1. 

A liberalização progressiva do mercado interno dos serviços postais, essenciais para a coesão económica e social, permitiu que sejam prestados por empresas de natureza diversa, à margem dos operadores históricos às quais estavam tradicionalmente confiados. Esta nova situação obriga a clarificar, entre outros aspetos, quando é que se deve considerar que as empresas de transporte e de correio expresso prestam, na realidade, serviços postais.

2. 

Esse mesmo fenómeno liberalizador teve como contraponto o facto de os Estados‑Membros terem de garantir aos utilizadores o direito a contar com uma oferta dos referidos serviços (em particular, de algumas das suas prestações consideradas básicas) com um determinado nível de qualidade, de forma permanente em todo o território e a preços acessíveis. Este é o conceito de serviço universal. O consenso relativamente às suas características centrais é, contudo, quebrado, quando se decide quem e como o financia.

3. 

O Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional do Contencioso Administrativo do Lácio, Itália) pretende saber, em síntese: a) se a Diretiva 97/67/CE ( 2 ) é aplicável às atividades de transporte e de correio expresso; b) se, sendo‑lhes aplicável a referida diretiva, as empresas que desempenham essas atividades precisam de uma autorização para operar; e c) se têm de contribuir para o financiamento do serviço universal em Itália.

4. 

A controvérsia tem origem nos recursos interpostos por uma série de empresas de transporte e de correio expresso, bem como por associações afins, que pedem a anulação de uma deliberação e de um regulamento adotados pela Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), e de um decreto do Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ), relativo ao regime de concessão de licenças para a oferta ao público de serviços postais ( 5 ).

5.

Os considerandos 22 e 23 têm a seguinte redação:

6.

O artigo 2.o define:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

7.

No seu ponto 6, o referido artigo refere‑se aos envios postais nos seguintes termos:

«Envio postal, o envio endereçado na forma definitiva sob a qual fica a cargo do prestador do serviço postal. Além dos envios de correspondência, compreende ainda, por exemplo, livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, assim como as encomendas postais que contenham mercadorias com ou sem valor comercial».

8.

Nos termos do artigo 2.o, ponto 19, constituem «Requisitos essenciais»:

«as razões de interesse geral e de natureza não económica que podem levar um Estado‑Membro a impor condições à prestação de serviços postais. Essas razões são a confidencialidade da correspondência, a segurança da rede em matéria de transporte de substâncias perigosas, o respeito pelos termos e condições de emprego e pelos regimes de segurança social estabelecidos por lei, por regulamentação ou por disposições administrativas e/ou por acordo coletivo celebrado entre os parceiros sociais nacionais, nos termos da legislação comunitária e nacional e, sempre que se justificar, a proteção dos dados, a proteção do ambiente e o ordenamento do território […]».

9.

O artigo 7.o dispõe:

«1.   […] Os Estados‑Membros podem financiar a prestação do serviço universal de acordo com um ou mais dos meios previstos nos n.os 2, 3 e 4 ou com outros meios compatíveis com o Tratado.

[…]

3.   Caso um Estado‑Membro determine que as obrigações do serviço universal previstas na presente diretiva implicam um custo líquido, calculado de acordo com o Anexo I, e representam um encargo financeiro não razoável para o prestador ou os prestadores do serviço universal, pode estabelecer:

4.   Quando o custo líquido é partilhado nos termos da alínea b) do n.o 3, os Estados‑Membros podem criar um fundo de compensação que pode ser financiado por taxas aplicáveis aos prestadores de serviço e/ou aos utilizadores […]. Os Estados‑Membros podem subordinar a concessão de autorizações aos prestadores de serviços, ao abrigo do n.o 2 do artigo 9.o, à obrigação de uma contribuição financeira para esse fundo ou ao cumprimento das obrigações do serviço universal. […]»

10.

Nos termos do artigo 9.o:

«1.   Para os serviços não abrangidos pelo conceito de serviço universal, os Estados‑Membros podem estabelecer autorizações gerais na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais.

2.   Para os serviços abrangidos pelo conceito de serviço universal, os Estados‑Membros podem estabelecer procedimentos de autorização, incluindo licenças individuais, na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais e assegurar a prestação do serviço universal.

A concessão de autorizações pode:

[…]

[…]

[…]

Exceto no caso de empresas que tenham sido designadas prestadores do serviço universal nos termos do artigo 4.o, as autorizações não podem:

[…]».

11.

Nos termos do seu considerando 17:

«O transporte por si só não deverá ser considerado um serviço postal. […]»

12.

O considerando 27 afirma:

13.

A transposição da Diretiva 97/67 para o ordenamento italiano foi efetuada pelo Decreto Legislativo n.o 261, de 22 de julho de 1999 ( 7 ). As alterações introduzidas na referida diretiva pela Diretiva 2008/6 ( 8 ) foram transpostas para o direito interno pelo Decreto Legislativo n.o 58, de 31 de março de 2011 ( 9 ).

14.

O artigo 6.o, n.os 1 e 1‑A, do Decreto Legislativo n.o 261, conforme alterado pelo Decreto Legislativo n.o 58, dispõe:

«1   Está sujeita a […] autorização geral […] a oferta ao público de serviços que não pertençam ao serviço universal, incluindo o fornecimento de caixas postais privadas para a distribuição de correspondência.

1 ‑A   A concessão da autorização geral, incluindo para a prestação do serviço universal, tendo em conta a situação do mercado e a organização dos serviços postais, pode estar sujeita a obrigações específicas do serviço universal relativamente […] a obrigações de contribuição financeira para os mecanismos de repartição de custos a que se refere o artigo 10.o do presente decreto. […]»

15.

Em conformidade com o artigo 10.o, n.o 2, do Decreto Legislativo n.o 261/1999:

«2. Estão obrigados a contribuir para o fundo a que se refere o n.o 1 os titulares de licenças individuais e de autorização geral até um máximo de 10% das receitas brutas, relativas a serviços substitutivos dos incluídos no serviço universal, decorrentes da atividade autorizada.»

16.

O Regulamento em matéria de licenças para a oferta ao público de serviços postais, aprovado pela AGCom ( 10 ) (a seguir «Regulamento relativo a licenças»), prevê no seu artigo 1.o, n.o 1, alíneas g) e r), o seguinte:

«1.   Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]

17.

Nos termos do artigo 8.o, n.o 4, do regulamento, «não é exigida autorização geral para a atividade de mero transporte».

18.

Nos termos dos artigos 11.o, n.o 1, alínea f), e 15.o, n.o 2, do Regulamento relativo a licenças, o beneficiário de uma autorização geral tem a obrigação de contribuir para o fundo de compensação dos custos do serviço universal quando se reúnam as condições previstas no considerando 27 da Diretiva 2008/6 e no artigo 10.o, n.o 2, do Decreto Legislativo n.o 261/1999.

19.

O Decreto do Ministro do Desenvolvimento Económico ( 11 ) dispõe no seu artigo 9.o que os titulares de licenças individuais ou gerais devem respeitar as obrigações do artigo 11.o do regulamento.

20.

As recorrentes são empresas e associações de empresas que desenvolvem atividades de transporte, expedição e correio expresso ( 12 ). Embora afirmem não prestarem serviços postais, beneficiam da autorização geral prevista no artigo 6.o do Decreto Legislativo n.o 261/1999, que tinham requerido para efeitos meramente preventivos, dada a suposta incerteza da legislação italiana no que diz respeito ao âmbito dos referidos serviços.

21.

Em 2015 interpuseram um recurso no tribunal de reenvio pedindo a anulação da Deliberação n.o 129/15 e do Regulamento relativo a licenças. Alegam que as suas atividades de transportadoras, de agentes de transportes ou expedidores, bem como as de correio expresso, não se podem qualificar de serviço postal, na aceção do artigo 2.o da Diretiva 97/67 e do artigo 1.o do Decreto Legislativo n.o 261/1999. Criticam, também, a legislação impugnada pelo facto de ser gravemente penalizadora, contrária ao direito da União e desproporcionada relativamente aos interesses que visa proteger e às suas próprias atividades. Criticam, em particular, a exigência de autorização para serviços que deveriam estar isentos e rejeitam a obrigação de contribuir para o fundo de compensação do serviço universal.

22.

O referido tribunal, após expor, no despacho de reenvio, a sua posição (favorável, em termos gerais, às posições das recorrentes), decidiu suspender a instância e submeter a título prejudicial as seguintes questões:

23.

O despacho de reenvio do processo C‑259/16 deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de maio de 2016 e o do processo C‑260/16 no dia seguinte, 11 de maio. Dada a conexão entre ambos, foi decidida a sua apensação.

24.

Apresentaram observações escritas a Confetra e o. ( 14 ), a AICAI e o. ( 15 ), a UPS Italia, a Poste ItalianeSpA, o Governo italiano e a Comissão. Todos eles, bem como o Governo francês, intervieram na audiência, realizada em 20 de setembro de 2017.

25.

Nas quatro questões prejudiciais, o decreto é referido tendo em vista a determinação da sua compatibilidade com a Diretiva 96/67. Contudo, essa disposição regula os aspetos procedimentais, mais do que os materiais, da atribuição de licenças e autorizações no setor postal italiano. Para os aspetos substantivos, de facto, regem as outras duas normas (isto é, o Decreto Legislativo n.o 261/1999 e o Regulamento relativo a licenças).

26.

Em todo o caso, como na primeira e segunda questões não é referida uma disposição específica do decreto, a referida análise é quase impossível. As terceira e quarta questões referem‑se ao seu artigo 9.o, mas não creio ser necessário realizar a sua análise, uma vez que remete simplesmente para as obrigações de quem beneficia de autorizações gerais, previstas no artigo 11.o do Regulamento relativo a licenças. Assim, centrar‑me‑ei nas restantes regras nacionais a que se refere o reenvio.

27.

Quando estes pedidos de decisão prejudicial se encontravam na fase escrita, o Tribunal de Justiça proferiu acórdão no processo DHL Express (Áustria) ( 16 ), decidindo relativamente à obrigação de uma empresa de serviços de correio e correio expresso contribuir para o financiamento da autoridade nacional de regulamentação responsável do setor, à luz do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 97/67. A incidência, nestes reenvios, do referido acórdão e do acórdão de 15 de junho de 2017, Ilves Jakelu ( 17 ) foi discutida na audiência.

28.

Para a Confetra, a Diretiva 97/67 opõe‑se a uma legislação nacional que inclui no âmbito de aplicação do serviço postal os serviços de transporte, de agência de transporte e de correio expresso. Nem a definição jurídica nem a natureza de qualquer um deles tem relação com o serviço postal. Em particular, são alheios a essa diretiva os transportadores que se dedicam à recolha ou à distribuição de envios postais, que são, geralmente, tarefas auxiliares da sua atividade principal (o transporte).

29.

Secundada pela AICAI e o. e pela UPS, a Confetra centra‑se nos elementos característicos do serviço de correio expresso, como a flexibilidade no tratamento da encomenda, o seu preço individual, o pagamento posterior ao envio, o serviço «porta a porta» e outros fatores análogos, que o diferenciam do correio postal em regime de serviço universal, embora constituindo um dos seus segmentos.

30.

Na opinião da ACAI e o., a resposta à primeira questão foi dada no acórdão Corbeau ( 18 ), e deduz‑se do considerando 18 da Diretiva 97/67 que as atividades de correio expresso não fazem parte do serviço universal. Acrescentam que a definição do artigo 2.o, n.o 1, ponto 1, da referida diretiva é semelhante à dos serviços postais tradicionais, ou seja, serviços padrão destinados a uma clientela geral. Mas esse considerando cometeria o erro de reduzir os elementos característicos do correio expresso a um mero serviço postal com valor acrescentado.

31.

A UPS salienta que os serviços postais de interesse económico geral são expressamente excluídos do âmbito da Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno ( 19 ), em resultado da leitura conjugada dos seus artigos 1.o e 17.o, n.o 1, alínea a). Por conseguinte, a contrario sensu, os referidos serviços postais estariam submetidos à Diretiva 97/67, enquanto os restantes, entre eles os de correio expresso, seriam regulados pela Diretiva 2006/123. Afirma que a prática decisória da Comissão, no âmbito da fiscalização de concentrações económicas, corroboraria as disparidades entre os mercados de encomendas padrão e os urgentes ( 20 ). De facto, a Comissão teria salientado a reduzida presença dos operadores tradicionais dos serviços de correio padrão no mercado postal expresso ( 21 ).

32.

A Poste Italiane, o Governo italiano e a Comissão coincidem relativamente ao facto de se depreender, da leitura conjugada do artigo 2.o, pontos 1 e 1‑A, da Diretiva 97/67 com o considerando 17 da Diretiva 2008/6, que a definição de serviços postais abrange todas as empresas de transporte que desenvolvam também alguma das operações típicas do serviço postal, como a recolha, a classificação ou a distribuição dos envios postais. Apenas não seriam abrangidas pela definição as atividades de mero transporte ( 22 ). Por esse motivo, as empresas que prestam serviços de correio expresso não devem ser excluídas, uma vez que também desenvolvem uma ou diversas das operações distintivas dos serviços postais ( 23 ). As prestações de valor acrescentado características do correio expresso não alteram em nada a sua relevância no âmbito dos serviços postais.

33.

O Governo italiano chama também a atenção para as perspetivas de evolução do direito derivado que corroborariam essa interpretação. Assim, a proposta de Regulamento 2016/149 ( 24 ) não distinguiria entre encomendas «simples» e encomendas «postais», ao contrário do que sugere o tribunal de reenvio.

34.

No seu artigo 1.o, primeiro travessão, a Diretiva 97/67 estabelece regras comuns relativas às condições aplicáveis à prestação de «serviços postais», que incluem, nos termos da definição, de caráter taxativo ( 25 ) do artigo 2.o, ponto 1, da referida diretiva, «recolha, triagem, transporte e distribuição dos envios postais». Destaco em itálico, desde já, o transporte pela importância de que se reveste para a resposta à questão.

35.

O conceito de «envio postal» é regulado no artigo 2.o, ponto 6, da Diretiva 97/67. Consiste no envio, endereçado, que se apresenta na forma definitiva sob a qual fica a cargo do prestador do serviço postal. Os envios postais podem ser, naturalmente, de correspondência ( 26 ), mas também de livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, bem como de «encomendas postais que contenham mercadorias com ou sem valor comercial».

36.

Uma vez que se considera prestadora de serviços postais toda a empresa que preste um ou vários dos serviços enumerados no artigo 2.o, ponto 1, da Diretiva 97/67, uma primeira leitura conjugada das disposições anteriores permitiria deduzir que o transporte de envios postais está incluído nos serviços postais. Bastaria, portanto, que uma empresa se dedique ao transporte dos referidos envios postais para estar incluída no âmbito da Diretiva 97/67, não sendo necessário que, além disso, desempenhe outra atividade das referidas no seu artigo 2.o, ponto 1.

37.

Contudo, ao alterar a Diretiva 97/67, a Diretiva 2008/6 afirmou expressamente, no primeiro período do seu considerando 17, que o transporte por si só não deverá considerar‑se um serviço postal. Embora essa afirmação não tenha sido incorporada no articulado ( 27 ), pode entender‑se que corresponde ao objetivo do legislador originário, para o qual o transporte dissociado das restantes atividades postais não estava incluído, desde o seu inicio, no âmbito de aplicação da Diretiva 97/67.

38.

No processo principal, a eventual qualificação dos prestadores de serviços postais diz respeito a duas categorias de empresas: as que operam no transporte e como expedidoras, por um lado, e as de correio expresso, por outro. Os próprios organismos ou agências reguladoras dos serviços postais chamaram a atenção para a dificuldade de delimitar o campo de aplicação de regras transversais (como as que regulam o transporte) relativamente às que dizem respeito precisamente aos serviços postais, quando umas e outras afetam essas duas categorias de empresas ( 28 ). Referir‑me‑ei separadamente a cada uma delas.

39.

Nos últimos anos a evolução do mercado dos serviços postais mostra uma clara tendência para a diversificação, motivada principalmente pela emergência do comércio eletrónico. As empresas tradicionais do setor postal concorrem com as empresas de logística e de transporte, e até os operadores do transporte industrial de mercadorias se converteram em empresas de entrega de encomendas. A sua clientela já não requer apenas os clássicos serviços de transporte de mercadorias (desde as fábricas até aos centros comerciais), mas também a distribuição de encomendas individuais. Surgem assim novas tipologias de empresas que não se enquadram completamente na ideia de operadores postais, mas disponibilizam serviços semelhantes que podem mesmo ser substitutivos ( 29 ).

40.

As empresas de transporte e expedidoras defendem uma interpretação da Diretiva 97/67 que as exclua do seu âmbito de aplicação. Afirmam que, ao prestarem os seus serviços de transporte de envios postais, a eventual execução de outras tarefas (como a recolha e a distribuição desses envios) é realizada apenas como atividade auxiliar da atividade principal. Assim, não deveriam ser equiparadas aos prestadores de serviços postais ( 30 ).

41.

Não concordo com essa tese, por várias razões.

42.

Em primeiro lugar, na ausência de outra indicação nos trabalhos preparatórios da Diretiva 2008/6 ( 31 ), a interpretação mais lógica do primeiro período do seu considerando 17 ( 32 ) é que se trata de uma clarificação do artigo 2.o, pontos 1 e 6, disposição que «clarifica mas não altera» ( 33 ), no sentido de que a prestação de um serviço circunscrito ao mero transporte de envios postais, sem desenvolver nenhuma outra atividade das definitórias do serviço postal (recolha, triagem ou distribuição), não está submetida à legislação do setor postal ( 34 ).

43.

Em segundo lugar, se se aceitasse que o caráter auxiliar das atividades de recolha ou distribuição de envios postais exclui as empresas transportadoras do âmbito de aplicação da Diretiva 97/67, as dificuldades interpretativas multiplicar‑se‑iam. Em vez do dado objetivo, e de fácil verificação, consistente em saber se se realizou a recolha, a triagem ou a distribuição de envios postais, teria que se avaliar ad casum a maior ou menor proporção dos serviços «acessórios» relativamente aos principais (transporte) disponibilizados por essas empresas, para delimitar o regime jurídico aplicável.

44.

Na minha opinião, o importante na Diretiva 97/67 não é a percentagem que os serviços «auxiliares» representam relativamente aos de transporte, mas sim o facto de um operador prestar os primeiros serviços conjuntamente com os segundos no âmbito da definição dos serviços postais ( 35 ). Além da insegurança jurídica que a interpretação sugerida pela Confetra geraria, não se encontra, na Diretiva 97/67, nenhum elemento que a fundamente.

45.

Por último, a explicação que defendo é suportada pela proposta de Regulamento relativo aos serviços transfronteiriços de entrega de encomendas ( 36 ), nos termos de cujo considerando 8, «[e]m conformidade com a prática atual e com a Diretiva [97/67] [ ( 37 )], cada etapa da cadeia postal — recolha, triagem e entrega — deve ser considerada como fazendo parte dos serviços de entrega de encomendas» e «[o]mero transporte que não seja efetuado em conjugação com uma destas etapas deve ser excluído do âmbito dos serviços de entrega de encomendas, uma vez que, nesse caso, pode presumir‑se que essa atividade faz parte do setor dos transportes» ( 38 ).

46.

No que diz respeito aos prestadores de serviços de correio expresso, o Tribunal de Justiça já os considerou operadores de serviços postais em, pelo menos, quatro ocasiões: i) qualificando‑os de serviços «específicos» no acórdão Corbeau ( 39 ); ii) considerando que lhes era aplicável a exigência de utilizarem um procedimento externo de tratamento de reclamações, como o previsto no artigo 19.o da Diretiva 97/67, no acórdão DHL International ( 40 ); iii) interpretando o artigo 9.o, n.o 2, da referida diretiva no sentido de que uma lei nacional pode obrigá‑los, em paridade com os restantes operadores postais, a financiar a autoridade de regulamentação responsável do setor postal, no acórdão DHL Express (Áustria) ( 41 ); e iv) declarando que a prestação destes serviços pode estar sujeita à emissão de uma autorização geral, no acórdão Ilves Jakelu ( 42 ). Esses acórdãos seriam ininteligíveis se o Tribunal de Justiça não tivesse aceitado como pressuposto que o correio expresso se enquadra nos serviços postais.

47.

Por muito que o correio expresso tenha diferenças, por vezes importantes, relativamente ao serviço postal dedicado à correspondência, o núcleo da sua atividade não deixa de se incluir entre os instrumentos de comunicação e intercâmbio de informação que caracterizam os serviços postais ( 43 ). Representa, verdadeiramente, um segmento do mercado postal, caracterizado pelas suas prestações de elevada qualidade, devidamente remuneradas pelos clientes. Além disso, as definições da Diretiva 97/67, como a de «serviços postais» ou a de «envio postal» ( 44 ), são suficientemente amplas para abranger estes serviços específicos de elevado valor acrescentado ( 45 ).

48.

Com base nestas premissas, embora seja competência, em última instância, do órgão judicial a quo aferir a compatibilidade da sua legislação nacional com a Diretiva 97/76, à luz do acórdão a proferir pelo Tribunal de Justiça, creio que as disposições referidas na primeira questão do despacho de reenvio a respeitam. Por um lado, o referido tribunal nacional confirmou a transposição literal do artigo 2.o, pontos 1, 1‑A e 6, da Diretiva 97/67 no artigo 2.o, alíneas a) e f), do Decreto Legislativo n.o 261/1999. Por outro lado, os artigos 1.o, n.o 1, alíneas g), i) e r), e 8.o, n.o 4, do Regulamento relativo a licenças, enquadram‑se na exegese dos serviços postais e de transporte que proponho.

49.

Assim é, em particular, devido ao facto de o referido regulamento (artigo 8.o, n.o 4) não exigir autorização geral para a atividade de mero transporte. Nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, alínea r), esse conceito é definido como as «atividades relativas à fase de transporte que não incluam outras atividades enquadráveis nas fases da sequência dos serviços postais, conforme definidas na alínea g)», alínea que consagra o que se entende por «serviços postais».

50.

A Confetra alega que a imposição às empresas que não prestam o serviço universal da obrigação de obter uma autorização geral está condicionada, no artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 97/67, à necessidade de garantir o respeito dos requisitos essenciais, como previstos no seu artigo 2.o, ponto 19. Em sua opinião, a autorização foi imposta em Itália sem que as autoridades tivessem realizado nenhuma avaliação da necessidade de adotar medidas regulatórias baseadas em tais requisitos. Além disso, considera desproporcionadas as obrigações que lhe são exigidas.

51.

A AICAI e o. e a UPS compartilham essas críticas. Acrescentam que o mercado postal evidencia um elevado grau de concorrência e não exibe nenhuma debilidade que obrigue a recorrer às razões de interesse geral (requisitos essenciais) que legitimam a imposição de condições. O facto de o artigo 1.o do Decreto Legislativo n.o 261/1999 qualificar de interesse geral preponderante as atividades de recolha, triagem, transporte e entrega dos envios postais não justifica um regime de autorização obrigatória, uma vez que tal retira o efeito útil do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 97/67. Além disso, muitas das obrigações do referido Decreto Legislativo encontram‑se já noutras regras setoriais.

52.

Segundo a Poste Italiane, a grande margem de apreciação que a Diretiva 97/67 confere aos Estados‑Membros para adotarem regimes de autorizações gerais e para designarem os serviços postais não universais sujeitos a autorização torna o regime italiano compatível com o direito da União. Alega que o legislador nacional ponderou a necessidade de medidas regulatórias à luz dos requisitos essenciais, com o artigo 6.o do Decreto Legislativo n.o 261/1999 e a qualificação de «serviços de interesse geral preponderante» no seu artigo 1.o No que diz respeito à proporcionalidade, salienta o caráter legítimo do objetivo de respeitar a legislação laboral, em conformidade com o artigo 2.o, ponto 19, da Diretiva 97/67. Além disso, o procedimento de concessão limita o menos possível as liberdades fundamentais, já que o prestador de serviços postais pode iniciar a sua atividade 45 dias após a apresentação do pedido.

53.

O Governo italiano concorda com a Poste Italiane no que diz respeito à ampla margem de apreciação dos Estados‑Membros, sobretudo tendo em conta o caráter de harmonização de mínimos da Diretiva 97/67. Daí que o poder regulamentar reconhecido aos Estados‑Membros não se circunscreva ao serviço universal, devendo as autoridades cuidar do interesse geral do setor no seu conjunto ( 46 ).

54.

Para a Comissão é de admitir um regime como o controvertido no presente litígio se estiver justificado por algum dos requisitos essenciais do artigo 2.o, ponto 19, da Diretiva 97/67, se for proporcionado e se preencher as condições do seu artigo 9.o, n.o 3.

55.

Em princípio, os Estados‑Membros podem submeter a autorizações gerais a prestação dos serviços postais não incluídos no serviço universal: o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 97/67 é inequívoco nesse sentido ( 47 ). Na medida em que as empresas de transporte postal ( 48 ) e de correio expresso disponibilizem esses serviços, como acabo de expor, é‑lhes aplicável o regime de autorização geral.

56.

Entendo, com a Poste Italiane e com o Governo italiano, que o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 97/67, lido em conjugação com o considerando 22 que o precede, atribui às autoridades nacionais uma determinada margem de apreciação para: a) decidir se estabelecem o regime de autorizações gerais; e b) em caso afirmativo, para regular as suas condições, dentro das pautas da própria diretiva.

57.

Nos termos da referida disposição, a concessão de autorizações só será admissível na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais. Como a margem de apreciação dos Estados‑Membros depende da precisão das disposições da diretiva às quais o ordenamento nacional tenha de se adaptar ( 49 ), é aqui reduzida, consideravelmente, uma vez que os requisitos essenciais se encontram expressa e taxativamente ( 50 ) previstos no artigo 2.o, ponto 19, da Diretiva 97/67.

58.

Consequentemente, o Estado‑Membro que decida condicionar o acesso ao mercado dos serviços postais à obtenção de uma autorização geral terá de o justificar com fundamento em um ou vários dos referidos requisitos que, na realidade, se traduzem em razões de interesse geral, de natureza muito diversa ( 51 ). Não será imprescindível que o Estado‑Membro apele a todas e cada uma dessas razões de interesse geral e de caráter não económico que a disposição inclui. Bastará que opte por fundamentar o regime de autorizações gerais em uma ou várias das referidas razões.

59.

O Decreto Legislativo n.o 261/1999 declarou «atividades de interesse geral preponderante» a recolha, a triagem, o transporte e a entrega de envios postais. A posterior Deliberação n.o 129/15, precedida de uma exposição de motivos que inclui uma extensa análise justificativa do Regulamento relativo a licenças ( 52 ), explica que foi celebrada uma consulta pública sobre, entre outros assuntos, a obrigação de respeitar as condições laborais.

60.

A controvérsia diz respeito à questão de saber se, ao condicionar a autorização geral a atividade dos prestadores de serviços postais não incluídos no serviço universal, as autoridades italianas utilizaram de modo adequado a margem de apreciação que lhes é atribuída pela Diretiva 97/67.

61.

A Diretiva 97/67 não exige uma explicação detalhada relativamente à oportunidade (dependente dos critérios de apreciação de cada Estado‑Membro) de introduzir esse regime, mas sim que respeite as pautas a que se refere o artigo 9.o, n.o 1, em conjugação com o artigo 2.o, ponto 19. Dito de outra forma, que se um Estado‑Membro pretende condicionar a prestação dos referidos serviços ao regime de autorização, tem de submeter a sua implementação a uma das razões de interesse geral da Diretiva 97/67.

62.

Ora, segundo o que consta nos autos, ao definir as «exigências essenciais» que levam o legislador italiano a condicionar ao regime de autorização geral a atividade de empresas como as recorrentes, o artigo 1.o, n.o 2, alínea u), do Decreto Legislativo n.o 261/1999 enuncia várias das que se encontram previstas na Diretiva 97/67 (por exemplo, garantir a confidencialidade da correspondência ou a proteção de dados pessoais, entre outras).

63.

Consta também desse elenco o desígnio de preservar as obrigações sociais dos empregados dos operadores de serviços postais, bem como a legislação laboral nacional e as convenções coletivas do setor. No que diz respeito a este desígnio específico, há vestígios nos textos regulamentares posteriores ao Decreto Legislativo, o que permite à Poste Italiane ( 53 ) sublinhar que a legislação italiana respeita uma das razões de interesse geral («o respeito pelos termos e condições de emprego e pelos regimes de segurança social estabelecidos por lei, por regulamentação ou por disposições administrativas e/ou por acordo coletivo») prevista no artigo 2.o, ponto 19, da Diretiva 97/67 ( 54 ).

64.

Legitimada deste modo a própria existência da autorização geral para os serviços postais objeto da controvérsia, o tribunal de reenvio pergunta se as autoridades italianas submeteram a referida autorização ao cumprimento de obrigações desproporcionadas. Os despachos de reenvio não são, contudo, precisos ( 55 ) ao indicarem, concretamente, quais as obrigações (exceto a relativa ao financiamento do serviço universal ( 56 ), a que farei referência posteriormente) que se poderiam considerar excessivas.

65.

Na minha opinião, não se deteta nas obrigações do artigo 11.o do Regulamento relativo a licenças nenhuma desproporção. As relativas aos utilizadores, tal como constam do seu n.o 2 (manter visíveis os signos distintivos da empresa, publicar a carta de serviços e respeitar as regras gerais nesta matéria), parecem‑me bastante lógicas. O mesmo acontece com os deveres «informativos» previstos no n.o 3 (transmitir à AGCom ou ao Ministério competente os dados relativos à atividade e às reclamações, bem como informar das alterações supervenientes relativas ao momento inicial da autorização).

66.

No que se refere ao n.o 1 do artigo 11.o do referido regulamento, a obrigação a que diz respeito a maior parte do debate é a da alínea f), que analisarei posteriormente. Não creio que as restantes obrigações desse número sejam desproporcionadas: umas [alíneas a) e b)] dizem respeito à contratação e ao regime do pessoal, que não deve ter antecedentes penais relevantes, e ao cumprimento das normas e convenções nacionais em matéria de condições de trabalho; as outras [alíneas c), d) e e)] dizem respeito às relações dos operadores com as autoridades administrativas, incluindo o pagamento das taxas cobradas pela função de verificação e fiscalização que lhes compete ou à contribuição para os custos da AGCom, bem como o dever de lhes comunicar as eventuais alterações dos requisitos iniciais.

67.

Embora seja da competência do tribunal de reenvio realizar finalmente essa apreciação, repito que, na minha opinião, as obrigações expostas são adequadas, e não excessivamente onerosas, para a prestação do serviço postal num quadro que combine a liberdade empresarial dos operadores com a sujeição a regras mínimas de funcionamento ordenado, sob a supervisão das autoridades públicas a quem esta compete.

68.

A Confetra ( 57 ) defende uma interpretação literal dos artigos 9.o, n.os 1 e 2, e 7.o, n.o 4, da Diretiva 97/67, dos quais deduz que só se pode impor a obrigação de contribuir para o fundo de compensação do serviço universal aos operadores que o disponibilizam (e não, portanto, às recorrentes). O direito da União opor‑se‑ia a uma legislação nacional que prevê uma obrigação automática de contribuir para esse fundo sem diferenciar em função da situação dos contribuintes nem da dos mercados pertinentes.

69.

A AICAI e o. e a UPS compartilham da opinião da Confetra. Acrescentam que sob os pontos de vista literal, teleológico, sistemático e histórico, a referência do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 97/67 às «autorizações» não inclui as do n.o 1, pelo que a contribuição para o fundo de compensação impende apenas sobre os operadores do serviço universal. Entendem que o considerando 27 da Diretiva 2008/6 confirma essa interpretação.

70.

Pelo contrário, para a Poste Italiane e para o Governo italiano, o artigo 3.o, n.o 12, do Decreto Legislativo n.o 261/1999, relativo à contribuição para o fundo de compensação do serviço universal dos prestadores de serviços postais não incluídos no serviço universal não é diretamente aplicável. Está condicionada à verificação pela AGCom do custo líquido e do caráter não razoável do encargo financeiro do prestador do referido serviço e ao seu modo de financiamento. Especificam que, nos termos dos artigos 11.o, n.o 1, alínea f), e 15.o, n.o 2, do Regulamento relativo a licenças, a contribuição para o referido fundo é analisada caso a caso e depende do caráter permutável dos serviços disponibilizados, em relação aos do serviço universal, cujas características evoluem em função de fatores económicos, tecnológicos e sociais.

71.

Afirmam que apesar da redação infeliz do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 96/67, este se refere às autorizações em termos genéricos e não se limita às de serviço universal do n.o 1, embora a concatenação de ambos os números possa transmitir essa impressão. As interpretações literal, sistemática, lógica e teleológica da disposição confirmariam essa perspetiva.

72.

O Governo francês, que interveio na audiência oral apenas para responder a estas duas questões, defende que, pelas características específicas das empresas de correio expresso, o valor acrescentado dos seus serviços, a utilização que deles fazem os seus clientes e a determinação dos seus preços, não se deve obrigá‑las a contribuir para o fundo de compensação.

73.

A Comissão duvida da admissibilidade das questões, por considerá‑las hipotéticas, uma vez que a AGCom não tomou, até ao momento, nenhuma decisão que obrigue estas empresas a contribuir para o fundo de compensação. Quanto ao resto, compartilha da posição da Poste Italiane e do Governo italiano no que diz respeito à possibilidade de associar a esse fundo empresas que disponibilizem serviços permutáveis com os prestados no âmbito do serviço universal.

74.

A objeção da Comissão relativa ao caráter hipotético das questões prejudiciais leva a analisar a admissibilidade desta parte do reenvio.

75.

Na audiência ficou claro que a AGCom ainda não decidiu criar o fundo de compensação do serviço universal e, portanto, não obrigou nenhuma empresa a contribuir para o mesmo ( 58 ). Se assim for —o que compete ao tribunal a quo verificar — as questões terceira e quarta do reenvio prejudicial partem de hipóteses de futuro, de conteúdo ainda incerto, o que as torna inadmissíveis ( 59 ).

76.

Seria, no máximo, admissível a terceira questão prejudicial, se for entendida como a formulação abstrata de uma dúvida acerca da compatibilidade da Diretiva 97/67 com regras internas que permitem, para o futuro — mas não obrigam —, impor a contribuição para o fundo de compensação a quem é titular de uma autorização geral.

77.

De qualquer forma, para o caso de o Tribunal de Justiça optar por rejeitar a objeção de inadmissibilidade, exporei a minha opinião relativamente a ambas as questões, que podem ter uma resposta conjunta.

78.

A aplicabilidade do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 97/67 às autorizações gerais já foi confirmada no acórdão DHL Express (Áustria) ( 60 ). O Tribunal de Justiça afirmou, concretamente, que do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 97/67 se deduz que o termo «autorizações» designa tanto as do n.o 2, primeiro parágrafo, do referido artigo (as individuais), como as do seu n.o 1 (as gerais).

79.

Embora a questão prejudicial no referido processo dissesse respeito ao artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, quarto travessão, da mesma diretiva, a dúvida centrava‑se no sentido do termo «autorizações», que o Tribunal de Justiça analisou em relação a todos os travessões dessa mesma disposição.

80.

Por conseguinte, não há obstáculo de princípio a que os Estados‑Membros condicionem a concessão de autorizações gerais à obrigação de contribuir para o fundo de compensação.

81.

O estabelecimento de um fundo dessa natureza, nas condições descritas no artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 97/67, constitui um dos métodos que os Estados‑Membros têm à sua disposição para financiar o serviço universal. Este último, como já referi, é, na realidade, um mecanismo de equilíbrio no processo de liberalização e abertura à concorrência realizado pela Diretiva 2008/6. Com o seu financiamento a cargo dos prestadores de serviços postais procura‑se uma certa equidade entre uns e outros, obrigando os novos operadores, que não são confrontados com os mesmos encargos que os operadores a quem é atribuído o serviço universal ( 61 ), a alimentar o referido fundo e a contribuir para o financiamento de obrigações baseadas no princípio da solidariedade.

82.

O considerando 27 da Diretiva 2008/6 permite pedir aos prestadores de serviços postais que contribuam para o financiamento do referido fundo. Naturalmente, esta previsão inclui os operadores que beneficiem de autorizações gerais. É suficiente que os serviços postais que disponibilizem no âmbito dessas autorizações (e que «não têm de cobrir necessariamente todas as características do serviço universal») possam qualificar‑se, do ponto de vista do utilizador, como demonstrando «permutabilidade em grau suficiente» com os do serviço universal.

83.

Se o utilizador pode usufruir do serviço de uma empresa de serviço postal como alternativa ao disponibilizado pelo prestador do serviço universal, poderá deduzir‑se a substituibilidade de ambos, o que, repito, é suficiente, para que seja admissível a sujeição da primeira ao fundo de compensação ( 62 ).

84.

Creio que a legislação italiana que o tribunal de reenvio expõe se enquadra neste modelo. Por um lado, os artigos 6.o, n.o 1‑A, e 10.o, n.o 2, do Decreto Legislativo n.o 261/1999 preveem a participação dos titulares de autorizações gerais no fundo de compensação do serviço universal quando disponibilizem serviços substitutivos dos incluídos neste último.

85.

Por outro lado, e este é um elemento legislativo central, o artigo 11.o, n.o 1, alínea f), e o artigo 15.o, n.o 2, ambos do Regulamento relativo a licenças, regulam em termos idênticos ( 63 ) a obrigação de contribuição para o referido fundo, remetendo para os requisitos do considerando 27 da Diretiva 2008/6. Não vejo como se poderia considerar contrária a esta diretiva uma disposição nacional que se submete, precisamente, ao que nela se prevê para determinar o alcance do dever de financiamento do fundo de compensação.

86.

Consequentemente, não deteto nessas disposições da legislação italiana nenhuma contradição com a Diretiva 97/67. Se, futuramente, a AGCom decidir estabelecer este mecanismo e exigir a contribuição de umas ou outras empresas, será nesse momento, e não agora, que se terá de verificar até que ponto respeita os critérios decorrentes da Diretiva 97/67.

87.

Atendendo às considerações efetuadas, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Regional do Contencioso Administrativo do Lácio, Itália) da seguinte forma: