1.

O presente pedido de reenvio prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, e do Acordo‑Quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro»), anexo a esta diretiva ( 2 ). O presente pedido insere‑se numa série de reenvios apresentados pelos órgãos jurisdicionais italianos relativos à compatibilidade da proibição de transformação dos contratos a termo num único contrato por tempo indeterminado no setor público em caso de recurso abusivo, por parte de um empregador, àquele tipo de contratos ( 3 ).

2.

Contudo, diferentemente dos pedidos precedentes, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, no caso em apreço, quanto às medidas que devem ser adotadas com vista a punir a utilização abusiva de contratos a termo, o que permitirá ao Tribunal de Justiça enriquecer a sua jurisprudência relativa à Diretiva 1999/70 e ao acordo‑quadro.

3.

De acordo com o artigo 1.o da Diretiva 1999/70, esta tem como objetivo «a aplicação do acordo‑quadro […] celebrado […] entre as organizações interprofissionais de vocação geral (CES, UNICE e CEEP).»

4.

O artigo 2.o, primeiro parágrafo, desta diretiva prevê:

«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva [e devem] tomar qualquer disposição necessária para, em qualquer momento, poderem garantir os resultados impostos pela presente diretiva […]»

5.

O artigo 5.o do acordo‑quadro, sob a epígrafe «Disposições para evitar os abusos», estipula o seguinte:

6.

A Diretiva 1999/70 foi transposta para o direito italiano pelo decreto legislativo n. 368 — Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (Decreto Legislativo n.o 368, relativo à transposição da Diretiva 1999/70), de 6 de setembro de 2001 (GURI n.o 235, de 9 de outubro de 2001). O artigo 5.o, n.o 2, deste decreto legislativo, na sua versão aplicável à data dos factos do processo principal, dispõe:

«Se a relação laboral se prolongar além de trinta dias, no caso de contratos de duração inferior a seis meses, e uma vez decorrido o período total previsto no n.o 4 bis, ou além de cinquenta dias nos restantes casos, o contrato considera‑se celebrado por tempo indeterminado no final dos referidos prazos.»

7.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 4 bis, deste decreto legislativo:

«Sem prejuízo do disposto nos números anteriores quanto à sucessão de contratos, quando, em consequência da sucessão de contratos a termo para o desempenho de funções equivalentes, a relação laboral entre os mesmos empregador e trabalhador tenha excedido, no total, trinta e seis meses, incluindo prorrogações e renovações, independentemente dos períodos de interrupção decorridos entre um contrato e outro, considera‑se que se trata de uma relação laboral por tempo indeterminado na aceção do n.o 2 […]»

8.

De acordo com o artigo 36.o do decreto legislativo n. 165 — Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Decreto Legislativo n.o 165 sobre regras gerais relativas à organização do trabalho nas autoridades públicas), de 30 de março de 2001 (suplemento ordinário ao GURI n.o 106, de 9 de maio de 2001):

«1.   Para as exigências relativas às suas necessidades correntes, as autoridades públicas contratarão exclusivamente através de contratos de trabalho por tempo indeterminado […].

2.   Para responder às exigências de natureza exclusivamente temporária e excecional, as autoridades públicas podem recorrer às formas contratuais flexíveis de recrutamento e de emprego do pessoal previstas no Código Civil e nas leis relativas às relações de trabalho na empresa, com respeito pelos procedimentos de recrutamento em vigor.

[…]

5.   Em quaisquer circunstâncias, a violação de disposições imperativas em matéria de recrutamento ou de emprego de trabalhadores pelas autoridades públicas não pode conduzir à constituição de relações laborais por tempo indeterminado com as mesmas, sem prejuízo da responsabilidade e das sanções em que estas podem incorrer. O trabalhador em causa tem direito à reparação dos prejuízos resultantes da prestação de trabalho em violação de disposições imperativas […]».

9.

O artigo 32.o, n.o 5, da legge n. 183 — Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (Lei n.o 183 sobre as delegações no Governo em matéria de profissões desgastantes e árduas, de reorganização de organismos, de licenças, disponibilidades e ausências autorizadas, de medidas de proteção social, de serviços de emprego, medidas de incentivo ao emprego, à aprendizagem e ao emprego das mulheres, medidas contra o trabalho não declarado e disposições de emprego no setor público e de conflitos laborais), de 4 de novembro de 2010 (suplemento ordinário ao GURI n.o 262, de 9 de novembro de 2010), dispõe:

«Nos casos de conversão dos contratos a termo, o tribunal condenará o empregador a pagar ao trabalhador uma indemnização global num montante entre 2,5 e 12 vezes a sua última remuneração mensal global efetiva, tendo em conta os critérios indicados no artigo 8.o da Lei n.o 604/1966, de 15 de julho».

10.

Entre 1996 e 2002, Giuseppa Santoro exerceu uma atividade profissional enquanto trabalhadora de utilidade social ao serviço do Comune di Valderice (Município de Valderice, Itália). G. Santoro foi, de seguida, empregada junto deste mesmo município ao abrigo de um contrato de colaboração coordenada e contínua até ao final do ano de 2010. Em 4 de outubro de 2010, G. Santoro celebrou um contrato de trabalho a tempo parcial com este município, com termo fixado em 31 de dezembro de 2012. Este contrato, que foi prorrogado três vezes, terminou em 31 de dezembro de 2016 e durou, assim, no total, mais de cinco anos.

11.

Considerando estes contratos de trabalho a termo sucessivos ilegais, G. Santoro interpôs uma ação junto do órgão jurisdicional de reenvio, pedindo, designadamente, a título principal, a conversão dos referidos contratos em contrato de trabalho por tempo indeterminado, a contar do final do 36.° mês e, a título subsidiário, uma indemnização pelos danos sofridos.

12.

O órgão jurisdicional de reenvio salienta, a este respeito, que, de acordo com o artigo 36.o, n.o 5, do Decreto Legislativo n.o 165, a violação, pela autoridade pública, da proibição de celebrar, de forma repetida, um contrato de trabalho a termo não pode desencadear a transformação do referido contrato de trabalho num contrato por tempo indeterminado. Consequentemente, G. Santoro, enquanto trabalhadora do setor público, apenas pode exigir a reparação dos prejuízos sofridos, que está limitada, nos termos do artigo 32.o, n.o 5, da Lei n.o 183, ao pagamento de uma indemnização global num montante entre 2,5 e 12 vezes a sua última remuneração mensal global efetiva, ao passo que os trabalhadores do setor privado têm direito a esta indemnização, bem como à transformação dos seus contratos a termo num único contrato por tempo indeterminado.

13.

Todavia, a Corte Suprema di Cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália), julgando em secções reunidas, declarou, no seu acórdão n.o 5072/2016 de 15 de março de 2016, que, em caso de recurso abusivo a contratos a termo por uma autoridade pública, ilegal por força da proibição prevista no artigo 36.o, n.o 1, do Decreto Legislativo n.o 165, o trabalhador lesado tem direito, para além da indemnização fixa mencionada acima, a uma reparação do prejuízo relacionado com a «perda de oportunidade», a qual é suscetível de ser atribuída quando for demonstrado que o trabalhador perdeu oportunidades de trabalho estável.

14.

Este acórdão foi proferido no processo no qual o órgão jurisdicional de primeira instância tinha perguntado ao Tribunal de Justiça se a exclusão da transformação de contratos a termo sucessivos celebrados com a autoridade pública num único contrato de trabalho por tempo indeterminado era compatível com o direito da União. No acórdão Marrosu e Sardino ( 4 ), o Tribunal de Justiça respondeu que essa exclusão não era incompatível com os artigos do acordo‑quadro anexo à Diretiva 1999/70, desde que a ordem jurídica previsse a aplicação de «outra medida eficaz para evitar e, sendo caso disso, punir a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos por um empregador do setor público».

15.

Na sequência deste acórdão, o órgão jurisdicional de primeira instância atribuiu aos trabalhadores lesados não só uma reparação pecuniária equivalente a, pelo menos, cinco vezes a sua remuneração mensal, mas também uma «indemnização compensatória da reintegração» equivalente a quinze vezes a última remuneração global efetiva. Tendo sido confirmada pelo órgão jurisdicional de recurso, esta medida foi declarada «inapropriada» pela Corte Suprema di Cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) no seu acórdão n.o 5072/2016.

16.

Foi nestas circunstâncias que o Tribunale civile di Trapani (Tribunal Civil de Trapani, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

17.

Foram apresentadas observações escritas por G. Santoro, pelo Município de Valderice, pelo Governo italiano, e pela Comissão Europeia, que compareceram, também, na audiência de alegações que teve lugar em 13 de julho de 2017.

18.

O Governo italiano sustenta, nas suas observações escritas, que o quadro factual não foi exposto de forma adequada pelo órgão jurisdicional de reenvio, de modo que as questões submetidas seriam inadmissíveis. Segundo este governo, o pedido de reenvio não precisa o setor de atividade pública no qual a demandante no processo principal trabalhou sob diversas formas contratuais nem as funções às quais aquela estava afetada, quando estes elementos são necessários para compreender se as prorrogações controvertidas dos contratos de trabalho em causa foram justificadas por uma «razão objetiva» na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do acordo‑quadro.

19.

Questiono‑me quanto à questão de saber se o Governo italiano se limita a expressar dúvidas quanto à admissibilidade das questões prejudiciais ou se suscita uma objeção formal quanto a este ponto. Não obstante esta ambiguidade, os argumentos do Governo italiano não podem ser acolhidos.

20.

Desde logo, importa recordar que a decisão de reenvio serve de fundamento ao processo no Tribunal de Justiça e que é indispensável que o juiz nacional aí explicite, designadamente, o quadro factual e regulamentar do litígio no processo principal ( 5 ).

21.

Por outro lado, não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se, no âmbito de um reenvio prejudicial, sobre a interpretação das disposições nacionais nem decidir se a interpretação que o órgão jurisdicional de reenvio faz das mesmas é correta. Com efeito, incumbe ao Tribunal de Justiça ter em conta, no quadro da repartição das competências entre os tribunais da União e nacionais, o contexto factual e regulamentar no qual se inserem as questões prejudiciais, tal como definido pela decisão de reenvio ( 6 ).

22.

A este respeito, saliento que o órgão jurisdicional de reenvio indicou que G. Santoro estava sujeita a uma relação de subordinação ao abrigo de um contrato a termo durante um período que excedeu o limite de 36 meses fixado na Diretiva 1999/70. Por outro lado, o próprio órgão jurisdicional de reenvio salienta que as questões prejudiciais incidem não sobre a apreciação da legalidade ou da ilegalidade dos contratos de trabalho prorrogados pelas autoridades públicas para além dos limites autorizados, mas sim unicamente sobre a determinação concreta de uma medida «dissuasiva» a aplicar em caso de reiteração abusiva de relações de trabalho a termo ocorridas no setor público.

23.

Assim, parece que a posição do órgão jurisdicional de reenvio é inequívoca quanto à constatação da utilização abusiva de contratos a termo pelo Município de Valderice e esta é a razão pela qual o seu pedido de reenvio prejudicial incide unicamente sobre as medidas destinadas a punir esse abuso.

24.

Assim, parece‑me que os elementos factuais fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio permitem ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre as questões prejudiciais e considero que importa considerar as questões submetidas admissíveis.

25.

Resulta do artigo 1.o que o objeto do acordo‑quadro é estabelecer um quadro para evitar os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo. No exercício da sua missão, os Estados‑Membros estão obrigados, de acordo com o artigo 5.o do acordo‑quadro, a adotar medidas destinadas a prevenir a utilização abusiva dos contratos a termo.

26.

Quando essa utilização tiver, porém, lugar, devem poder ser aplicadas medidas que permitam punir esse abuso. Uma medida deste tipo, sobre a transformação num único contrato por tempo indeterminado, está expressamente prevista no artigo 5.o, n.o 2, alínea b), do acordo‑quadro.

27.

Assim, uma regulamentação nacional adotada com vista a garantir os resultados impostos pela Diretiva 1999/70 e pelo acordo‑quadro é suscetível de comportar dois tipos de medidas: medidas de prevenção dos abusos, previstas no artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro, e medidas de sanção dos abusos, previstas, designadamente, no artigo 5.o, n.o 2, alínea b), deste acordo‑quadro ( 7 ).

28.

Todavia, é jurisprudência constante que o acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que não se opõe, em princípio, a uma legislação nacional que exclui, em caso de abuso decorrente da utilização de contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos por uma entidade patronal pública, que os referidos contratos se convertam em contratos ou relações de trabalho por tempo indeterminado, como previsto no artigo 5.o, n.o 2, do acordo‑quadro, mesmo quando esta conversão está prevista para os contratos e relações de trabalho celebrados com uma entidade patronal privada, sempre que essa legislação preveja outra medida eficaz para evitar e, sendo caso disso, punir a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos por uma entidade patronal do setor público ( 8 ).

29.

Através da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber se as medidas de indemnização, visadas pela Corte Suprema di Cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) no seu acórdão n.o 5072/2016, representam medidas equivalentes e efetivas. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio invoca os termos dos acórdãos Marrosu e Sardino ( 9 ) e Mascolo e o. ( 10 ) e assimila estes dois requisitos aos princípios da equivalência e da efetividade. Na sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio retorna ao princípio da equivalência e convida o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a extensão da indemnização a título da perda de oportunidade, atribuída ao trabalhador do setor público no caso em que, contrariamente à solução prevista para o setor privado, o Estado‑Membro decide não aplicar a conversão da sua relação laboral. Assim, sob a perspetiva do princípio da equivalência, parece‑me que estas duas questões podem ser analisadas em conjunto.

30.

O órgão jurisdicional de reenvio considera que, no caso em apreço, o respeito do princípio da equivalência deve ser apreciado por referência à situação das entidades patronais do setor privado. Partindo desta premissa, o órgão jurisdicional de reenvio contesta a posição da Corte Suprema di Casazzione (Supremo Tribunal de Cassação) que considerou que a indemnização a título da perda de oportunidade deve corresponder à reparação do dano efetivo, que é aplicável na ordem jurídica nacional em matéria civil. O órgão jurisdicional de reenvio também refere que a reparação não poderá ter outro objeto que o valor do emprego por tempo indeterminado.

31.

A Comissão contesta esta premissa do órgão jurisdicional de reenvio. Considera que a compatibilidade das medidas mencionadas no pedido de reenvio prejudicial com o princípio da equivalência deve ser analisada à luz do que prevê o direito nacional para casos semelhantes relativos à mesma categoria de trabalhadores da Administração Pública.

32.

Desde logo, importa recordar que o princípio da equivalência assenta na ideia de que os indivíduos que fazem valer os direitos conferidos pela ordem jurídica da União não devem ser desfavorecidos em relação aos que fazem valer direitos de natureza puramente interna. Ora, as medidas adotadas pelo legislador nacional no exercício das obrigações decorrentes da Diretiva 1999/70 com vista a punir a utilização abusiva de contratos a termo pelas entidades patronais do setor privado continuam a implementar o direito da União, mesmo que sejam previstas outras medidas aplicáveis ao setor público no direito nacional. Assim, as modalidades destes dois tipos de medidas não podem ser comparadas para efeitos do princípio da equivalência, incidindo estas medidas exclusivamente sobre o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.

33.

Tendo em conta o que precede, no que respeita ao princípio da equivalência, se o Estado‑Membro prevê unicamente para o setor público medidas de indemnização enquanto medidas de sanção na aceção do artigo 5.o, n.o 2, do acordo‑quadro e exclui a conversão da relação laboral, que é reconhecida no setor privado, estas duas situações não podem ser comparadas com vista a estabelecer se este princípio é respeitado, uma vez que, nestes dois casos, trata‑se do exercício de direitos conferidos pela ordem jurídica da União.

34.

Poder‑se‑ia perguntar, a título subsidiário, se as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio sobre a equivalência das medidas previstas no setor público e no setor privado não assentam, em substância, no princípio geral de igualdade de tratamento e de não discriminação que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de forma diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de forma idêntica, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado.

35.

A este respeito, saliento, tal como a Comissão, que o Tribunal de Justiça já declarou que o artigo 5.o do acordo‑quadro não se opõe, em princípio, a que se reserve uma consequência diferente à verificação de um abuso no recurso a contratos ou a relações laborais a termo sucessivas consoante o setor ou a categoria em que se enquadra o pessoal em causa, desde que a ordem jurídica do Estado‑Membro em causa preveja, para esse setor ou para essa categoria de pessoal, outra medida efetiva para evitar e sancionar os abusos ( 11 ).

36.

Daqui decorre que, no âmbito da Diretiva 1999/70, as medidas à disposição dos trabalhadores que pertencem a categorias distintas podem ser diferentes e, neste contexto, pelo menos diretamente, a questão da igualdade na aceção ampla do termo não se coloca. É a efetividade das medidas de sanção que assegura que os referidos trabalhadores não sejam tratados de forma contrária ao direito da União.

37.

Não obstante estas precisões, creio ser útil prosseguir a minha análise a propósito do princípio da equivalência, dado que me parece que é sobretudo a procura de comparações adequadas que pode suscitar dúvidas junto do órgão jurisdicional de reenvio quando se refere a este princípio.

38.

É jurisprudência constante que, com vista a identificar as comparações adequadas, cabe ao órgão jurisdicional nacional, que é o único a ter um conhecimento direto das modalidades processuais dos recursos no domínio do direito do trabalho, examinar tanto o objeto como a causa de pedir e os elementos essenciais dos recursos alegadamente similares de natureza interna ( 12 ). Ora, para efeitos da apreciação à qual o órgão jurisdicional nacional deve proceder, o Tribunal de Justiça pode fornecer‑lhe determinados elementos relativos à interpretação do direito da União.

39.

Assim, no acórdão Transportes Urbanos y Servicios Generales ( 13 ), o Tribunal de Justiça já considerou que uma ação fundada em responsabilidade contra o Estado baseada na violação da Constituição nacional e uma ação fundada em responsabilidade contra o Estado baseada numa violação do direito da União podem ser consideradas semelhantes. Mais precisamente, o Tribunal de Justiça considerou que a indemnização do prejuízo sofrido pela pessoa lesada devido a um ato ou a uma omissão do Estado constituía o objeto comum das ações em causa ( 14 ), ao passo que a exigência do esgotamento das vias de recurso constituía o seu elemento essencial ( 15 ). Além disso, de acordo com o advogado‑geral M. Poiares Maduro, as ações em causa fundamentavam‑se na mesma causa de pedir, a saber, a ilicitude do comportamento lesivo ( 16 ).

40.

Por outro lado, no acórdão Pontin ( 17 ), deixando sempre as verificações definitivas para o juiz nacional, o Tribunal de Justiça, na sua missão de fornecer elementos relativos à interpretação do direito da União, ponderou uma comparação das modalidades processuais relativas à ação de declaração da nulidade do despedimento e a condenação na reintegração de uma trabalhadora despedida durante a sua gravidez, baseada no direito da União, com as relativas, por um lado, às ações de indemnização de qualquer outro trabalhador despedido e, por outro, às ações de declaração da nulidade do despedimento e a condenação na reintegração de uma trabalhadora despedida em razão do casamento. Na mesma ordem de ideias, no acórdão Bulicke ( 18 ), o Tribunal de Justiça abordou a comparação de uma disposição relativa ao prazo de caducidade para as ações de indemnização decorrentes da violação da proibição da discriminação com base na idade com as relativas à proteção contra o despedimento e a invalidade de um contrato a termo.

41.

É verdade que os elementos de interpretação apresentados nestes dois acórdãos são menos unívocos do que os que constam do acórdão Transportes Urbanos y Servicios Generales ( 19 ), tanto mais que não têm caráter exaustivo, uma vez que não compete ao Tribunal de Justiça substituir o juiz nacional e determinar se o princípio da equivalência foi respeitado. Parece‑me que a semelhança alegada das ações em causa nos acórdãos Pontin ( 20 ) e Bulicke ( 21 ) não assenta na identidade dos seus objetos em sentido estrito. Com efeito, determinadas ações diziam respeito à indemnização do prejuízo sofrido, ao passo que outras incidiam sobre a reintegração de uma trabalhadora. Todavia, estes dois acórdãos confirmam que a semelhança dos objetos, das causas de pedir e dos elementos essenciais é suficiente para permitir considerar os recursos semelhantes para efeitos do princípio da equivalência.

42.

Assim, a Comissão defendeu, nas suas observações escritas, que, à luz do princípio da equivalência, o objeto das medidas de indemnização previstas no direito italiano é a reparação do dano decorrente de um comportamento abusivo da entidade patronal do setor público. Ora, em meu entender, a procura de situações semelhantes não deve estar limitada às situações relativas à mesma categoria de trabalhadores da Administração Pública.

43.

É verdade que, no acórdão Edis ( 22 ), o Tribunal de Justiça fundamentou as suas precisões relativas ao respeito do princípio da equivalência pela regulamentação nacional sobre o prazo de prescrição aplicável às ações para restituição de taxas ou imposições baseadas no direito comunitário, fazendo referência não às modalidades mais favoráveis relativas às ações de repetição do indevido entre particulares, também invocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, mas sim às modalidades aplicáveis à impugnação de taxas e de outras imposições. Todavia, a posição do Tribunal de Justiça não se fundamentava na ideia de que estas modalidades mais favoráveis não cumpriam o critério de semelhança na aceção do princípio da equivalência. Pelo contrário, o Tribunal de Justiça justificou a sua escolha indicando que este princípio não podia ser interpretado no sentido de obrigar um Estado‑Membro a alargar ao conjunto das ações fundadas nos direitos da ordem jurídica da União o seu regime interno mais favorável ( 23 ).

44.

Por conseguinte, quando se trata do princípio da equivalência, a semelhança que se procura não assenta na identidade das partes com acesso às medidas em causa, mas sim na comparabilidade dos seus objetos, das suas causas de pedir e dos seus elementos essenciais. É à luz destas considerações que importaria verificar se o ónus da prova para efeitos de obtenção da indemnização a título da perda de oportunidade, a extensão desta indemnização, bem como a extensão da indemnização fixa constituem modalidades menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna, de modo que estas não podem ser conformes com o direito da União ( 24 ).

45.

Em conformidade com o acórdão Palmisani ( 25 ), na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio não poder proceder a nenhuma comparação relevante entre as condições da reclamação controvertida e as condições relativas a reclamações semelhantes de natureza interna, importaria concluir, sob reserva das verificações relativas ao respeito do princípio da efetividade, que o direito a União não se opõe à regulamentação nacional em causa. Parece‑me que esta abordagem foi reafirmada, pelo menos indiretamente, pelo Tribunal de Justiça no acórdão Impact ( 26 ) relativo à Diretiva 1999/70 e ao acordo‑quadro ( 27 ). Neste processo, o órgão jurisdicional de reenvio tinha submetido questões relativas aos princípios da equivalência e da efetividade. A advogada‑geral J. Kokott, tal como o órgão jurisdicional de reenvio, tinha ponderado a problemática em causa à luz destes dois princípios ( 28 ), considerando que, no caso em apreço, estes não tinham sido respeitados pela legislação nacional ( 29 ). Porém, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão, apenas abordou o princípio da efetividade da sua violação ( 30 ).

46.

À luz das considerações precedentes, deixando sempre ao órgão jurisdicional de reenvio a tarefa de proceder às últimas verificações, considero que nenhum dos elementos fornecidos na decisão de reenvio indica que o princípio da equivalência não foi respeitado, tendo em conta, em especial, que este órgão jurisdicional não esclareceu as situações do direito interno — à exceção da dos trabalhadores do setor privado — que podem ser consideradas comparáveis. Noto, a este respeito, que, segundo as precisões apresentadas pelo Governo italiano aquando da audiência, a indemnização a título da perda de oportunidade, que está sujeita às mesmas condições de prova, é geralmente admitida em direito nacional. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a reparação do dano efetivo também é aplicável na ordem jurídica nacional em matéria civil. A Comissão alega nas suas observações escritas que também parece estar consagrada em direito interno uma indemnização cujos limites foram previamente fixados pela regulamentação italiana, quando é determinado que faltam as condições de um despedimento por justa causa ou motivo justificado. Todavia, nestes casos, os montantes mínimos e máximos da indemnização aumentam em função da antiguidade, o que deve ser tido em conta pelo órgão jurisdicional de reenvio aquando das suas verificações relativas ao respeito do princípio da equivalência, contanto que considere que se trata de um recurso análogo ao recurso em causa no processo principal.

47.

Como acabo de observar no n.o 29 das presentes conclusões, através da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio também procura saber, ao invocar os termos dos acórdãos Marrosu e Sardino ( 31 ) e Mascolo e o. ( 32 ), se as medidas de indemnização visadas pela Corte Suprema di Cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) no seu acórdão n.o 5072/2016 respeitam o princípio da efetividade.

48.

O órgão jurisdicional de reenvio considera que, em contradição com o princípio da efetividade, a possibilidade de provar a perda de uma oportunidade de obter um emprego melhor é puramente teórica, de modo que a indemnização fixa num montante entre 2,5 e 12 vezes o valor da remuneração mensal constitui o único instrumento de proteção para o trabalhador que tenha sido vítima de uma utilização abusiva de contratos a termo. Todavia, segundo este mesmo órgão jurisdicional, essa indemnização fixa não pode ser considerada uma medida de dissuasão efetiva.

49.

A Comissão alega nas suas observações escritas que as medidas de indemnização em causa poderiam ser compatíveis com o princípio da efetividade, desde que a indemnização fosse não puramente simbólica, mas constituísse uma reparação adequada e integral do dano sofrido.

50.

Observo que, ao referir‑se ao conceito de «medida equivalente e efetiva» na aceção dos acórdãos Marrosu e Sardino ( 33 ) e Mascolo e o. ( 34 ), o órgão jurisdicional de reenvio parece visar, respetivamente, os seus n.os 53 e 79, em que o Tribunal de Justiça referiu que, «quando se tenha verificado um recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos, deve poder ser aplicada uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores, para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito comunitário» ( 35 ).

51.

Esta fórmula, utilizada sistematicamente pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência relativa ao acordo‑quadro, é uma síntese de duas premissas. Assim, por um lado, o Tribunal de Justiça observa sempre que, no âmbito da Diretiva 1999/70, incumbe às autoridades nacionais adotar medidas de sanção que devem revestir um caráter não só proporcionado mas também suficientemente efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro. Por outro lado, o Tribunal de Justiça indica que, na ausência de regulamentação da União na matéria, as modalidades de transposição dessas normas estão abrangidas pela ordem jurídica interna dos Estados‑Membros por força do princípio da sua autonomia processual e, em consequência, devem respeitar os princípios da equivalência e da efetividade ( 36 ).

52.

Poder‑se‑ia defender que o conceito de «efetividade» é utilizado pelo Tribunal de Justiça em dois contextos distintos relativos, por um lado, à efetividade do direito da União na aceção ampla do termo (efeito útil), e, por outro, ao princípio da efetividade que traduz os limites impostos pelo direito da União à autonomia processual dos Estados‑Membros. Parece que se visa, sobretudo, a efetividade do direito da União (efeito útil) que impõe aos Estados‑Membros a adoção de medidas suficientemente efetivas e dissuasivas para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro, ao passo que o princípio da efetividade se limita a garantir que as modalidades de execução dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União não tornam impossível na prática ou excessivamente difícil o seu exercício.

53.

Esta abordagem reflete o acórdão Angelidaki e o. ( 37 ), bem como os despachos Vassilakis e o. ( 38 ) e Koukou ( 39 ), nos quais o Tribunal de Justiça indicou que os Estados‑Membros devem tomar todas as disposições necessárias que lhes permitam, por um lado, garantir a todo o momento os resultados impostos pela Diretiva 1999/70 e, por outro, prever que as modalidades de execução das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro assegurem a garantia do direito a uma proteção jurisdicional efetiva no respeito, designadamente, do princípio da efetividade ( 40 ).

54.

Tendo em conta as considerações precedentes, as preocupações do órgão jurisdicional de reenvio quanto à efetividade das medidas visadas pela Corte Suprema di Casazione (Supremo Tribunal de Cassação) podem analisar‑se no sentido de que aquele procura saber se, por um lado, a prova a apresentar para efeitos de obtenção de uma indemnização a título da perda de oportunidade é compatível com o princípio da efetividade e se, por outro, o efeito útil da Diretiva 1999/70 e do acordo‑quadro não se opõe à extensão das medidas de indemnização em causa.

55.

No que respeita à reparação do dano a título da perda de oportunidade, esta é, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, puramente teórica, dado que é juridicamente impossível para o trabalhador provar, mesmo com a ajuda de presunções, como o exige a Corte Suprema di Cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) no seu acórdão n.o 5072/2016, que, se a Administração Pública tivesse promovido uma seleção, teria sido aprovado, ou que foi privado de outras oportunidades de emprego devido aos contratos de trabalho a termo sucessivos. O órgão jurisdicional de reenvio refere que, contrariamente ao que resulta do acórdão n.o 5072/2016, as presunções não são de forma alguma úteis para o trabalhador lesado e, por outro lado, nunca foi organizado nenhum concurso pela Administração.

56.

No que respeita à obrigação de provar a perda de oportunidades de emprego e a perda de rendimentos daí decorrente, o Tribunal de Justiça referiu no despacho Papalia ( 41 ), deixando sempre ao juiz nacional a tarefa de efetuar as últimas verificações a este respeito, que não se pode excluir que esta exigência é suscetível de tornar praticamente impossível, ou excessivamente difícil, o exercício por este trabalhador dos direitos que lhe são conferidos pelo direito da União.

57.

O mesmo se diga quanto ao processo principal, de forma que também compete ao órgão jurisdicional nacional efetuar as verificações a este respeito.

58.

No que respeita à extensão da indemnização pela perda de oportunidade, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a adoção de medidas de sanção efetivas não se pode limitar à reparação do dano efetivo, em conformidade com o que prevê o direito nacional em matéria civil, antes devendo refletir o valor do emprego a termo.

59.

É jurisprudência constante que quando um Estado‑Membro escolhe sancionar uma violação do direito da União pela via da reparação do dano, esta reparação deve ser eficaz e ter um efeito dissuasivo adequado, no sentido de permitir uma reparação adequada e integral do dano sofrido ( 42 ). Todavia, estas exigências não implicam a atribuição à pessoa lesada pela violação do direito da União de uma indemnização punitiva, a qual vai além da reparação integral dos prejuízos efetivamente sofridos e constitui uma medida de sanção ( 43 ).

60.

Daqui decorre que a Diretiva 1999/70 e o acordo‑quadro não exigem que a indemnização pela perda de oportunidades ultrapasse o dano efetivo sofrido pelo trabalhador vítima da utilização abusiva de contratos a termo.

61.

No que respeita à indemnização fixa num montante entre 2,5 e 12 vezes o valor da última remuneração mensal, prevista no artigo 32.o, n.o 5, da Lei n.o 183, de acordo com as constatações do órgão jurisdicional de reenvio, no caso de conversão do contrato a termo no setor privado, esta indemnização substitui unicamente os rendimentos que teriam sido recebidos «perspetivando‑se» que o trabalhador obtenha ganho de causa. Todavia, no que respeita ao setor público, a indemnização fixa, apesar da sua natureza puramente acessória, torna‑se, na prática, a única medida de sanção dos abusos, pelo que não pode ser considerada uma medida de dissuasão efetiva.

62.

Perante a utilização abusiva de contratos a termo, pode revelar‑se que a violação teve um caráter repetitivo e sistemático durante vários anos ( 44 ). A transformação num único contrato por tempo indeterminado permitiria sancionar este abuso e eliminar as suas consequências de forma durável, independentemente do momento em que aquele se verificou. Ora, no caso em apreço, esta possibilidade está excluída e as medidas de indemnização previstas no direito italiano parecem aplicar‑se indistintamente ao conjunto dos abusos, sempre dentro dos limites previstos no artigo 32.o, n.o 5, da Lei n.o 183.

63.

Porém, segundo o acórdão Asociația Accept ( 45 ), o rigor das sanções no que respeita à igualdade de tratamento em matéria de emprego e de trabalho deve ser adequado à gravidade das violações que reprimem, designadamente assegurando um efeito realmente dissuasivo, ao mesmo tempo que respeitam o princípio geral da proporcionalidade. Parece‑me que o alcance destas precisões ultrapassa o quadro da problemática da discriminação dos trabalhadores, de forma que são aplicáveis no contexto da Diretiva 1999/70. Por um lado, como acabo de recordar no n.o 52 das presentes conclusões, os mesmos critérios de proporcionalidade e de dissuasão que os previstos no acórdão Asociația Accept ( 46 ) também estão refletidos na jurisprudência relativa ao acordo‑quadro e ao seu artigo 5.o, n.o 2. Por outro lado, tendo em conta a relação entre a proporcionalidade das sanções e o seu efeito dissuasivo neste acórdão, o Tribunal de Justiça referiu‑se designadamente à jurisprudência em matéria de despedimentos coletivos, o que sugere que as mesmas soluções valem também mutatis mutandis fora do quadro das diretivas relativas à discriminação.

64.

É certo que, nos termos do artigo 32.o, n.o 5, da Lei n.o 183, o montante definitivo da indemnização fixa, num montante entre 2,5 e 12 vezes o valor da remuneração mensal, é fixado pelo juiz nacional tendo em conta critérios previstos no direito italiano, o que permite ter em conta circunstâncias do caso em apreço na extensão da indemnização. A este respeito, a Comissão referiu que estes critérios também se referem ao «comportamento» da entidade patronal — o que não permite apoiar a tese segundo a qual a indemnização fixa não foi prevista como uma medida de sanção — e que, por conseguinte, aqueles podem permitir ter em conta a duração do abuso.

65.

Todavia, quando o abuso atinge uma determinada extensão, a sanção limita‑se a um valor máximo. Assim, por um lado, as violações anteriores não são sancionadas de forma proporcionada quando se trata de um abuso manifesto. Por outro lado, esta estandardização das sanções, em vez de permitir evitar a recidiva, poderia favorecê‑la, devido à existência de um limite máximo universal que não pode ser ultrapassado, não obstante o caráter repetido dos abusos. Considero, tal como a Comissão, que a desproporção entre a extensão potencial do abuso que pode ter consequências durante vários anos e a indemnização fixa que se eleva, no máximo, a doze remunerações mensais é suscetível de atenuar o efeito dissuasivo das medidas de sanção.

66.

Assim, com vista a remediar os abusos persistentes, os limites da indemnização fixa poderiam ser adaptados tendo em conta a antiguidade dos empregos ao abrigo de contratos a termo celebrados em violação dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União, respeitando o princípio geral da proporcionalidade.

67.

O órgão jurisdicional de reenvio observou que a Corte Suprema di Cassazione (Supremo Tribunal de Cassação), no seu acórdão n.o 5072/2016, considerou adequadas para satisfazer as condições enunciadas na jurisprudência do Tribunal de Justiça não só as medidas indemnizatórias como também as medidas relativas à responsabilidade do dirigente ao qual pode ser imputado o recurso ilegal a um contrato a termo. Neste contexto, questiono‑me se essas medidas de sanção podem reparar as deficiências da indemnização fixa que decorrem do facto de a referida indemnização não constituir uma medida suficientemente dissuasiva que permita sancionar as violações anteriores e evitar a recidiva.

68.

Resulta do quadro regulamentar nacional apresentado pelo Governo italiano que o legislador nacional adotou, pelo menos, três medidas relativas às pessoas responsáveis pela utilização abusiva de contratos a termo. Curiosamente, estas disposições não foram tidas em conta pelo órgão jurisdicional de reenvio no seu pedido prejudicial. Ora, parece‑me que não é cada medida considerada individualmente, mas sim o conjunto do sistema das medidas de sanção que deve ser suficientemente efetivo e dissuasivo.

69.

Essa solução parece‑me inscrever‑se na lógica do acordo‑quadro. Com efeito, resulta da redação do artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro que os Estados‑Membros, para evitar a utilização abusiva de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, devem adotar «pelo menos uma das medidas» previstas neste artigo. A este respeito, a margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros é mesmo mais ampla, uma vez que podem optar por recorrer a uma ou várias das medidas enunciadas no artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro ou ainda a medidas legais existentes e equivalentes ( 47 ). Parece‑me que o mesmo vale para as medidas de sanção, previstas no artigo 5.o, n.o 2, do acordo‑quadro. Os Estados‑Membros são também livres na sua opção entre medidas de sanção. Além disso, não estão excluídos, à partida, outros tipos de sanção ( 48 ).

70.

Por outro lado, podem ser retiradas precisões úteis quanto a este ponto da jurisprudência relativa à Diretiva 76/207/CE ( 49 ), relativa à igualdade de tratamento entre trabalhadores do sexo masculino e feminino. Esta diretiva, tal como a Diretiva 1999/70, não impõe de forma determinada as medidas de sanção em caso de violação dos direitos conferidos pela diretiva. Todavia, quando um Estado‑Membro tenha escolhido sancioná‑la através da atribuição de um direito à indemnização, as disposições que asseguram uma indemnização pecuniária adequada podem ser, tal como o Tribunal de Justiça já observou, «reforçadas» por um sistema de coimas ( 50 ).

71.

Daqui decorre que várias medidas podem, através do seu efeito combinado, sancionar devidamente violações do direito da União. Por conseguinte, a apreciação do efeito dissuasivo das medidas de sanção deve ser efetuada tendo em conta não só aquelas previstas em benefício dos trabalhadores vítimas da utilização abusiva de contratos a termo, mas também o conjunto das medidas disponíveis.

72.

Todavia, importa observar que pelo menos uma das medidas previstas na legislação nacional descrita pelo Governo italiano está subordinada a que a utilização abusiva dos contratos a termo seja intencional ou resulte de uma falta grave. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se, na prática, essa condição não permite aos responsáveis escapar sistematicamente às sanções, o que privaria as medidas em causa de eficácia e de efeito dissuasivo. O mesmo se diga quanto às isenções de responsabilidade eventualmente aplicadas pelas autoridades quando decidem sobre as consequências dos abusos a respeito dos dirigentes.

73.

Por outro lado, a multiplicação das medidas de sanção não pode conduzir à diluição da eficácia de uma das medidas em causa, tornando‑a incompatível com o direito da União. Os Estados‑Membros devem garantir o resultado imposto pelo direito da União. Em qualquer caso, o princípio da efetividade e — se se puder encontrar uma comparação adequada no direito interno — o princípio da equivalência devem estar assegurados. O poder de apreciação conferido aos Estados‑Membros também deve ser exercido no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais ( 51 ), designadamente, no caso em que é o direito de recurso que está em causa, do princípio da proteção jurisdicional efetiva. Daqui decorre que, apesar da multiplicação das medidas de sanção, quando o Estado‑Membro introduziu medidas indemnizatórias, uma sanção simbólica não pode nunca ser considerada constitutiva de uma implementação correta e eficaz do acordo‑quadro, uma vez que uma compensação insignificante não pode constituir uma medida de indemnização adequada. Pelas mesmas razões, embora a indemnização fixa possa ser introduzida pelo legislador nacional, não pode substituir integralmente a indemnização completa do dano sofrido ( 52 ).

74.

Tendo em conta todas estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que a Diretiva 1999/70 e o acordo‑quadro, bem como o seu efeito útil, não se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que, em caso de recurso abusivo por uma entidade patronal pública a contratos de trabalho a termo sucessivos, exclua a conversão da relação laboral no setor público, ainda que reconhecida no setor privado enquanto medida de sanção, e preveja, em contrapartida:

Sob reserva destas precisões, nenhum dos elementos fornecidos na decisão de reenvio sugere que, no caso em apreço, os princípios da efetividade e da equivalência não foram respeitados pela regulamentação nacional. Não obstante, compete ao juiz nacional efetuar as últimas verificações a este respeito.

75.

Atendendo às considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunale civile di Trapani (Tribunal Civil de Trapani, Itália):

A Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, e o Acordo‑Quadro relativo a contratos de trabalho a termo, anexo a esta diretiva, bem como o seu efeito útil, não se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que, em caso de recurso abusivo por uma entidade patronal pública a contratos de trabalho a termo sucessivos, exclua a conversão da relação laboral no setor público, ainda que reconhecida no setor privado enquanto medida de sanção, e preveja, em contrapartida:

Sob reserva destas precisões, nenhum dos elementos fornecidos na decisão de reenvio sugere que, no caso em apreço, os princípios da efetividade e da equivalência não foram respeitados pela regulamentação nacional. Não obstante, compete ao juiz nacional efetuar as últimas verificações a este respeito.