—

em representação do Občina Gorje, por A. Mužina, odvetnik,

—

em representação do Governo esloveno, por V. Klemenc, na qualidade de agente, assistida por B. Jovin Hrastnik, consultora jurídica,

—

em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,

—

em representação do Governo do Reino Unido, por S. Simmons, na qualidade de agente, assistida por G. Facenna, QC,

—

em representação da Comissão Europeia, por J. Aquilina e B. Rous Demiri, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 71.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre o Občina Gorje (município de Gorje, Eslovénia) e a Republika Slovenija (República da Eslovénia), a respeito da recusa de pagamento a esse município de um apoio ao abrigo de um programa de desenvolvimento rural cofinanciado pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader).

3

O considerando 61 do Regulamento n.o 1698/2005 tinha a seguinte redação:

«De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de exceções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade das despesas.»

4

Nos termos do artigo 71.o desse regulamento:

«1.   Sem prejuízo do n.o 1 do artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005, uma despesa é elegível para contribuição do Feader se o apoio em questão for efetivamente pago pelo organismo pagador entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2015. As operações cofinanciadas não podem ser concluídas antes da data de início da elegibilidade.

As novas despesas acrescentadas no momento da revisão de um programa referida no artigo 19.o são elegíveis a partir da data de receção pela Comissão do pedido de alteração do programa.

2.   As despesas são elegíveis para contribuição do Feader apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de seleção fixados pelo organismo competente.

3.   As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural.

[...]»

5

O artigo 74.o, n.o 1, do referido regulamento dispunha:

«Os Estados‑Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas […] a fim de garantir uma proteção eficaz dos interesses financeiros [da União].»

6

O Regulamento n.o 1698/2005 teve dois regulamentos de execução sucessivos. O Regulamento (CE) n.o 1975/2006 da Comissão, de 7 de dezembro de 2006 (JO 2006, L 368, p. 74), e, posteriormente, o Regulamento (UE) n.o 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011 (JO 2011, L 25, p. 8), que revogou o anterior.

7

O artigo 30.o do Regulamento n.o 65/2011 prevê:

«1.   Os pagamentos são calculados com base no que se considere elegível no decurso dos controlos administrativos.

O Estado‑Membro examina o pedido de pagamento recebido do beneficiário e estabelece os montantes elegíveis para o apoio. O Estado‑Membro estabelecerá:

Se o montante estabelecido nos termos da alínea a) exceder o montante estabelecido nos termos da alínea b) em mais de 3%, o montante estabelecido nos termos da alínea b) é objeto de uma redução. Essa redução é igual à diferença entre os dois montantes.

No entanto, não será aplicada qualquer redução se o beneficiário puder demonstrar que não cometeu qualquer infração no que se refere à inclusão do montante não elegível.

2.   Sempre que se verifique que um beneficiário prestou deliberadamente uma falsa declaração, a operação em causa é excluída de apoio do Feader e quaisquer montantes já pagos relativamente a essa operação são recuperados. Além disso, o beneficiário é excluído do benefício do apoio a título da mesma medida no ano civil da constatação e no ano civil seguinte.

[...]

8

Nos termos do artigo 34.o desse regulamento:

«1.   O Regulamento (CE) n.o 1975/2006 é revogado com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014.

Não obstante, continuará a ser aplicável no que respeita a pedidos de pagamento apresentados antes de 1 de janeiro de 2011.

[...]»

9

A Zakon o kmetijstvu (Lei da agricultura, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012, a seguir «ZKme‑1») fixa as disposições gerais em matéria de desenvolvimento rural.

10

Nos termos do artigo 10.o da ZKme‑1:

«O governo aprova, em conformidade com os documentos de programação, as disposições de execução das medidas de política agrícola.»

11

O artigo 12.o dessa lei precisa:

«Para efeitos de execução das medidas de desenvolvimento rural, o governo determina:

12

No que respeita à decisão sobre a elegibilidade para as subvenções, o artigo 53.o, n.o 1, da ZKme‑1 dispõe:

«A autoridade competente toma uma decisão sobre a elegibilidade para as subvenções destinada às partes cujos pedidos preencham as condições previstas na lei e no aviso de concurso, sendo atribuídos recursos para o efeito.»

13

Quanto aos pedidos de pagamento de subvenções, o artigo 56.o, n.o 4, da ZKme‑1 tem a seguinte redação:

«A autoridade deve indeferir por decisão qualquer pedido que não cumpra os requisitos previstos nas disposições legais, no anúncio de concurso ou na decisão relativa à elegibilidade das subvenções.»

14

Com base na ZKme‑1, o Governo esloveno aprovou o Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007‑2013 v letih 2010‑2013 (Decreto sobre as medidas dos eixos 1, 3 e 4 do Programa de desenvolvimento rural para o período 2007‑2013, Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010, a seguir «decreto PRP»).

15

Nos termos do artigo 79.o, n.o 4, do decreto PRP:

«São despesas de investimento elegíveis unicamente as despesas de investimento efetuadas entre a data da aprovação da decisão relativa à elegibilidade das subvenções e a conclusão do projeto de investimento, ou, no máximo, até 30 de junho de 2015. O facto de o beneficiário subscrever, sendo caso disso, um compromisso a título das subvenções atribuídas (celebração de um qualquer contrato, encomenda de material, equipamentos, serviços ou obras) é válido, nos termos do referido artigo, como primeira despesa.»

16

O Ministério da Agricultura, da Silvicultura e da Alimentação da República de Eslovénia, nos termos do decreto PRP, lançou um aviso de concurso para a medida 322 «Renovação e desenvolvimento das aldeias» (a seguir «aviso de concurso»).

17

Sob a epígrafe «Condições de elegibilidade que devem estar preenchidas no momento da apresentação do pedido no âmbito do aviso de concurso», o capítulo IV/1 desse aviso de concurso dispõe, no n.o 1 da secção «Investimento»:

«Não é permitido começar a realização do investimento antes da adoção da decisão sobre a elegibilidade para as subvenções.»

18

O capítulo VI do aviso de concurso prevê, no seu n.o 3:

«Segundo a decisão de reenvio, o artigo 79.o do decreto PRP dispõe que são apenas elegíveis as despesas de investimento efetuadas entre a data da aprovação da decisão relativa à elegibilidade das subvenções e a conclusão do projeto de investimento, ou, no máximo, até 30 de junho de 2015.»

19

Os n.os 4 e 5 do capítulo VI do aviso de concurso dispõem:

20

A Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Agência dos mercados agrícolas e do desenvolvimento rural da República de Eslovénia, a seguir «agência») procedeu à publicação de um aviso de concurso com vista à concessão de apoios financeiros para medidas de renovação e de desenvolvimento das aldeias no âmbito do programa de desenvolvimento rural da República de Eslovénia para os anos de 2007 a 2013.

21

O município de Gorje apresentou, em 19 de agosto de 2010, um pedido de apoio no âmbito desse aviso de concurso, a fim de obter o cofinanciamento pelo Feader do projeto de recuperação de uma edificação de que é comproprietário.

22

Antes da apresentação do pedido de apoio, lançou um processo de adjudicação de contrato público, no termo do qual foi selecionado um empreiteiro. O município de Gorje assinou, em 12 de julho de 2010, com esse empreiteiro dois contratos que incluíam uma condição suspensiva da execução, segundo a qual esses contratos só produziriam efeitos se o projeto do município de Gorje fosse elegível para o programa de desenvolvimento rural subvencionado.

23

Por decisão de 19 de outubro de 2010, a agência aprovou o projeto do município de Gorje e concedeu‑lhe um cofinanciamento no montante de 128200,52 euros ao abrigo desse programa.

24

Na sequência da apresentação, em 1 de junho de 2011, do pedido do município de Gorje com vista ao pagamento da quantia concedida, a agência procedeu a um controlo no local da edificação a recuperar. Verificou, com base no diário da obra, que as obras de demolição do teto tinham começado em 16 de agosto de 2010.

25

Ora, tanto a ZKme‑1 como o aviso de concurso dispunham que só seriam elegíveis para o cofinanciamento pelo Feader as despesas efetuadas depois da adoção da decisão de concessão da subvenção.

26

Assim, por decisão de 3 de novembro de 2011, a agência recusou proceder ao pagamento da totalidade do apoio previsto para a operação de renovação em causa no processo principal.

27

O município de Gorje recorreu uma primeira vez para o tribunal de reenvio pedindo a anulação da decisão de 3 de novembro de 2011. Tendo julgado procedente o pedido desse município, o Upravno sodišče (Tribunal Administrativo, Eslovénia) devolveu o litígio à agência para nova decisão.

28

Por decisão de 25 de abril de 2013, a agência recusou novamente proceder ao pagamento do apoio concedido pela decisão de 19 de outubro de 2010. O município de Gorje contesta novamente essa recusa no tribunal de reenvio.

29

Em substância, o município de Gorje alega, por um lado, que as condições de elegibilidade aplicadas pela agência são mais estritas do que as previstas no Regulamento n.o 1698/2005. Por outro lado, só as obras executadas por iniciativa do comproprietário da edificação a recuperar tinham começado antes da apresentação do pedido de apoio, uma vez que o município de Gorje só se tinha obrigado sob a condição da concessão do apoio em causa.

30

O tribunal de reenvio tem dúvidas, portanto, quanto à compatibilidade das disposições nacionais, na medida em que preveem condições de elegibilidade mais estritas no tempo do que as resultantes do Regulamento n.o 1698/2005. Além disso, pretende saber se esse regulamento permite que as autoridades nacionais, em caso de inelegibilidade de certas despesas, recusem integralmente o pedido de cofinanciamento ou se essa sanção é demasiado grave.

31

Neste contexto, o Upravno sodišče (Tribunal Administrativo) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

32

Com a sua primeira questão, o tribunal de reenvio pretende saber se o artigo 71.o do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação como a que está em causa no processo principal, por força da qual só são elegíveis para a contribuição do Feader no cofinanciamento de uma operação de desenvolvimento rural selecionada pela autoridade de gestão do programa de desenvolvimento rural em causa ou sob a sua responsabilidade as despesas efetuadas depois de adotada a decisão de concessão dessa ajuda.

33

Esse tribunal entende, em particular, que a regulamentação nacional em causa no processo de que conhece fixa condições sensivelmente mais restritivas em matéria de cofinanciamento das medidas de desenvolvimento rural do que o Regulamento n.o 1698/2005, e que, portanto, pode violar as suas disposições.

34

A esse respeito, há que lembrar que, embora, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito da União, as disposições dos regulamentos produzam, regra geral, um efeito imediato nos ordenamentos jurídicos nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais adotem medidas de aplicação, algumas das suas disposições podem necessitar, para serem implementadas, da adoção de medidas de aplicação por parte dos Estados‑Membros (acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 35; despacho de 16 de janeiro de 2014, Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, n.o 14; e acórdão de 15 de maio de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, n.o 54).

35

Além disso, está assente que os Estados‑Membros podem adotar medidas de execução de um regulamento, desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, não dissimulem a sua natureza de ato de direito da União e precisem o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, não deixando de respeitar os limites das suas disposições (acórdãos de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 36, e de 15 de maio de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, n.o 55).

36

É com base nas disposições aplicáveis do regulamento em causa, interpretadas à luz dos objetivos desse regulamento, que se tem de determinar se essas disposições proíbem, impõem ou permitem que os Estados‑Membros adotem certas medidas de aplicação e, nomeadamente, neste último caso, se a medida em causa se inscreve no quadro da margem de apreciação reconhecida a cada Estado‑Membro (acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 37).

37

Primeiro, quanto às disposições relevantes do regulamento em causa, refira‑se, por um lado, que, nos termos do artigo 71.o, n.o 3, desse regulamento, as regras de elegibilidade das despesas são, em princípio, fixadas a nível nacional, sem prejuízo das condições particulares previstas fixadas com base nesse regulamento para certas medidas de desenvolvimento rural (v., nomeadamente, acórdão de 15 de maio de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, n.o 27).

38

Por outro lado, o artigo 71.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1698/2005 dispõe que as «operações cofinanciadas não podem ser concluídas antes da data de início da elegibilidade», a saber, 1 de janeiro de 2007, e que as despesas só são elegíveis se forem efetuadas a favor das operações selecionadas pela autoridade de gestão do programa de desenvolvimento rural em causa ou sob a sua responsabilidade.

39

Resulta do exposto que, na medida em que o n.o 3 do mesmo artigo confere aos Estados‑Membros a competência de princípio para fixar as regras de elegibilidade das despesas, há que observar que esses Estados‑Membros podem prever uma condição de elegibilidade dessas despesas ligada, nomeadamente, ao facto de terem sido efetuadas após a aprovação do pedido de apoio.

40

Esta interpretação é confirmada pelo facto de essa condição participar na realização do princípio da afetação das despesas a uma operação particular, conforme previsto no artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005.

41

Segundo, no que respeita ao objetivo do Regulamento n.o 1698/2005, refira‑se que consiste, nos termos do seu quinto considerando, em favorecer o desenvolvimento rural. Assim, uma condição que limita a elegibilidade das despesas relativas a uma operação cofinanciada unicamente às despesas efetuadas depois da decisão de concessão dos apoios está em conformidade com esse objetivo, na medida em que garante, como observou o advogado‑geral no n.o 50 das suas conclusões, uma concessão mais eficaz dos fundos do Feader. Com efeito, por um lado, essa condição permite direcionar melhor a atribuição dos fundos, reduzindo os riscos ligados às alterações de circunstâncias suscetíveis de ocorrer entre a data da execução das despesas e a data da adoção da decisão de concessão. Por outro lado, essa condição permite reduzir o risco de os fundos serem atribuídos a investimentos para cuja realização não fosse necessária uma subvenção pública, por estarem esses investimentos já em curso ou mesmo acabados antes da concessão do apoio.

42

Além disso, há que observar que, nos termos do artigo 74.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, os Estados‑Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas a fim de garantir uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União. Ora, quando um apoio é pago ao abrigo do Feader por despesas já efetuadas mesmo antes da adoção da decisão de concessão, a verificação da pertinência dessas despesas poderia dificultar esse facto, pelo que a eficácia dessa proteção poderia ficar enfraquecida.

43

Terceiro, não resulta da decisão de reenvio que a regulamentação nacional em causa no processo principal entrava a aplicabilidade direta ou dissimula a natureza de direito da União do Regulamento n.o 1698/2005. Pelo contrário, o artigo 12.o da ZKme‑1 dispõe que é para efeitos de execução das medidas de desenvolvimento rural que o governo determina o tipo de medidas, as condições, os beneficiários, os critérios e os procedimentos de introdução e de execução de cada medida de desenvolvimento rural. De qualquer forma, cabe ao tribunal de reenvio proceder às verificações necessárias a esse respeito.

44

Em face destas considerações, há que observar que, sem prejuízo dessas verificações, ao prever que só as despesas efetuadas a favor de uma operação selecionada com vista ao cofinanciamento pelo Feader efetuadas depois da adoção da decisão de concessão do apoio são elegíveis para esse cofinanciamento, a República de Eslovénia não excedeu a margem de apreciação que lhe é conferida pelo Regulamento n.o 1698/2005.

45

Daí resulta que o artigo 71.o do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se não opõe a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, por força da qual só são elegíveis para a contribuição do Feader no cofinanciamento de uma operação selecionada pela autoridade de gestão do programa de desenvolvimento rural em causa ou sob a sua responsabilidade as despesas efetuadas depois de adotada a decisão de concessão do apoio.

46

Com a segunda questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que prevê o indeferimento integral do pedido de pagamento relativo a uma operação selecionada para cofinanciamento pelo Feader, quando certas despesas com essa operação tenham sido efetuadas antes da adoção da decisão de concessão do apoio.

47

A esse respeito, refira‑se que, conforme resulta dos n.os 38 e 39 do presente acórdão, o artigo 71.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1698/2005, não deixando de prever que só são elegíveis para a contribuição do Feader as despesas efetuadas para efeitos de uma operação selecionada pela autoridade de gestão do programa de desenvolvimento rural em causa ou sob a sua responsabilidade, confere aos Estados‑Membros, em princípio, a responsabilidade de fixar as regras de elegibilidade das despesas.

48

Embora essas disposições fixem o quadro das condições de elegibilidade das despesas para a contribuição do Feader suscetíveis de ser objeto de um pedido de pagamento, não precisam as consequências da inobservância de uma dessas condições quanto à extensão do pagamento.

49

Nessas condições, há que salientar que o artigo 30.o do Regulamento n.o 65/2011, aplicável, de acordo com o artigo 34.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aos pedidos de pagamento apresentados a partir de 1 de janeiro de 2011, se refere especificamente às reduções e às exclusões das despesas efetuadas com operações elegíveis para um cofinanciamento pelo Feader.

50

Esse artigo 30.o prevê, em substância, no seu n.o 1, que os Estados‑Membros devem analisar o pedido de pagamento a fim de fixarem os montantes elegíveis para o apoio. Assim, se o montante a pagar a título de cofinanciamento pelo Feader unicamente com base no pedido de pagamento for superior em mais de 3% ao montante a pagar após verificação da elegibilidade do pedido de pagamento, aplica‑se uma redução deste último montante em valor correspondente à diferença entre esses dois montantes.

51

Por outro lado, o artigo 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 65/2011 indica que qualquer falsa declaração deliberada do beneficiário do apoio leva à exclusão integral da operação em causa do apoio do Feader e à recuperação de todos os montantes já pagos por essa operação.

52

No caso, resulta da decisão de reenvio que certas despesas efetuadas com a operação em causa no processo principal o foram antes da adoção da decisão de concessão do apoio. Por outro lado, o tribunal de reenvio precisou que, por força das disposições nacionais relativas às condições de elegibilidade das despesas, a saber, o artigo 56.o, n.o 4, da ZKme‑1, conjugado com o artigo 79.o, n.o 4, do decreto PRP, quando uma das despesas efetuadas com uma operação selecionada para cofinanciamento pelo Feader tiver sido efetuada antes da adoção da decisão de concessão do apoio, o pedido de pagamento relativo a toda a operação selecionada é indeferido pela autoridade competente.

53

Ora, como salientou o advogado‑geral no n.o 79 das conclusões, os Estados‑Membros não podem aplicar uma medida de recusa de pagamento tão radical a situações diferentes da prevista no artigo 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 65/2011, relativa ao caso de falsa declaração prestada deliberadamente pelo beneficiário do apoio. Em todos os outros casos, o artigo 30.o desse regulamento prevê uma redução do montante do apoio, calculado de acordo com o método previsto no n.o 1 desse artigo.

54

Esse método, que consiste em rejeitar as despesas não elegíveis, a saber, nas circunstâncias do processo principal, as que foram efetuadas antes da adoção da decisão de concessão do apoio, contém um elemento dissuasivo, uma vez que o montante efetivamente a pagar é reduzido num montante sensivelmente superior ao correspondente à despesa não elegível. Nestas condições, esse método destina‑se a evitar os efeitos ditos de «oportunidade», não deixando de manter um caráter proporcionado, dado que as despesas efetivamente elegíveis não são integralmente excluídas do apoio.

55

Em face destas considerações, há que responder à segunda questão que o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, conjugado com o artigo 30.o do Regulamento n.o 65/2011, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que prevê o indeferimento integral do pedido de pagamento relativo a uma operação selecionada ao abrigo do cofinanciamento pelo Feader, quando certas despesas a favor dessa operação tenham sido efetuadas antes da adoção da decisão de concessão desse apoio, mas o beneficiário do apoio não tenha deliberadamente prestado uma falsa declaração no seu pedido de pagamento.

56

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara: