I. Introdução

II. Quadro jurídico

A. Direito internacional

1. Convenção Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF)

2. Acordo de adesão

B. Direito da União

1. Decisão 2013/103/UE

2. Regulamento (CEE) n.o 2913/92

3. Regulamento (CEE) n.o 2454/93

4. Regulamento (UE) n.o 952/2013

5. Regulamento (CE) n.o 136/2004

6. Diretiva 2008/110

7. Diretiva 2004/49

III. Antecedentes do litígio e decisão impugnada

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

V. Análise

A. Quanto ao primeiro fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 5.o, n.o 2, TUE

1. Quanto ao artigo 218.o TFUE

2. Quanto ao sistema de competências da União

a) Competências internas e externas

b) Competências exclusivas e partilhadas

c) Competência partilhada e acordo misto: duas questões diferentes

3. Existência de competência externa?

a) Argumentação das partes

b) Apreciação

1) Quanto ao artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE

2) Quanto às outras obrigações do Conselho

c) Conclusão

4. Existência de competência externa exclusiva?

a) Quanto ao artigo 3.o, n.o 2, terceira hipótese, TFUE

b) Ponto 5: revisão parcial do apêndice B (CIM)

1) Argumentação das partes

2) Apreciação

c) Pontos 4 e 7: revisão parcial da COTIF — convenção de base e do apêndice D (CUV)

1) Argumentação das partes

2) Apreciação

d) Ponto 12: revisão parcial do apêndice E (CUI)

1) Argumentação das partes

2) Apreciação

B. Quanto ao segundo fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 296.o TFUE

1. Argumentação das partes

2. Apreciação

C. Quanto ao terceiro fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 3, TUE

1. Argumentação das partes

2. Apreciação

VI. Quanto às despesas

VII. Conclusão

1.

O presente recurso de anulação, interposto pela República Federal da Alemanha contra o Conselho da União Europeia, teve origem num litígio que os opõe relativamente à competência externa da União Europeia em matéria de transportes.

2.

Este recurso dará ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar que, em princípio, uma competência partilhada — neste caso, em matéria de transportes — pode ser exercida sem que exista uma regulamentação interna correspondente. Com efeito, em aplicação do artigo 216.o, n.o 1, TFUE, basta que o exercício da competência externa seja necessário para alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados.

3.

Todos os Estados‑Membros da União, com exceção da República de Chipre e da República de Malta, são partes na Convenção Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, que criou a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF). A COTIF foi alterada pelo Protocolo de Vilnius de 3 de junho de 1999. A União aderiu à COTIF com efeitos a 1 de julho de 2011.

4.

Em conformidade com o disposto no artigo 2.o, n.o 1, da COTIF, a OTIF tem como objetivo favorecer, melhorar e facilitar, a todos os níveis, o tráfego internacional ferroviário, nomeadamente estabelecer regimes de direito uniforme em diversos domínios jurídicos relativos ao tráfego internacional ferroviário.

5.

Nos termos do artigo 6.o da COTIF, intitulado «Regras uniformes»:

«1.   O tráfego internacional ferroviário e a admissão de material ferroviário para utilização em tráfego internacional ferroviário são regulados, desde que não tenham sido feitas ou emitidas declarações ou reservas nos termos do n.o 1, primeira frase, do artigo 42.o:

2.   As Regras Uniformes, o Regulamento e os regimes enumerados no n.o 1, incluindo os respetivos anexos, são parte integrante da [COTIF].»

6.

A Comissão de Revisão, que é composta, em princípio, por todas as partes na COTIF, decide, de acordo com o artigo 33.o, n.o 4, da COTIF, quanto às propostas tendentes a alterar as disposições da COTIF e dos seus apêndices.

7.

O artigo 35.o da COTIF, intitulado «Decisões das comissões», estabelece:

«1.   As alterações da [COTIF], decididas pelas comissões, são notificadas pelo Secretário‑Geral aos Estados‑Membros.

2.   As alterações da [COTIF] propriamente dita, decididas pela Comissão de Revisão, entram em vigor para todos os Estados‑Membros no 1.° dia do 12.° mês que se segue àquele em que o Secretário‑Geral as tenha notificado aos Estados‑Membros. Os Estados‑Membros podem formular uma objeção num prazo de quatro meses a contar da data da notificação. Em caso de objeção formulada por um quarto dos Estados‑Membros, a alteração não entra em vigor. Se um Estado‑Membro formular uma objeção contra uma decisão da Comissão de Revisão no prazo de quatro meses e denunciar a [COTIF], a denúncia produz efeitos na data prevista para a entrada em vigor dessa decisão.

3.   As alterações dos apêndices à [COTIF], decididas pela Comissão de Revisão, entram em vigor para todos os Estados‑Membros no 1.° dia do 12.° mês que se segue àquele em que o Secretário‑Geral as tenha notificado aos Estados‑Membros. […]

4.   Os Estados‑Membros podem formular uma objeção num prazo de quatro meses contados a partir da data da notificação prevista no n.o 3. Em caso de objeção formulada por um quarto dos Estados‑Membros, a alteração não entra em vigor. Nos Estados‑Membros que tenham formulado uma objeção contra uma decisão nos prazos fixados, a aplicação do apêndice em causa é suspensa na íntegra para o tráfego com e entre os Estados‑Membros a contar do momento em que as decisões produzam efeitos. Todavia, em caso de objeção contra a validação de uma norma técnica ou contra a adoção de uma prescrição técnica uniforme, somente estas são suspensas no que respeita ao tráfego com e entre os Estados‑Membros a contar do momento em que as decisões produzam efeitos; o mesmo acontece em caso de objeção parcial.

[…]»

8.

Nos termos do artigo 2.o do apêndice B (CIM), intitulado «Prescrição de direito público», os «transportes aos quais se aplicam as presentes Regras Uniformes estão sujeitos às prescrições de direito público, nomeadamente […] às do direito aduaneiro e às que são relativas à proteção dos animais».

9.

O acordo entre a União Europeia e a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários, relativo à adesão da União Europeia à Convenção Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Vilnius (JO 2013, L 51, p. 8), assinado em 23 de junho de 2011 em Berna (a seguir «acordo de adesão»), entrou em vigor em 1 de julho de 2011, em conformidade com o seu artigo 9.o

10.

O artigo 2.o do acordo de adesão prevê:

«Sem prejuízo do objeto e da finalidade da [COTIF] de promover, melhorar e facilitar o transporte ferroviário internacional e sem prejuízo da sua plena aplicação, em relação às outras Partes na [COTIF], nas suas relações mútuas, as Partes na [COTIF] que são Estados‑Membros da União devem aplicar as regras da União, e não, por conseguinte, as regras decorrentes da presente [COTIF] exceto na medida em que não existam regras da União que regulem a matéria particular em causa.»

11.

Nos termos do artigo 6.o do acordo de adesão:

«1.   No que respeita a decisões relativas a matérias da competência exclusiva da União Europeia, esta exerce os direitos de voto dos seus Estados‑Membros nos termos da [COTIF].

2.   No que respeita a decisões relativas a matérias em que a União partilha competências com os seus Estados‑Membros, o voto é exercido ou pela União ou pelos seus Estados‑Membros.

3.   Sem prejuízo do disposto no n.o 7 do artigo 26.o [COTIF], a União Europeia dispõe de um número de votos igual ao dos seus Estados‑Membros que são igualmente membros da [COTIF]. Quando a União Europeia vota, os seus Estados‑Membros não votam.

4.   A União informa as outras Partes Contratantes na [COTIF] de cada um dos casos em que exercerá os direitos de voto previstos nos n.os 1 a 3 relativamente aos diversos pontos inscritos na ordem de trabalhos da Assembleia Geral e dos outros órgãos deliberativos. Essa obrigação aplica‑se igualmente às decisões tomadas por correspondência. A referida informação deve ser prestada ao Secretário‑Geral da OTIF com antecedência suficiente para poder ser posta a circular juntamente com os documentos da reunião ou para permitir uma decisão por correspondência.»

12.

O artigo 7.o do acordo de adesão estabelece:

«O âmbito da competência da União é descrito, em termos gerais, numa declaração por escrito apresentada pela União por ocasião da celebração do presente Acordo. Essa declaração pode ser alterada, se necessário, mediante notificação da União Europeia à OTIF. A declaração não substitui nem limita de forma alguma as matérias que possam ser objeto de notificações de competência da União anteriores à tomada de decisões, em sede da OTIF, por votação formal ou outro procedimento.»

13.

O acordo de adesão foi aprovado, em nome da União, pela Decisão 2013/103/UE ( 2 ).

14.

No anexo I da Decisão 2013/103 figura uma declaração da União, feita aquando da assinatura do acordo de adesão, relativa ao exercício da sua competência.

15.

Essa declaração tem a seguinte redação:

«No setor ferroviário, a União Europeia […] exerce uma competência partilhada com os Estados‑Membros da União […] por força dos artigos 90.° e 91.° [TFUE], em conjugação com o artigo 100.o, n.o 1, [e artigos 171.° e] 172.° do [referido Tratado].

[…]

Com base [no artigo 91.o e 171.° TFUE], a União adotou um número substancial de diplomas legais aplicáveis ao transporte ferroviário.

Nos termos do direito da União, a União tem competência exclusiva em matérias do domínio do transporte ferroviário em que a [COTIF], ou diplomas legais adotados em conformidade com ela, afetam ou alteram o alcance das regras em vigor da União.

Nas matérias reguladas pela [COTIF], que são da competência exclusiva da União, os Estados‑Membros não têm competência.

Nos casos em que as regras vigentes da União não são afetadas pela [COTIF] ou por diplomas legais adotados em conformidade com ela, a União partilha com os Estados‑Membros a competência nas matérias relacionadas com a [COTIF].

No apêndice do presente Anexo, figura a lista dos diplomas legais da União em vigor à data do presente Acordo. O âmbito da competência da União decorrente dos referidos diplomas legais deve ser apreciado por referência às disposições específicas de cada diploma legal, especialmente na medida em que tais disposições estabeleçam regras comuns. A competência da União é suscetível de evoluir. No quadro do Tratado da União Europeia e do [Tratado FUE], as instituições competentes da União podem tomar decisões que determinem o alcance das competências da União. A União reserva‑se, por conseguinte, o direito de alterar a presente declaração nessa conformidade, sem que tal constitua condição necessária para o exercício da sua competência nas matérias abrangidas pela [COTIF].»

16.

O apêndice do anexo I da Decisão 2013/103 enumera os diplomas legais da União referentes a matérias que são objeto da COTIF. Estes instrumentos incluem as Diretivas 2001/14/CE ( 3 ), 2004/49/CE ( 4 ) e 2008/110/CE ( 5 ).

17.

O anexo III da Decisão 2013/103 prevê as disposições internas a aplicar pelo Conselho, os Estados‑Membros e a Comissão Europeia nos trabalhos no quadro da OTIF.

18.

O artigo 94.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 ( 6 ) estabelece:

«1.   O responsável principal é obrigado a prestar uma garantia destinada a assegurar o pagamento da dívida aduaneira e de outras imposições suscetíveis de se constituírem relativamente às mercadorias.

2.   A garantia é:

3.   A autorização a que se refere o n.o 2, alínea b), será concedida unicamente a pessoas:

4.   As pessoas que comprovem perante as autoridades aduaneiras que cumprem normas de fiabilidade mais rigorosas poderão ser autorizadas a prestar uma garantia global de montante reduzido, ou beneficiar de dispensa de garantia. Os critérios complementares de concessão desta autorização incluirão:

As modalidades de aplicação relativas às autorizações concedidas ao abrigo do presente número serão estabelecidas de acordo com o procedimento do comité.

5.   A dispensa de garantia concedida ao abrigo do n.o 4 não cobre as operações de trânsito comunitário externas que incidem sobre mercadorias que se considere, de acordo com o procedimento do comité, apresentarem riscos acrescidos.

6.   Tendo em conta os princípios subjacentes ao n.o 4, o recurso à garantia global de um montante reduzido pode ser proibido temporariamente, no trânsito comunitário externo, de acordo com o procedimento do comité, como medida de exceção, em circunstâncias específicas.

7.   Tendo em conta os princípios subjacentes ao n.o 4, o recurso à garantia global pode ser proibido temporariamente, no trânsito comunitário externo, de acordo com o procedimento do comité, quanto às mercadorias que tenham sido objeto de grande número de fraudes comprovadas, no quadro da garantia global.»

19.

Os artigos 412.°, 416.° e 419.° do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 ( 7 ) constam do ponto A, intitulado «Disposições gerais relativas aos transportes por caminhos de ferro», da subsecção 8, por sua vez, intitulada «Procedimentos simplificados próprios às mercadorias transportadas por caminho de ferro ou por grandes contentores», desse regulamento.

20.

O artigo 412.o do regulamento de aplicação dispõe:

«O artigo 359.o [relativo às formalidades a cumprir na estância de passagem durante o transporte] não se aplica aos transportes ferroviários de mercadorias.»

21.

Nos termos do artigo 416.o, n.o 1, desse regulamento:

«A companhia de caminhos de ferro que aceita o transporte da mercadoria a coberto de uma guia de remessa CIM válida como declaração de trânsito comunitário é, para essa operação, o responsável principal.»

22.

O artigo 419.o, n.os 1 e 2, desse mesmo regulamento tem a seguinte redação:

«1.   A guia de remessa CIM será apresentada na estância de partida, sempre que um transporte a que é aplicável o regime de trânsito comunitário se inicie e deva terminar no território aduaneiro da Comunidade.

2.   A estância de partida aporá, de modo evidente, na casa reservada à alfândega dos exemplares 1, 2 e 3 da guia de remessa CIM:

A sigla “T2”ou “T2F”será autenticada por aposição do carimbo da estância de partida.»

23.

O artigo 233.o, n.o 4 do Regulamento (UE) n.o 952/2013 ( 8 ), sob a epígrafe «Obrigações do titular do regime de trânsito da União e do transportador e do destinatário de mercadorias que circulem ao abrigo do regime de trânsito da União», dispõe:

«Mediante pedido, as autoridades aduaneiras podem autorizar qualquer das seguintes simplificações no que respeita à sujeição das mercadorias ao regime de trânsito da União ou ao termo desse regime:

[…]

24.

O artigo 2.o, n.os 3 e 4, do Regulamento (CE) n.o 136/2004 ( 9 ) prevê:

«3.   O [Documento Veterinário Comum de Entrada (DVCE)] será redigido num original e em cópias, conforme determinado pela autoridade competente para cumprir os requisitos do presente regulamento. A pessoa responsável pela carga preencherá a parte 1 do DVCE e transmiti‑la‑á ao pessoal veterinário do posto de inspeção fronteiriço.

4.   Sem prejuízo dos n.os 1 e 3, as informações contidas no DVCE podem, mediante acordo das autoridades competentes correlacionadas com a remessa, ser objeto de uma notificação antecipada por telecomunicação ou por outro sistema de transmissão eletrónica de dados. Quando isso aconteça, as informações fornecidas em formato eletrónico serão as requeridas na parte 1 do modelo de DVCE.»

25.

O artigo 3.o, n.os 2 e 3, desse regulamento tem a seguinte redação:

«2.   O original do DVCE relativo a remessas a que se concedeu aprovação veterinária deve consistir do conjunto das partes 1 e 2, devidamente preenchidas e assinadas.

3.   O veterinário oficial, ou a pessoa responsável pela carga, notificará as autoridades aduaneiras do posto de inspeção fronteiriço da aprovação veterinária da remessa, conforme disposto no n.o 1, apresentando o original do DVCE, ou por meio eletrónico.

26.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do referido regulamento:

«Para um primeiro desalfandegamento, a pessoa responsável pela carga apresentará o original do DVCE à estância aduaneira responsável pelo estabelecimento onde se encontra a remessa. Isto também pode ser feito por via eletrónica, mediante autorização da autoridade competente.»

27.

O artigo 10.o do Regulamento n.o136/2004 estabelece:

«A produção, utilização, transmissão e armazenagem do DVCE, conforme previsto nas várias situações descritas no presente regulamento, podem ser feitas por meios eletrónicos à discrição da autoridade competente.»

28.

Nos termos dos considerandos 3 e 4 da Diretiva 2008/110:

29.

O artigo 1.o da Diretiva 2004/49, conforme alterada pela Diretiva 2008/110 ( 11 ) prevê o seguinte:

«A presente diretiva visa garantir a promoção e o reforço da segurança dos caminhos de ferro comunitários e melhorar o acesso ao mercado da prestação dos serviços ferroviários mediante:

[…]

[…]»

30.

O artigo 3.o dessa diretiva dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]»

31.

O artigo 4.o, n.os 3 e 4, dessa diretiva tem a seguinte redação:

«3.   Os Estados‑Membros devem garantir que a responsabilidade pela segurança da exploração do sistema ferroviário e pelo controlo dos riscos a ele associados recaia sobre os gestores da infraestrutura e as empresas ferroviárias, obrigando‑os a implementar as necessárias medidas de controlo dos riscos, cooperando reciprocamente se adequado, a aplicar normas e padrões de segurança nacionais e a criar sistemas de gestão da segurança de acordo com o disposto na presente diretiva.

Sem prejuízo da responsabilidade civil em conformidade com os requisitos legais dos Estados‑Membros, cada gestor da infraestrutura e cada empresa ferroviária será responsável pela sua parte do sistema e pela segurança da respetiva exploração, incluindo o fornecimento de material e a contratação de serviços, perante utilizadores, clientes, os próprios trabalhadores e terceiros.

4.   Esta responsabilidade não afeta a responsabilidade de cada produtor, fornecedor de serviços de manutenção, detentor, prestador de serviços e entidade adjudicante assegurar que os veículos, instalações, equipamentos e materiais por eles fornecidos, bem como os serviços prestados, estejam em conformidade com os requisitos e as condições de utilização indicados, de modo que as empresas ferroviárias e/ou os gestores da infraestrutura os possam utilizar em segurança na exploração.»

32.

Nos termos do artigo 14.o‑A da Diretiva 2004/49:

«1.   Antes de entrar em serviço ou de ser utilizado na rede, a cada veículo é atribuída uma entidade responsável pela manutenção, a qual deve estar registada no RMN, de acordo com o disposto no artigo 33.o da diretiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário.

2.   A entidade responsável pela manutenção pode ser uma empresa ferroviária, um gestor de infraestrutura ou um detentor.

3.   Sem prejuízo da responsabilidade das empresas ferroviárias e dos gestores de infraestrutura pela operação segura de uma composição, tal como previsto no artigo 4.o, a entidade deve assegurar, por meio de um sistema de manutenção, que os veículos por cuja manutenção é responsável se encontrem em condições seguras para circular. Para esse efeito, a entidade responsável pela manutenção deve assegurar que a manutenção dos veículos seja efetuada de acordo com:

A entidade responsável pela manutenção pode efetuar a manutenção ela própria ou recorrer a oficinas de manutenção contratadas.

[…]»

33.

Durante o mês de abril de 2014, o Secretário‑Geral da OTIF notificou as partes contratantes da COTIF das propostas de alteração da COTIF, submetidas à Comissão de Revisão da OTIF na sua 25.a sessão, que teve lugar em Berna (Suíça), de 25 a 27 de junho de 2014. Essas propostas de alteração incidiam, nomeadamente, sobre os apêndices B (CIM), D (CUV), em conjugação com o artigo 12.o da COTIF, e sobre o apêndice E (CUI). Em 25 de abril e 27 de maio de 2014, respetivamente, a República Francesa e a República Federal da Alemanha apresentaram propostas de alteração referentes ao apêndice D (CUV), que foram igualmente submetidas à Comissão de Revisão da OTIF nessa mesma sessão.

34.

Em 26 de maio de 2014, a Comissão apresentou um documento de trabalho a respeito de determinadas alterações à COTIF ao grupo de trabalho «Transportes terrestres» do Conselho, com vista à preparação da 25.a sessão da Comissão de Revisão da OTIF. Em 5 de junho de 2014, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de decisão do Conselho que estabelecia a posição a adotar pela União nessa sessão da Comissão de Revisão da OTIF [COM(2014) 338 final]. Na sequência dos trabalhos nos órgãos preparatórios do Conselho, o Conselho «Assuntos Gerais», na sua reunião de 24 de junho de 2014, adotou a Decisão 2014/699/UE ( 12 ) (a seguir «decisão impugnada»), com base no artigo 91.o TFUE, lido em conjugação com o artigo 218.o, n.o 9, TFUE.

35.

A República Federal da Alemanha votou contra a referida proposta e fez a seguinte declaração aquando da adoção da decisão impugnada:

«A República Federal da Alemanha entende que a [União] não tem competência para as alterações do apêndice B (Regras Uniformes CIM), do apêndice D (Regras Uniformes CUV) e do apêndice E (Regras Uniformes CUI) da [COTIF] e considera, por conseguinte, que não há lugar a coordenar a posição a adotar pela [União] na 25.a sessão da Comissão de Revisão da OTIF, que se realizará de 25 a 27 de junho de 2014. Até à data, a [União] não exerceu a sua competência legislativa nos domínios do direito privado dos transportes abrangidos pelos referidos apêndices. Por conseguinte, os Estados‑Membros podem continuar a exercer a sua competência nos termos do segundo período do artigo 2.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Tratado FUE. Além disso, nos casos em que a competência é partilhada, o artigo 6.o, n.o 2, do [acordo de adesão], prevê expressamente que os Estados‑Membros podem continuar a exercer independentemente o seu direito de voto nesses domínios. A [República Federal da] Alemanha declara, a título cautelar, que recusa qualquer exercício do seu direito de voto pela Comissão Europeia.»

36.

Nos termos dos considerandos 4 a 6 e 9 da decisão impugnada:

[…]

37.

O artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada dispõe que «[a] posição a adotar em nome da União na 25.a sessão da Comissão de Revisão criada pela [COTIF] é a definida no anexo [desta] decisão».

38.

O ponto 4 desse anexo, relativo à revisão parcial da COTIF, tem a seguinte redação:

«[…]

Competência: partilhada.

Exercício dos direitos de voto: Estados‑Membros.

Posição coordenada recomendada:

[…]

Aceitar as alterações ao artigo 12.o (Execução de sentenças. Penhoras) alteração da definição de «detentor» em consonância com o direito da União.

[…]»

39.

O ponto 5 do referido anexo, relativo à revisão parcial do apêndice B (CIM), estipula o seguinte:

«[…]

Competência: partilhada.

Exercício dos direitos de voto: União (artigos 6.° e 6.°‑A), Estados‑Membros (outros artigos).

Posição coordenada recomendada:

As alterações ao artigo 6.o e o novo artigo 6.o‑A têm incidências no direito da União, dada a utilização da declaração de expedição e dos documentos que a acompanham para os procedimentos aduaneiros, sanitários e fitossanitários. A União subscreve a intenção da OTIF de dar prioridade à declaração de expedição eletrónica. No entanto, a adoção de tais alterações nesta altura pode ter consequências indesejadas. O atual procedimento simplificado de trânsito aduaneiro por caminho de ferro é impossível sem documentos em papel. Portanto, se optarem pela declaração de expedição eletrónica, os caminhos de ferro terão de utilizar o procedimento normal de trânsito e o novo sistema de trânsito informatizado (NSTI).

A Comissão já iniciou os preparativos com vista à discussão em grupo de trabalho da utilização de documentos de transporte eletrónicos para o trânsito ao abrigo do [Regulamento n.o 952/2013]. A primeira reunião deste grupo de trabalho está agendada para 4‑5 de junho de 2014. A União subscreve igualmente a intenção de privilegiar a apresentação dos documentos de acompanhamento em formato eletrónico. Não há, todavia, base legal no direito da União vigente para obrigar à apresentação em formato eletrónico dos documentos (e.g. o documento veterinário comum de entrada e o documento comum de entrada) que devem acompanhar as mercadorias sujeitas a controlo sanitário ou fitossanitário, pelo que os referidos documentos têm de ser apresentados em papel. A Comissão preparou um projeto de Regulamento (relativo aos controlos oficiais) que permitirá a certificação eletrónica e que está atualmente em discussão no Parlamento Europeu e no Conselho. A sua adoção está prevista para finais de 2015/princípios de 2016, mas haverá um período de transição para a aplicação.

A União sugere, portanto, que não se delibere sobre esta matéria na presente sessão da Comissão de Revisão em apreço e que a OTIF e a União continuem a cooperar para que uma solução bem preparada possa ser apresentada por ocasião de uma próxima revisão do CIM, que conviria idealmente sincronizar com o [Regulamento n.o 952/2013] e as respetivas disposições de execução, cuja entrada em vigor está prevista para 1 de maio de 2016. Alguns procedimentos por via eletrónica poderão ser introduzidos gradualmente, entre 2016 e 2020, de acordo com o artigo 278.o do [Regulamento n.o 952/2013].

[…]»

40.

O ponto 7 do mesmo anexo, relativo à revisão parcial do apêndice D (CUV), tem a seguinte redação:

«[…]

Competência: partilhada.

Exercício dos direitos de voto: União.

Posição da União recomendada: aceitar as alterações aos artigos 2.° e 9.°, visto aclararem as atribuições do detentor e da entidade de manutenção em consonância com o direito da União [Diretiva 2008/110]. Todavia, a alteração ao artigo 7.o proposta pela [República Francesa], que respeita à responsabilidade da pessoa que forneceu o veículo para utilização como meio de transporte em caso de danos resultantes de defeito do veículo, carece de uma análise mais aprofundada a nível da União antes de tomar uma decisão na OTIF. A União não está, portanto, em posição de apoiar esta proposta de alteração na presente Comissão de Revisão e propõe o adiamento da decisão para a próxima Assembleia Geral de modo a melhor analisar esta questão. A União toma a mesma posição, ou seja, adiar a decisão para a próxima Assembleia Geral a fim de avaliar melhor a questão, relativamente à proposta da [República Federal da] Alemanha de um novo artigo 1.o‑A apresentada à OTIF durante a coordenação da União.

Posição adicional da União recomendada: No documento CR 25/7 ADD 1, página 6, no final do ponto 8‑A, aditar: “The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM [entidade responsável pela manutenção] and the keeper of the vehicles”».

41.

O ponto 12 do anexo da decisão impugnada, relativo à revisão parcial do apêndice E (CUI), estabelece o seguinte:

«[…]

Competência: partilhada:

Exercício dos direitos de voto: União.

Posição coordenada recomendada: rejeitar as alterações. Propostas pelo CIT, estas alterações compreendem o alargamento do âmbito de aplicação do CUI ao tráfego nacional, a introdução de condições gerais contratualmente vinculativas e a extensão da responsabilidade do gestor da infraestrutura por danos. Embora possam merecer uma análise mais aprofundada, estas alterações não foram discutidas em nenhuma instância interna da OTIF anteriormente à sessão da Comissão de Revisão em apreço e o seu impacto não pôde, portanto, ser avaliado com profundidade suficiente. Afigura‑se prematuro alterar o CUI (consentâneo, na sua forma atual, com o direito da União) na sessão da CR em apreço, na falta de preparação adequada.»

42.

Durante a 25.a sessão da Comissão de Revisão da OTIF, a Comissão apresentou a posição da União, tal como definida no anexo da decisão impugnada, ao passo que a República Federal da Alemanha defendeu uma posição autónoma no que diz respeito às propostas de alteração relativas ao artigo 12.o da COTIF bem como aos apêndices B (CIM), D (CUV) e E (CUI) (a seguir, em conjunto, «alterações controvertidas»), e exigiu exercer por si própria o direito de voto nessas questões. A República Federal da Alemanha votou contra a posição da União no que se refere às alterações propostas ao artigo 12.o da COTIF e ao apêndice D (CUV). Uma vez que estas propostas obtiveram a maioria necessária, as alterações em causa foram adotadas pela Comissão de Revisão da OTIF.

43.

Posteriormente, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha uma notificação para cumprir relativa ao seu voto na 25.a sessão da Comissão de Revisão da OTIF, o qual estava em contradição com a decisão impugnada.

44.

A República Federal da Alemanha pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão impugnada, na medida em que diz respeito às alterações controvertidas e que condene o Conselho nas despesas.

45.

O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e que, a título subsidiário, caso a decisão impugnada seja anulada, mantenha os efeitos desta, e que condene a República Federal da Alemanha nas despesas.

46.

Os Governos francês e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte intervieram em apoio dos pedidos da República Federal da Alemanha, enquanto a Comissão interveio em apoio do Conselho.

47.

Todas as partes acima referidas, exceto o Reino Unido, participaram na audiência que se realizou em 25 de outubro de 2016.

48.

O presente processo tem origem num litígio entre a República Federal da Alemanha e o Conselho relativo a uma decisão deste último que estabeleceu a posição a adotar em nome da União numa sessão da Comissão de Revisão da OTIF a respeito de determinadas alterações à COTIF e aos seus apêndices.

49.

A República Federal da Alemanha invoca três fundamentos de recurso relativos, o primeiro, à violação do princípio da atribuição com base na incompetência da União, o segundo, à violação do dever de fundamentação e, o terceiro, à violação do princípio da cooperação leal conjugado com o princípio da tutela jurisdicional efetiva.

50.

Analisarei esses três fundamentos de recurso na ordem apresentada pela República Federal da Alemanha.

51.

Com o seu primeiro fundamento de recurso, a República Federal da Alemanha alega que a União não tinha competência, por força do artigo 91.o e do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, para determinar a posição da União a adotar na 25.a sessão da Comissão de Revisão da OTIF, a respeito das alterações propostas aos apêndices B (CIM), D (CUV) e E (CUI).

52.

O artigo 13.o, n.o 1, alínea c), da COTIF prevê uma Comissão de Revisão que, de acordo com o artigo 33.o, n.o 4 da COTIF, decide quanto às propostas tendentes a alterar esta última ou os seus apêndices ( 13 ).

53.

As alterações em causa no presente processo estão incluídas na lista constante do artigo 33.o da COTIF.

54.

O artigo 218.o TFUE regula o processo de negociação e de celebração de acordos entre a União e países terceiros ou organizações internacionais. O Conselho, enquanto instituição que representa os interesses dos Estados‑Membros, é o principal órgão de decisão neste processo. Para este efeito, nos termos do artigo 218.o, n.o 2, TFUE, o Conselho autoriza a abertura das negociações (é normalmente à Comissão que compete negociar) ( 14 ), adota diretrizes de negociação ( 15 ), autoriza a assinatura ( 16 ) e celebra os acordos ( 17 ). Este artigo prevê igualmente o grau de participação do Parlamento Europeu, quer se trate de uma aprovação nos casos que são enumerados exaustivamente ( 18 ) ou, não sendo esse o caso, de uma consulta ( 19 ). Quanto ao restante, o Parlamento é informado em todas as fases do processo ( 20 ). Ao longo de todo o processo, o Conselho delibera por maioria qualificada ( 21 ), exceto em situações bem definidas ( 22 ).

55.

No que respeita à alteração de acordos, existe, em geral, um paralelismo formal, na medida em que o processo de alteração de um acordo é o mesmo que o da sua celebração ( 23 ).

56.

Como exceção a esta regra geral, o artigo 218.o, n.o 9, TFUE prevê, contudo, um processo simplificado ( 24 ). Nos termos dessa disposição, inserida no Tratado FUE pelo Tratado de Amesterdão ( 25 ), conforme alterada pelo Tratado de Nice ( 26 ), o Conselho, sob proposta da Comissão, adota uma decisão em que se definam as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo ( 27 ).

57.

Por último cumpre assinalar que, no que respeita à alteração de um acordo, o artigo 218.o, n.o 7, TFUE ( 28 ) constitui uma derrogação ao artigo 218.o, n.o 9, TFUE. Esta primeira disposição constitui, por assim dizer, um processo simplificado do processo simplificado ( 29 ), sendo que, no entanto, a referida disposição não é aplicável no caso em apreço.

58.

No caso vertente, o Conselho, sob proposta da Comissão, adotou uma decisão na qual é definida a posição a tomar em nome da União na Comissão de Revisão (ou seja, uma instância criada pela COTIF). Esta instância é chamada a adotar atos que produzem efeitos jurídicos, uma vez que se destinam a alterar a COTIF e os seus anexos. Além disso, como detalhadamente se verá em seguida, as alterações propostas não incidem sobre o quadro institucional da COTIF ( 30 ). Por conseguinte, são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 218.o, n.o 9, TFUE.

59.

O presente litígio enquadra‑se portanto plenamente no âmbito de aplicação desta disposição. Eu diria até que constitui uma das «situações padrão» previstas pelo processo simplificado introduzido por esta disposição ( 31 ).

60.

Como é óbvio, qualquer alteração de um acordo segundo o processo previsto no artigo 218.o, n.o 9, TFUE pressupõe a existência de uma competência da União.

61.

Isso conduz‑nos ao sistema de competências instituído pelos Tratados ( 32 ).

62.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, primeiro período, TUE, a delimitação das competências da União rege‑se pelo princípio da atribuição. De acordo com o artigo 5.o, n.o 2, TUE, a União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos. As competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros ( 33 ).

63.

O princípio da atribuição aplica‑se tanto às competências internas como às competências externas.

64.

O Tratado FUE atribui competências à União. Neste contexto, o referido Tratado contém bases jurídicas diferentes que habilitam a União a agir, como o artigo 91.o TFUE em matéria de transportes, ao qual regressarei mais tarde.

65.

No que respeita, mais especificamente, à competência externa, ou seja, à capacidade de a União (que goza de capacidade jurídica por força do artigo 335.o TFUE) celebrar acordos com países terceiros ou organizações internacionais, o Tratado de Lisboa, pela primeira vez na história da União ( 34 ), clarifica ( 35 ), de forma sumária, as situações em que a União dispõe de tal competência. O artigo 216.o, n.o 1, TFUE prevê competência externa para a União em quatro situações, que consagram, com ligeiras diferenças, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à competência externa ( 36 ).

66.

Nos termos do artigo 216.o, n.o 1, TFUE, a União pode celebrar acordos com um ou mais países terceiros ou organizações internacionais, em primeiro lugar, quando os Tratados o prevejam ( 37 ) ou quando a celebração de um acordo, em segundo lugar ( 38 ), seja necessária para alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados ( 39 ), em terceiro lugar, esteja prevista num ato juridicamente vinculativo da União ( 40 ), em quarto lugar, seja suscetível de afetar normas comuns ou alterar o seu alcance ( 41 ).

67.

Note‑se, desde já, que as segunda e quarta situações constituem competências que, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, eram correntemente designadas por competências «implícitas».

68.

O artigo 216.o, n.o 1, TFUE é omisso quanto à questão de saber se a competência externa é exclusiva ou partilhada, e justificadamente. Voltarei a esta questão mais adiante.

69.

Depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, as categorias e os domínios de competências da União são explicitados de forma detalhada no título I («As categorias e os domínios de competências da União») da primeira parte do Tratado FUE, intitulada «Os Princípios».

70.

Em primeiro lugar, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, quando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos. Em contrapartida, de acordo com o artigo 2.o, n.o 2, TFUE, quando os Tratados atribuam à União competência partilhada com os Estados‑Membros em determinado domínio, a União e os Estados‑Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio.

71.

Esta última disposição prevê o princípio da preempção, especificando que os Estados‑Membros exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua e que voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua.

72.

Este princípio aplica‑se tanto às competências internas como às externas ( 42 ).

73.

A seguir, os artigos 3.° a 6.° TFUE definem os diferentes tipos de competências de que a União dispõe em função dos seus domínios de ação. O artigo 3.o TFUE, ao qual voltarei em pormenor mais tarde, trata das competências exclusivas, o artigo 4.o TFUE prevê que a competência partilhada é a competência «por defeito» ( 43 ) e especifica os principais domínios em que as competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros se aplicam ( 44 ) (os transportes são aí expressamente mencionados) ( 45 ), o artigo 5.o TFUE trata da coordenação das políticas económicas no âmbito da União e o artigo 6.o TFUE estipula que a União dispõe de competência «para desenvolver ações destinadas a apoiar, coordenar ou completar a ação dos Estados‑Membros» em certos domínios, tais como a proteção e melhoria da saúde humana e a indústria.

74.

Voltemos ao artigo 3.o TFUE. Esta disposição indica, de forma exaustiva, os domínios em que a União dispõe de competência exclusiva. O seu n.o 1 enumera os domínios em que a União dispõe de competência exclusiva (expressa), concretamente, união aduaneira, estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno, política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas, e política comercial comum.

75.

O artigo 3.o, n.o 2, TFUE prevê que a União dispõe igualmente de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais, em primeiro lugar, quando tal celebração esteja prevista num ato legislativo da União, ou, em segundo lugar, seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna, ou, em terceiro lugar, seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas. Deve ser sublinhado que, contrariamente ao artigo 3.o, n.o 1, TFUE, o n.o 2 desta disposição, uma vez que se refere a «celebrar acordos internacionais», está limitado às competências externas da União.

76.

Em contrapartida, quando a União dispõe de competência partilhada, ela própria e os Estados‑Membros têm a faculdade de agir.

77.

No entanto, a partir do momento em que, e na medida em que, a União tenha exercido a sua competência partilhada, os Estados‑Membros já não podem agir ( 46 ). Os Estados‑Membros só exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua ( 47 ). Se a União exercer a sua competência partilhada, age sozinha ( 48 ). O exercício de uma competência partilhada por parte da União comporta, portanto, um elemento de exclusividade, pois os Estados‑Membros deixam de poder agir. O princípio da preempção, consagrado no artigo 2.o, n.o 2, TFUE, aplica‑se nesta situação ( 49 ).

78.

A questão do momento e da forma como a União exerce essa competência é essencialmente uma questão política ( 50 ) enquadrada pelo processo previsto no artigo 218.o TFUE ( 51 ).

79.

Importa sublinhar a diferença entre uma competência exclusiva, na aceção do artigo 3.o TFUE, e uma competência partilhada que a União tenha decidido exercer. Assim, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, terceiro período, TFUE, os Estados‑Membros voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua. Esta disposição só é aplicável às competências partilhadas.

80.

Por conseguinte, no que diz respeito à articulação entre o artigo 216.o, n.o 1 e o artigo 3.o, n.o 2, TFUE, convém sublinhar que a primeira disposição se refere à existência de uma competência externa, enquanto a segunda resolve a questão de saber se essa competência externa (que existe por força do artigo 216.o, n.o 1, TFUE) é, ou não, exclusiva ( 52 ).

81.

Na minha opinião, isto resulta claramente do teor destas duas disposições, bem como das suas respetivas posições no Tratado FUE. Daqui decorre também que o teor, e, portanto, o âmbito de aplicação do artigo 216.o, n.o 1, TFUE, é mais amplo do que o do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Apenas parte das competências enunciadas no artigo 216.o, n.o 1, TFUE são competências exclusivas nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE ( 53 ).

82.

Importa, pois, determinar, numa primeira fase, a existência de uma competência da União Europeia, por força do artigo 216.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação, se for caso disso, com outras disposições do Tratado FUE, antes de abordar a questão da natureza desta competência, nomeadamente a de saber se é exclusiva por força do artigo 3.o, n.o 2, TFUE ou apenas partilhada. O Tribunal de Justiça segue esta mesma abordagem ( 54 ).

83.

Importa sublinhar que não se deve confundir a questão da competência — exclusiva ou partilhada — com a de um acordo misto, a saber, um acordo com um ou mais países terceiros ou uma organização internacional, do qual são partes tanto a União como os Estados‑Membros.

84.

Com efeito, como foi assinalado pelo advogado‑geral N. Wahl nas conclusões que apresentou no parecer 3/15 ( 55 ), «[q]uando o objeto do acordo está abrangido por um domínio de competência partilhada […], a escolha entre um acordo misto ou um acordo celebrado unicamente pela União cabe, em geral, no poder discricionário do legislador da União».

85.

O direito da União exige a celebração de um acordo misto apenas nos casos em que uma parte desse acordo esteja abrangida pela competência da União e outra parte pela competência exclusiva dos Estados‑Membros, sem que uma parte seja acessória em relação à outra ( 56 ).

86.

Na mesma ordem de ideias, as alterações de um acordo misto, como o do caso em apreço, seguem o mesmo princípio. Se, por exemplo, num domínio de competência partilhada, a União decidir exercer a sua competência quanto às referidas alterações, também não serão os Estados‑Membros a decidir mas sim a União.

87.

O acordo de adesão reflete esta realidade. Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, deste acordo, no que respeita a decisões relativas a matérias em que a União partilha competências com os seus Estados‑Membros, o voto é exercido ou pela União ou pelos seus Estados‑Membros. Portanto, se a União decidir exercer a sua competência externa partilhada, apenas ela vota na OTIF.

88.

As partes não contestam que, por força do artigo 4.o, n.o 2, alínea g), TFUE, no que diz respeito às medidas relativas à política de transportes na União, a competência é partilhada entre a União e os Estados‑Membros e que, em caso de competência partilhada, resulta do artigo 2.o, n.o 2, TFUE que tanto a União como os Estados‑Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos e que os Estados‑Membros apenas exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua.

89.

Além disso, as partes estão de acordo ( 57 ) a respeito do facto de que, por um lado, a União dispõe de competência interna, com base no artigo 91.o, n.o 1, TFUE, para adotar disposições nos domínios pertinentes do direito privado dos transportes para as empresas de transporte ferroviário, ou seja, o direito (privado) do transporte de mercadorias, o direito dos contratos de fretamento ou dos contratos referentes à colocação à disposição de um veículo para utilização, bem como o direito dos contratos de utilização da infraestrutura e de que, por outro lado, a União ainda não fez uso dessa competência.

90.

Curiosamente, o Conselho, nos pontos controvertidos da decisão impugnada, indica que se trata de uma competência partilhada, sendo que, na sua contestação, alega que a União dispõe de uma competência exclusiva.

91.

A República Federal da Alemanha alega que, a nível externo, a política dos transportes é da competência partilhada da União e dos Estados‑Membros, exceto nos casos previstos no artigo 3.o, n.o 2, TFUE, nos quais a competência externa da União é exclusiva.

92.

Segundo a República Federal da Alemanha, para garantir que, em conformidade com o artigo 218.o, n.o 9, TFUE, a União tem competência para adotar uma decisão que estabelece a posição a tomar em nome da União numa instância internacional, e quando o ato adotado por essa instância visar a alteração de disposições de um acordo misto, há que verificar se as alterações dizem respeito a disposições do acordo que são da competência da União. Na falta de tal competência, não pode ser adotada qualquer decisão que estabeleça a posição da União. Para a República Federal da Alemanha, o que importa, para efeitos dessa verificação, é saber se a decisão da instância internacional em questão tem uma incidência direta sobre o acervo da União e, portanto, se existem regras comuns que possam ser afetadas ou cujo alcance possa ser alterado pela decisão em causa. Segundo a República Federal da Alemanha, a existência de tal risco pressupõe que as alterações de disposições de um acordo internacional pertençam a um domínio no qual a União já adotou regras comuns. Neste contexto, a República Federal da Alemanha faz referência ao processo que deu origem ao acórdão AETR ( 58 ).

93.

O Conselho, apoiado pela Comissão, faz notar que a ação da União a nível externo não se limita às matérias que são já objeto de disposições internas da União. Alega que a União também pode agir, a nível externo, quando as matérias em questão não são ainda ou são apenas muito parcialmente objeto de regulamentação a nível da União, regulamentação essa que, consequentemente, não é suscetível de ser afetada. Considera que um acordo internacional pode ser celebrado apenas pela União, se esta recorrer, a nível externo, a uma competência «potencial».

94.

O Conselho, ao contrário da República Federal da Alemanha, considera que, num domínio que se inscreve na competência partilhada, a posição a tomar, em nome da União, numa instância criada por um acordo internacional, pode ser estabelecida mediante uma decisão adotada em conformidade com o artigo 218.o, n.o 9, TFUE, desde que essa posição sirva os interesses da União, mesmo quando não existam regras comuns relativas à matéria em questão. Tratar‑se‑ia, nesse caso, do exercício de uma competência externa partilhada, limitada, de acordo com o Protocolo (n.o 25) relativo ao exercício das competências partilhadas, anexo aos Tratados UE e FUE ( 59 ), aos pontos específicos abrangidos pelo ato jurídico da União.

95.

No caso em apreço, a União optou por exercer a sua competência externa no domínio dos transportes com vista a tornar‑se parte contratante na COTIF, precisando, nas matérias relativamente às quais assumiu competências, o alcance e a natureza destas, como é confirmado pela referência ao artigo 91.o TFUE na primeira citação da Decisão 2013/103 e pela declaração relativa à competência da União anexa a essa mesma decisão. Esta declaração, que poderia levar a pensar que a transferência de competências partilhadas depende da existência de disposições da União, na realidade não exclui a possibilidade de uma nova transferência de competências partilhadas no âmbito da COTIF.

96.

Numa primeira fase, importa verificar se, neste caso, a União dispõe de competência externa ao abrigo do artigo 216.o, n.o 1, TFUE.

97.

Conforme referi anteriormente, o artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE habilita a União a celebrar acordos com um ou mais países terceiros ou organizações internacionais quando a celebração de um acordo «seja necessária para alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados».

98.

No caso vertente, a convenção em causa releva efetivamente de uma política da União ( 60 ), uma vez que os transportes são objeto do título VI da parte III do Tratado FUE. Nos termos do artigo 90.o TFUE, os objetivos dos Tratados são prosseguidos, no que diz respeito à matéria regulada nesse título, no âmbito de uma política comum dos transportes. Mais precisamente, resulta do artigo 91.o, n.o 1, TFUE que a União dispõe de competência (interna) para estabelecer essa política dos transportes. Além disso, por força do artigo 100.o, n.o 1, TFUE, as disposições do título VI são aplicáveis, inter alia, aos transportes por caminho de ferro.

99.

Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 91.o, n.o 1 e o artigo 80.o, n.o 1, TFUE preveem um poder de ação da União em matéria de transportes ( 61 ).

100.

Num sentido mais lato, a política dos transportes está indissociavelmente ligada à do mercado interno. Não só a política dos transportes contribui diretamente para a concretização do mercado interno, mas o próprio Tratado FUE prevê que certos aspetos dos transportes constituem, em si mesmos, uma categoria específica de serviços ( 62 ).

101.

No que diz respeito ao critério da necessidade previsto no artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE ( 63 ), este deverá, na minha opinião, ser interpretado de forma lata ( 64 ). As instituições políticas competentes dispõem, a este respeito, de uma ampla margem de apreciação. O critério da necessidade pode mesmo ser visto como uma simples confirmação com caráter declarativo dos princípios da subsidiariedade ( 65 ) e da proporcionalidade ( 66 ).

102.

De qualquer modo, de acordo com a minha interpretação do artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE, o critério da necessidade é um critério que serve sobretudo para excluir a competência externa da União nos casos em que a ação externa da União não permite atingir os objetivos do Tratado FUE.

103.

No presente caso tal não se verifica. Com efeito, as alterações controvertidas inscrevem‑se na realização dos objetivos do Tratado FUE, no âmbito da política dos transportes.

104.

A questão que agora se coloca é a de saber se a União dispõe de competência externa uma vez preenchidos os requisitos do artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE, ou se devem ser preenchidos outros requisitos. A União dispõe então de competência externa sem que seja necessária uma regulamentação interna prévia?

105.

Penso que sim.

106.

A letra do artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE, que lembra nitidamente a do artigo 352.o, n.o1, TFUE ( 67 ), o que pode ser explicado pelo facto de a jurisprudência do Tribunal de Justiça anterior à adoção do Tratado de Lisboa ter «de certo modo […] segui[do], no domínio das competências externas da [União], a mesma lógica subjacente ao artigo [352.°TFUE]» ( 68 ), é clara e não deixa quaisquer dúvidas. Esta disposição refere‑se aos objetivos estabelecidos pelos Tratados, no âmbito das políticas da União ( 69 ). Não é exigida qualquer regulamentação interna prévia. Nas disposições do Tratado FUE, apenas na fase da qualificação de uma competência externa (estabelecida nos termos do artigo 216.o, n.o 1, TFUE) surge a questão da regulamentação interna abordada no artigo 3.o, n.o 2, segunda situação, TFUE ( 70 ), e, mesmo então, tal regulamentação interna prévia não é exigida ( 71 ).

107.

Além disso, não decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça qualquer exigência relativa a uma regulamentação interna. Sempre que foi suscitada a questão da regulamentação interna prévia, não se tratava da determinação da existência de uma competência externa, mas antes da qualificação de uma competência externa como competência externa exclusiva ou não ( 72 ).

108.

Além disso, decorre do acórdão Kramer e o. ( 73 ) que a simples existência de uma competência interna implica uma competência externa, mesmo que não tenham (ainda) sido adotadas medidas internas ( 74 ).

109.

No parecer 2/00 ( 75 ), o Tribunal de Justiça pronunciou‑se sobre a escolha do fundamento jurídico adequado do ato através do qual o Conselho se propunha celebrar o Protocolo de Cartagena sobre Biosegurança. Esta questão dividia a Comissão, por um lado, e o Conselho e os Estados‑Membros, por outro. Enquanto que, do ponto de vista da Comissão, este protocolo era, no essencial, abrangido pelo âmbito de aplicação da política comercial comum ao abrigo do artigo 207.o TFUE, ou seja, era da competência externa exclusiva da União, segundo o Conselho e os Estados‑Membros, o mesmo estava abrangido pela política ambiental ao abrigo do artigo 192.o, n.o 1, TFUE, ou seja, tratava‑se de uma competência (igualmente) externa, mas partilhada.

110.

De acordo com o Tribunal de Justiça, a celebração do Protocolo de Cartagena, em nome da União, devia assentar num fundamento jurídico único, específico da política ambiental, a saber, o artigo 192.o, n.o 1, TFUE ( 76 ). Além disso, o Tribunal de Justiça acrescentou, fazendo referência ao acórdão AETR ( 77 ), que «[i]mporta ainda examinar se a [União] possui, ao abrigo do artigo [192.° TFUE], uma competência exclusiva [ ( 78 )] para celebrar o protocolo, tendo em conta que existem atos de direito derivado adotados a nível [da União] que regulam a matéria da biosegurança e que podem ser afetados em caso de participação dos Estados‑Membros no procedimento de celebração do referido protocolo» ( 79 ). O Tribunal de Justiça considerou que, neste caso, a harmonização operada a nível interno, no domínio de aplicação do Protocolo de Cartagena, só muito parcialmente abrangia esse domínio e concluiu que a União e os seus Estados‑Membros dispunham de uma competência partilhada para a celebração do protocolo ( 80 ).

111.

Num primeiro momento, o Tribunal de Justiça constatou, portanto, a existência de uma competência, antes de se debruçar sobre a questão da sua exclusividade. Só na segunda fase examinou a existência de atos de direito derivado. Resulta, por conseguinte, do parecer 2/00 ( 81 ) que a existência de uma competência externa partilhada é independente da existência de atos de direito derivado e, portanto, do exercício de uma competência interna.

112.

Em seguida, resulta dos processos que deram origem aos acórdãos Comissão/França ( 82 ) e Comissão/Irlanda ( 83 ) que a União pode celebrar acordos internacionais mesmo que as matérias específicas cobertas por esses acordos não sejam ainda, ou sejam apenas parcialmente, objeto de uma regulamentação ao nível da União, regulamentação essa que, por isso mesmo, não é suscetível de ser afetada.

113.

Estes três processos ( 84 ) diziam respeito à competência externa da União em matéria ambiental, competência esta que é partilhada. O facto de se tratar de uma competência externa explícita, com base no artigo 192.o e no artigo 191.o, n.o 1, quarto travessão, TFUE ( 85 ), e não, à semelhança do artigo 91.o TFUE, lido em conjugação com o artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE, de uma competência externa implícita, em nada altera a constatação feita no ponto precedente, ao contrário do que afirma a República Federal da Alemanha. Uma competência implícita não é menos válida do que uma competência explícita.

114.

Por outro lado, estou bem ciente do facto de que os contextos dos processos que deram origem aos referidos acórdãos Comissão/França e Comissão/Irlanda eram diferentes dos do presente processo, na medida em que se tratava, sobretudo, da apreciação, pelo Tribunal de Justiça, da sua própria competência para interpretar as disposições de um acordo misto e para conhecer de um litígio relativo ao respeito dessas disposições. Porém, isso em nada altera as constatações efetuadas pelo Tribunal de Justiça nestes processos. O contexto pode ser diferente, mas o direito não é. Nestes dois processos estava em causa a competência externa da União em matéria ambiental, competência esta que é, em princípio, partilhada.

115.

As constatações efetuadas pelo Tribunal de Justiça nos processos Comissão/França e Comissão/Irlanda são, pois, transponíveis para o presente processo ( 86 ).

116.

A interpretação que proponho do artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE não significa que as instituições políticas da União disponham de um poder de apreciação ilimitado.

117.

Em primeiro lugar, estas estão sujeitas ao dever de fundamentação por força do artigo 296.o, n.o 2, TFUE. Irei aprofundar este ponto no âmbito da apreciação do segundo fundamento de recurso invocado pela República Federal da Alemanha.

118.

Em segundo lugar, caso essas instituições exerçam uma competência partilhada, devem respeitar o princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.o, n.o 3, TUE. Este princípio aplica‑se ao exercício de qualquer competência partilhada, tanto interna como externa ( 87 ).

119.

Tendo em conta estas considerações, a União dispõe de competência externa por força das disposições conjugadas do artigo 91.o e do artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE. Referi acima que, no âmbito das políticas da União, as medidas em causa se inscrevem na realização dos objetivos estabelecidos pelos Tratados. O Conselho exerceu essa competência. Daqui decorre que, de acordo com o artigo 2.o, n.o 2, segundo período, TFUE, a República Federal da Alemanha já não pode exercer a sua competência partilhada.

120.

Por conseguinte, o Conselho não violou o princípio da atribuição consagrado no artigo 5.o, n.o 2, TUE e, portanto, o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.

121.

O exame do primeiro fundamento de recurso deveria terminar aqui, uma vez que proponho que seja julgado improcedente. No entanto, continuarei a minha análise, caso o Tribunal de Justiça deseje também uma análise da questão de saber se, neste caso, a União dispunha igualmente de uma competência externa exclusiva.

122.

Importa examinar se a União dispõe de competência externa exclusiva por força do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.

123.

Na ausência de uma cláusula correspondente num ato legislativo da União, a primeira situação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE deve ser diretamente afastada.

124.

O mesmo se poderá dizer da segunda situação prevista neste artigo que, a meu ver, não é aplicável, uma vez que do processo não resulta, de modo algum, que a adoção da decisão pelo Conselho é «necessária para […] dar a possibilidade [à União] de exercer a sua competência interna». Não se trata, portanto, no caso em apreço, de uma «situação referida no parecer 1/76 ( 88 )».

125.

Por conseguinte, resta a terceira situação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.

126.

A questão que se coloca é a seguinte: como deve ser interpretada a expressão «quando tal celebração [concretamente, a celebração de um acordo internacional] […] seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas» constante do artigo 3.o, n.o 2, TFUE?

127.

Estes termos correspondem àqueles com que o Tribunal de Justiça, no n.o 22 do acórdão AETR ( 89 ), definiu a natureza dos compromissos internacionais que os Estados‑Membros estão proibidos de assumir fora do quadro das instituições da União, quando as regras comuns da União tenham sido adotadas para alcançar os fins do Tratado FUE ( 90 ). Estes termos devem, consequentemente, ser interpretados à luz dos esclarecimentos prestados a esse respeito pelo Tribunal de Justiça no referido acórdão AETR e na jurisprudência desenvolvida a partir desse acórdão ( 91 ).

128.

De que modo deve então ser interpretada a expressão «suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas»?

129.

A letra do artigo 3.o, n.o 2, TFUE implica que o domínio abrangido pelo acordo internacional já deve ser objeto de normas da União Europeia. Se assim não for, torna‑se difícil imaginar de que forma a celebração deste acordo poderia afetar ou alterar o alcance das regras da União Europeia ( 92 ). Em meu entender, «regras comuns» na aceção dessa disposição são forçosamente disposições do direito derivado da União e não, também, disposições dos Tratados, pela simples razão de que esses termos visam, em grandes linhas, a codificação da jurisprudência derivada do acórdão AETR ( 93 ).

130.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, há um risco de violação de regras comuns da União através de compromissos internacionais, ou de alteração do alcance destas regras, que justifica a existência de uma competência externa exclusiva da União, uma vez que esses compromissos se inserem no âmbito de aplicação das referidas regras ( 94 ). A constatação desse risco não pressupõe uma total concordância entre o domínio abrangido pelos compromissos internacionais e o que é abrangido pela regulamentação da União ( 95 ). O alcance das regras comuns da União pode também ser afetado ou alterado por tais compromissos quando estes últimos se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras ( 96 ).

131.

O Tribunal de Justiça considerou, ainda, que a existência de uma competência da União, sobretudo de natureza exclusiva, deve basear‑se nas conclusões resultantes de uma análise global e concreta da relação existente entre o acordo internacional previsto e o direito da União em vigor. Esta análise deve tomar em consideração os domínios abrangidos, respetivamente, pelas regras da União e pelas disposições do acordo previsto, as suas previsíveis perspetivas de evolução, bem como a natureza e o conteúdo dessas regras e disposições, a fim de verificar se o acordo em questão é suscetível de prejudicar a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que instituem ( 97 ).

132.

O presente processo deve ser analisado tendo em conta estes elementos.

133.

As alterações controvertidas dizem respeito ao domínio do direito contratual privado do transporte ferroviário de mercadorias e de pessoas. É pacífico entre as partes que este domínio ainda não foi objeto de legislação da União.

134.

Neste contexto, o Conselho não contesta a inexistência de legislação completa e coerente da União em sede de direito privado em matéria de transportes. Todavia, considera que as alterações controvertidas são suscetíveis de afetar outras disposições do direito da União, que figuram, na sua grande maioria, no «anexo III» ( 98 ) da Decisão 2013/103, e, por conseguinte, estão abrangidas pela competência exclusiva da União.

135.

As propostas de alteração do artigo 6.o e do artigo 6.o‑A do apêndice B (CIM) preveem a introdução de uma declaração de expedição (ou «guia de remessa») eletrónica.

136.

A República Federal da Alemanha sublinha que não existe qualquer disposição a este respeito no direito da União em matéria de transporte de mercadorias. Nestas condições, nenhuma disposição do direito da União poderia ser afetada pela alteração do apêndice B (CIM). Um efeito ricochete desta alteração sobre certas disposições da União em matéria aduaneira ou veterinária, regulada pelo direito público, não é suficiente para concluir pela incidência sobre o direito da União. De qualquer modo, o artigo 2.o do apêndice B (CIM), do qual resulta que as prescrições do direito aduaneiro e as relativas à proteção dos animais permanecem inalteradas, exclui qualquer efeito de ricochete sobre as disposições da União relativas a estas matérias. Além disso, a alteração em causa não afeta o direito das partes de acordarem sobre a utilização da guia de remessa em formato papel.

137.

O Conselho alega que a introdução da guia de remessa eletrónica terá incidência sobre o procedimento simplificado para o trânsito aduaneiro ferroviário, referido nos artigos 414.° e 419.° do Regulamento n.o 2454/93, e, sobretudo, sobre as formalidades previstas no artigo 412.o, no artigo 416.o, n.o 1, e no artigo 419.o, n.os 1 e 2, deste regulamento, bem como no artigo 94.o do Regulamento n.o 2913/92. De facto, a utilização de uma guia de remessa eletrónica resultaria na impossibilidade de optar por um procedimento aduaneiro simplificado e, por conseguinte, sobrecarregaria significativamente os controlos aduaneiros. Acresce que, a introdução desta guia teria igualmente incidência sobre a legislação em matéria de proteção animal e fitossanitária, a saber sobre a Diretiva 97/78/CE ( 99 ), sobre a Diretiva 2000/29/CE ( 100 ) e sobre o Regulamento n.o 136/2004, que preveem, regra geral, a utilização de documentos em papel para os documentos de acompanhamento. Por outro lado, a génese do artigo 6.o, n.o 7, do apêndice B (CIM) demonstraria igualmente a interação direta entre a guia de remessa CIM e a legislação aduaneira da União. Por conseguinte, a alteração do artigo 6.o e a introdução do artigo 6.o‑A no apêndice B (CIM) poderiam afetar as disposições do direito da União.

138.

De acordo com o Conselho, não pode ser acolhido o argumento da República Federal da Alemanha segundo o qual as disposições da legislação de direito dos transportes que estão em causa no anexo I da Decisão 2013/103 não são afetadas. Além disso, este anexo não contém a lista exaustiva dos atos da União relativos aos temas de que a COTIF trata, sendo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça não exige que as regras da União que são suscetíveis de ser afetadas se encontrem num único instrumento da União.

139.

Por conseguinte, o Conselho sustenta que a União dispõe de competência exclusiva no que respeita a alterações propostas ao apêndice B (CIM).

140.

Com base na jurisprudência já citada, relativa à competência externa exclusiva da União e interpretando o artigo 3.o, n.o 2, TFUE, não vejo de que modo, no caso em apreço, as alterações propostas ao apêndice B (CIM) seriam «suscetíve[is] de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas».

141.

O apêndice B (CIM) é relativo ao contrato de transporte internacional ferroviário de mercadorias (CIM), ou seja, o contrato entre um expedidor de mercadorias e um transportador ferroviário. Esse contrato deve ser comprovado por uma «guia de remessa» de acordo com um modelo uniforme, que acompanha cada remessa. A guia de remessa contém, em especial, informações pormenorizadas sobre o trajeto e sobre as mercadorias enviadas. No procedimento aduaneiro da União, a guia de remessa substitui a declaração de trânsito que é normalmente necessária para todas as mercadorias em trânsito comunitário ( 101 ). Embora o regulamento de aplicação do Código Aduaneiro mencione expressamente a guia de remessa CIM, esta simplificação, como alega a República Federal da Alemanha, sem ser contestada pelo Conselho, aplica‑se, na prática ( 102 ), também às guias de remessa regidas por outras convenções internacionais.

142.

A alteração proposta visa introduzir um novo artigo 6.o‑A no apêndice B (CIM) que tem por objeto definir, entre outros, os requisitos aplicáveis às declarações de expedição eletrónicas. Já hoje, nos termos do artigo 6.o, n.o 9, do apêndice B (CIM), «[a] declaração de expedição, incluindo o duplicado, pode ser estabelecida sob forma de registo eletrónico de dados transformáveis em símbolos de escrita legíveis» ( 103 ). Portanto, já existe a possibilidade de utilizar uma declaração de expedição sob forma eletrónica, embora não tenha sido especificado nenhum modelo. O Regulamento n.o 2913/92 é omisso quanto à utilização desta declaração eletrónica. Apenas o artigo 233.o, n.o 4, deste regulamento trata da questão dos «documentos eletrónicos» em geral. Esta disposição estabelece apenas que, em princípio, deve ser possível a utilização de documentos eletrónicos. Em contrapartida, esta disposição não faz referência a qualquer formato da declaração de expedição.

143.

A alteração proposta pela introdução do artigo 6.o‑A no apêndice B (CIM), a saber a imposição de um formato eletrónico como norma para a declaração de expedição pelo formato eletrónico, não afeta diretamente a tramitação do procedimento aduaneiro. Embora o Conselho alegue a este respeito que, na situação atual do direito da União, as declarações eletrónicas não serão aceites pelas autoridades competentes, não pode deixar de se constatar que basta imprimir o documento eletrónico para cumprir o procedimento aduaneiro.

144.

Por conseguinte, não se pode falar de uma competência exclusiva.

145.

O apêndice D (CUV), ou seja, as regras uniformes relativas aos contratos de utilização de veículos ferroviários (CUV), tem por objeto, nomeadamente, estabelecer a responsabilidade em caso de perda ou de avaria de um veículo ou em caso de danos causados pelo mesmo. A alteração proposta diz respeito à definição de «detentor» de um veículo na aceção da COTIF.

146.

A República Federal da Alemanha alega que, atualmente, não existe qualquer disposição da União neste domínio. O único ato da União ao qual o Conselho faz referência a respeito de uma das cinco alterações em causa, a saber, a Diretiva 2008/110, incidia apenas sobre questões de direito público relativas à segurança ferroviária. Portanto, embora o termo «detentor» seja utilizado tanto na Diretiva 2008/110 como no apêndice D (CUV), o mesmo refere‑se a um contexto regulamentar diferente em qualquer destes casos. Enquanto a Diretiva 2008/110 regula as obrigações de direito público da empresa ferroviária e as competências das autoridades, o apêndice D (CUV) diz respeito a direitos e obrigações contratuais em caso de perda de um veículo ferroviário ou de danos causados por esse veículo. É por esta razão que, segundo a República Federal da Alemanha, a definição do termo «detentor» constante das alterações em causa apresenta diferenças em relação à que é dada pelo direito da União.

147.

Em contrapartida, o Conselho sublinha as ligações estreitas entre as disposições do apêndice D (CUV) e o direito da União. Com efeito, como decorre dos considerandos 3 e 4 da Diretiva 2008/110, anteriores alterações deste apêndice no que diz respeito a direitos e obrigações dos detentores já deram origem a alterações da Diretiva 2004/49. As atuais propostas de alteração visam, por um lado, aproximar a definição do termo «detentor» constante do apêndice D (CUV) da que consta da Diretiva 2008/110. Por outro lado, visam impor ao detentor a obrigação de nomear uma entidade responsável pela manutenção («ERM»), aquando da celebração de um contrato de utilização, e a regulamentar o intercâmbio de informações entre o detentor e a ERM, matérias que já tinham sido objeto de uma regulamentação detalhada no direito da União, concretamente, na Diretiva 2008/110 e no Regulamento (UE) n.o 445/2011 ( 104 ). Se o seu conteúdo fosse diferente, essas alterações poderiam ter afetado as disposições do direito da União e provocado dificuldades de aplicação bem como enviado uma mensagem negativa a nível externo.

148.

Portanto, o Conselho sustenta que as alterações propostas ao apêndice D (CUV) são abrangidas pela competência exclusiva da União.

149.

É evidente que a alteração proposta ao artigo 12.o e ao apêndice D (CUV) se destinava a aproximar a definição utilizada pela COTIF da utilizada pela Diretiva 2004/49 relativa à segurança dos caminhos de ferro da comunitários. Esta diretiva contém uma disposição nos termos da qual o detentor pode ser uma ERM. De acordo com os considerandos 3 e 4 da Diretiva 2008/110, a definição do «detentor», na aceção desta diretiva, deve seguir, tanto quanto possível, a utilizada na COTIF. Quando as definições do mesmo conceito constantes de um ato específico da União, neste caso, a Diretiva 2008/110, e na COTIF, são inspiradas uma na outra, qualquer alteração da definição em causa na COTIF terá repercussões diretas sobre este ato específico e é assim suscetível de o afetar.

150.

Por conseguinte, a União dispõe de competência exclusiva no que toca a este ponto.

151.

No que respeita às alterações propostas ao apêndice E (CUI), a República Federal da Alemanha considera que estas incidem exclusivamente sobre questões de direito privado relativas à responsabilidade contratual ou que se regem pelo direito privado em matéria de utilização da infraestrutura ferroviária. É verdade que, em matéria de infraestruturas ferroviárias, a União adotou determinados atos, constantes do apêndice ao anexo I da Decisão 2013/103, tais como a Diretiva 2001/14 ou a Diretiva 2004/49. Todavia, esses atos prosseguiam objetivos de direito público e, por conseguinte, não regulavam as questões que são objeto do apêndice E (CUI). Pelo contrário, a Diretiva 2004/49 exclui expressamente as questões de direito privado do âmbito de aplicação das suas disposições. Além disso, o artigo 5.o‑A do apêndice E (CUI) acaba por excluir qualquer efeito de ricochete das referidas alterações sobre o direito da União em matéria de direito público.

152.

No que respeita à posição da União a adotar sobre as alterações propostas ao apêndice E (CUI), o Conselho entende que as disposições contratuais relativas à utilização de infraestruturas não deveriam ser consideradas isoladamente, uma vez que interferem com disposições do direito ferroviário internacional e europeu e, mais especificamente, com as de direito público relativas à segurança. O alargamento da responsabilidade do gestor pelos danos patrimoniais resultantes das indemnizações pagas pelo transportador com origem na infraestrutura poderia eventualmente ter por efeito alterar as condições de responsabilidade reguladas pelo direito da União, apesar da cláusula relativa ao direito não afetado que consta do artigo 5.o‑A do apêndice E (CUI). O mesmo se aplica às propostas de alteração destinadas a alargar o âmbito de aplicação do apêndice E (CUI) aos transportes nacionais e a criar uma base jurídica para as condições gerais relativas aos contratos de utilização da infraestrutura em tráfego internacional ferroviário.

153.

O apêndice E (CUI) regula os contratos de utilização da infraestrutura ferroviária (CUI) para fins de transporte, designadamente a forma e as condições gerais do contrato. As alterações, sugeridas pelo CIT, compreendem o alargamento do âmbito de aplicação do CUI às operações internas, a introdução de modalidades e de condições gerais contratuais vinculativas e, por último, o alargamento da responsabilidade do gestor da infraestrutura em caso de danos.

154.

Apenas um artigo do direito da União se refere aos acordos entre empresas ferroviárias e gestores de infraestrutura. Trata‑se do artigo 28.o da Diretiva 2012/34/UE ( 105 ), que estabelece que esses acordos devem ser não discriminatórios e transparentes.

155.

Isso não é suficiente para fundamentar uma competência exclusiva.

156.

Com o seu segundo fundamento de recurso, a República Federal da Alemanha, apoiada pela República Francesa, alega que a decisão impugnada está viciada por falta de fundamentação, uma vez que o Conselho não demonstrou que os pontos que são objeto da posição da União diziam respeito a um domínio que já tinha sido amplamente regulado no direito da União.

157.

Segundo a República Federal da Alemanha, no caso de acordos mistos é particularmente importante uma delimitação clara de competências, com vista a determinar as competências dos vários intervenientes nas instâncias das organizações internacionais. Ora, no caso em apreço, o Conselho não mencionou qualquer instrumento de direito da União ou apenas fez referência a instrumentos relacionados com o direito público, apesar de as alterações propostas incidirem unicamente sobre o direito dos transportes abrangido pelo direito civil. Segundo a República Federal da Alemanha, o Conselho não indicou, nem na decisão impugnada nem na sua contestação, a base jurídica em que se fundamentava a competência externa material da União. Alega também que embora na sua contestação o Conselho tenha invocado certos atos da União que, na sua opinião, poderiam ser afetados se as alterações controvertidas devessem ser aprovadas, a maior parte desses atos não era, no entanto, mencionada na decisão impugnada, nem sequer na Decisão 2013/103.

158.

O Conselho, apoiado pela Comissão, alega que a fundamentação que justifica a competência da União resulta claramente da decisão impugnada. As disposições da União que são suscetíveis de ser afetadas pelas alterações controvertidas estão identificadas na referida decisão. O facto de, do ponto de vista da República Federal da Alemanha, as disposições do direito da União invocadas serem desprovidas de qualquer relevância não pode pôr em causa a suficiência da fundamentação da decisão impugnada. De qualquer modo, numa matéria que é abrangida, pelo menos, pela competência partilhada da União e dos Estados‑Membros, o Conselho teria cumprido o seu dever de fundamentação com uma simples referência à base jurídica da sua ação e com uma descrição da sua posição. Segundo o Conselho, o artigo 218.o, n.o 9, TFUE constitui o fundamento jurídico adequado para a adoção da decisão impugnada e não é necessária uma fundamentação adicional. Além disso, na opinião do Conselho, o facto de a decisão impugnada se basear em disposições do direito da União que não são indicadas na Decisão 2013/103 é irrelevante.

159.

Este fundamento assenta na argumentação apresentada pela República Federal da Alemanha no âmbito do seu primeiro fundamento de recurso, que proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente. Se, como já referi, não é necessário que o domínio da alteração esteja já amplamente regulamentado internamente, as exigências relativas à fundamentação são, por conseguinte, reduzidas.

160.

Nos termos do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, os atos jurídicos são fundamentados e fazem referência às propostas, iniciativas, recomendações, pedidos ou pareceres previstos pelos Tratados.

161.

Segundo jurisprudência constante, esse dever de fundamentação impõe que todos os atos abrangidos contenham uma exposição das razões que levaram a instituição a adotá‑los, de modo a que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua fiscalização e que tanto os Estados‑Membros como os nacionais interessados conheçam as condições em que as instituições da União aplicaram o Tratado FUE ( 106 ). O dever de indicar a base jurídica de um ato decorre igualmente desse dever de fundamentação ( 107 ). Além disso, segundo jurisprudência constante, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes ( 108 ). A questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa ( 109 ).

162.

Se o artigo 218.o, n.o 9, TFUE constitui a base jurídica processual para a adoção de uma decisão no âmbito de um procedimento a ser seguido, pelas instituições políticas da União, para alterar disposições de um acordo que não estão abrangidas pelo quadro institucional desse acordo, e tendo em conta, como observei anteriormente nas presentes conclusões, que essa disposição pressupõe a existência de uma competência material da União, cabe então ao Conselho indicar, nessa decisão, a base jurídica material em que se fundamenta a competência da União, bem como a justificação de tal competência. Com efeito, cabe ao Conselho indicar as bases jurídicas material e processual aplicáveis ( 110 ). Este dever decorre do artigo 296.o TFUE ( 111 ).

163.

Neste caso, o Conselho cumpriu este dever. Indicou claramente a base jurídica material aplicável, a saber, o artigo 91.o, n.o 1, TFUE, e fundamentou a sua posição. Na decisão impugnada, o Conselho fundamentou também, ponto por ponto, as razões que justificam a necessidade de uma ação da União. Além disso, o Conselho indicou que o procedimento aplicável era o previsto no artigo 218.o, n.o 9, TFUE.

164.

No decurso do processo perante o Tribunal de Justiça, o Conselho indicou que considera que existe, não só uma competência (partilhada) ao abrigo do artigo 91.o, n.o 1, e do artigo 216.o, n.o 1, segunda situação, TFUE, mas que essa competência é exclusiva, por força do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.

165.

Ora, esta última disposição não foi de forma nenhuma referida na fundamentação do Conselho. Além disso, dado que, com exceção de um ponto específico, a União não dispõe de competência exclusiva, seria impossível o Conselho fundamentar a existência de tal competência.

166.

Contudo, a ausência de referência ao artigo 3.o, n.o 2, TFUE é irrelevante para o presente fundamento, uma vez que a falta de fundamentação no que se refere a uma competência exclusiva (não existente) não é pertinente para efeitos do artigo 296.o TFUE.

167.

O segundo fundamento de recurso deve, pois, ser julgado improcedente.

168.

A República Federal da Alemanha alega que o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE exige que, em caso de desacordo entre Estados‑Membros e a União a respeito da delimitação das competências no quadro do exercício de direitos na qualidade de membros de uma organização internacional, as instituições da União assegurem que o ato da União que estabelece a posição da União é adotado a tempo de permitir que o Estado‑Membro que contesta a competência da União recorra ao Tribunal de Justiça com tempo suficiente para obter o esclarecimento da questão. O princípio da tutela jurisdicional efetiva exige também que o procedimento de adoção seja organizado de modo a permitir a um Estado‑Membro que contesta o ato adotado dirigir‑se aos órgãos jurisdicionais da União a fim de pedir a suspensão da execução antes que o ato em questão produza efeitos irreversíveis.

169.

No caso em apreço, embora a República Federal da Alemanha tivesse manifestado as suas reservas no que diz respeito às competências da União, imediatamente após a apresentação da proposta de decisão pela Comissão, em 5 de junho de 2014, o Conselho esperou até 24 de junho de 2014, ou seja, a véspera da abertura da 25.a sessão da Comissão de Revisão da OTIF, para adotar a decisão impugnada, deixando assim menos de 24 horas à República Federal da Alemanha para recorrer ao Tribunal de Justiça. Ao agir deste modo, o Conselho violou o princípio da cooperação leal e o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Embora já não fosse possível voltar atrás quanto aos atos adotados pela Comissão de Revisão da OTIF, continuava a existir a necessidade de tutela jurisdicional devido à abertura pela Comissão de um processo EU Pilot contra a República Federal da Alemanha, no âmbito do qual a Comissão a acusava de ter violado a decisão impugnada. Além disso, a situação em que o Conselho adotou uma decisão ao abrigo do artigo 218.o, n.o 9, TFUE no âmbito dos trabalhos da Comissão de Revisão da OTIF poderia repetir‑se.

170.

O Conselho, apoiado pela Comissão, considera ter respeitado o princípio da cooperação leal. De facto, nos órgãos preparatórios do Conselho, várias reuniões foram dedicadas a debater, em especial, os pontos relativamente aos quais a República Federal da Alemanha tinha manifestado dúvidas no que diz respeito à competência da União. A tese da República Federal da Alemanha segundo a qual a posição da União devia ter sido adotada com tempo suficiente para lhe permitir pedir ao Tribunal de Justiça a suspensão da execução é excessiva e irrealista. O Conselho acrescenta que o facto de a República Federal da Alemanha ter instaurado o presente processo demonstra precisamente o respeito do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

171.

Por outro lado, o Conselho salienta que, tendo em conta o prazo no qual as alterações controvertidas entrarão em vigor de acordo com as regras aplicáveis da COTIF, não é possível constatar qualquer efeito irreversível da decisão impugnada em relação à República Federal da Alemanha. De qualquer modo, a União, que detém a maioria dos votos na OTIF, pode exercer uma certa influência no seio desta organização, caso deva ser adotada uma nova posição da União ou uma posição coordenada, na sequência da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça. O Conselho acrescenta que, caso o Tribunal de Justiça anule a decisão impugnada, o Conselho seria obrigado, de qualquer forma, por força do artigo 266.o, primeiro parágrafo, TFUE, a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. Tal execução seria, além disso, possível, uma vez que a União detém a referida maioria dos votos na OTIF.

172.

Como a Comissão observa, não existem provas de que a decisão impugnada podia influenciar o resultado, tendo em conta os pontos de vista dos diferentes Estados‑Membros da OTIF e as modalidades relevantes no que se refere à adoção das decisões. A própria República Federal da Alemanha reconhece que a maioria dos votos era a favor da adoção das propostas, mesmo sem o seu voto. Na falta de um nexo de causalidade na aceção acima referida, não se pode colocar, ainda que só por esta razão, a questão da tutela jurisdicional efetiva.

173.

Cabe, pois, julgar improcedente o terceiro fundamento de recurso e, por conseguinte, o recurso na sua totalidade.

174.

De acordo com o artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O Conselho requereu a condenação nas despesas e a República Federal da Alemanha foi vencida.

175.

De acordo com o artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.

176.

Tendo em conta as considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça: