1

O recorrente, Carsten René Beul, é um revisor oficial de contas autorizado ao abrigo da Gesetz über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer (Wirtschaftsprüferordnung) (Lei alemã relativa aos revisores oficiais de contas). Deste modo, segundo a legislação alemã, está habilitado a efetuar a revisão legal das contas das empresas, incluindo das empresas de interesse público.

2

Em 16 de abril de 2014, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotaram o Regulamento (UE) n.o 537/2014 relativo aos requisitos específicos para a revisão legal de contas das entidades de interesse público e que revoga a Decisão 2005/909/CE da Comissão (JO L 158, p. 77, a seguir «regulamento impugnado»).

3

Segundo o artigo 1.o do regulamento impugnado, que define o objeto do referido regulamento, este último estabelece requisitos para a realização da revisão legal de demonstrações financeiras anuais e consolidadas de entidades de interesse público, regras relativas à organização e seleção dos revisores oficiais de contas e das sociedades de revisores oficiais de contas pelas entidades de interesse público, destinadas a promover a sua independência e evitar conflitos de interesses, e regras relativas à supervisão do cumprimento desses requisitos pelos revisores oficiais de contas e sociedades de revisores oficiais de contas.

4

Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de agosto de 2014, a recorrente interpôs o presente recurso.

5

Por requerimentos separados, apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 27 e 28 de novembro de 2014, o Parlamento e o Conselho deduziram exceções de inadmissibilidade, nos termos do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991. O recorrente apresentou as suas observações sobre as referidas exceções em 12 de janeiro de 2015.

6

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de dezembro de 2014, a Comissão Europeia pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho.

7

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de dezembro de 2014, o Parlamento indicou que não se opunha ao pedido de intervenção da Comissão. O recorrente e o Conselho não apresentaram observações sobre o referido pedido.

8

O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne anular o regulamento impugnado.

9

O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

10

O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

11

Nos termos do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se o demandado o pedir, o Tribunal Geral pode decidir sobre a inadmissibilidade ou a incompetência sem dar início à discussão do mérito da causa. No caso em apreço, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos documentos juntos aos autos e decide pronunciar‑se pondo termo à instância.

12

No caso em apreço, o Parlamento e Conselho alegam que o regulamento impugnado é um ato legislativo e que, por conseguinte, não constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.o, n.o 4, TFUE. Além disso, consideram que o regulamento impugnado não diz direta nem individualmente respeito ao recorrente. Assim, nos termos do artigo 263.o TFUE, o recurso não pode ser admissível.

13

O recorrente considera que o regulamento impugnado lhe diz direta e individualmente respeito, uma vez que introduz uma mudança na estrutura do organismo competente para supervisionar a sua atividade profissional.

14

A título preliminar, há que salientar que, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas no primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução».

15

Há que assinalar que o recorrente não é o destinatário do regulamento impugnado. Por conseguinte, não dispõe de um direito de recurso nos termos do primeiro caso previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

16

Além disso, resulta do preâmbulo do regulamento impugnado que este tem como base jurídica o artigo 114.o TFUE, relativo à aproximação das legislações, e que foi adotado conjuntamente pelo Parlamento e pelo Conselho segundo o processo legislativo ordinário.

17

A este respeito, resulta do artigo 289.o, n.os 1 e 3, TFUE que os atos jurídicos adotados segundo o processo definido no artigo 294.o TFUE, denominado «processo legislativo ordinário», constituem atos legislativos.

18

Daqui resulta que o regulamento impugnado é um ato legislativo.

19

Ora, segundo a jurisprudência, a expressão «ato regulamentar», na aceção do artigo 263.o quarto parágrafo, TFUE, não inclui os atos legislativos [acórdãos de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, Colet., EU:C:2013:625, n.o 61, e de 25 de outubro de 2011, Microban International e Microban (Europe)/Comissão, T‑262/10, Colet., EU:T:2011:623, n.o 21].

20

Daqui decorre que o recorrente também não dispõe de um direito de recurso nos termos do terceiro caso previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

21

Assim, o presente recurso apenas é admissível na medida em que o regulamento impugnado diga direta e individualmente respeito ao recorrente, nos termos do segundo caso previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

22

O Tribunal Geral considera útil iniciar o exame da admissibilidade do recurso com a análise da questão da afetação individual do recorrente.

23

Há que recordar que o regulamento impugnado contém regras que visam assegurar a independência das autoridades competentes em matéria de supervisão das atividades dos revisores oficiais de contas e das sociedades de revisores oficiais de contas que efetuam a revisão legal das contas das entidades de interesse público. O artigo 21.o do referido regulamento dispõe o seguinte:

«As autoridades competentes são independentes dos revisores oficiais de contas e das sociedades de revisores oficiais de contas.

[…]

Não devem ser membros do órgão de gestão, nem responsáveis pela tomada de decisões, dessas autoridades pessoas que, durante o período da sua participação ou ao longo dos três anos anteriores:

24

Nas suas exceções de inadmissibilidade, o Parlamento e o Conselho alegam que o regulamento impugnado não diz individualmente respeito ao recorrente. Consideram que este não pertence a um círculo restrito de operadores económicos e que não evoca nenhuma circunstância particular que o possa individualizar tendo em conta as regras estabelecidas pela jurisprudência.

25

O recorrente alega que o regulamento impugnado lhe diz individualmente respeito e que a sua adoção o afeta devido à mudança do organismo competente para supervisionar a sua atividade profissional.

26

Deduz do artigo 21.o do regulamento impugnado que este introduz uma mudança na sua situação jurídica. Com efeito, segundo o recorrente, antes da entrada em vigor do regulamento impugnado, o organismo competente para supervisionar e controlar a sua atividade, incluindo a atividade relativa à certificação das contas das empresas de interesse público, era a Wirtschaftsprüferkammer (Câmara dos revisores oficiais de contas, a seguir «WPK»). Ora, segundo o recorrente, a WPK era administrada com plena autonomia e era composta por membros democraticamente eleitos com a profissão de revisores oficiais de contas.

27

Em contrapartida, o artigo 21.o do regulamento impugnado prevê expressamente que os revisores oficiais de contas não podem exercer nenhuma função na supervisão da revisão legal das empresas de interesse público.

28

Assim, segundo o recorrente, ao causar necessariamente uma mudança na composição da autoridade competente em matéria de supervisão da atividade de revisão legal das contas de entidades de interesse público, o regulamento impugnado altera o quadro jurídico em que ele exerce a referida atividade. Esta mudança constitui uma ingerência no seu direito fundamental relativo à liberdade profissional, consagrado no artigo 15.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, uma vez que afeta a autonomia do regime da supervisão profissional.

29

O recorrente acrescenta que, para exercer a sua atividade, deve solicitar a atribuição da missão de revisão a cada órgão competente nas sociedades e outras empresas objeto de revisão. Tendo em conta o regulamento impugnado, os referidos órgãos apenas lhe podem confiar uma missão se lhes demonstrar que está sujeito à supervisão da autoridade competente, cuja composição será alterada na sequência da entrada em vigor do regulamento impugnado. Assim, o regulamento impugnado obriga‑o a sujeitar‑se à supervisão da nova autoridade competente. Se, depois da constituição desta nova autoridade, o recorrente for confrontado no exercício da sua profissão com questões relativas à supervisão das empresas de interesse público, deve dirigir‑se a essa nova autoridade e a WPK não estará em condições de lhe dar uma resposta. Apenas a nova autoridade será competente para a supervisão geral, a repressão das infrações e o conselho oficial aos revisores oficiais de contas.

30

Mais especificamente, o recorrente considera que o regulamento impugnado lhe diz individualmente respeito, na medida em que elimina o seu direito de exercer a sua atividade profissional sob a supervisão de um organismo administrativamente autónomo. A este respeito, remete para o acórdão de 18 de maio de 1994, Codorniu/Conselho (C‑309/89, Colet., EU:C:1994:197, n.os 21 e 22), e deduz daí que, no que respeita à afetação individual, basta que o ato impugnado viole o estatuto instituído de que beneficia a parte que pede a anulação desse ato.

31

A título preliminar, há que recordar que um ato apenas diz respeito a uma pessoa singular ou coletiva que não seja o seu destinatário se o referido ato a afetar em virtude de certas qualidades que lhe são específicas ou de uma situação de facto que a caracteriza em relação a qualquer outra pessoa, individualizando‑a, por isso, de forma idêntica à que o destinatário de uma decisão o seria (v., neste sentido, acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colet., EU:C:1963:17, p. 197, 223, e de 25 de julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colet., EU:C:2002:462, n.o 36).

32

Segundo a jurisprudência, um ato é de alcance geral se se aplica a situações determinadas objetivamente e se produz efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata (despacho de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, T‑18/10, Colet., EU:T:2011:419, n.o 63).

33

É o que se verifica no caso em apreço. Com efeito, segundo o artigo 288.o, segundo parágrafo, TFUE, o regulamento tem caráter geral, é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros.

34

No que respeita aos critérios estabelecidos pela jurisprudência acima referida no n.o 32, há que declarar que o regulamento impugnado fixa, com caráter geral, os requisitos específicos quanto à revisão legal das contas das entidades de interesse público, com o objetivo de assegurar a aproximação das legislações e das práticas administrativas dos Estados‑Membros nesse domínio. O mesmo se verifica em relação ao artigo 21.o do referido regulamento, criticado pelo recorrente, que fixa os requisitos destinados a assegurar a independências das autoridades competentes para a supervisão das atividades dos revisores oficiais de contas no que respeita à revisão legal das contas das entidades de interesse público. Todas as normas do regulamento impugnado se aplicam diretamente em todos os Estados‑Membros.

35

Além disso, as situações e as pessoas às quais o regulamento impugnado se aplica são determinadas objetivamente, na medida em que é especificado no artigo 2.o do regulamento impugnado que este abrange, por um lado, os revisores oficiais de contas e as sociedades de revisores oficiais de contas que realizam revisões legais de contas de entidades de interesse público e, por outro, as entidades de interesse público. O mesmo se verifica relativamente ao artigo 21.o que fixa os requisitos relativos à composição das autoridades de supervisão, requisitos esses que devem ser respeitados pelos Estados‑Membros aquando da constituição dessas autoridades.

36

Resulta do que precede que as categorias de pessoas às quais o regulamento impugnado se aplica são igualmente consideradas de forma geral e abstrata.

37

Daqui decorre que o regulamento impugnado e, em especial, o seu artigo 21.o têm caráter geral.

38

Contudo, há que recordar que o facto de uma disposição ter, pela sua natureza e pelo seu alcance, caráter geral, uma vez que se aplica à generalidade dos operadores económicos interessados, não exclui, porém, a possibilidade de afetar individualmente alguns deles (acórdãos de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão, C‑182/03 e C‑217/03, Colet., EU:C:2006:416, n.o 58, e de 23 de abril de 2009, Sahlstedt e o./Comissão, C‑362/06 P, Colet., EU:C:2009:243, n.o 29).

39

Em primeiro lugar, a este respeito, há que recordar que o facto de o ato impugnado se aplicar a situações determinadas objetivamente através das suas próprias disposições e produzir efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas em termos gerais e abstratos demonstra a inexistência de afetação individual (acórdão Sahlstedt e o./Comissão, n.o 38, supra, EU:C:2009:243, n.o 31; v., neste sentido, despacho Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 32, supra, EU:T:2011:419, n.o 89).

40

Ora, no caso em apreço, o regulamento diz respeito ao recorrente unicamente na sua qualidade de revisor oficial de contas que exerce a atividade de exame das contas de entidades de interesse público, uma situação referida objetivamente pelo regulamento impugnado, sem que o legislador tenha, de alguma maneira, tomado em conta a situação individual dos membros desta profissão. Além disso, os requisitos relativos à composição dos organismos responsáveis pela supervisão dos revisores oficiais de contas que exercem essa atividade são formulados de forma geral e aplicam‑se indistintamente a qualquer operador económico e a qualquer autoridade abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento impugnado.

41

Em segundo lugar, segundo a jurisprudência, quando o ato impugnado diz respeito a um grupo de pessoas que estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que esse ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros desse grupo, esse ato pode dizer individualmente respeito a essas pessoas, na medida em que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos, e tal pode ser o caso, designadamente, quando a decisão altere os direitos adquiridos pelo particular antes da sua adoção (acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão, C‑132/12 P, Colet., EU:C:2014:100, n.o 59).

42

Contudo, no caso em apreço, as pessoas afetadas pelos requisitos descritos no artigo 21.o do regulamento impugnado não estavam identificadas nem eram identificáveis no momento da adoção do regulamento impugnado.

43

Com efeito, segundo o artigo 44.o do regulamento impugnado, este é aplicável a partir de 17 de junho de 2016. Assim, é antes deste prazo que os Estados‑Membros devem, se for caso disso, reorganizar as autoridades competentes em causa para preencher os requisitos descritos no artigo 21.o do regulamento impugnado.

44

A este respeito, o próprio recorrente explica que, no momento da interposição do recurso, a WPK ainda era competente para supervisionar os revisores oficiais de contas em matéria de exame das contas das entidades de interesse público e que esta situação se manterá até à transferência da competência de supervisão da WPK para um organismo que preencha os critérios definidos no artigo 21.o do regulamento impugnado. Por conseguinte, qualquer revisor oficial de contas alemão que iniciou ou venha a iniciar atividades relativas ao exame das contas das entidades de interesse público depois da adoção do regulamento impugnado, mas antes da transferência da competência de supervisão, está ou estará exatamente na mesma situação que o recorrente: a supervisão da sua atividade passará da WPK, composta por membros que exercem a profissão de revisor oficial de contas, para outro organismo que preencha os requisitos descritos no artigo 21.o do regulamento impugnado, ou seja, um organismo que não pode incluir, entre os membros do órgão de gestão ou entre os colaboradores responsáveis pela tomada de decisões, em especial, revisores oficiais de contas que exerçam ou tenham exercido esta profissão nos três anos anteriores.

45

Assim, um número desconhecido de operadores económicos pode ser acrescentado à categoria das pessoas à qual o recorrente pertencia no momento da adoção do regulamento impugnado, pelo que esta categoria não pode ser qualificada de círculo restrito. Pelo contrário, trata‑se, por conseguinte, de um conjunto indeterminado e indeterminável de operadores económicos, cujo círculo pode aumentar depois da adoção do regulamento impugnado (v., neste sentido, acórdão de 14 de novembro de 1984, Intermills/Comissão, 323/82, Colet., EU:C:1984:345, n.o 16, e despacho de 3 abril de 2014, CFE‑CGC France Télécom‑Orange/Comissão, T‑2/13, EU:T:2014:226, n.o 51).

46

Ora, o ato em causa não diz individualmente respeito aos operadores económicos que pertencem a semelhante categoria aberta (v., neste sentido, despacho CFE‑CGC France Télécom‑Orange/Comissão, n.o 45, supra, EU:T:2014:226, n.o 52).

47

Em terceiro lugar, há que sublinhar que o recorrente não invoca nenhum fator reconhecido pela jurisprudência que seja suscetível de o individualizar. Faz referência a um pretenso direito adquirido de ser supervisionado por um organismo profissional autónomo composto por membros da sua profissão. Mesmo admitindo que esse direito exista e possa ser tomado em conta para efeitos da apreciação da afetação individual, há que sublinhar que qualquer outro revisor oficial de contas alemão tem tal direito e que esse direito, no que respeita ao exame das contas das entidades de interesse público, será eliminado indistintamente em relação a todos os referidos revisores, com a transferência de competência em matéria de supervisão para outro organismo que preencha os critérios previstos no artigo 21.o do regulamento impugnado.

48

Por conseguinte, o contexto factual do presente caso difere do do processo que deu origem ao acórdão Codorniu/Conselho, n.o 30, supra (EU:C:1994:197). Com efeito, no referido processo, a parte recorrente era individualizada pelo facto de ser titular da marca Grand crémant de Codorniu e o regulamento em causa impedia‑a de utilizar esta marca, uma vez que o direito de utilizar a menção «crémant» estava reservado apenas para os produtos franceses e luxemburgueses. O Tribunal de Justiça sublinhou que esta circunstância individualizava a parte recorrente em relação a qualquer outro operador (acórdão Codorniu/Conselho, n.o 30, supra, EU:C:1994:197, n.os 21 e 22). Ora, no caso em apreço, não se trata da utilização de uma marca, necessariamente individual pela sua natureza, mas de um pretenso direito de ser supervisionado por um organismo profissional que contenha membros que exerçam a profissão de revisor oficial de contas. Mesmo admitindo que está demonstrado, esse direito não individualiza de forma alguma o recorrente em relação ao conjunto indeterminado e indeterminável dos operadores que exercem a referida profissão que examinam as contas das entidades de interesse público.

49

Tendo em conta estas considerações, há que concluir que nem o regulamento impugnado em geral nem o artigo 21.o do referido regulamento, que o recorrente critica na sua petição, lhe dizem individualmente respeito.

50

Consequentemente, uma vez que os critérios de afetação direta e individual são critérios cumulativos da admissibilidade quando esta é examinada à luz do segundo caso previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, não é necessário examinar a afetação direta do recorrente pelo regulamento impugnado.

51

Decorre das considerações anteriores que o recorrente não dispõe de legitimidade processual nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

52

O recorrente invoca o artigo 19.o TUE e o artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais, e conclui daí que, à luz destas disposições, o seu direito a uma ação judicial implica que o presente recurso seja admissível.

53

A título preliminar, recorde‑se que a fiscalização jurisdicional do respeito pela ordem jurídica da União Europeia é assegurada, como resulta do artigo 19.o, n.o 1, TUE, pelo Tribunal de Justiça e pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros (acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 19, supra, EU:C:2013:625, n.o 90).

54

Segundo a jurisprudência, o Tratado FUE, através dos artigos 263.° e 277.°, por um lado, e do artigo 267.o, por outro, estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União, confiando‑a ao juiz da União (acórdãos Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, n.o 31, supra, EU:C:2002:462, n.o 40, e Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 19, supra, EU:C:2013:625, n.o 92).

55

Assim, as pessoas singulares ou coletivas que, em razão dos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, não possam impugnar diretamente os atos da União de caráter geral estão protegidas contra a aplicação, a seu respeito, desses atos. Quando a execução dos referidos atos compete às instituições da União, essas pessoas podem interpor recurso direto perante o órgão jurisdicional da União contra os atos de aplicação nas condições referidas no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, e invocar, por força do artigo 277.o TFUE, em apoio desse recurso, a ilegalidade do ato geral em causa. Quando a execução incumbe aos Estados‑Membros, podem alegar a invalidade do ato da União em causa perante os órgãos jurisdicionais nacionais e levá‑los a interrogar, por força do artigo 267.o TFUE, a este respeito, o Tribunal de Justiça pela via de questões prejudiciais (acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 19, supra, EU:C:2013:625, n.o 93).

56

A este propósito, importa precisar que os interessados têm, no âmbito de um processo nacional, o direito de contestar judicialmente a legalidade de qualquer decisão ou de qualquer ato nacional relativo à aplicação, a seu respeito, de um ato da União de alcance geral, invocando a invalidade do referido ato (acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 19, supra, EU:C:2013:625, n.o 94).

57

Daqui decorre que o reenvio prejudicial de apreciação de validade constitui, tal como o recurso de anulação, uma modalidade de fiscalização da legalidade dos atos das instituições da União (acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 19, supra, EU:C:2013:625, n.o 95).

58

Em contrapartida, quanto à proteção conferida pelo artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais, cumpre referir que esse artigo não tem por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto pelos Tratados, designadamente as regras relativas à admissibilidade dos recursos interpostos diretamente perante o órgão jurisdicional da União (acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.o 19, supra, EU:C:2013:625, n.o 97).

59

Daqui se conclui que o recorrente não pode validamente alegar que o presente recurso de anulação deve ser julgado admissível com base no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais, na medida em que não dispõe de legitimidade processual, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo.

60

Por conseguinte, a presente alegação não pode ser acolhida.

61

À luz das considerações anteriores, há que julgar procedente a exceção de inadmissibilidade deduzida pelo Parlamento e pelo Conselho e, consequentemente, julgar o recurso inadmissível.

62

Daqui resulta igualmente que não há que conhecer do pedido de intervenção apresentado pela Comissão.

63

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

64

Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas suas próprias despesas, bem como nas efetuadas pelo Parlamento e pelo Conselho, em conformidade com os pedidos destes últimos.

65

Por outro lado, em aplicação do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, a Comissão e o Parlamento suportarão as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção. Como resulta do n.o 7 acima, o recorrente e o Conselho não efetuaram despesas a este respeito.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)

decide:

Feito no Luxemburgo, em 23 de novembro de 2015.