre circulação no mercado.

4

O artigo 2.o do Regulamento n.o 305/2011, intitulado «Definições», precisa que se entende por:

«10)   “Especificações técnicas harmonizadas”, normas harmonizadas e documentos de avaliação europeus;

11)   “Norma harmonizada”, norma adotada por um dos organismos europeus de normalização constantes do anexo I da Diretiva 98/34/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37)], com base num pedido emitido pela Comissão ao abrigo do artigo 6.o dessa diretiva.

[…]»

5

O artigo 4.o desse regulamento, que se refere à «declaração de desempenho», dispõe no seu n.o 1:

«Se um produto de construção for abrangido por uma norma harmonizada ou estiver conforme com uma Avaliação Técnica Europeia emitida para esse produto, o fabricante deve elaborar uma declaração de desempenho para esse produto aquando da sua colocação no mercado.»

6

O artigo 17.o desse regulamento, relativo às «Normas harmonizadas», prevê, nos seus n.os 1, 3 e 5:

«1.   As normas harmonizadas são estabelecidas pelos organismos europeus de normalização constantes do anexo I da Diretiva 98/34/CE com base em pedidos (a seguir designados “mandatos”) emanados da Comissão nos termos do artigo 6.o dessa diretiva, após terem consultado o Comité Permanente da Construção a que se refere o artigo 64.o do presente regulamento (a seguir designado “Comité Permanente da Construção”).

[…]

3.   As normas harmonizadas fornecem os métodos e critérios de avaliação do desempenho dos produtos de construção relativamente às suas características essenciais.

Caso tal seja previsto no respetivo mandato, as normas harmonizadas devem referir uma utilização prevista dos produtos por elas abrangidos.

As normas harmonizadas devem prever, se for caso disso e sem pôr em risco o rigor, a fiabilidade ou a estabilidade dos resultados, métodos menos onerosos do que os ensaios para a avaliação do desempenho dos produtos de construção em função das suas características essenciais.

[…]

5.   A Comissão avalia a conformidade das normas harmonizadas estabelecidas pelos organismos europeus de normalização com os mandatos correspondentes.

A Comissão publica no Jornal Oficial da União Europeia a lista de referências das normas harmonizadas que estão em conformidade com os mandatos correspondentes.»

7

O artigo 19.o do referido regulamento, que se refere ao «[d]ocumento de [a]valiação [e]uropeu», enuncia nomeadamente:

«1.   Na sequência de um pedido de Avaliação Técnica Europeia apresentado por um fabricante, é elaborado e aprovado pela organização dos [organismos de avaliação técnica] um Documento de Avaliação Europeu para qualquer produto de construção não abrangido parcial ou totalmente por normas harmonizadas, para o qual o desempenho relativamente às suas características essenciais não possa ser integralmente avaliado de acordo com uma norma harmonizada existente, devido, nomeadamente, a uma das seguintes razões:

8

O artigo 21.o do Regulamento n.o 305/2011, que é consagrado aos deveres do organismo de avaliação técnica (a seguir «OAT») que recebe um pedido de Avaliação Técnica Europeia prevê nomeadamente:

«1.   O OAT que receba um pedido de Avaliação Técnica Europeia deve comunicar ao fabricante, caso o produto de construção esteja abrangido total ou parcialmente por uma especificação técnica harmonizada, as seguintes informações:

9

O artigo 59.o desse regulamento, intitulado «Não conformidade formal», tem a seguinte redação:

«1.   Sem prejuízo do disposto no artigo 56.o, se um Estado‑Membro apurar um dos factos a seguir enunciados, deve exigir que o operador económico interessado cesse o incumprimento verificado:

2.   Se a não conformidade referida no n.o 1 persistir, o Estado‑Membro deve tomar todas as medidas adequadas para restringir ou proibir a disponibilização do produto de construção no mercado ou para garantir que o mesmo seja recolhido ou retirado do mercado.»

10

A norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 foi adotada inicialmente, sob a forma da norma EN 1090‑1:2009, pelo Comité Europeu de Normalização (CEN), em 15 de junho de 2008, em conformidade com um mandato da Comissão de 11 de março de 1998 (M 120 — Mandato dado ao CEN/Cenelec para execução de trabalhos de normalização com vista à elaboração de normas harmonizadas para os produtos de construção metálica e produtos afins, a seguir «mandato M 120»), adotado com base na Diretiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1988, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita aos produtos de construção (JO 1989, L 40, p. 12).

11

A norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 foi objeto de publicação, sob a referência «EN 1090‑1:2009», no Jornal Oficial da União Europeia de 17 de dezembro de 2010 (JO 2010, C 344, p. 1).

12

Após a adoção pelo CEN, em 3 de outubro de 2011, da emenda à norma EN 1090‑1:2009+A1:2011, esta foi objeto de nova publicação no Jornal Oficial da União Europeia de 19 de junho de 2012 (JO 2012, C 176, p. 1).

13

O ponto 1 desta norma, que precisa o seu «[â]mbito de aplicação», estabelece:

«A presente norma europeia especifica as exigências para a avaliação da conformidade com as características de desempenho para os elementos estruturais em aço e em alumínio, bem como para os kits comercializados como produtos de construção. A avaliação da conformidade abrange as características de fabrico e, se necessário, as características de cálculo estrutural.

A presente norma europeia abrange igualmente a avaliação da conformidade dos componentes de aço utilizados nas estruturas mistas de aço e betão.

[…]

A presente norma europeia não abrange a avaliação de conformidade de elementos para tetos suspensos, carris ou travessas de uso ferroviário.

[…]»

14

O ponto 3.1.9 da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 define os «elementos estruturais» do seguinte modo:

«elementos utilizados como peças de suporte de carga de uma construção destinados a assegurar uma resistência mecânica e uma estabilidade da construção e/ou uma resistência ao fogo incluindo os aspetos de durabilidade e aptidão para o serviço; podem ser usados diretamente no estado em que são fornecidos ou incluídos numa obra».

15

O ponto 4.5 da referida norma, que se refere às «[c]aracterísticas estruturais», contém um ponto 4.5.1, intitulado «Generalidades», que dispõe nomeadamente:

«As características estruturais de um elemento abrangido pela presente norma europeia referem‑se à sua capacidade de carga, à sua deformação no estado limite de serviço, à sua resistência à fadiga e à sua resistência ao fogo.»

16

A norma harmonizada EN 845‑1:2013, intitulada «Especificação dos componentes acessórios para alvenaria — Parte 1: Amarrações, chapas de fixação, estribos de suporte e consolas» (a seguir «norma EN 845‑1:2013»), foi adotada pelo CEN em 21 de março de 2013, em conformidade com um mandato da Comissão de 28 de maio de 1997 (M 116 — Mandato dado ao CEN/Cenelec para a execução de trabalhos de normalização com vista à elaboração de normas harmonizadas para os produtos de alvenaria e produtos afins (a seguir «mandato M 116»), adotado com base na Diretiva 89/106.

17

As referências da norma EN 845‑1:2013 foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia de 13 de fevereiro de 2015 (JO 2015, C 54, p. 80).

18

A norma EN 845‑1:2013 enuncia, no seu ponto 1, intitulado «Âmbito de aplicação»:

«A presente norma europeia específica as exigências relativas a amarrações, chapas de fixação, estribos de suporte e consolas utilizados para fixar as ligações entre os elementos de alvenaria e as ligações entre os elementos de alvenaria e outras partes da obra ou da construção, incluindo paredes, solos, vigas e pilares. Quando os elementos de ancoragem ou de fixação são fornecidos ou especificados como parte integrante de um componente acessório, as exigências, incluindo as exigências de desempenho, aplicam‑se ao produto completo.

Os seguintes produtos não estão abrangidos pela presente norma europeia:

[…]»

19

Com decisão de 18 de fevereiro de 2014, o Instituto ordenou à Anstar, com base no artigo 59.o do Regulamento n.o 305/2011, que cessasse de fornecer e vender quatro categorias de produtos com a marcação «CE» em virtude da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 e, a partir de 4 de março de 2014, cessasse de utilizar a marcação «CE» e a declaração de desempenho, prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 305/2011, em todos os contextos associados a essas quatro categorias de produtos (a seguir «decisão controvertida»).

20

A referida decisão descreve as quatro categorias de produtos em causa do seguinte modo:

21

Segundo a referida decisão, essas categorias de produtos não são mencionadas no mandato M 120 e não estão deste modo compreendidas no âmbito de aplicação da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011.

22

Com efeito, segundo o Instituto, os parafusos de ancoragem, as placas de ancoragem, as componentes padrão de aço, os sistemas de contraventamento e as bases de colunas e de paredes, destinados a usos idênticos ou análogos aos dos produtos fabricados pela Anstar, foram objeto das homologações técnicas europeias ETA‑02/0006 e ETA‑04/0056. Ora, na medida em que, por um lado, essas homologações, emitidas com base na Diretiva 89/106 e correspondentes aos documentos de avaliação europeus na aceção do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 305/2011, ainda são válidas e na medida em que, por outro, essas homologações ou documentos só podem ser obtidos para um produto não abrangido parcial ou totalmente por uma norma harmonizada, a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 não seria aplicável aos referidos produtos.

23

Quanto aos sistemas de ancoragem utilizados para fixar elementos de cofragem e tirantes de alvenaria à estrutura de um edifício, estes estão compreendidos no âmbito de aplicação do mandato M 116. Por conseguinte, segundo o Instituto, a marcação «CE» desses sistemas de ancoragem só estaria justificada se a norma harmonizada elaborada com base no mandato M 116 fosse respeitada.

24

Por considerar que os produtos que fabrica estão abrangidos pela norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 e pelo mandato M 120, a Anstar interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida no órgão jurisdicional de reenvio, o Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia).

25

Em apoio desse recurso, a Anstar defende que as categorias de produtos mencionadas na decisão controvertida não estão compreendidas na norma EN 845‑1:2013 nem nas homologações técnicas europeias ETA‑02/0006 e ETA‑04/0056.

26

O órgão jurisdicional de reenvio constata que o âmbito de aplicação do mandato M 120 e da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 está descrito em termos amplos e gerais que não excluem necessariamente ou, em todo o caso, não na sua totalidade os produtos fabricados pela Anstar, visados pela decisão controvertida, desde que sejam utilizados em conformidade com a declaração de desempenho prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 305/2011.

27

No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a mesma constatação podia ser feita a respeito do âmbito de aplicação do mandato M 116 e da norma EN 845‑1:2013. Ora, se os produtos fabricados pela Anstar estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do referido mandato e dessa norma, não podem estar cobertos pelo mandato M 120 e pela norma EN 1090‑1:2009+A1:2011.

28

Por último, o órgão jurisdicional de reenvio não exclui que todos ou parte dos produtos fabricados pela Anstar possam estar compreendidos nas homologações técnicas europeias ETA‑02/0006 e ETA‑04/0056.

29

O órgão jurisdicional de reenvio considera necessário submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça, na medida em que o âmbito de aplicação da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 parece ser apreciado de forma diferente nos vários Estados‑Membros. Ora, essas divergências na apreciação são suscetíveis de afetar a livre circulação dos produtos de construção e, por conseguinte, ser contrárias a um dos objetivos prosseguidos expressamente pelo Regulamento n.o 305/2011, enunciado nomeadamente nos seus considerandos 6 e 10.

30

Neste contexto, o Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

31

Com as suas questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 deve ser interpretada no sentido de que produtos, como os que estão em causa no processo principal, destinados a ser fixados em betão antes do seu endurecimento estão abrangidos pelo seu âmbito de aplicação.

32

A título preliminar, há que salientar que o Tribunal de Justiça é competente para interpretar a título prejudicial uma norma harmonizada na aceção do artigo 2.o, n.o 11, do Regulamento n.o 305/2011, cujas referências foram publicadas pela Comissão na série C do Jornal Oficial da União Europeia (v., neste sentido, acórdão de 27 de outubro de 2016, James Elliott Construction, C‑613/14, EU:C:2016:821, n.o 47).

33

Assim sendo, quando o Tribunal de Justiça é chamado a conhecer de um pedido prejudicial para a interpretação dessa norma harmonizada, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, com base na interpretação feita pelo Tribunal de Justiça e à luz dos elementos de facto que tem à sua disposição, determinar a norma técnica aplicável a um determinado produto (v., por analogia, em matéria de classificação pautal, acórdãos de 7 de novembro 2002, Lohmann e Medi Bayreuth, C‑260/00 a C‑263/00, EU:C:2002:637, n.o 26, e de 28 de abril de 2016, Oniors Bio, C‑233/15, EU:C:2016:305, n.o 28).

34

Para o efeito, com vista a interpretar a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011, é necessário, em primeiro lugar, tomar como referência o conteúdo da referida norma, incluindo aos seus anexos, relativo ao seu âmbito de aplicação.

35

Em segundo lugar, uma norma harmonizada deve ser interpretada à luz do mandato que está na sua origem. Com efeito, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento n.o 305/2011, as normas harmonizadas são estabelecidas pelos organismos europeus de normalização constantes do anexo I da Diretiva 98/34, com base em pedidos emanados da Comissão. Ora, em virtude do artigo 17.o, n.o 5, desse regulamento, a Comissão avalia a conformidade das normas harmonizadas estabelecidas pelos organismos europeus de normalização com os mandatos correspondentes.

36

Daqui resulta que o âmbito de aplicação de uma norma harmonizada não pode ser interpretado de forma mais ampla do que o mandato que está na sua base.

37

Por conseguinte, no caso em apreço, há que interpretar a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 à luz do mandato M 120.

38

Em terceiro lugar, quando, como no quadro do litígio no processo principal, um produto é suscetível de estar abrangido pelo âmbito de aplicação de várias especificações técnicas harmonizadas, impõe‑se, antes de mais, examinar se a norma mais recente não revoga a mais antiga.

39

A este respeito, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 5, terceiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.o 305/2011, cada norma harmonizada constante da lista, publicada no Jornal Oficial da União Europeia, de referências das normas harmonizadas que estão em conformidade com os mandatos correspondentes deve indicar as referências das «especificações técnicas harmonizadas substituídas», o que, à luz do artigo 2.o, ponto 10, desse regulamento, visa quer as normas harmonizadas quer os documentos de avaliação europeus.

40

Deste modo, uma vez que uma norma harmonizada não indica expressamente que tem por objeto substituir outra norma harmonizada ou uma ou várias avaliações técnicas europeias, as referidas especificações técnicas harmonizadas continuam em vigor e constituem uma regulamentação especial derrogatória. Com efeito, nos termos do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 305/2011, um documento de avaliação europeu só pode ser adotado para um produto de construção não abrangido parcial ou totalmente por normas harmonizadas, para o qual o desempenho relativamente às suas características essenciais não possa ser integralmente avaliado de acordo com uma norma harmonizada existente.

41

Além disso, esta interpretação do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 305/2011 é corroborada pelo artigo 21.o, n.o 1, alínea a), desse regulamento, em virtude do qual, quando um OAT recebe um pedido de avaliação técnica europeia para um produto totalmente abrangido por uma norma harmonizada, o referido organismo informa o fabricante de que, nos termos do referido artigo 19.o, n.o 1, não pode ser emitida uma avaliação técnica europeia.

42

Por outro lado, embora seja verdade que os documentos de avaliação europeus, na aceção do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 305/2011, bem como as homologações técnicas europeias, na aceção do artigo 8.o da Diretiva 89/106 revogada por esse regulamento, só podem ser emitidos para os produtos de construção que não estejam abrangidos total ou parcialmente por uma norma harmonizada, não é menos certo que, como indicado no n.o 32 do presente acórdão, a interpretação dessas normas cabe, definitivamente, ao Tribunal de Justiça e não ao autor desses documentos ou homologações. Consequentemente, quando é chamado a interpretar uma norma harmonizada, o Tribunal de Justiça pode ter em conta, como um elemento entre outros, a existência de um documento de avaliação europeu ou de uma homologação técnica europeia, como indício de que os produtos abrangidos por eles, à semelhança dos produtos análogos, não estão abrangidos por nenhuma norma harmonizada, sem que, contudo, um elemento como este possa apresentar um caráter determinante nem impedir, se for o caso, o Tribunal de Justiça de chegar a uma interpretação da norma harmonizada em causa diferente da adotada pelo autor desse documento ou homologação.

43

Todavia, no caso em apreço, embora o órgão jurisdicional de reenvio tenha mencionado, no seu pedido, as homologações técnicas europeias ETA‑02/0006 e ETA‑04/0056, estas não figuram nos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, pelo que o Tribunal Justiça não as pode ter em consideração para interpretar a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011.

44

Em quarto lugar, no que se refere aos documentos de orientação publicados por organismos nacionais ou internacionais de normalização, cabe salientar que, mesmo quando nesses documentos se pretende precisar o âmbito de aplicação das normas harmonizadas cujas referências são publicadas pela Comissão, não é menos certo que não podem constituir atos juridicamente vinculativos na ordem jurídica da União. Daqui resulta que esses documentos não têm incidência na interpretação de uma norma harmonizada e não vinculam os órgãos jurisdicionais nacionais, ainda que possam constituir um guia útil para a aplicação dessa norma.

45

No caso em apreço, no que respeita aos produtos visados pela decisão controvertida, resulta, antes de mais, do ponto 1 da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011, que precisa o seu «âmbito de aplicação», que esta norma harmonizada, por um lado, especifica as exigências para a avaliação da conformidade com as características de desempenho dos elementos estruturais de aço e de alumínio e dos kits comercializados como produtos de construção e, por outro, compreende a avaliação da conformidade dos elementos de aço utilizados nas estruturas mistas de aço e betão.

46

Além disso, nos termos do ponto 3.1.9 da referida norma, os «elementos estruturais» designam os elementos utilizados como peças de reforço de uma construção destinados a assegurar uma resistência mecânica e uma estabilidade à construção e/ou uma resistência ao fogo.

47

Por outro lado, o ponto 4.5.1 da norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 precisa que as características estruturais de um elemento abrangido por essa norma se referem nomeadamente à sua capacidade de carga.

48

Neste contexto, há que considerar que a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 se destina a ser aplicada aos produtos de construção que têm uma função estrutural, isto é, aos produtos cuja retirada de uma construção diminuiria imediatamente a resistência desta. Por conseguinte, a função da componente de reforço na estrutura global da obra de construção deve ser essencial.

49

Em face do exposto, há que responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que a norma EN 1090‑1:2009+A1:2011 deve ser interpretada no sentido de que os produtos, como os que estão em causa no processo principal, destinados a serem fixados em betão antes do seu endurecimento, estão abrangidos pelo seu âmbito de aplicação se tiverem uma função estrutural, no sentido de que a sua retirada de uma construção diminuiria imediatamente a resistência desta.

50

[Conforme retificado por despacho de 20 de março de 2018] Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

A norma EN 1090‑1:2009+A1:2011, intitulada «Execução de estruturas de aço e de estruturas de alumínio — Parte 1: Requisitos para a avaliação de conformidade de componentes estruturais», deve ser interpretada no sentido de que os produtos, como os que estão em causa no processo principal, destinados a serem fixados em betão antes do seu endurecimento, estão abrangidos pelo seu âmbito de aplicação se tiverem uma função estrutural, no sentido de que a sua retirada de uma construção diminuiria imediatamente a resistência desta.