1

Os demandantes, a Zoofachhandel Züpke GmbH, a Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, a Zoofachgeschäft — Vogelgroßhandel Import‑Export Heinz Marche, Rita Bürgel e Norbert Kass, são negociantes de animais, com sede ou residentes na Alemanha, que exercem ou exerciam, designadamente, uma atividade de importação para a União Europeia de aves selvagens capturadas no seu meio natural e destinadas a ornamentação em gaiolas, como os papagaios.

2

Em 15 de julho de 1991, o Conselho das Comunidades Europeias adotou, com fundamento no artigo 37.o CE que regula a política agrícola comum, a Diretiva 91/496/CEE do Conselho, que fixa os princípios relativos à organização dos controlos veterinários dos animais provenientes de países terceiros introduzidos na Comunidade e que altera as Diretivas 89/662/CEE, 90/425/CEE e 90/675/CEE (JO L 268, p. 56). O artigo 10.o, n.o 3, da Diretiva 91/496 remete para o seu anexo B no que respeita às condições gerais a respeitar para as estações de quarentena.

3

Em 13 de julho de 1992, o Conselho adotou a Diretiva 92/65/CEE, que define as condições de polícia sanitária que regem o comércio e as importações na Comunidade de animais, sémenes, óvulos e embriões não sujeitos, no que se refere às condições de polícia sanitária, às regulamentações comunitárias específicas referidas na secção I do anexo A da Diretiva 90/425/CEE (JO L 268, p. 54). A Diretiva 92/65 fixa exigências especiais a cumprir pelo país e pelo empresário agrícola de origem, estabelece regras relativas aos certificados de polícia sanitária que devem acompanhar os animais e determina quais os exames a que estes devem ser submetidos. O artigo 17.o, n.os 2 e 3, da referida diretiva prevê designadamente, em substância, que só podem ser objeto de importações para a União os animais provenientes de um país terceiro que figure numa lista de países terceiros ou zonas de países terceiros que forneçam garantias equivalentes às exigências aplicáveis às trocas no interior da União e que podem ser estabelecidas condições específicas de polícia sanitária, designadamente as que visam a proteção da União contra determinadas doenças exóticas.

4

Em 14 e 15 de setembro de 2005, na sequência de um pedido da Comissão das Comunidades Europeias de 2004, a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) emitiu um parecer científico sobre os aspetos da saúde e do bem‑estar animal relativamente à gripe aviária [The EFSA Journal (2005) 266, pp. 1 a 21] (a seguir «parecer da EFSA de 2005»). Tendo em conta o mandato que lhe tinha sido conferido, a EFSA pronunciou‑se nesse parecer unicamente sobre o risco de infeções das aves de capoeira da União pela gripe aviária.

5

Na introdução do seu parecer de 2005, a EFSA recordou que a gripe aviária surgia sob duas formas clínicas distintas nas aves de capoeira, a gripe aviária de alta patogenicidade (a seguir «GAAP») e a gripe aviária de baixa patogenicidade (a seguir «GABP»). A GAAP é causada por vírus dos subtipos H5 e H7, que manifestam certas características moleculares suscetíveis de gerar uma infeção sistémica, que não estão presentes na GABP. O vírus H5N1 é um desses subtipos de vírus que causa a GAAP.

6

A EFSA precisou igualmente que, pouco tempo antes da adoção do seu parecer, na sequência de uma situação endémica inabitual do vírus H5N1 nas aves de capoeira em certos países da Ásia, o referido vírus infetou a população de aves selvagens, tanto sedentárias como migratórias. Esta situação epidemiológica que, segundo a EFSA, nunca tinha ocorrido no passado, podia estar na origem de um vírus pandémico para o Homem e acarretar consequências imprevisíveis. Todavia, tendo em conta a falta de conhecimento a respeito das infeções de tipo GAAP nas aves selvagens, a EFSA entendeu que uma avaliação da situação e das previsões a respeito de evoluções futuras não podiam ser sustentadas por dados científicos suficientes.

7

Quanto ao risco que representam para as aves de capoeira da União os pássaros em gaiola, que incluem, designadamente, aves ornamentais e de companhia, a EFSA considerou que essas aves podiam estar infetadas por vírus da gripe aviária, incluindo os dos subtipos H5 e H7, e por isso, em caso de importação, representar um risco de introdução desses vírus na União.

8

Em 27 de outubro de 2005, a Comissão adotou a Decisão 2005/760/CE, relativa a determinadas medidas de proteção relacionadas com a GAAP em determinados países terceiros no que diz respeito às importações de aves em cativeiro (JO L 285, p. 60), que suspendeu a importação de aves vivas para a União, com exceção das aves de capoeira. Essas medidas deviam ser aplicadas até 30 de novembro de 2005.

9

As medidas adotadas pela Decisão 2005/760 foram alteradas e prorrogadas até 30 de junho de 2007 por diversas decisões da Comissão, sendo a última prorrogação prevista pela Decisão 2007/183/CE, de 23 de março de 2007, que altera a Decisão 2005/760 (JO L 84, p. 44).

10

Em 27 de outubro de 2006, em resposta a um pedido da Comissão, de 25 de abril de 2005, a EFSA emitiu o parecer científico relativo aos riscos, para a saúde e bem‑estar dos animais, resultantes da importação de aves selvagens, com exceção das aves de capoeira, para a União [The EFSA Journal (2006) 410, pp. 1 a 55] (a seguir «parecer da EFSA de 2006»). Nesse parecer, a EFSA formulou diversas recomendações para a saúde e bem‑estar das aves capturadas no seu meio natural e analisou diversos agentes infecciosos para as aves, entre os quais a gripe aviária.

11

No que diz respeito aos aspetos relativos à saúde, a EFSA considerou que a probabilidade de os agentes infecciosos terem sido introduzidos na União na sequência da saída de quarentena de aves selvagens capturadas variava entre «indiferente» e «muito elevado». Segundo a EFSA, a probabilidade de uma ave selvagem capturada ter sido infetada no momento da sua saída de quarentena variava consoante a espécie e dependia da probabilidade de infeção em fases pré‑clínicas. Essas conclusões levaram‑na a recomendar que a necessidade de prosseguir a importação de aves selvagens capturadas fosse examinada cuidadosamente. A EFSA referiu igualmente que as aves selvagens podiam estar infetadas por uma contaminação lateral originária de outras aves selvagens infetadas, por um ambiente contaminado ou por aves de capoeira infetadas.

12

Por outro lado, a EFSA observou que 95% das aves importadas para a União pertenciam a uma de três famílias, compostas, respetivamente, por passeriformes (64%), psitaciformes (17%) e galiformes (14%), que, em 2005, 88% das importações de aves selvagens provinha de África e 78% provinha de cinco Estados africanos e que, em geral, as aves capturadas eram menos onerosas que as aves criadas em cativeiro.

13

Tratando‑se especificamente da gripe aviária, a EFSA considerou, em primeiro lugar, que as espécies de aves importadas em maior número, a saber os passeriformes e os psitaciformes, não desempenhavam um papel significativo na epidemia de gripe aviária. Além disso, todos os vírus que causam a GAAP presentes nas aves tinham um potencial zoónico restrito. Todavia, segundo a EFSA, uma vez que o genoma do vírus da gripe aviária, ou uma parte deste, tinha estado implicado em pandemias importantes no passado e, no momento da redação do parecer, na do vírus H5N1, um bom programa de vigilância podia evitar que os vírus da gripe aviária penetrassem na União através de aves importadas legalmente.

14

Além disso, a EFSA observou que, designadamente para os passeriformes e os galináceos, os vírus que causam a GAAP tinham períodos de incubação e clínicos muito curtos, determinando uma mortalidade elevada em poucos dias, quando, para os anseriformes, o período de incubação podia ser bastante mais longo. Considerou igualmente que, tendo em conta o curto período de incubação, uma ave que chegasse à quarentena infetada por um vírus de gripe aviária ou que tivesse sido infetada por esse vírus durante a quarentena, manifestaria sinais clínicos no período de quarentena. Considerou então que a probabilidade de tal ave ser retirada de quarentena sem ter sido detetada era fraca, quase inexistente. Indicou contudo que existia um risco de as aves que estavam sujeitas a infeções infraclínicas serem retiradas estando infetadas.

15

Por último, a EFSA recomendou que se avaliasse cuidadosamente a necessidade de continuar a importação de aves selvagens e que se desse preferência à importação de ovos, tendo em conta o risco de introduzir agentes infecciosos importantes na União. Recomendou também que fosse feita uma apreciação regular do risco de importação de doenças infecciosas, a fim de identificar zonas e países de alto risco e espécies de alto risco, uma vez que estes variavam no tempo.

16

Em 23 de março de 2007, a Comissão adotou o Regulamento (CE) n.o 318/2007, que estabelece condições de sanidade animal aplicáveis às importações para a Comunidade de certas aves e as respetivas condições de quarentena (JO L 84, p. 7). Este regulamento tinha como bases jurídicas, designadamente, o artigo 10.o, n.o 3, segundo parágrafo, e n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 91/496, bem como o artigo 17.o, n.o 2, alínea b), e n.o 3, e o artigo 18.o, n.o 1, primeiro e quarto travessões, da Diretiva 92/65. Nos termos do seu artigo 20.o, o referido regulamento entrou em vigor em 1 de julho de 2007.

17

Os considerandos 4, 5 e 8 a 10 do Regulamento n.o 318/2007 têm a seguinte redação:

18

O artigo 1.o do Regulamento n.o 318/2007, com a epígrafe «Objeto», enuncia:

«O presente regulamento estabelece as condições de sanidade animal para as importações para a [União] de certas aves a partir dos países terceiros, e respetivas partes, referidos no Anexo I, bem como as condições de quarentena para tais importações.»

19

O artigo 2.o do Regulamento n.o 318/2007, com a epígrafe «Âmbito de aplicação», estipula que este regulamento é aplicável a animais de espécies aviárias, com exceção, designadamente, das aves de capoeira.

20

O artigo 4.o do Regulamento n.o 318/2007, com a epígrafe «Estabelecimentos de reprodução aprovados», estabelece, em substância, que são autorizadas as importações de aves a partir de estabelecimentos de reprodução aprovados pela autoridade competente do país terceiro de origem, desde que esta autoridade cumpra as condições de aprovação enumeradas no Anexo II deste regulamento e comunique o número de aprovação à Comissão.

21

O artigo 5.o do Regulamento n.o 318/2007, com a epígrafe «Condições de importação», dispõe:

«Apenas são autorizadas as importações de aves se estas cumprirem as seguintes condições:

22

O artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 318/2007, com a epígrafe «Disposições de quarentena», prevê:

«As aves são colocadas em quarentena durante, pelo menos, 30 dias numa instalação ou num centro de quarentena aprovados (‘quarentena’).»

23

O Anexo I do Regulamento n.o 318/2007, com o título «Lista de países terceiros suscetíveis de utilizar o certificado de sanidade animal previsto no Anexo III», estabelece:

24

A Decisão 2006/696, de 28 de agosto de 2006, que estabelece uma lista de países terceiros a partir dos quais se autoriza a importação e o trânsito na Comunidade de aves de capoeira, ovos para incubação, pintos do dia, carne de aves de capoeira, de ratites e de aves de caça selvagens, ovos, ovoprodutos e ovos isentos de organismos patogénicos especificados, bem como as condições de certificação veterinária aplicáveis, e que altera as Decisões 93/342/CEE, 2000/585/CE e 2003/812/CE (JO L 295, p.1), mencionada no Anexo I do Regulamento n.o 318/2007, foi revogada e substituída pelo Regulamento n.o 798/2008 da Comissão, de 8 de agosto de 2008, que estabelece a lista de países terceiros, territórios, zonas ou compartimentos a partir dos quais são autorizados a importação e o trânsito na Comunidade de aves de capoeira e de produtos à base de aves de capoeira, bem como as exigências de certificação veterinária aplicáveis (JO L 226, p. 1).

25

Em 7 de maio de 2008, em resposta a um pedido da Comissão de 2007, a EFSA emitiu um parecer científico relativo aos aspetos da saúde e bem‑estar animal relativamente à gripe aviária e ao risco da sua introdução nos aviários da União Europeia [The EFSA Journal (2008) 715, pp. 1 a 161] (a seguir «parecer da EFSA de 2008»). A Comissão tinha encarregado a EFSA de consolidar as principais conclusões e recomendações dos seus pareceres anteriores e de reavaliar, à luz dos novos conhecimentos científicos, o risco de transmissão da gripe aviária aos aviários europeus. Tendo em conta a adoção do Regulamento n.o 318/2007, o risco de introdução de vírus que causam a GABP ou a GAAP através das importações, doravante proibidas, de aves selvagens capturadas não foi especificamente reavaliado.

26

Em primeiro lugar, a EFSA referiu que, de acordo com as análises de estirpes nos Estados‑Membros da União, todos os vírus detetados nas aves de capoeira e nas aves selvagens desde 2006 estavam estreitamente ligados. Quanto à patogénese e à transmissão, a EFSA considerou que o vírus H5N1 continuava capaz de causar uma mortalidade significativa nas populações de aves selvagens e salientou que, de acordo com os estudos experimentais, algumas espécies podiam estar infetadas ainda que sem manifestações clínicas.

27

Em seguida, quanto ao risco de transmissão da gripe aviária pelas aves selvagens, a EFSA recordou que estas aves tinham estado envolvidas na referida transmissão na Ásia, no Médio Oriente, na Europa e em África. Embora, desde o seu parecer de 2006, relativamente poucas espécies tenham sido objeto de uma infeção experimental, a EFSA, no entanto, salientou que as aves selvagens envolvidas nesta transmissão incluíam mais espécies do que as anteriormente previstas, designadamente pela disseminação de excrementos infetados, quer antes dos sintomas quer mesmo sem sintomas. Tendo em conta o número de casos de infeção pelo vírus H5N1 verificados nas aves selvagens entre 2006 e 2008, o risco de transmissão de GAAP por aves selvagens surgia mais como um evento «regular» do que muito raro ou muito frequente. A presença constante, desde 2006, do referido vírus na população das aves selvagens não podia ser excluída, uma vez que o vírus podia circular a um nível indetetável. Segundo a EFTA, existia assim um risco «contínuo» de contaminação das aves de capoeira europeias por aves selvagens infetadas.

28

Por último, quanto ao risco de transmissão da gripe aviária pela importação de aves selvagens de países terceiros, a EFSA constatou o seguinte:

29

O Regulamento de Execução (UE) n.o 139/2013 da Comissão, de 7 de janeiro de 2013, que estabelece condições de sanidade animal aplicáveis às importações para a União de certas aves e as respetivas condições de quarentena (JO L 47, p. 1), entrou em vigor em 12 de março de 2013.

30

O Regulamento de Execução n.o 139/2013, que revogou o Regulamento n.o 318/2007, constitui, nos termos do seu primeiro considerando, uma «codificação» deste último regulamento. Os considerandos 4, 5 e 8 a 10 do Regulamento n.o 318/2007 passaram assim a ser os considerandos 3 a 7 do Regulamento de Execução n.o 139/2013, ao passo que numeração dos artigos não se alterou. O Anexo I do Regulamento de Execução n.o 139/2013 remete atualmente para a lista de países terceiros estabelecida no Regulamento n.o 798/2008 (v. n.o 24, supra), nela acrescentando a República Argentina e uma região da República das Filipinas.

31

No acórdão proferido em 16 de setembro de 2013, ATC e o./Comissão (T‑333/10, Colet., a seguir «acórdão ATC e o., EU:T:2013:451), o Tribunal Geral (Primeira Secção), pronunciando‑se a título interlocutório, decidiu que, ao adotar tanto a Decisão 2005/760 como as decisões subsequentes de prorrogação dessa primeira decisão, a Comissão cometeu várias ilegalidades, que consistiram em violações do princípio da proporcionalidade e do dever de diligência, passíveis de implicar a responsabilidade da União para efeitos de reparação dos prejuízos que os demandantes sofreram devido à suspensão das importações de aves selvagens provenientes de países terceiros pertencentes às comissões regionais do Gabinete Internacional de Epizootias (OIE, atual Organização Mundial da Saúde Animal) (acórdão ATC e o., já referido, EU:T:2013:451, n.o 193).

32

O Tribunal Geral julgou improcedente a ação quanto ao restante, designadamente no que respeita ao Regulamento n.o 318/2007, tendo também concluído que, à luz das acusações invocadas pelos demandantes, a Comissão, ao adotar este regulamento, não tinha cometido uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que protege os particulares, que fosse suscetível de implicar a responsabilidade da União (acórdão ATC e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 192). No que respeita à legalidade do referido regulamento, o Tribunal Geral observou que as acusações invocadas pelos referidos demandantes não incluíam a violação do princípio da proporcionalidade especificamente em razão do alcance geográfico da proibição de importação para a União de aves selvagens, pelo que não lhe foi colocada esta questão, sobre a qual não tinha de se pronunciar, sob pena de decidir ultra petita (acórdão ATC e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.os 149 e 165).

33

No despacho de 17 de setembro de 2014, ATC e o./Comissão (T‑333/10, EU:T:2014:842), o Tribunal Geral (Oitava Secção), tomando nota do acordo celebrado entre as partes relativamente aos montantes de indemnização dos prejuízos sofridos pelos demandantes devido à ilegalidade da Decisão 2005/760 e das suas decisões de prorrogação, julgou que não havia que conhecer do mérito da ação.

34

Em 15 de dezembro de 2014, em resposta a um novo pedido da Comissão do mesmo ano, a EFSA emitiu um parecer relativo ao subtipo H5N8 da gripe aviária de alta patogenicidade [The EFSA Journal 2014;12(12):3941, p. 32] (a seguir «parecer da EFSA de 2014»).

35

Neste novo parecer, a EFSA observou que se tinham verificado casos de aves de capoeira contaminadas pelo vírus H5N8 em aviários na Ásia e na Europa, a partir de, respetivamente, janeiro e novembro de 2014. Sendo a origem do vírus ainda desconhecida, a EFSA considerou diversas hipóteses de contaminação, incluindo a transmissão indireta pelo Homem, veículos ou animais vivos, e considerou que um contacto direto com aves selvagens em aviários não era a mais plausível dessas hipóteses. Indicou, no entanto, que, tendo em conta a patogenicidade aparentemente baixa do referido vírus por determinadas espécies de aves selvagens, uma vigilância acrescida, ativa e passiva, destas aves, vivas ou mortas, melhoraria a compreensão do risco de transmissão às aves de capoeira e facilitaria a conceção de medidas específicas. Referiu também que este vírus tinha sido detetado em populações de aves selvagens na Alemanha e nos Países Baixos.

36

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de dezembro de 2014, os demandantes intentaram a presente ação de indemnização.

37

Os demandantes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:

38

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

39

Nos termos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, em matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.

40

Segundo jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, por comportamento ilícito das suas instituições ou dos seus órgãos, está sujeita ao preenchimento de vários pressupostos que apresentam natureza cumulativa, a saber, a ilegalidade do comportamento censurado à instituição ou ao órgão da União, a realidade do dano e a existência de um nexo entre o alegado comportamento e o dano invocado (v. acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451 , n.o 61 e jurisprudência referida).

41

No que respeita mais especificamente ao primeiro pressuposto, relativo ao comportamento ilegal censurado à instituição ou ao órgão em causa, a jurisprudência exige a prova de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares. O critério decisivo que permite considerar que uma violação é suficientemente caracterizada consiste na violação manifesta e grave, pela instituição ou órgão da União em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação. É unicamente quando essa instituição ou órgão disponha apenas de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, que a simples infração ao direito da União pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (v. acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 62 e jurisprudência referida).

42

No que se refere à aplicação do critério da violação suficientemente caracterizada no âmbito do presente processo, há que precisar que uma eventual violação suficientemente caracterizada das regras de direito em causa deve assentar numa violação manifesta e grave dos limites do lato poder de apreciação de que o legislador da União dispõe no exercício das competências em matéria de política agrícola comum nos termos do artigo 43.o TFUE. Com efeito, o exercício desse poder discricionário implica a necessidade de o legislador da União antecipar e avaliar evoluções em matéria ecológica, científica, técnica e económica de natureza complexa e incerta (v., neste sentido, acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 64 e jurisprudência referida) A este respeito, embora os estudos e pareceres científicos tenham de ser tomados em consideração, a escolha política que constitui a fixação do nível de proteção adequado para a sociedade cabe às referidas instituições e não aos cientistas [acórdão de 12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (France) e o./Comissão, T‑31/07, EU:T:2013:167, n.o 270].

43

Por outro lado, importa recordar que a exigência de uma violação suficientemente caracterizada do direito da União se destina a evitar, independentemente da natureza do ato ilícito em causa, que o risco de ter de suportar os prejuízos invocados pelas empresas afetadas entrave a capacidade da instituição em causa de exercer plenamente as suas competências no interesse geral, quer as abrangidas pela sua atividade normativa ou que implicam opções de política económica quer as da esfera da sua competência administrativa, sem, no entanto, fazer impender sobre terceiros o peso das consequências de incumprimentos flagrantes e indesculpáveis (v. acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 65 e jurisprudência referida).

44

No caso em apreço, os demandantes alegam, em substância, que a Comissão, ao criar «de facto», com a adoção do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013, uma proibição, quase universal, de importação para a União de aves selvagens capturadas, cometeu uma violação suficientemente caracterizada de determinadas regras de direito que têm por objeto conferir‑lhes direitos, o que lhes causou um prejuízo real e certo.

45

A este respeito, há que observar que os demandantes invocam a ilegalidade do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013 na sua totalidade, sem precisar as disposições específicas das quais resultará uma proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas. O Tribunal Geral considera, não obstante, que a argumentação dos demandantes é suficientemente clara para que a Comissão e o juiz da União possam identificar as referidas disposições sem dificuldade (v. também, por analogia, acórdão de 10 de maio de 2006, Galileo International Technology e o./Comissão, T‑279/03, Colet., EU:T:2006:121, n.o 47).

46

Importa examinar, desde logo, a existência de um comportamento ilegal da Comissão, à luz dos princípios enunciados nos n.os 39 a 43, supra.

47

Para determinar a existência de um comportamento ilegal da Comissão, os demandantes invocam, em substância, três fundamentos, relativos, o primeiro, a uma violação caracterizada da liberdade de empresa, da liberdade profissional e do direito de propriedade, conforme garantidos pelos artigos 15.° a 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o segundo, a uma violação caracterizada do princípio da proporcionalidade e, o terceiro, a uma violação caracterizada do dever de diligência.

48

O Tribunal considera oportuno analisar sucessivamente o segundo, terceiro e primeiro fundamentos.

49

Com o segundo fundamento, os demandantes alegam que a Comissão, ao adotar e ao manter em vigor o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013, violou, de forma caracterizada, o princípio da proporcionalidade. Alegam, a este respeito, três acusações relativas, em primeiro lugar, ao alcance geográfico demasiado alargado da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas, que viola igualmente o princípio da precaução, em segundo lugar, à não aplicação de uma solução de quarentena enquanto meio menos restritivo de luta contra a gripe aviária e, em terceiro lugar, à não aplicação de uma vigilância mais intensiva das aves migratórias enquanto meio mais eficaz dessa luta.

50

A este respeito, importa recordar que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União e é retomado no artigo 5.o, n.o 4, TUE, exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela legislação em causa, entendendo‑se que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados face aos fins visados. No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições de aplicação de tal princípio, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que dispõe o legislador da União em matéria de política agrícola comum, só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada neste domínio, em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida. Assim, não se trata de determinar se as medidas adotadas pelo legislador são as únicas ou as melhores possíveis, mas se as mesmas são manifestamente inadequadas face ao objetivo prosseguido (v. acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.os 98 e 99 e jurisprudência referida).

51

Cumpre igualmente recordar que o princípio da precaução constitui um princípio geral do direito da União, decorrente do artigo 11.o TFUE, do artigo 168.o, n.o 1, TFUE, do artigo 169.o, n.os 1 e 2, TFUE e do artigo 191.o, n.os 1 e 2, TFUE, que impõem que as autoridades em causa tomem, no exercício concreto das competências que lhes são atribuídas pela regulamentação aplicável, as medidas apropriadas para prevenir certos riscos potenciais para a saúde pública, para a segurança e para o ambiente, fazendo prevalecer as exigências de proteção desses interesses sobre os interesses económicos. Assim, o princípio da precaução permite às instituições, quando subsistam incertezas científicas quanto à existência ou ao alcance de riscos para a saúde humana, adotarem medidas de proteção sem ter de esperar que a realidade e a gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas ou que os efeitos adversos para a saúde se materializem. Além disso, quando for impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado devido à natureza insuficiente, não conclusiva ou imprecisa dos resultados dos estudos levados a cabo, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se realizar, o princípio da precaução justifica a adoção de medidas restritivas, sem prejuízo de as mesmas deverem ser não discriminatórias e objetivas (v. acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.os 78 e 81 e jurisprudência referida).

52

No caso em apreço, a título preliminar, é pacífico que o fim prosseguido pelo Regulamento n.o 318/2007 e pelo Regulamento de Execução n.o 139/2013, na medida em que estes estabelecem condições de polícia sanitária, diz respeito à proteção da saúde humana e animal, e que este fim é legítimo.

53

Com a primeira acusação, os demandantes alegam que o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013 têm um alcance geográfico demasiado alargado, ao preverem uma «proibição absoluta de comércio», à escala mundial, de aves selvagens capturadas, quando, de acordo com o estado de conhecimentos científicos consolidados desde 2010, designadamente pela OIE, determinados países terceiros, em particular os da América do Sul e da Oceânia, não estão afetados pela gripe aviária. Baseando‑se principalmente no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), alegam que, devido ao alcance geográfico demasiado alargado da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas, deveria ser aplicada aos referidos regulamentos a mesma apreciação de violação do princípio da proporcionalidade que o Tribunal Geral efetuou naquele acórdão relativamente à Decisão 2005/760 e à prorrogação das medidas adotadas (v. n.os 8 e 9, supra).

54

Por outro lado, segundo os demandantes, o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013, nos termos das suas bases jurídicas, designadamente as Diretivas 91/496 e 92/65, não têm como finalidades, como sustenta a Comissão, as garantias equivalentes em países terceiros, mas o princípio da precaução e a proteção da saúde humana e animal contra a contaminação pelo vírus da gripe aviária. Ora, estas finalidades de proteção da saúde não permitem renunciar a qualquer conexão territorial e a qualquer risco concreto de transmissão a partir de um país terceiro, com base numa propagação mundial indiferenciada. Pelo contrário, apenas uma regulamentação que tenha em conta os distintos graus de riscos concretos que apresentam os países e os continentes respeita os princípios da proporcionalidade e da precaução.

55

A Comissão refuta a argumentação dos demandantes.

56

No caso em apreço, há que, em primeiro lugar, precisar o alcance jurídico das ilegalidades constatadas no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), em segundo lugar, analisar, à luz dos princípios da proporcionalidade e da precaução, a legalidade de uma regulamentação que condiciona a importação para a União de aves designadamente à sua criação em cativeiro e à sua proveniência de países terceiros que estão em condições de prestar garantias equivalentes às que vigoram na União, e, em terceiro lugar, decidir sobre o caráter proporcionado, no caso concreto, do alcance geográfico da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas, conforme resulta, designadamente, do artigo 5.o do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013, lido em conjugação com o seu artigo 3.o, alínea c) (v. n.os 21 e 45, supra).

57

Em primeiro lugar, relativamente ao alcance jurídico das ilegalidades constatadas no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), importa, antes de mais, recordar que o Tribunal Geral não se pronunciou, no que respeita à legalidade do Regulamento n.o 318/2007, sobre uma eventual violação do princípio da proporcionalidade devido ao alcance geográfico demasiado alargado da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas (v. n.o 32, supra).

58

Em seguida, há que observar que as medidas que o Tribunal Geral, no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), considerou desproporcionadas devido ao seu alcance geográfico demasiado alargado e declarou ilegais, designadamente as previstas pela Decisão 2005/760 e depois prorrogadas, consistiam em medidas de salvaguarda baseadas no artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 91/496.

59

Ora, o artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 91/496 tem designadamente como condição de aplicação que, «no território de um país terceiro se manifest[e] ou se propag[ue] [...] uma zoonose, uma doença ou causa suscetível de constituir perigo grave para os animais ou a saúde humana». Neste caso, a Comissão adota sem demora uma das medidas que consistem «[quer na] suspensão das importações provenientes da totalidade ou de parte do país terceiro em questão e, eventualmente, do país terceiro de trânsito, [quer na] fixação de condições especiais para os animais provenientes do todo ou de parte do país terceiro em questão». Esta disposição refere‑se assim a um país terceiro específico no qual existe um risco sanitário comprovado. No acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), o Tribunal Geral deduziu daí que as medidas de salvaguarda adotadas tinham que apresentar um nexo suficientemente direto com a «totalidade ou parte do país em causa» na aceção da referida disposição (acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 86).

60

Em contrapartida, as bases jurídicas nas quais se baseiam o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013, pertinentes no presente caso, não contêm nenhuma referência a um país terceiro específico no qual exista um risco sanitário comprovado. O artigo 17.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 92/65 habilita, ao invés, a Comissão a estabelecer condições gerais de polícia sanitária que garantam que as importações provenham unicamente de países terceiros que «estão em condições de fornecer aos Estados‑Membros e à Comissão garantias equivalentes às previstas no capítulo II em relação a animais, sémen, óvulos e embriões». De igual modo, quando o artigo 17.o, n.o 3, alínea c), da referida diretiva evoca «as condições específicas de polícia sanitária ‑ nomeadamente no que diz respeito à proteção da [União] contra certas doenças exóticas ‑ ou garantias equivalentes às previstas na presente diretiva», refere‑se ainda a exigências gerais numa perspetiva geográfica, sem referência a um país terceiro concreto. As outras bases jurídicas dos referidos regulamentos, designadamente o artigo 18.o, n.o 1, primeiro e quarto travessões, desta diretiva e o artigo 10.o, n.o 3, segundo parágrafo, e n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 91/496 também não fazem referência a um país terceiro específico.

61

Assim, o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013 não constituem medidas de salvaguarda, antes estabelecendo, de acordo com as suas bases jurídicas, para todos os países terceiros, exigências gerais de polícia sanitária para a importação de animais para a União.

62

Daí resulta que as constatações de ilegalidades efetuadas pelo Tribunal Geral no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), se inscrevem no contexto particular das medidas de salvaguarda e não podem ser transpostas sem mais para o Regulamento n.o 318/2007 e para o Regulamento de Execução n.o 139/2013.

63

Em segundo lugar, quanto à legalidade, à luz dos princípios da proporcionalidade e da precaução, de uma regulamentação que condiciona a importação para a União de aves, designadamente, à sua criação em cativeiro e à sua proveniência de países terceiros que estão em condições de prestar garantias equivalentes às que vigoram na União, refira‑se, a título preliminar, que, nos termos do capítulo 1 do Anexo II do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013, as condições para que um país terceiro possa ser inscrito na lista prevista no artigo 17.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 92/65 consistem, em substância, numa dupla garantia. Por um lado, o país de origem deve dispor de um sistema veterinário eficaz, dotado de laboratórios competentes. Por outro lado, os animais importados para a União devem provir de um estabelecimento de reprodução aprovado nesse país e, por conseguinte, terem aí sido criados em cativeiro. Estas duas condições visam permitir uma vigilância estreita dos animais e a execução rápida de medidas de luta contra as doenças.

64

A este respeito, importa recordar que, no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), o Tribunal Geral declarou que o regime que define as condições polícia sanitária que regem o comércio e as importações para a União, conforme estabelecido, designadamente, pela Diretiva 92/65 e, em especial, pelo seu artigo 17.o, n.os 2 e 3, e pelo seu artigo 18.o, n.o 1, primeiro e quarto travessões, nos quais o Regulamento n.o 318/2007 se baseia, assenta no princípio da autorização prévia. Segundo este princípio, por razões de polícia sanitária e de prevenção, qualquer importação de animais provenientes de países terceiros é, em princípio, proibida, só sendo permitida mediante autorização expressa ligada ao cumprimento de formalidades e controlos prévios obrigatórios, que dá lugar à elaboração de uma lista de países terceiros a partir dos quais a importação é autorizada (v., neste sentido, acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.os 140 e 141). Com fundamento no artigo 17.o, n.o 2, da Diretiva 92/65, a Comissão está, por isso, habilitada a excluir ou a eliminar certos países terceiros dessa lista, com a consequência de qualquer importação de animais provenientes dos referidos países ser automaticamente proibida (v., neste sentido, acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.os 142 e 143).

65

Assim, a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para «fixar regras de polícia sanitária que regulem a colocação no mercado de animais e produtos de origem animal», na aceção do considerando 5 da Diretiva 92/65, que abrange necessariamente a possibilidade de não autorizar a importação para a União de certas espécies de animais provenientes de determinados países que não satisfaçam as condições de importação previstas (v., neste sentido, acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 146). Além disso, em virtude do artigo 17.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 92/65, que menciona a autorização da Comissão de estabelecer «condições específicas de polícia sanitária — nomeadamente no que diz respeito à proteção da [União] contra certas doenças exóticas» — dá‑se resposta ao objetivo de proteção e de prevenção que é inerente ao princípio da precaução, para cuja execução a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação neste contexto (v., neste sentido, acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 147).

66

No acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), o Tribunal Geral considerou, em substância, que uma regulamentação que condiciona a importação de aves para a União à sua proveniência de países terceiros que estejam em condições de prestar garantias equivalentes às que vigoram na União, como prevista no Regulamento n.o 318/2007, era conforme aos fins e às disposições da Diretiva 92/65 bem como ao princípio da precaução, não sendo também desproporcionada.

67

Nas circunstâncias do presente processo, há que considerar que esta conclusão de princípio é aplicável tanto ao Regulamento n.o 318/2007 como ao Regulamento de Execução n.o 139/2013, que constitui uma «codificação» do Regulamento n.o 318/2007 e retoma, no essencial, o seu conteúdo (v. n.o 30, supra).

68

Por outro lado, convém salientar que a alegada «proibição absoluta das importações» das aves selvagens capturadas constitui apenas o corolário da exigência segundo a qual os animais devem provir de um estabelecimento de reprodução aprovado, onde são criados em cativeiro, e não do meio natural.

69

Ora, tendo em conta as incertezas sobre o estado sanitário das aves selvagens capturadas (v., neste sentido, acórdão ACT e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o  149), há que constatar que a exigência segundo a qual os animais devem provir de um estabelecimento de reprodução aprovado, onde são criados em cativeiro, combinada com a exigência de um sistema veterinário eficaz, constitui a condição indispensável de uma vigilância sanitária e de um controlo preventivo no país terceiro de origem, as quais, por seu turno, condicionam o respeito por esse país terceiro das garantias equivalentes às que vigoram na União e a sua inscrição na lista dos países terceiros a partir dos quais é autorizada a importação de animais para a União.

70

Por conseguinte, o princípio da autorização prévia, como descrito no n.o 64, supra, consagrado nos termos das bases jurídicas do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013 e em conformidade com o princípio da precaução, deve ser aplicado com base na obtenção de garantias quanto à vigilância sanitária das aves criadas num estabelecimento aprovado pelo país terceiro de origem e não em presunções quanto à situação sanitária geral nesse país. Estas garantias permitem designadamente determinar com suficiente certeza científica se esse país está livre de doenças, independentemente da sua localização geográfica e de tais presunções.

71

Daqui decorre que, na medida em que a alegada «proibição absoluta das importações» para a União de aves selvagens capturadas constitui o corolário das garantias exigidas pelo princípio da autorização prévia de países terceiros, a Comissão, ao exigir essas garantias no Regulamento n.o 318/2007 e no Regulamento de Execução n.o 139/2013, no âmbito do seu amplo poder de apreciação (v. n.o 42, supra), não cometeu nenhum erro manifesto nem qualquer violação caracterizada do princípio da proporcionalidade ou do princípio da precaução.

72

Em terceiro lugar, quanto ao caráter proporcionado, no presente caso, do alcance geográfico da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas, importa considerar que a Comissão só poderia exceder o seu poder de apreciação e violar o princípio da proporcionalidade ao abster‑se de autorizar a importação dessas aves provenientes de zonas manifestamente livres de gripe aviária.

73

Ora, há que constatar que, à luz dos dados científicos juntos aos autos pelas partes, a gripe aviária, sob a forma de GAAP ou de GABP, pode existir nas aves selvagens em todos os continentes.

74

Primeiro, o artigo 10.4.27, segundo parágrafo, do 23.° Código Sanitário para os Animais Terrestres, adotado pela OIE, dispõe:

«A existência do vírus da gripe de tipo A nas aves selvagens constitui um problema específico. Por natureza, nenhum Estado‑Membro pode declarar‑se indemne da gripe de tipo A nas aves selvagens [tendo em conta os limites, para estas aves, à obrigação geral de notificação e às trocas de informações como previstas para as aves de capoeira].»

75

Num comunicado de 19 de maio de 2015, apresentado pela Comissão, a OIE sublinha igualmente o papel das aves selvagens como reservatórios e vetores de vírus nas diversas epidemias de gripe aviária, insistindo ao mesmo tempo na existência de outros fatores de transmissão, designadamente nas criações de aves de capoeira em caso de inexistência de precauções adequadas.

76

Segundo, há que observar que a América do Sul e a Oceânia foram já afetadas pelo vírus da gripe aviária e que aves selvagens foram aí infetadas. As alegações em contrário dos demandantes baseiam‑se em mapas vagos da OIE que respeitam apenas a períodos restritos (2010, 2011 e 2013) e em documentos exclusivamente relativos ao vírus H5N1, quando a EFSA, nos seus pareceres de 2005, 2006 e 2008, analisou os diferentes vírus de subtipos H5 e H7.

77

A este respeito, importa salientar que, de acordo com os dados científicos apresentados pela Comissão e cuja fiabilidade não é posta em causa pelos demandantes, antes de mais, a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), no seu relatório sobre a GAAP no México [«Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3)» (Gripe aviária de alta patogenicidade no México (H7N3), Empres Watch, vol. 26, agosto de 2012, p. 63 a 71], confirma que o vírus H7N3 existe nas aves selvagens do mundo inteiro, como demonstrou um controlo efetuado na América do Norte, na América do Sul (designadamente no Perú), na Europa e na Ásia, e indica a migração das aves selvagens e o contacto com as aves domésticas de capoeira como sendo o modo de introdução ou de propagação do vírus mais frequentemente observado. Depois, o vírus H5N9 foi também descoberto em aves selvagens no Chile, entre 2007 e 2009, segundo um artigo científico apresentado pela Comissão [«Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007‑2009» (Gripe aviária nas aves selvagens do Chile, 2007‑2009), Virus Research 199 (2015) pp. 42 a 45]. De acordo com o sítio Internet da OIE, foram também assinaladas epidemias do vírus H7N7 na Austrália, em 2012 e 2013. Além disso, foram observados novos vírus que causam a GAAP nos Estados Unidos e no México em 2014, designadamente o vírus H5N8, os quais podem propagar‑se à América do Sul e aí recombinar‑se com vírus existentes nas populações de aves selvagens. Por último, surgiu o vírus H7N9, um vírus de baixa patogenicidade que não manifesta quase nenhum sinal clínico nas aves mas apresenta um grave perigo para o ser humano.

78

No que se refere à alegação dos demandantes segundo a qual os casos de infeções detetadas na América do Sul apenas diziam respeito a aves selvagens isoladas, encontradas ao longo dos itinerários de migração da costa do Oceano Pacífico, e não de surtos como nos aviários, há que considerar que essa diferença pode ser explicada pela impossibilidade de vigiar aves selvagens tão estritamente como as aves de capoeira dos aviários, pelo que aquelas sinalizações se mantêm necessariamente isoladas e os dados científicos disponíveis podem não representar o número total de aves selvagens infetadas.

79

Com efeito, muitos países terceiros não possuem os recursos necessários para a deteção do vírus nas aves selvagens, a qual pressupõe um sistema de vigilância veterinária em todo o território e de diagnóstico por laboratórios competentes. Ora, sendo certo que não cabe à Comissão realizar programas de vigilância ou criar laboratórios de diagnóstico em países terceiros, é ao país de origem que incumbe provar que está livre de uma doença, prestando as garantias correspondentes às exigências da União, conforme estabelecidas no Anexo II do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013. A este respeito, importa salientar, como faz a Comissão, que determinados países da América do Sul (o Estado Plurinacional da Bolívia, a Guiana, a República do Paraguai, a República do Suriname e a República Bolivariana da Venezuela) nem sequer pediram a sua inscrição na lista dos países autorizados para a importação de aves de capoeira para a União, prevista pelo Regulamento n.o 798/2009 (v. n.o 24, supra), sendo certo que esta lista se aplica também, por força do Anexo I do Regulamento de Execução n.o 139/2013 (v. n.o 30, supra), às outras aves cuja importação é autorizada, como as aves selvagens criadas em cativeiro.

80

Terceiro, decorre de diversos documentos juntos aos autos pelas partes que a importação, com proveniência de países terceiros, de aves selvagens capturadas continua a ser uma via de transmissão de risco elevado, sobretudo em período de migração, e que comporta, em particular, um risco de introdução de novas estirpes virais de GAAP e GABP, até agora inexistentes na União, as quais podem recombinar‑se em vírus de alta patogenicidade e transmitir‑se direta ou indiretamente a populações europeias de aves selvagens ou de capoeira.

81

Assim, segundo o parecer do Friedrich‑Loeffler‑Institut (Instituto Friedrich Loeffler) de 25 de novembro de 2014, apresentado pelos próprios demandantes, o risco de transmissão do vírus GAAP a aves de capoeira na Alemanha por aves selvagens é qualificado de «elevado», tal como o resultante de importações ilegais de países terceiros, ao passo que o risco resultante de importações legais de países terceiros ‑ ou seja, a partir da adoção do Regulamento n.o 318/2007, de aves criadas em cativeiro ‑ ou do comércio entre os Estados‑Membros é qualificado de «negligenciável» e que o risco associado à circulação de pessoas e de veículos na União é qualificado de «fraco».

82

No seu parecer seguinte, de 3 de junho de 2015, apresentado pela Comissão, o Friedrich‑Loeffler‑Institut constata, desde logo, que «a situação mundial da GAAP, causada por diferentes estirpes, atingiu uma dimensão até agora sem precedentes». Refere em seguida que «são possíveis transmissões mútuas do [vírus H5N8] entre aves selvagens e aves de capoeira por contacto direto e por contacto com material contaminado por excrementos» e que «a frequência elevada de recombinação no continente americano deixa supor que [o referido vírus] deve estar já amplamente difundido na população de aves selvagens da América do Norte desde 2014». É verdade que o risco associado às aves selvagens na Alemanha baixou para «fraco‑moderado», mas apenas até agosto de 2015, período de migração destas aves.

83

Resulta em particular do conjunto de dados científicos apresentados pela Comissão, cuja fiabilidade não foi posta em causa pelos demandantes, primeiro, que nenhum país pode, segundo as regras da OIE em vigor na altura dos factos, declarar‑se indemne ou livre de vírus GABP e GAAP nas aves selvagens, segundo, que foram sinalizados casos de infeções pelo vírus na América do Sul e na Oceânia, enquanto outros eventuais casos não podiam ser aí detetados com os meios atuais, e, terceiro, que a importação para a União de aves selvagens capturadas continua a ser uma via de transmissão do vírus de risco elevado.

84

Ora, os demandantes não apresentaram nenhum documento que comprove claramente e de maneira suficientemente convincente que determinados países ou continentes, em particular a América do Sul e a Oceânia, estejam de forma duradoura indemnes e livres do vírus da gripe aviária, ou que, de maneira geral, as aves selvagens capturadas não representam qualquer risco de propagação desse vírus.

85

Por conseguinte, há que constatar que a incerteza científica relativa ao risco de propagação da gripe aviária na União pelas importações de aves selvagens capturadas provenientes de países terceiros do mundo inteiro subsiste num nível elevado.

86

Decorre das considerações que precedem que a primeira acusação relativa a uma violação caracterizada do princípio da proporcionalidade devido ao alcance geográfico demasiado alargado da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas que consta do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013, não procede.

87

Com a segunda acusação, os demandantes alegam que, tendo em conta o abrandamento da propagação das infeções nos países ainda afetados pela gripe aviária, uma solução de quarentena, ainda que dupla, isto é, simultaneamente nos países terceiros e no Estado‑Membro de importação, deveria ter sido preferida pela Comissão como meio menos restritivo de luta contra a referida propagação.

88

A Comissão refuta a argumentação dos demandantes.

89

Desde logo, importa referir que a presente acusação se revela análoga a uma acusação analisada pelo Tribunal Geral no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451).

90

A este respeito, impõe‑se recordar que, no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451, n.os 158 e 159), o Tribunal Geral declarou o seguinte:

91

Por outro lado, no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), o Tribunal Geral sublinhou que, no que respeita à prevenção de riscos, as aves selvagens se distinguem das aves criadas em cativeiro. Com efeito, no caso destas últimas aves, é possível impor um controlo sanitário estrito desde o seu nascimento, que pode chegar à sua criação em meio fechado ou incluir o seu confinamento relativamente às aves de capoeira. Por conseguinte, o Tribunal Geral concluiu que os demandantes no processo que deu origem a esse acórdão não podiam acusar a Comissão de ter adotado uma medida manifestamente desproporcionada ao distinguir as aves selvagens das aves criadas em cativeiro (v., neste sentido, acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451, n.os 162 e 163).

92

No presente caso, há que observar que os demandantes não apresentaram qualquer documento suscetível de infirmar essas apreciações do Tribunal Geral, conformes aos princípios da proporcionalidade e da precaução e ao parecer da EFSA de 2005, bem como, de resto, ao parecer da Efsa de 2008. Pelo contrário, o alegado «abrandamento da propagação das infeções» invocado pelos demandantes mostra‑se questionável, tendo em conta os dados científicos apresentados pela Comissão (v. n.os 74 a 82, supra).

93

Por conseguinte, nas circunstâncias do presente processo, importa considerar que a conclusão referida no n.o 91, supra, é aplicável, por identidade de motivos, tanto ao Regulamento n.o 318/2007 como ao Regulamento de Execução n.o 139/2013, que constitui uma «codificação» do Regulamento n.o 318/2007 e retoma, no essencial, o seu conteúdo (v. n.o 30, supra).

94

Daí resulta que a segunda acusação, relativa a uma violação caracterizada do princípio da proporcionalidade pela não aplicação de uma solução de quarentena enquanto meio menos restritivo de luta contra a gripe aviária, não procede.

95

Com a terceira acusação, os demandantes alegam que uma vigilância mais intensiva das aves migratórias, eventualmente associada a uma obrigação de confinamento preventivo das aves de capoeira criadas ao longo dos itinerários de migração, teria constituído para a Comissão um meio mais eficaz de luta contra a propagação da gripe aviária.

96

A Comissão refuta a argumentação dos demandantes.

97

Desde logo, basta constatar que a transmissão do vírus da gripe aviária pelas aves selvagens migratórias constitui uma via de transmissão paralela, que não impede uma transmissão do vírus por aves selvagens capturadas no seu meio natural. Por conseguinte, uma vigilância mais intensiva das aves migratórias, ainda que associada a medidas de biossegurança reforçadas, como um confinamento obrigatório das aves de capoeira nos itinerários de migração na União, não constitui uma solução de substituição mais eficaz relativamente à proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas.

98

Para além disso, importa considerar que a vigilância das aves migratórias, associada a testes de despistagem em aves selvagens, não constitui uma medida de substituição realista, tendo em conta a sua complexidade, o seu custo elevado e a sua fraca representatividade. Assim, a própria Comissão reconhece que os testes de despistagem efetuados na União em cerca de 50000 aves selvagens, em 2008, através da afetação de recursos significativos, abrangem um número tão reduzido de aves que o seu resultado não pode ser considerado representativo.

99

Em todo o caso, deve observar‑se que a União não pode impor aos países terceiros, designadamente aos países da América do Sul e de África, que procedam a uma vigilância mais intensiva das aves selvagens.

100

Por conseguinte, há que aceitar que o estado sanitário das aves selvagens só pode ser determinado e conhecido com suficiente certeza científica se essas aves forem criadas em cativeiro e vigiadas permanentemente, por um sistema veterinário eficaz, em estabelecimentos de reprodução aprovados para esse efeito.

101

Daí resulta que a terceira acusação, relativa a uma violação caracterizada do princípio da proporcionalidade pela não aplicação de uma vigilância mais intensiva das aves migratórias enquanto meio menos restritivo de luta contra a gripe aviária, não procede.

102

Decorre de todas as considerações precedentes que a Comissão, ao adotar o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013, no exercício do seu amplo poder de apreciação, não cometeu nenhum erro manifesto nem qualquer violação caracterizada do princípio da proporcionalidade, designadamente a respeito do alcance geográfico da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas, ou do princípio da precaução.

103

O segundo fundamento deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.

104

Com o terceiro fundamento, os demandantes, baseando‑se designadamente no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), alegam que a Comissão violou, de forma caracterizada, o seu dever de diligência no âmbito do processo legislativo ao continuar a basear a proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas nos pareceres da EFSA de 2005 e de 2006 «sem qualquer sentido crítico», sem ter solicitado à EFSA um parecer mais recente e sem ter tomado em consideração o estado atual dos conhecimentos científicos, como recolhidos, designadamente, pela OIE e consolidados desde 2010. Em concreto, alegam que a Comissão, ao adotar o Regulamento de Execução n.o 139/2013, tendo já sido estudados e observados há quase dez anos os modos de propagação e os riscos de contaminação do vírus da gripe aviária, deveria ter tido em conta os dados da OIE que estabelecem a inexistência total de casos de infeção de gripe aviária nas aves selvagens da América do Sul, bem como a ausência total de contacto entre as aves selvagens da América do Sul ou da Oceânia e as aves dos países asiáticos afetados.

105

Segundo os demandantes, à luz destes conhecimentos científicos, determinados países indemnes de infeções deveriam ter sido isentos da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas e uma solução de quarentena, associada a uma vigilância mais intensiva das aves migratórias, teria constituído um meio mais adequado. Além disso, o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013 deveriam refletir fielmente o estado dos conhecimentos científicos não apenas aquando da sua adoção mas também durante todo o seu período de validade, o que implicaria adaptá‑los ao longo do tempo, se necessário. Por outro lado, a Comissão não solicitou à EFSA que estudasse especificamente os riscos associados ao comércio internacional de aves de capoeira.

106

A Comissão refuta a argumentação dos demandantes.

107

Decorre de jurisprudência constante que, no caso de uma instituição da União dispor de um amplo poder de apreciação, o controlo do respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos reveste todavia uma importância fundamental. Entre essas garantias figuram, nomeadamente, o dever de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto e o de fundamentar a sua decisão de forma suficiente. Com efeito, o respeito do dever de a Comissão reunir, de forma diligente, os elementos de facto indispensáveis ao exercício do seu amplo poder de apreciação, assim como o seu controlo pelo juiz da União, são tanto mais importantes quanto o exercício do referido poder de apreciação está sujeito apenas a um controlo jurisdicional restrito quanto ao mérito, limitado a apurar um erro manifesto (v., neste sentido, acórdão ATC e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 84 e jurisprudência referida).

108

No presente caso, há que, em primeiro lugar, precisar o alcance jurídico das ilegalidades constatadas no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), e, em segundo lugar, decidir sobre a existência, no caso concreto, de uma violação pela Comissão do seu dever de diligência.

109

Em primeiro lugar, quanto ao alcance das constatações de ilegalidades por violações do dever de diligência efetuadas no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), importa, desde logo, distinguir o contexto factual do presente caso do do processo que deu origem ao referido acórdão.

110

No acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), o Tribunal Geral constatou, designadamente, que a Comissão, primeiro, tinha baseado a Decisão 2005/760 (v. n.o 8, supra) num erro de facto ‑ a saber, uma troca de amostras, uma ave infetada pelo vírus H5N1, detetada no centro de quarentena de Essex (Reino Unido), que tinha sido erradamente catalogada inicialmente como originária do Suriname, na América do Sul, quando depois se revelou ser originária de Taiwan, na Ásia ‑ e, em seguida, tinha violado o seu dever de diligência ao adotar várias decisões de prorrogação da sua decisão inicial (v. n.o 9, supra) sem tomar em consideração os resultados de um relatório que expunha este erro. Assim, a Comissão não explicou os motivos pelos quais, apesar disso, tinha considerado necessário manter a suspensão de importação de aves selvagens provenientes da América do Sul e determinar as zonas de risco, ao abrigo do artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 91/496 (v., neste sentido, acórdão ATC e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 114).

111

Ora, o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013 pertinentes no presente caso, ao estabelecerem condições gerais de polícia sanitária ao abrigo do artigo 17.o da Diretiva 92/65, distinguem‑se claramente da Decisão 2005/760 e das decisões da sua prorrogação, que o Tribunal declarou ilegais no seu acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451). Com efeito, por um lado, esses regulamentos, ao contrário destas decisões, não constituem medidas de salvaguarda relativas a zonas de risco na aceção do artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 91/496, para as quais o risco específico nos países terceiros em causa deva ser analisado cuidadosamente. Por outro lado, os referidos regulamentos, ao contrário destas decisões, não estão sujeitos a uma aplicação limitada no tempo, a qual exigiria uma reapreciação ao expirar a medida para justificar a sua eventual prorrogação.

112

Além disso, no presente caso, a Comissão não se baseou em nenhum erro confirmado e, por conseguinte, não pode ter violado o seu dever de diligência ao não tomar em consideração um qualquer relatório que expusesse esse erro.

113

Daí resulta que as declarações de ilegalidades efetuadas pelo Tribunal Geral no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451), se inscrevem num contexto particular, que inclui medidas de salvaguarda baseadas num erro comprovado, e não podem ser transpostas sem mais para o Regulamento n.o 318/2007 e para o Regulamento de Execução n.o 139/2013.

114

Em segundo lugar, há que constatar, no caso em apreço, que a Comissão, ao basear, desde logo, a adoção do Regulamento n.o 318/2007, designadamente na incerteza científica que resulta do parecer da EFSA de 2006 quanto aos riscos associados à importação de aves selvagens capturadas (v. n.o 17, supra), sendo de resto corroborada pelos dados científicos mais recentes apresentados pela Comissão (v. n.os 74 a 82, supra), cumpriu o seu dever de diligência relativamente à fundamentação científica de uma proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas, tendo em conta, designadamente, a existência de diferentes subtipos de vírus, para além do vírus H5N1.

115

Além disso, em 2007, a Comissão solicitou à EFSA um novo parecer consolidado (v. n.o 25, supra). Ora, há que considerar, como faz a Comissão, que o parecer consolidado da EFSA de 2008, relativo aos aspetos de saúde e bem‑estar animal relativamente à gripe aviária, bem como ao risco da sua introdução nos aviários da União, confirmou a hipótese fundamental do parecer da EFSA de 2006, segundo a qual as aves selvagens representavam um reservatório natural de gripe aviária e a amplitude da sua infeção muito dificilmente podia ser detetada, uma vez que não apresentavam ou apresentavam muito poucos sinais clínicos de doença.

116

Quanto ao Regulamento de Execução n.o 139/2013, importa igualmente observar que a Comissão não violou o seu dever de diligência ao adotá‑lo. Com efeito, os demandantes não apresentaram nenhum documento que permita demonstrar que os dados científicos mais recentes contrariam nos pontos‑chave as conclusões do parecer da EFSA, que baseia a adoção do Regulamento n.o 318/2207, do qual o Regulamento de Execução n.o 139/2013 constitui a «codificação».

117

Além disso, a Comissão solicitou à EFSA um novo parecer no início de 2014, antes da propositura da presente ação (v. n.o 34, supra). Ainda que este parecer respeitasse apenas ao vírus H5N8, deve considerar‑se que tal mandato sugere que a Comissão reagiu devidamente à evolução das circunstâncias pertinentes para a reapreciação das suas medidas de luta contra a gripe aviária.

118

De resto, decorre dos autos que os pareceres da EFSA de 2008 e de 2014 confirmaram os riscos associados às aves selvagens, em particular às capturadas, e a incerteza científica reinante quanto à transmissão da gripe aviária. De igual modo, o Código Sanitário da OIE enuncia que, «[p]or natureza, nenhum Estado‑Membro pode declarar‑se indemne da gripe de tipo A nas aves selvagens» (v. n.o 74, supra).

119

Assim, a manutenção da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas não resulta de uma violação caracterizada do dever de diligência, baseando‑se, ao invés, nos pareceres científicos da EFSA, não infirmados pelo Código Sanitário da OIE, no âmbito do amplo poder de apreciação da Comissão, exercido sem cometer nenhum erro manifesto.

120

Por outro lado, no que se refere à alegação segundo a qual a Comissão não solicitou à EFSA que estudasse especificamente os riscos associados ao comércio internacional de aves de capoeira, há que constatar que, por um lado, é inoperante, uma vez que se trata de uma via de transmissão paralela do vírus da gripe aviária que não impede o risco associado às aves selvagens capturadas, e, por outro, carece de fundamento de facto, uma vez que a Comissão, desde 2000, solicitou à EFSA pareceres científicos pormenorizados sobre os riscos associados às importações de aves de capoeira e adotou diversos atos em consequência, entre eles o Regulamento n.o 798/2008 (v. n.o 24, supra). Além disso, a via de transmissão do referido vírus pelas aves de capoeira foi, de novo, analisada no parecer da EFSA de 2014.

121

Por último, a Comissão refere, sem que seja contrariada pelos demandantes, que, em 31 de março de 2015, tendo em conta surtos massivos de gripe aviária recentemente observados e a recombinação do vírus H5N8 e de outros vírus do subtipo H5, convidou a EFSA a realizar um novo estudo das vias de transmissão e, em particular, do papel dos vírus que causam a GABP dificilmente detetáveis nas aves selvagens mas potencialmente perigosos para o ser humano.

122

Decorre de todas as considerações precedentes que a Comissão, ao adotar e ao manter em vigor o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013, não cometeu nenhum erro manifesto no exercício do seu amplo poder de apreciação nem qualquer violação caracterizada do seu dever de diligência.

123

Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

124

Com o primeiro fundamento, os demandantes alegam que a proibição de importação de aves selvagens para a União, conforme prevista pelo Regulamento n.o 318/2007 e pelo Regulamento de Execução n.o 139/2013, violou, de maneira caracterizada, a sua liberdade profissional, a sua liberdade de empresa e o seu direito de propriedade, tal como garantidos pelos artigos 15.° a 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais. Mais concretamente, alegam que esta proibição lhes tornou impossível exercer o seu negócio de importação e de revenda de aves selvagens capturadas e de exploração das estações de quarentena por eles construídas para esse efeito antes de 2005. Foram assim empurrados para o «limiar da pobreza», ou mesmo para a «beira da ruína», devido à diminuição dos seus volumes de negócios e à perda dos seus investimentos nessas estações de quarentena. Reiteram igualmente, no âmbito deste fundamento, as suas acusações quanto ao caráter desproporcionado da referida proibição, devido, designadamente, ao seu alcance geográfico demasiado alargado.

125

A Comissão refuta a argumentação dos demandantes.

126

Decorre de jurisprudência constante que a liberdade profissional, a liberdade de empresa e o direito de propriedade são direitos fundamentais consagrados nos artigos 15.° a 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais. Todavia, esses direitos não constituem prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração atendendo à sua função social. Por conseguinte, podem ser introduzidas restrições ao exercício desses direitos, na condição de essas restrições corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituírem, relativamente ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (v., neste sentido, acórdão ATC e o., n.o 31, supra, EU:T:2013:451, n.o 188 e jurisprudência referida).

127

No presente caso, importa desde logo referir que o presente fundamento é análogo a um fundamento analisado pelo Tribunal Geral no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451).

128

A este respeito, impõe‑se recordar que, no acórdão ATC e o., n.o 31, supra (EU:T:2013:451, n.o 190), o Tribunal Geral declarou o seguinte:

129

No caso em apreço, há que considerar que a conclusão referida no n.o 128, supra, é aplicável, por identidade de motivos, tanto ao Regulamento n.o 318/2007 como ao Regulamento de Execução n.o 139/2013, que constitui uma «codificação» do Regulamento n.o 318/2007 e retoma, no essencial, o seu conteúdo (v. n.o 30, supra).

130

Com efeito, os demandantes no presente processo não provaram, nem sequer alegaram, que o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013 violam o conteúdo essencial dos seus direitos fundamentais.

131

De resto, os próprios demandantes reconhecem que exercem ainda hoje o seu negócio de aves, precisando que este respeita agora a aves criadas na União que são quer compradas a terceiros quer «produzidas com grandes custos» na sua própria exploração.

132

Ora, deve considerar‑se que uma eventual diminuição do volume de negócios ou uma eventual perda de rendimento ligadas a um diferencial de preço de custo entre aves criadas em cativeiro e aves capturadas no seu meio natural não podem, evidentemente, constituir uma violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais, o qual excede largamente a oportunidade de negócio.

133

A este respeito, importa sublinhar que os demandantes, enquanto negociantes de animais, conservam toda a liberdade de importar aves ornamentais criadas em cativeiro, de as comercializar e de utilizar para esse fim as suas estações de quarentena. Nos termos do artigo 5.o do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013, a importação de aves ornamentais criadas em cativeiro, diferentemente da importação de aves capturadas no seu meio natural, era e continua a ser autorizada, se forem respeitados determinados requisitos de polícia sanitária.

134

Assim, as estatísticas das importações de aves selvagens pela União apresentadas pela Comissão, e não contestadas pelos demandantes, mostram mesmo, depois de uma queda, entre 2005 e 2005, uma subida, entre 2006 e 2010, e uma subida mais acentuada, entre 2010 e 2014. A Comissão apresentou também uma lista de treze estabelecimentos, situados em seis países terceiros, a saber a República Argentina, o Canadá, a República do Chile, os Estados Unidos da América, o Estado de Israel e a República das Filipinas, e aprovados, nos termos do artigo 4.o e do Anexo II do Regulamento n.o 318/2007 e depois do Regulamento de Execução n.o 139/2013 (v. n.o 20, supra), para exportar para a União aves selvagens criadas em cativeiro.

135

Importa também salientar, como faz a Comissão e ao contrário dos demandantes, que as estações de quarentena continuam a ser úteis na União. Com efeito, para as aves selvagens criadas em cativeiro, bem como para determinadas aves selvagens autorizadas para importação devido a regras de exceção previstas no artigo 2.o do Regulamento n.o 318/2007 e do Regulamento de Execução n.o 139/2013, a obrigação de quarentena é dupla, na medida em que é aplicável tanto no país exportador como na União.

136

Assim, segundo as estatísticas apresentadas pela Comissão e não contestadas pelos demandantes, o número de estações de quarentena na União não diminuiu de maneira significativa desde 2007, tendo mesmo sido autorizadas novas estações. Por exemplo, em 2014, tal como em 2007, a Alemanha tinha 24 estações de quarentena em atividade.

137

Decorre de todas as considerações precedentes que as medidas que figuram no Regulamento n.o 318/2007 e no Regulamento de Execução n.o 139/2013 constituem restrições legítimas e proporcionadas, na aceção da jurisprudência referida no n.o 126, supra, à liberdade profissional e à liberdade de empresa, bem como ao direito de propriedade dos demandantes, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais, e que a Comissão, ao adotar e ao manter em vigor os referidos regulamentos, no exercício do seu amplo poder de apreciação, não cometeu nenhum erro manifesto nem qualquer violação caracterizada destes direitos fundamentais.

138

Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

139

Tendo em conta que a Comissão, ao adotar e ao manter em vigor o Regulamento n.o 318/2007 e o Regulamento de Execução n.o 139/2013, não cometeu nenhum erro manifesto no exercício do seu amplo poder de apreciação e não violou, de maneira suficientemente caracterizada, nem o princípio da proporcionalidade, tomando em consideração o princípio da precaução, nem o seu dever de diligência, nem os direitos fundamentais dos demandantes ao abrigo dos artigos 15.° a 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais, há que concluir que, no presente caso, os demandantes não demonstraram a existência de um comportamento ilegal da Comissão.

140

A constatação da inexistência de comportamento ilegal da Comissão no caso em apreço é suficiente para excluir a responsabilidade extracontratual desta instituição, sem que seja necessário, por um lado, analisar as suas alegações de inadmissibilidade e falta de fundamento quanto ao nexo de causalidade e ao dano alegados pelos demandantes, nem, por outro, acolher o pedido destes últimos de que seja convocado B. V., diretor da OIE, como perito.

141

Por conseguinte, há que negar provimento à ação de indemnização na totalidade.

142

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

143

Tendo os demandantes sido vencidos, há que condená‑los a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pela Comissão, de acordo com o pedido por esta formulado.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),

decide:

Antecedentes do litígio

Apresentação dos demandantes

Quanto às Diretivas 91/496/CEE e 92/65/CEE

Quanto ao parecer da EFSA de 2005

Quanto à Decisão 2005/760/CE e à prorrogação das medidas adotadas

Quanto ao parecer da EFSA de 2006

Quanto ao Regulamento (CE) n.o 318/2007

Quanto ao parecer da EFSA de 2008

Quanto ao Regulamento de Execução (CE) n.o 139/2013

Quanto ao acórdão ATC e o./Comissão de 2013

Quanto ao parecer da EFSA de 2014

Tramitação processual e pedidos das partes

Apreciação jurídica

Quanto à existência de um comportamento ilegal

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação caracterizada do princípio da proporcionalidade

— Quanto à primeira acusação, relativa ao alcance geográfico demasiado alargado da proibição de importação para a União de aves selvagens capturadas

— Quanto à segunda acusação, relativa à não aplicação de uma solução de quarentena enquanto meio menos restritivo

— Quanto à terceira acusação, relativa à não aplicação de uma vigilância mais intensiva das aves migratórias enquanto meio mais eficaz

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação caracterizada do dever de diligência

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação caracterizada da liberdade profissional, da liberdade de empresa e do direito de propriedade (artigos 15.° a 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais)

Quanto à ação de indemnização

Quanto às despesas