Processos T‑624/15 RENV, T‑694/15 RENV e T‑704/15 RENV

European Food SA e o.

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção Alargada) de 2 de outubro de 2024

«Auxílio de Estado — Artigos 107.° e 108.° TFUE — Tratado bilateral de investimento — Cláusula de arbitragem — Roménia — Adesão à União Europeia — Revogação de um regime de incentivos fiscais antes da adesão — Sentença arbitral que atribui, após a adesão, o pagamento de indemnização — Decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado interno e ordena a sua recuperação — Artigo 351.o, primeiro parágrafo, TFUE — Dever de fundamentação — Conceito de “auxílio de Estado” — Vantagem — Caráter seletivo — Imputabilidade ao Estado — Compatibilidade com o mercado interno — Auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões desfavorecidas — Recuperação — Conceito de “entidade económica” — Confiança legítima — Direito de ser ouvido»

Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Interesse em agir — Necessidade de um interesse efetivo e atual — Recurso suscetível de proporcionar um benefício ao recorrente — Incidência do mérito das acusações formuladas pelo recorrente — Inexistência

(Artigo 263.o TFUE)

(v. n.os 46‑53)
Acordos internacionais — Acordos dos Estados‑Membros — Acordos anteriores à adesão de um Estado‑Membro à União — Proibição de prejudicar os direitos e obrigações decorrentes dos referidos acordos — Condições — Existência de obrigações exigíveis por Estados terceiros — Tratado bilateral de investimento entre o Reino da Suécia e a Roménia — Tratado bilateral celebrado entre dois Estados‑Membros — Inexistência de obrigação exigível por Estados terceiros

(Artigos 107.°, 108.° e 351.°, primeiro parágrafo, TFUE)

(v. n.os 74‑81, 90‑98)
Acordos internacionais — Acordos dos Estados‑Membros — Acordos anteriores à adesão à União de um Estado‑Membro — Proibição de prejudicar os direitos e obrigações decorrentes dos referidos acordos — Condições — Existência de obrigações exigíveis por Estados terceiros — Tratado bilateral de investimento entre o Reino da Suécia e a Roménia — Efeitos desse Tratado após a adesão da Roménia à União — Disposição que permite a um investidor de um Estado‑Membro intentar uma ação num tribunal arbitral em caso de litígio com outro Estado‑Membro — Cláusula de arbitragem contrária ao direito da União — Inadmissibilidade — Consequência — Proibição de os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros executarem uma sentença arbitral adotada ao abrigo da referida cláusula de arbitragem — Convenção para a Resolução de Diferendos Relativos a Investimentos entre Estados e Nacionais de Outros Estados — Aplicação por um tribunal arbitral em caso de litígio entre dois Estados‑Membros — Inexistência de obrigação exigível por Estados terceiros

(Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; artigos 267.°, 344.° e 351.°, primeiro parágrafo, TFUE)

(v. n.os 99‑109)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Necessidade de ter em conta os efeitos de uma medida para determinar a vantagem do beneficiário — Atribuição por um tribunal arbitral de uma indemnização a título de compensação pelas consequências da revogação do regime de incentivos fiscais por um Estado‑Membro antes da sua adesão à União — Inclusão

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(v. n.os 121, 122, 133‑136, 153‑157, 162‑165, 171‑189)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de vantagens imputável ao Estado — Envolvimento das autoridades públicas no pagamento efetivo de uma indemnização atribuída por um tribunal arbitral — Inclusão

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(v. n.os 206‑218)
Atos das instituições — Fundamentação — Obrigação — Alcance — Decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado — Tomada em consideração do contexto e do conjunto das normas jurídicas

(Artigo 296.o TFUE)

(v. n.os 288‑292, 296, 301)
Concorrência — Regras da União — Destinatários — Empresas — Conceito — Exercício de uma atividade económica — Entidade que detém participações de controlo numa sociedade e interfere na sua gestão — Inclusão — Critérios de apreciação tendo em vista estabelecer a existência de uma unidade económica entre diversas sociedades que fazem parte de um grupo

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(v. n.os 309‑311, 315‑317, 329‑333, 337, 338)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Poder de apreciação da Comissão — Identificação do beneficiário do auxílio — Grupo de empresas que constitui uma constituem uma unidade económica única — Critérios de apreciação — Ligações capitalísticas, orgânicas, funcionais e económicas entre as empresas que pertencem ao referido grupo

(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

(v. n.os 312‑314, 318‑322, 343‑356)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Reconstituição da situação anterior — Alcance — Recuperação do auxílio junto de entidade económica única — Admissibilidade

(Artigo 108.o TFUE)

(v. n.os 364‑367, 374‑377)

Resumo

O Tribunal Geral, pronunciando‑se após remessa do Tribunal de Justiça, nega provimento aos recursos interpostos da decisão da Comissão ( 1 ), qualificando de auxílio de Estado incompatível com o mercado interno o pagamento pela Roménia de uma indemnização a investidores suecos em execução de uma sentença arbitral. Neste contexto, determina o alcance do artigo 351.o, primeiro parágrafo, por força do qual as disposições dos Tratados não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções celebradas entre um Estado‑Membro antes da sua adesão à União e um ou mais Estados terceiros. O Tribunal Geral analisa, além disso, a questão da identificação dos beneficiários da medida de auxílio perante a existência de uma entidade económica única.

Em 29 de maio de 2002, o Reino da Suécia e a Roménia celebraram um tratado bilateral de investimento para a promoção e a proteção recíproca dos investimentos (a seguir «TBI»), prevendo medidas de proteção quando os investidores de um país investissem noutro país, incluindo os investimentos concluídos antes da entrada em vigor do TBI. Além disso, o TBI previa que os diferendos entre os investidores e os países signatários eram dirimidos por um tribunal arbitral colocado sob a égide do Centro Internacional para a Resolução de Diferendos Relativos a Investimentos (CIRDI), em conformidade com a convenção CIRDI ( 2 ).

Em 2005, no âmbito das negociações de adesão da Roménia à União Europeia, o Governo Romeno revogou um regime nacional de incentivos fiscais instituído em 1998 que beneficiava certos investidores de regiões desfavorecidas (a seguir «regime de incentivos fiscais»).

Várias sociedades pertencentes ao European Food and Drinks Group (EFDG), das quais os cidadãos suecos Ioan e Viorel Micula são acionistas maioritários, tinham efetuado no passado investimentos numa zona desfavorecida abrangida pelo regime de incentivos fiscais. Entendendo que, ao revogar este último, a Roménia tinha violado a sua obrigação de assegurar um tratamento justo e equitativo aos seus investimentos em conformidade com o TBI, Ioan e Viorel Micula, bem como três destas sociedades (a seguir «demandantes na arbitragem»), pediram a constituição de um tribunal arbitral, com vista a obter reparação pelo prejuízo causado. Por sentença arbitral de 11 de dezembro de 2013, esse tribunal condenou a Roménia a pagar aos demandantes na arbitragem, a título de indemnização, um montante de cerca de 178 milhões de euros.

Por ofício de 1 de outubro de 2014, a Comissão informou a Roménia da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE no que diz respeito à execução parcial, pela Roménia, da sentença arbitral no início de 2014, bem como a qualquer cumprimento ou execução subsequente da referida sentença.

Pela decisão controvertida, adotada em 30 de março de 2015, a Comissão considerou que o pagamento da indemnização acima referida tinha sido efetuado em benefício da unidade económica única composta por Ioan e Viorel Micula, e o grupo de sociedades detidas por estes últimos. A Comissão qualificou este pagamento de auxílio de Estado incompatível com o mercado interno, proibiu a sua execução e ordenou a recuperação dos montantes já pagos.

Chamado a conhecer de vários recursos, o Tribunal Geral anulou essa decisão ( 3 ) com o fundamento de que, no essencial, a Comissão tinha aplicado retroativamente as suas competências a factos anteriores à adesão da Roménia à União em 1 de janeiro de 2007.

Em sede de recurso, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, anulou esse acórdão e devolveu o processo ao Tribunal Geral ( 4 ) para este decidir sobre os fundamentos e os argumentos perante ele invocados sobre os quais o Tribunal de Justiça não se tinha pronunciado.

Apreciação do Tribunal Geral

No que diz respeito ao mérito dos recursos, o Tribunal Geral decide, em primeiro lugar, que a decisão controvertida não violou o artigo 351.o TFUE, por força do qual as disposições dos Tratados não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de uma convenção celebrada entre um Estado‑Membro antes da sua adesão e Estados terceiros.

Com efeito, o artigo 351.o TFUE não é aplicável aos tratados bilaterais celebrados entre Estados‑Membros. No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que, após a adesão da Roménia à União, o TBI deve ser considerado um tratado relativo a dois Estados‑Membros. Nestas condições, na data em que o auxílio foi concedido, a saber, o dia da prolação da sentença arbitral, o TBI não podia ser considerado uma convenção da qual decorriam, na aceção do artigo 351.o TFUE, direitos para Estados terceiros e obrigações para este Estado‑Membro suscetíveis de serem afetados pela aplicação, por força da decisão controvertida, dos artigos 107.° e 108.° TFUE. A circunstância de a revogação do regime de incentivos fiscais em causa ou de os factos subjacentes à responsabilidade da Roménia terem ocorrido antes da sua adesão à União não põe em causa esta interpretação, uma vez que o direito de receber a indemnização em causa foi atribuído pela sentença arbitral, após a adesão da Roménia à União.

Por outro lado, o Tribunal Geral observa que o sistema jurisdicional de meios processuais previsto pelos Tratados UE e FUE substituiu o processo de arbitragem previsto pelo TBI a partir da adesão da Roménia à União em 1 de janeiro de 2007. Ora, o tribunal arbitral em causa no presente processo não faz parte do sistema jurisdicional da União, pelo que a sentença arbitral controvertida, que este adotou após a adesão da Roménia à União, não podia produzir efeitos, nem ser executada com vista a proceder ao pagamento da indemnização atribuída por esta.

Daqui decorre que a convenção CIRDI, que prevê a obrigação das partes vinculadas por uma sentença de acatá‑la e a obrigação de cada Estado contratante de acatar o seu efeito obrigatório, não criou, no caso em apreço, obrigações para a Roménia abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 351.o TFUE, nem direitos correspondentes a favor de Estados terceiros.

O Tribunal Geral acrescenta que, na medida em que a convenção CIRDI tem por objeto reger as relações bilaterais entre as partes contratantes de modo análogo a um tratado bilateral, não pode ser interpretada no sentido de ter criado direitos, na aceção do artigo 351.o, primeiro parágrafo, TFUE, a favor dos Estados terceiros signatários desta Convenção, que tivessem correspondido às obrigações da Roménia de executar a sentença arbitral.

Em segundo lugar, o Tribunal julga improcedente o fundamento de que a Comissão violou o artigo 107.o, n.o 1, TFUE ao considerar que estavam preenchidas as condições de existência de um auxílio de Estado incompatível.

No que respeita, em primeiro lugar, à existência de uma vantagem económica, o Tribunal Geral considera que a Comissão não cometeu um erro de direito ao identificar a medida de auxílio em causa no sentido de consistir no pagamento de uma indemnização de cerca de 178 milhões de euros e não na sentença arbitral que impôs esta indemnização. Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de, no acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça ter observado que o direito à indemnização só foi atribuído aos demandantes na arbitragem pela sentença arbitral. Com efeito, ao proceder deste modo, o Tribunal de Justiça apenas se pronunciou sobre a competência rationae temporis da Comissão para adotar a decisão impugnada ao abrigo do artigo 108.o TFUE, e não sobre a qualificação do pagamento dos montantes controvertidos como auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

Depois de ter observado que a sentença arbitral indemnizava os demandantes na arbitragem pelas consequências pecuniárias da revogação do regime de incentivos fiscais e não, como sustentam estes últimos, pelo facto de a Roménia não ter assegurado aos investimentos destes últimos um tratamento justo e equitativo, em violação do TBI, o Tribunal Geral rejeita igualmente a tese de que a indemnização das consequências indiretas da revogação do regime de incentivos fiscais em causa não pode ser qualificada de vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

O Tribunal Geral considera que a jurisprudência invocada pelos recorrentes, de que a recuperação de um auxílio ilegal com vista à reconstituição da situação anterior não implica a restituição do eventual benefício económico realizado pelo beneficiário através da exploração dessa vantagem, não se aplica no caso em apreço. Com efeito, a decisão controvertida ordena a recuperação da indemnização atribuída por força da sentença arbitral e não a recuperação de uma hipotética vantagem que teria resultado da sua utilização pelo beneficiário. Além disso, uma ação de indemnização não pode levar a que a aplicação efetiva das regras em matéria de auxílios de Estado seja contornada. Assim, a indemnização paga em virtude da supressão de um regime de auxílios não pode, portanto, escapar à qualificação de auxílio de Estado se tal indemnização corresponder à definição de vantagem económica na aceção das referidas regras.

Por último, ao contrário do que sustentam os recorrentes, a jurisprudência resultante do Acórdão Asteris ( 5 ), de que os auxílios públicos têm uma natureza jurídica fundamentalmente diferente das indemnizações, não impede de qualificar de vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, a indemnização obtida pelos recorrentes no caso em apreço. Uma vez que a sentença arbitral não podia ter produzido efeitos em relação aos recorrentes no sistema jurisdicional da União a partir da adesão da Roménia à União, a Comissão tinha legitimidade para analisar a existência de um auxílio de Estado, independentemente da qualificação jurídica adotada pelo Tribunal Arbitral. Ora, a Comissão concluiu, sem ter sido contestada pelos recorrentes, que a medida em causa constituía uma vantagem económica conferida a título de compensação pelas consequências da revogação do regime de incentivos fiscais. Não tendo o pagamento dos montantes controvertidos tido por efeito reparar o prejuízo resultante do comportamento alegadamente culposo da Roménia, o Acórdão Asteris não permitia excluir a qualificação desta medida como auxílio de Estado.

No que diz respeito, em segundo lugar, à imputabilidade da medida de auxílio em causa, o Tribunal Geral rejeita a argumentação dos recorrentes de que a referida medida não era imputável à Roménia uma vez que esta tinha a obrigação para com os outros signatários da Convenção CIRDI, de executar a sentença arbitral. O mesmo reitera, a este respeito, que, estando a Roménia sujeita ao sistema jurisdicional da União a partir da sua adesão à União, a mesma estava obrigada a não aplicar a sentença arbitral e os recorrentes não podiam invocar a sua alegada obrigação de executar esta sentença.

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral declara que a Comissão designou corretamente como beneficiário da medida de auxílio a entidade económica única composta por Ioan e Viorel Micula, e o grupo de sociedades detidas por estes últimos.

A este respeito, começa por recordar que, quando pessoas singulares ou coletivas juridicamente distintas constituem uma unidade económica, devem ser tratadas como uma única empresa, em especial quando se trata de identificar o beneficiário de um auxílio de Estado.

Neste sentido, deve‑se considerar que uma entidade que, pelo facto de deter participações de controlo numa sociedade, exerce efetivamente esse controlo através de uma participação direta ou indireta na sua gestão, participa na atividade económica exercida pela empresa controlada e deve, por conseguinte, a este título, ser qualificada de empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

No presente processo, o Tribunal Geral observa que Ioan e Viorel Micula participavam nas atividades económicas das empresas demandantes na arbitragem, interferindo direta ou indiretamente na sua gestão. O facto de o tribunal arbitral ter atribuído uma indemnização coletiva aos demandantes na arbitragem corrobora a existência de uma falta de autonomia funcional e organizativa dessas empresas em relação a Ioan e Viorel Micula. Além disso, resulta da sentença arbitral que estes últimos não foram indemnizados apenas na sua qualidade de acionistas das empresas em causa.

Por outro lado, o facto de a Comissão não ter considerado que Ioan e Viorel Micula deviam, cada um deles, ser igualmente considerados empresas é irrelevante para a qualificação dos beneficiários da medida de auxílio em causa. Com efeito, a decisão controvertida constata que estes formavam, juntamente com todas as empresas recorrentes, uma entidade económica única, que constituía a empresa em causa para efeitos da aplicação da regulamentação em matéria de auxílios de Estado.

O Tribunal Geral considera que a Comissão não cometeu um erro ao designar determinadas empresas que não eram partes no processo arbitral, e que, consequentemente, não receberam uma indemnização, como beneficiárias da medida de auxílio em causa, uma vez que essas empresas eram controladas por Ioan e Viorel Micula e que todas as empresas controladas por estes acionistas formavam um grupo único que constituía um conjunto coerente, tanto do ponto de vista financeiro como industrial.

Além disso, tendo em conta as funções de impulso e de apoio financeiro de Ioan e Viorel Micula, os montantes pagos aos demandantes na arbitragem podiam beneficiar, direta ou indiretamente, as empresas que não eram partes no processo arbitral.

Por último, o Tribunal Geral considera que a Comissão não cometeu um erro de direito na recuperação do auxílio

Quanto a este ponto, os recorrentes alegavam nomeadamente que, por força da jurisprudência ( 6 ), os montantes controvertidos não podiam ser recuperados junto da entidade económica única supramencionada, mas apenas junto das empresas que tivessem efetivamente beneficiado desses montantes.

O Tribunal Geral constata, por um lado, que os acórdãos referidos pelos recorrentes não eram relativos à recuperação de uma medida de auxílio junto de empresas que faziam parte de uma entidade económica única, como no caso em apreço. Recorda, por outro lado, que o critério decisivo para efeitos da aplicação do direito da concorrência da União é a existência de uma unidade de comportamento no mercado. Ora, pelas suas funções de impulso e de apoio financeiro, Ioan e Viorel Micula podem fazer com que o conjunto destas empresas do grupo EFDG beneficie da medida de auxílio em causa. A restituição desta medida de auxílio pela entidade económica única supramencionada permite, assim, reconstituir a situação anterior ao pagamento do auxílio, eliminando a vantagem concorrencial daí decorrente para esta entidade.

Tendo julgado improcedentes todos os fundamentos invocados pelos recorrentes, o Tribunal Geral nega provimento aos recursos na sua totalidade.

( 1 ) Decisão (UE) 2015/1470 da Comissão, de 30 de março de 2015, relativa ao auxílio de Estado SA.38517 (2014/C) (ex 2014/NN) aplicado pela Roménia — Sentença arbitral no processo Micula c. Roménia, de 11 de dezembro de 2013 (JO 2015, L 232, p. 43; a seguir «decisão controvertida»).

( 2 ) Convenção Internacional sobre a Resolução de Diferendos relativos aos Investimentos entre os Estados e os nacionais de outros Estados, celebrada em 18 de março de 1965.

( 3 ) Acórdão de 18 de junho de 2019, European Food SA e o./Comissão (T‑624/15, T‑694/15 e T‑704/15, EU:T:2019:423).

( 4 ) Acórdão de 25 de janeiro de 2022, Comissão/European Food e o. (C‑638/19 P, a seguir acórdão recorrido, EU:C:2022:50).

( 5 ) Acórdão de 27 de setembro de 1988, Asteris e o. (106/87 a 120/87, EU:C:1988:457).

( 6 ) Acórdãos de 11 de maio d 2005, Saxonia Edelmetalle e ZEMAG/Comissão (T‑111/01 e T‑133/01, EU:T:2005:166, n.o 113), e de 19 de outubro de 2005, Freistaat Thüringen/Comissão (T‑318/00, EU:T:2005:363, n.o 324).