1

Na sua Posição Comum 2002/145/PESC, de 18 de fevereiro de 2002, que impõe medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 50, p. 1), adotada com base no artigo 15.o do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, o Conselho da União Europeia exprimiu a sua profunda preocupação respeitante à situação no Zimbabué, em especial as graves violações dos direitos humanos, designadamente da liberdade de opinião, de associação e de reunião pacífica, cometidas pelo Governo do Zimbabué. Por conseguinte, impôs medidas restritivas por um período de doze meses, renovável, ficando sujeitas a revisão permanente.

2

A Posição Comum 2004/161/PESC do Conselho, de 19 de fevereiro de 2004, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 50, p. 66), previu uma renovação das medidas restritivas instituídas pela Posição Comum 2002/145. Dispõe, nomeadamente, no seu artigo 4.o, n.o 1, que os Estados‑Membros adotam as medidas necessárias para impedir a entrada ou o trânsito pelo seu território das pessoas incluídas na lista constante do anexo, que estão envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué. O seu artigo 5.o, n.o 1, prevê, além disso, que «[s]ão congelados todos os fundos e recursos económicos que pertençam a cada um dos membros do Governo do Zimbabué e a quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, cuja lista consta do anexo». Por último, o seu artigo 6.o dispõe que «[o] Conselho, deliberando sob proposta de um Estado‑Membro ou da Comissão, aprova alterações à lista constante do anexo, em função da evolução política no Zimbabué».

3

Em conformidade com o seu artigo 8.o, segundo parágrafo, a Posição Comum 2004/161 tornou‑se aplicável a partir de 21 de fevereiro de 2004. O seu artigo 9.o previa que era aplicável por um período de doze meses e ficava sujeita a revisão permanente. Segundo este mesmo artigo, devia ser «renovada, ou alterada conforme adequado, se o Conselho considerar que os seus objetivos não [tinham sido] atingidos».

4

O seu período de vigência foi, de seguida, prorrogado até 20 de fevereiro de 2005, pela Posição Comum 2005/146/PESC do Conselho, de 21 de fevereiro de 2005, que prorroga a Posição Comum 2004/161 (JO L 49, p. 30), até 20 de fevereiro de 2007, pela Posição Comum 2006/51/PESC do Conselho, de 30 de janeiro de 2006, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 26, p. 28), até 20 de fevereiro de 2008, pela Posição Comum 2007/120/PESC do Conselho, de 19 de fevereiro de 2007, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 51, p. 25), até 20 de fevereiro de 2009, pela Posição Comum 2008/135/PESC do Conselho, de 18 de fevereiro de 2008, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 43, p. 39), até 20 de fevereiro de 2010, pela Posição Comum 2009/68/PESC do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 23, p. 43), e, por último, até 20 de fevereiro de 2011, pela Decisão 2010/92/PESC do Conselho, de 15 de fevereiro de 2010, que prorroga as medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 41, p. 6).

5

O Regulamento (CE) n.o 314/2004 do Conselho, de 19 de fevereiro de 2004, relativo a certas medidas restritivas respeitantes ao Zimbabué, foi adotado, como refere o seu considerando 5, para aplicar as medidas restritivas previstas pela Posição Comum 2004/161. O mesmo prevê, designadamente, no seu artigo 6.o, n.o 1, que são congelados todos os fundos e recursos económicos que pertençam a cada um dos membros do Governo do Zimbabué e a quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados enumerados no Anexo III do referido regulamento. Por força do artigo 11.o, alínea b), do mesmo regulamento, a Comissão das Comunidades Europeias é competente para alterar o Anexo III do referido regulamento com base em decisões tomadas quanto ao anexo da Posição Comum 2004/161.

6

O primeiro demandante, Aguy Clement Georgias, é um homem de negócios do Zimbabué. É proprietário e diretor‑geral da segunda demandante, Trinity Engineering (Private) Ltd. A terceira demandante, Georgiadis Trucking (Private) Ltd, é uma filial da segunda demandante. O primeiro demandante é também o seu diretor‑geral.

7

Em 29 de novembro de 2005, o primeiro demandante foi nomeado senador não eleito do senado do Zimbabué pelo Presidente da República do Zimbabué. Em 6 de fevereiro de 2007, o Presidente da República do Zimbabué nomeou‑o Vice‑Ministro para o Desenvolvimento Económico.

8

A Decisão 2007/235/PESC do Conselho, de 16 de abril de 2007, que dá execução à Posição Comum 2004/161 (JO L 101, p. 14), alterou o anexo desta última para aí incluir, nomeadamente, no que respeita ao primeiro demandante, a menção «Georgias, Aguy; Vice‑Ministro do Desenvolvimento Económico, nascido em 22.6.1935». A Comissão adotou, no mesmo dia, o Regulamento (CE) n.o 412/2007, de 16 de abril de 2007, que altera o Regulamento n.o 314/2004 (JO L 101, p. 6), que alterou o Anexo III deste último regulamento. O anexo assim alterado inclui, designadamente, uma menção relativa ao primeiro demandante redigida em termos idênticos à menção inicial.

9

Em 25 de maio de 2007, o primeiro demandante chegou ao aeroporto de Heathrow (Reino Unido) a fim de ver a sua família que reside em Inglaterra e, em seguida, apanhar, no dia seguinte, um voo com destino a Nova Iorque (Estados Unidos). Foi‑lhe proibida a entrada no Reino Unido ou o trânsito nos aeroportos desse Estado‑Membro com destino a Nova Iorque e foi obrigado a passar a noite detido no referido aeroporto e a apanhar um voo de regresso para Harare (Zimbabué) no dia seguinte.

10

A Decisão 2007/455/PESC do Conselho, de 25 de junho de 2007, que dá execução à Posição Comum 2004/161 (JO L 172, p. 89), alterou novamente o anexo desta última posição comum. Foi acrescentada a seguinte frase à menção relativa ao primeiro demandante acima referida no n.o 8:

«Membro do Governo e, nessa qualidade, envolvido em ações que atentam gravemente contra a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de direito».

11

Através do seu Regulamento (CE) n.o 777/2007, de 2 de julho de 2007, que altera o Regulamento n.o 314/2004 (JO L 173, p. 3), a Comissão alterou uma vez mais o Anexo III do Regulamento n.o 314/2004. O nome do primeiro demandante continuou a constar do mesmo com, doravante, uma menção idêntica à acima reproduzida no n.o 10.

12

A Decisão 2011/101/PESC do Conselho, de 15 de fevereiro de 2011, relativa a medidas restritivas contra o Zimbabué (JO L 42, p. 6), revogou a Posição Comum 2004/161. Esta decisão previu, contra as pessoas cujos nomes figuravam no seu anexo, medidas restritivas análogas às previstas pela Posição Comum 2004/161. Todavia, o nome do primeiro demandante não figurava no anexo dessa decisão. Em seguida, a Comissão adotou o Regulamento (UE) n.o 174/2011, de 23 de fevereiro de 2011, que altera o Regulamento n.o 314/2004 (JO L 49, p. 23), que substituiu o Anexo III deste último regulamento por um novo anexo já sem o nome do primeiro demandante.

13

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de abril de 2012, os demandantes interpuseram a presente ação.

14

Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, os demandantes apresentaram um pedido nos termos do artigo 76.o‑A do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, no sentido de a ação ser julgada seguindo a tramitação acelerada. Este pedido foi indeferido por decisão de 25 de maio de 2012.

15

Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator inicialmente designado foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.

16

Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo.

17

Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 3 de abril de 2014.

18

Os demandantes concluem pedindo ao Tribunal que se digne:

19

Na réplica, os demandantes corrigiram para 462626 euros o montante inicialmente pedido para indemnizar a segunda demandante. Além disso, indicaram que, embora seja da competência do Tribunal avaliar o montante da indemnização adequada ao abrigo de um prejuízo não financeiro, consideravam os montantes seguintes uma indemnização adequada do prejuízo deste tipo sofrido pelo primeiro demandante:

20

O Conselho e a Comissão concluem pedindo ao Tribunal que se digne:

21

Segundo as alegações dos demandantes, o prejuízo cuja reparação é pretendida no quadro da presente ação consiste, no que respeita ao primeiro demandante:

22

No que respeita à segunda e terceira demandantes, o prejuízo cuja reparação é pretendida consiste em perdas comerciais, quantificadas, respetivamente, em 605675 USD e em 7375000 USD, sofridas em razão dos alegados «efeitos extraterritoriais» do Regulamento n.o 314/2004, que terão levado alguns dos seus parceiros comerciais a já não negociar com elas.

23

Os demandantes esclarecem que avaliaram o prejuízo sofrido em USD. Os montantes assim avaliados, convertidos em euros, correspondem aos montantes mencionados nos seus pedidos, como corrigidos na réplica (v. n.os 18 e 19 supra).

24

Segundo jurisprudência constante, a procedência de uma ação de indemnização intentada ao abrigo do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE está subordinada à verificação de um conjunto de condições, a saber, a ilegalidade do comportamento censurado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de setembro de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Recueil, p. 3057, n.o 16, e acórdão do Tribunal Geral de 11 de julho de 1996, International Procurement Services/Comissão, T-175/94, Colet., p. II-729, n.o 44). Quando uma destas condições não está preenchida, o pedido deve ser julgado improcedente na totalidade, sem ser necessário apreciar os outros pressupostos (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão, C-146/91, Colet., p. I-4199, n.os 19 e 81, e acórdão do Tribunal Geral de 10 de maio de 2006, Galileo International Technology e o./Comissão, T-279/03, Colet., p. II-1291, n.o 77).

25

Para que a condição atinente à ilegalidade do comportamento seja preenchida, a jurisprudência exige que esteja demonstrada uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tenha por objetivo conferir direitos aos particulares (acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C-352/98 P, Colet., p. I-5291, n.o 42, e de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico, C-312/00 P, Colet., p. I-11355, n.o 53).

26

Além disso, de acordo com jurisprudência igualmente constante, é admitido um nexo de causalidade, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, quando exista um nexo certo e direto de causa e efeito entre a falta cometida pela instituição em causa e o prejuízo invocado, nexo que compete aos demandantes provar (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de janeiro de 1987, GAEC de la Ségaude/Conselho e Comissão, 253/84, Colet., p. 123, n.o 20, e de 30 de janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C-363/88 e C-364/88, Colet., p. I-359, n.o 25). O prejuízo alegado deve resultar de modo suficientemente direto do comportamento censurado, devendo este último constituir a causa determinante do dano, não existindo obrigação de reparar toda e qualquer consequência danosa, mesmo afastada, de uma situação ilegal (acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de outubro de 1979, Dumortier e o./Conselho, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Recueil, p. 3091, n.o 21; v. acórdão Galileo International Technology e o./Comissão, referido no n.o 24 supra, n.o 130 e jurisprudência aí referida).

27

Tendo em conta determinados argumentos apresentados pelo Conselho na contestação, cumpre analisar a questão da observância, pelos demandantes, do prazo de prescrição de uma ação de indemnização previsto no artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

28

O Conselho recorda que o Regulamento n.o 314/2004 foi publicado no Jornal Oficial em 24 de fevereiro de 2004 e considera que, «na medida em que os demandantes pretendem pedir a reparação de um prejuízo sofrido em razão de uma alegada ilegalidade» deste regulamento, a sua ação está prescrita.

29

Há que recordar, a este respeito, que, nos termos do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.o, primeiro parágrafo, do mesmo estatuto, as ações em matéria de responsabilidade extracontratual prescrevem no prazo de cinco anos a contar da ocorrência do facto que lhes tenha dado origem. A prescrição interrompe‑se quer pela apresentação do pedido no Tribunal de Justiça quer através de pedido prévio que o lesado pode dirigir à instituição competente. Todavia, neste último caso, o pedido deve ser apresentado no prazo de dois meses.

30

Resulta de jurisprudência constante que o prazo de prescrição começa a correr quando estiverem reunidas todas as condições a que se encontra subordinada a obrigação de reparação e, nomeadamente, quando o dano a reparar se concretizou. Por isso, no tocante a situações em que a responsabilidade da União encontra a sua fonte num ato normativo, esse prazo de prescrição não poderá começar a correr antes de os efeitos danosos desse ato se terem produzido e, portanto, antes do momento em que os interessados tenham sofrido um prejuízo certo (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de julho de 2008, Comissão/Cantina sociale di Dolianova e o., C-51/05 P, Colet., p. I-5341, n.o 54 e jurisprudência aí referida).

31

No caso em apreço, o Regulamento n.o 314/2004 só pôde começar a produzir os seus efeitos alegadamente nocivos em relação aos demandantes a partir da adoção, em 16 de abril de 2007, do Regulamento n.o 412/2007, que substituiu o Anexo III do Regulamento n.o 314/2004 por um novo anexo, que inclui, nomeadamente, o nome do primeiro demandante. Tendo a presente ação sido intentada em 13 de abril de 2012, afigura‑se claramente que a ação dos demandantes não está prescrita.

32

Além disso, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a ação de indemnização baseada no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE é uma via de recurso autónoma, que tem uma função particular no quadro do sistema das vias de recurso e está subordinada a condições de exercício concebidas em atenção ao seu objeto específico. Diferencia‑se do recurso de anulação na medida em que se destina não à supressão de uma medida determinada, mas à reparação do prejuízo causado por uma instituição (v. acórdão do Tribunal Geral de 21 de junho de 2006, Danzer/Conselho, T-47/02, Colet., p. II-1779, n.o 27 e jurisprudência referida).

33

Assim, foi declarado que mesmo a existência de uma decisão individual que se tornou definitiva não pode constituir um obstáculo à admissibilidade de uma ação indemnizatória, exceto no caso particular de tal ação visar, na realidade, a revogação dessa decisão individual, como é o caso quando a ação de indemnização pretende o pagamento, ao demandante, de uma quantia cujo montante corresponde exatamente ao montante dos direitos que pagou em execução da referida decisão (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de fevereiro de 1986, Krohn Import‑Export/Comissão, 175/84, Colet., p. 753, n.os 32 e 33; v., igualmente, acórdão Danzer/Conselho, referido no n.o 32 supra, n.o 28 e jurisprudência aí referida).

34

Por outro lado, há que recordar que, nos termos do artigo 277.o TFUE, mesmo depois de decorrido o prazo previsto no sexto parágrafo do artigo 263.o TFUE, qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição da União, recorrer aos meios previstos no segundo parágrafo do artigo 263.o TFUE, relativamente a esse ato.

35

No presente caso, importa observar que os atos na origem do dano alegadamente sofrido pelos demandantes têm uma natureza particular, uma vez que se equiparam, simultaneamente, a atos de alcance geral, na medida em que definem os critérios que uma pessoa deve preencher para ser objeto de um congelamento de fundos e de recursos económicos e proíbem que uma categoria de destinatários determinados de maneira geral e abstrata, nomeadamente, ponha fundos e recursos económicos à disposição das pessoas e das entidades cujos nomes figuram nas listas contidas nos respetivos anexos, e a um conjunto de decisões individuais relativas a essas pessoas e entidades (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho, C‑478/11 P a C‑482/11 P, n.o 56, e acórdão do Tribunal Geral de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho, T‑187/11, n.os 85 e 86). Daqui se conclui que, na medida em que os Regulamentos n.os 314/2004 e 412/2007 constituem atos de alcance geral, os demandantes podem invocar, como fundamento da sua ação de indemnização, as alegadas ilegalidades destes regulamentos, não obstante o facto de não terem interposto um recurso de anulação a seu respeito. O argumento em sentido contrário do Conselho segundo o qual o artigo 277.o TFUE «não derroga as disposições do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça» não pode ser acolhido. Como foi salientado (v. n.o 31 supra), o prazo de prescrição previsto no referido artigo não se tinha ainda esgotado aquando da propositura da presente ação e não há nenhuma razão para que este artigo possa obstar à aplicação do artigo 277.o TFUE no caso em apreço.

36

Há que começar pela apreciação da ação na parte em que visa obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido pelo primeiro demandante, devido à sua detenção no aeroporto de Heathrow (v. n.o 9 supra).

37

A este respeito, há que salientar que as circunstâncias desse incidente e os motivos pelos quais foi recusado ao primeiro demandante o acesso ao território do Reino Unido ou o trânsito pelos seus aeroportos estão expostos na carta de 28 de agosto de 2007, enviada pelo Treasury Solicitor's Department (Serviço Jurídico do Governo do Reino Unido) aos consultores jurídicos do primeiro demandante e apresentada pelos demandantes em anexo à sua petição.

38

Resulta dessa carta que, aquando da sua chegada ao aeroporto de Heathrow em 25 de maio de 2007, o primeiro demandante foi notificado de uma decisão da autoridade competente do Reino Unido que lhe recusava o acesso. Esta decisão tinha sido adotada com base na Section 8B do Immigration Act 1971 (Lei de 1971 relativa à imigração), conforme alterado. Esta disposição autoriza o Secretário de Estado a designar, nomeadamente, um ato adotado pelo Conselho como um «ato designado» para efeitos dessa section, caso em que deve ser recusado o acesso ao território do Reino Unido a qualquer pessoa mencionada no ato em questão.

39

Todavia, nos termos desta mesma carta, verificou‑se em sede de reexame que, aquando da chegada do primeiro demandante ao aeroporto de Heathrow, a Decisão 2007/235 ainda não tinha sido designada pelo Secretário de Estado nos termos da Section 8B do Immigration Act 1971 e que, por conseguinte, esta última disposição não permitia recusar ao primeiro demandante a entrada no território do Reino Unido. O Treasury Solicitor's Department, portanto, na sua carta acima mencionada, informou os consultores jurídicos do primeiro demandante de que a decisão inicial que lhe recusava o acesso ao território do Reino Unido ia ser revogada e substituída por uma nova, no mesmo sentido, tomada pelo Secretário de Estado com base no n.o 321 A, quinto parágrafo, das Immigration Rules (Regras sobre a imigração do Reino Unido), nos termos do qual a autorização de entrada de uma pessoa no território do Reino Unido pode ser anulada se se afigurar, com base nas informações de que dispõem as autoridades competentes, que tal anulação é «justificada pelo interesse público».

40

Estas explicações não são de todo contestadas pelos demandantes e, de resto, são repetidas na petição e numa declaração do primeiro de entre eles, em anexo àquela. Ora, daqui resulta que o prejuízo alegado pelo primeiro demandante devido à recusa de entrada no território do Reino Unido de que foi objeto e à sua detenção no aeroporto de Heathrow durante uma noite, antes de apanhar no dia seguinte um voo de regresso a Harare, tem origem imediata numa decisão das autoridades competentes desse Estado‑Membro.

41

Os demandantes consideram, contudo, que existe um nexo de causalidade entre esse prejuízo e a adoção do Regulamento n.o 412/2007. Neste contexto, recordam que a Posição Comum 2004/161, que, desde a alteração do seu anexo pela Decisão 2007/235, visava também o primeiro demandante, não tem efeito juridicamente vinculativo no direito dos Estados‑Membros. Daqui resulta, na sua opinião, que era o facto de o primeiro demandante «ter sido objeto de uma medida de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento [n.o 314/2004], que autorizava as autoridades do [Reino Unido] a recusar[‑lhe] o acesso pelos motivos discricionários de recusa que figuram na regra 321 A, quinto parágrafo, das Immigrations Rules».

42

Este argumento não colhe.

43

Independentemente de quais tenham sido os motivos que levaram as autoridades do Reino Unido a anular a autorização de entrada do primeiro demandante e a recusar‑lhe, assim, o acesso ao seu território e o trânsito pelos seus aeroportos, o que importa é que se trata de uma decisão, tomada pelas autoridades competentes desse Estado‑Membro no exercício das suas competências soberanas relativas ao controlo do acesso dos cidadãos de países terceiros, não membros da União, ao território desse Estado. É esta decisão que está na origem da detenção do primeiro demandante no aeroporto de Heathrow, bem como do seu reenvio num voo direto a partir de Heathrow, tendo estes acontecimentos alegadamente causado o prejuízo por ele sofrido. Por conseguinte, é apenas entre esta decisão, por um lado, e o prejuízo invocado pelo primeiro demandante, por outro, que pode existir um nexo certo e direto de causa e efeito, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 26. Em contrapartida, mesmo admitindo que tenha sido o congelamento dos ativos do primeiro demandante a conduzir as autoridades do Reino Unido à decisão de recusa de acesso ao seu território, o seu alegado prejuízo resultante dessa recusa não decorre de modo suficientemente direto do congelamento dos ativos em questão, como exige a mesma jurisprudência.

44

A este respeito, há que salientar que, na verdade, o artigo 4.o, n.o 1, da Posição Comum 2004/161 dispõe que os Estados‑Membros adotam as medidas necessárias para impedir a entrada ou o trânsito pelo seu território das pessoas incluídas na lista constante do anexo desta posição comum, incluindo o primeiro demandante. Todavia, resulta dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de fevereiro de 2007, Gestoras Pro Amnistía e o./Conselho (C-354/04 P, Colet., p. I-1579, n.os 51 a 57), e Segi e o./Conselho (C-355/04 P, Colet., p. I-1657, n.os 51 a 57), que uma posição comum como prevista pelos títulos V e VI do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, não se destinava a produzir, por si só, efeitos jurídicos relativamente a terceiros, como no caso em apreço relativamente ao primeiro demandante. Por essa razão, como resulta do artigo 46.o do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, não estava prevista nenhuma competência do Tribunal de Justiça ou do Tribunal Geral relativamente aos atos adotados com base nas diferentes disposições do título V do mesmo Tratado relativas à PESC.

45

Por outro lado, os demandantes, obviamente conscientes da inexistência de competência por parte do Tribunal Geral para conhecer de uma ação de indemnização que visa a reparação de um alegado prejuízo resultante da adoção de uma posição comum com base nas disposições do título V do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, não alegam, na sua ação, que o prejuízo cuja reparação pretendem tem a sua origem, no todo ou em parte, na adoção da Posição Comum 2004/161. Alegam que este prejuízo resulta da adoção do Regulamento n.o 314/2004. Ora, esse não pode ser o caso no que diz respeito ao alegado prejuízo resultante da detenção do primeiro demandante no aeroporto de Heathrow, uma vez que o Regulamento n.o 314/2004 não contém nenhuma disposição que proíba a entrada do primeiro demandante no Reino Unido, ou o seu trânsito pelo território desse Estado.

46

Por conseguinte, importa concluir que não existe nenhum nexo de causalidade entre o comportamento imputado às instituições da União no âmbito da ação, a saber, a adoção do Regulamento n.o 412/2007, na medida em que estaria alegadamente ferida de ilegalidade, e o prejuízo alegado pelo primeiro demandante devido a esse incidente (v. n.o 21 supra, primeiro, terceiro e sexto travessões). Uma vez que uma das condições cumulativas que desencadeia a responsabilidade da União nos termos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE não está, assim, preenchida, importa julgar improcedente a ação, na medida em que visa a reparação dos danos alegadamente sofridos pelo primeiro demandante devido à sua detenção no aeroporto de Heathrow, isto é, concretamente, na medida em que visa as despesas de viagem e de alojamento em hotéis perdidas pelo primeiro demandante, as custas judiciais por si suportadas para contestar nos órgãos jurisdicionais competentes do Reino Unido a decisão de recusa de acesso a este Estado‑Membro e o prejuízo «não financeiro», por outras palavras, moral, que alega ter sofrido devido a esse incidente (v. n.o 21 supra, respetivamente, primeiro, terceiro e sexto travessões).

47

Quanto aos outros prejuízos, há que analisar as diferentes acusações que os demandantes invocam para determinar se a condição necessária à existência da responsabilidade da União, nos termos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, atinente à ilegalidade do comportamento alegado, está, no caso em apreço, satisfeita.

48

Os demandantes aduzem várias acusações para demonstrar o caráter ilegal do comportamento do Conselho e da Comissão, que consistiu na adoção dos Regulamentos n.os 314/2004 e 412/2007. Em primeiro lugar, invocam, em substância, um erro manifesto de apreciação das instituições da União, na medida em que consideraram que se devia inscrever o nome do primeiro demandante na lista das pessoas visadas pelo congelamento dos ativos instituído pelo Regulamento n.o 314/2004. Em segundo lugar, invocam a falta de fundamentação dos regulamentos impugnados relativamente ao primeiro demandante, o que viola os seus direitos de defesa e o priva de qualquer proteção jurisdicional efetiva. Em terceiro lugar, invocam um desvio de poder. Em quarto lugar, invocam uma violação dos direitos de defesa do primeiro demandante, no que diz respeito mais especificamente à questão da manutenção do seu nome no Anexo III do Regulamento n.o 314/2004, o que, na sua opinião, devia ter sido objeto de uma revisão regular por parte das referidas instituições.

49

Para desenvolver estas diferentes acusações, os demandantes partem da premissa de que o simples facto de o primeiro demandante ter sido um Vice‑Ministro não era uma base suficiente para justificar a inscrição do seu nome no anexo III do Regulamento n.o 314/2004 e o congelamento dos seus ativos. Acusam assim as instituições da União tanto de um erro manifesto de apreciação, na medida em que se basearam erradamente apenas neste facto para concluir que o primeiro demandante era responsável por graves violações dos direitos humanos, como de uma violação do dever de fundamentação, na medida em que não forneceram uma fundamentação suficiente para o congelamento dos seus ativos. A sua acusação relativa a um alegado desvio de poder assenta, em substância, na mesma base. Por seu turno, as instituições demandadas alegam que a inscrição do nome do primeiro demandante no Anexo III do Regulamento n.o 314/2004 foi legalmente decidida com base apenas na sua qualidade de Vice‑Ministro, sem que tenha sido necessário justificá‑la com referência a outros elementos de prova.

50

Esta argumentação dos demandantes coloca a questão preliminar da identificação dos fundamentos que justificaram o congelamento de ativos das pessoas visadas pelo Regulamento n.o 314/2004, entre as quais figurava o nome do primeiro demandante na sequência da adoção do Regulamento n.o 412/2007. Concretamente, trata‑se de determinar se, na conceção dos autores dessa medida, o congelamento dos ativos instituído era justificado, em relação ao primeiro demandante, pela sua mera qualidade de membro do Governo do Zimbabué ou também por outros motivos, que é conveniente, sendo caso disso, identificar.

51

Antes de mais, há que recordar que o Regulamento n.o 314/2004 foi adotado com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE. O artigo 60.o, n.o 1, CE dispõe que, «[s]e, no caso previsto no artigo 301.o [CE], for considerada necessária uma ação da Comunidade, o Conselho, de acordo com o procedimento previsto no artigo 301.o [CE], pode tomar, relativamente aos países terceiros em causa, as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos». Por seu turno, o artigo 301.o CE dispõe que, «[s]empre que uma posição comum ou uma ação comum adotada nos termos das disposições do Tratado [UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa,] relativas à [PESC] prevejam uma ação da Comunidade para interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, toma as medidas urgentes necessárias».

52

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tendo em conta a redação dos artigos 60.° CE e 301.° CE, em particular as expressões «relativamente aos países terceiros em causa» e «com um ou mais países terceiros» deles constantes, estas disposições visam a adoção de medidas contra países terceiros, podendo este último conceito incluir os dirigentes desse país, bem como indivíduos e entidades associados a esses dirigentes ou por eles controlados direta ou indiretamente (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351, n.o 166, e de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho, C‑376/10 P, n.o 53).

53

Há que recordar também os considerandos 4 e 5 do Regulamento n.o 314/2004, que explicam os motivos da adoção, designadamente, do artigo 6.o do referido regulamento, cujo conteúdo foi acima recordado no n.o 5. Esses considerandos têm a seguinte redação:

54

Quanto ao Regulamento n.o 412/2007, o seu considerando 2 salienta simplesmente que «[a] Decisão 2007/235/PESC […] altera o anexo da Posição Comum 2004/161/PESC» e que «[o] Anexo III do Regulamento […] n.o 314/2004 deve, por conseguinte, ser alterado em conformidade». O Regulamento n.o 412/2007 contém apenas dois artigos, procedendo simplesmente o artigo 1.o do referido regulamento, em conformidade com o seu anexo, à alteração do Anexo III do Regulamento n.o 314/2004 e precisando o artigo 2.o do mesmo regulamento a data de entrada em vigor do mesmo.

55

Há que ter igualmente em conta as disposições da Posição Comum 2004/161 e da Decisão 2007/235, acima resumidas, respetivamente, nos n.os 2 e 8, que integram o contexto da adoção dos Regulamentos n.os 314/2004 e 412/2007 e foram publicadas no Jornal Oficial.

56

A este respeito, há que recordar também os termos dos considerandos 2, 6 e 7 da Posição Comum 2004/161, que têm a seguinte redação:

[…]

57

Resulta claramente da leitura conjugada dos considerandos e das disposições acima mencionadas que, ao adotar o artigo 6.o do Regulamento n.o 314/2004, o Conselho pretendia congelar os ativos dos «membros do Governo do Zimbabué», cujos nomes eram mencionados no Anexo III do referido regulamento, tendo em conta a sua mera qualidade de membro do governo do referido Estado. Disso é testemunha, designadamente, a referência, no considerando 2 e no artigo 5.o, n.o 1, da Posição Comum 2004/161, a duas categorias distintas de pessoas que devem ser objeto de uma medida de congelamento dos ativos, a saber, por um lado, os membros do Governo do Zimbabué e, por outro, «[os] principais responsáveis pelas graves violações dos direitos humanos e da liberdade de opinião, de associação e de reunião pacífica».

58

A alteração da menção relativa ao primeiro demandante no anexo da Posição Comum 2004/161 e no Anexo III do Regulamento n.o 314/2004, efetuada, respetivamente, pela Decisão 2007/455 e pelo Regulamento n.o 777/2007 (v. n.os 10 e 12 supra), não pode conduzir a uma conclusão diferente. Com efeito, a expressão «nessa qualidade» do parágrafo aditado a essa menção indica que foi, no que respeita ao primeiro demandante, a mera qualidade de membro de um governo implicado em atividades que violam a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito que justificou que fosse abrangido pelas medidas em causa da referida posição comum. Por outras palavras, tratava‑se manifestamente de uma simples especificação e não de uma alteração desta justificação.

59

Também não podem conduzir a uma conclusão diferente os argumentos em sentido contrário invocados pelos demandantes.

60

Em primeiro lugar, estes referem‑se ao considerando 2 do Regulamento n.o 314/2004, que tem a seguinte redação:

«O Conselho continua a verificar que o Governo do Zimbabué continua a violar gravemente os direitos humanos. Assim sendo, enquanto ocorrerem tais violações, o Conselho considera necessário manter as medidas restritivas contra o Governo do Zimbabué e os principais responsáveis por essas violações.»

61

Segundo os demandantes, essa referência é conforme com o contexto do referido regulamento, atendendo igualmente à referência, no considerando 3 da Posição Comum 2004/161, a outra posição comum adotada anteriormente que «torna[..] as medidas restritivas [adotadas pela Posição Comum 2002/145] extensivas a outros indivíduos com grandes responsabilidades p[elas] violações» mencionadas no considerando 2 da Posição Comum 2004/161.

62

O argumento que os demandantes procuram retirar dos considerandos acima mencionados não pode ser acolhido. A referência, no considerando 2 do Regulamento n.o 314/2004, à circunstância de que, segundo o Conselho, o Governo do Zimbabué viola gravemente os direitos humanos não significa que o Conselho acusava individualmente cada membro do referido governo de violações específicas dos direitos do Homem, pelas quais esse membro seria pessoalmente responsável. Tal referência é perfeitamente compatível com uma decisão de aplicação à totalidade dos membros do governo em questão de um congelamento dos seus ativos, devido à sua mera qualidade de membro de um governo, responsável, enquanto tal, por violações dos direitos do Homem.

63

Essa leitura do considerando em causa é confirmada pela sua segunda frase que distingue claramente entre «o Governo do Zimbabué» e «os principais responsáveis por essas violações», o que, por outras palavras, consiste em retomar a distinção que já foi acima referida no n.o 57.

64

Além disso, o considerando 3 da Posição Comum 2004/161, igualmente invocado pelos demandantes, é desprovido de pertinência, na medida em que consiste numa simples evocação do conteúdo de uma outra posição comum que alterou a Posição Comum 2002/145. Há que recordar, a este propósito, que o período de vigência desta última posição comum expirou em 20 de fevereiro de 2004, sendo substituída pela Posição Comum 2004/161.

65

Em segundo lugar, os demandantes remetem para o artigo 4.o, n.o 1, da Posição Comum 2004/161 (v. n.o 2 supra). Alegam que a mera qualidade de Vice‑Ministro do primeiro demandante não demonstra a sua implicação em atividades que violam gravemente a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué.

66

Este argumento deve igualmente ser rejeitado. O artigo 4.o, n.o 1, da Posição Comum 2004/161 diz respeito à proibição, relativamente às pessoas singulares cujo nome é mencionado no anexo da referida posição comum, de entrada no território dos Estados‑Membros ou de passagem ou trânsito pelo mesmo. Trata‑se, como resulta do n.o 44 supra, de uma medida que competia aos próprios Estados‑Membros tomar. O Regulamento n.o 314/2004 não contém nenhuma disposição nesse sentido. Daqui se conclui que, mesmo admitindo que a proibição prevista no artigo 4.o da referida posição comum não tenha sido imposta às pessoas em causa, entre as quais o primeiro demandante, devido à sua mera qualidade de membro do Governo do Zimbabué, este simples facto é irrelevante para os fundamentos da aplicação, às mesmas pessoas, de um congelamento dos seus ativos. Com efeito, o artigo 5.o, n.o 1, da mesma posição comum, relativo ao congelamento dos ativos, cujo teor foi acima recordado no n.o 2, não contém qualquer referência às atividades dos membros do Governo do Zimbabué, análoga à que consta do artigo 4.o, n.o 1, da mesma posição comum.

67

Em terceiro lugar, os demandantes referem‑se, por um lado, ao facto de, aquando da supressão do seu nome do Anexo III do Regulamento n.o 314/2004 (v. n.o 12 supra), o primeiro demandante ser ainda Vice‑Ministro e de continuar a exercer essa função, mesmo após tal supressão, e, por outro, ao facto de a alguns outros Ministros ou Vice‑Ministros, membros do Governo do Zimbabué nomeados em fevereiro de 2009, não ter sido imposto um congelamento análogo dos seus ativos. Daqui resulta, segundo os demandantes, que o lugar de Vice‑Ministro ocupado pelo primeiro de entre eles não era, em si mesmo, suficiente para justificar a inclusão do seu nome na lista de pessoas visadas pelo congelamento dos seus ativos imposto pelo Regulamento n.o 314/2004.

68

A este respeito, há que observar que é pacífico entre as partes que, posteriormente à inscrição do nome do primeiro demandante na lista de pessoas visadas pelo congelamento dos seus ativos imposto pelo Regulamento n.o 314/2004, a situação política no Zimbabué conheceu uma evolução importante com a assinatura, em 15 de setembro de 2008, do Global Political Agreement (Acordo político global, a seguir «GPA») entre, por um lado, o partido do governo, Zanu PF, e, por outro, as duas formações do partido da oposição, MDC. O GPA previa, nomeadamente, a nomeação de Morgan Tsvangirai, líder do MDC, para o lugar de Primeiro‑Ministro e a nomeação de um novo governo, composto por dois Vice‑Primeiros‑Ministros, propostos pelas duas formações do MDC, 31 Ministros, sendo quinze propostos pelo Zanu PF e dezasseis propostos pelas duas formações do MDC, bem como quinze Vice‑Ministros, oito dos quais propostos pelo Zanu PF e sete propostos pelas duas formações do MDC. A nomeação deste novo governo acabou por ocorrer em fevereiro de 2009.

69

À luz deste importante desenvolvimento, não se pode retirar qualquer argumento da não inclusão do nome dos Ministros nomeados como membros do Governo do Zimbabué na sequência do GPA na lista das pessoas abrangidas pelo congelamento de ativos previsto pelo Regulamento n.o 314/2004, para afirmar, como fazem os demandantes, que, em 2007, quando foi imposto tal congelamento ao primeiro demandante, o Conselho não pretendia congelar os seus ativos pelo simples facto de ser membro do Governo do Zimbabué. Esta consideração é feita sem prejuízo do exame, a seguir, da legalidade quer da decisão de congelamento dos ativos do primeiro demandante quer da decisão de não levantar, a seu respeito, a referida medida em fevereiro de 2009. Trata‑se de questões diferentes da da identificação dos fundamentos que justificaram a inclusão do nome do primeiro demandante na lista das pessoas cujos ativos foram congelados em aplicação do Regulamento n.o 314/2004.

70

Tendo em conta as considerações precedentes, há que concluir que foi imposto ao primeiro demandante um congelamento de ativos pela sua mera qualidade de Vice‑Ministro. Esta conclusão permite julgar improcedente, de imediato, a acusação dos demandantes relativa à violação do dever de fundamentação. Com efeito, na medida em que, como resulta das considerações acima expostas, o Regulamento n.o 314/2004 indica claramente que o Conselho pretendia congelar os ativos dos membros do Governo do Zimbabué e o Anexo III do mesmo regulamento, conforme alterado pelo Regulamento n.o 412/2007, menciona a qualidade de Vice‑Ministro do primeiro demandante, deve concluir‑se que este contém uma exposição suficiente dos fundamentos que justificaram o congelamento dos ativos deste último.

71

A questão de saber se o Conselho teve razão ao considerar que esta qualidade do primeiro demandante era suficiente para justificar, por si só, o congelamento dos seus ativos não diz respeito à observância do dever de fundamentação, mas à procedência desta fundamentação, que releva da legalidade material do ato controvertido (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C-367/95 P, Colet., p. I-1719, n.o 67, e de 22 de março de 2001, França/Comissão, C-17/99, Colet., p. I-2481, n.o 35). É esta questão que há que examinar em seguida, o que implica proceder ao exame das acusações dos demandantes relativas a um erro manifesto de apreciação e a desvio de poder.

72

O Tribunal Geral já declarou, no seu acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho (T-390/08, Colet., p. II-3967, n.o 36), que, no que toca às regras gerais que definem as modalidades das medidas restritivas, o Conselho dispunha de um amplo poder de apreciação quanto aos elementos a considerar com vista à adoção de sanções económicas e financeiras com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, em conformidade com uma posição comum adotada no âmbito da política externa e de segurança comum (PESC). Uma vez que o juiz comunitário não pode, em particular, substituir‑se ao Conselho no que respeita à apreciação das provas, factos e circunstâncias que justificam a adoção dessas medidas, a fiscalização exercida pelo Tribunal deve limitar‑se à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder. Essa fiscalização restrita aplica‑se, em especial, à apreciação das considerações de oportunidade em que essas decisões assentam.

73

Importa, no entanto, ter em conta, também neste contexto, a jurisprudência relativa ao conceito de país terceiro, na aceção dos artigos 60.° CE e 301.° CE, acima referida no n.o 52. Daqui decorre que, no exercício do seu amplo poder de apreciação na matéria, o Conselho, quando pretende adotar, com base nestes artigos, medidas restritivas contra dirigentes de um tal país, bem como indivíduos e entidades associados a esses dirigentes ou por eles controlados direta ou indiretamente, pode, na verdade, definir de forma mais ou menos ampla o círculo dos dirigentes e dos seus associados que serão objeto das medidas a adotar, mas não pode estender o âmbito de aplicação das referidas medidas a pessoas ou entidades que não se incluem em nenhuma das categorias acima mencionadas (v., neste sentido, acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.o 52 supra, n.o 63).

74

Por outro lado, num caso em que o Conselho define de forma abstrata os critérios que podem justificar a inscrição do nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista dos nomes das pessoas ou entidades objeto de medidas restritivas adotadas com base nos dois artigos acima mencionados, incumbe ao Tribunal verificar, com base nos fundamentos invocados pela pessoa ou entidade em causa ou, sendo caso disso, suscitados oficiosamente, se o seu caso corresponde aos critérios abstratos definidos pelo Conselho. Esta fiscalização abrange a apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para justificar a inscrição do nome da pessoa ou da entidade em causa na lista dos nomes de quem foi objeto de medidas restritivas, bem como a verificação das provas e das informações em que assenta essa apreciação. O Tribunal deve igualmente certificar‑se de que os direitos de defesa e a correspondente exigência de fundamentação foram respeitados, bem como, sendo esse o caso, da justeza das considerações imperativas excecionalmente invocadas pelo Conselho para se subtrair às mesmas (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.o 72 supra, n.o 37).

75

No caso em apreço, é pacífico entre as partes que o primeiro demandante era, à data da inscrição do seu nome no Anexo III do Regulamento n.o 314/2004, Vice‑Ministro no Zimbabué e que manteve essa qualidade ao longo de todo o período durante o qual o seu nome figurou nesse anexo.

76

Os demandantes sustentam que importa «determinar em que medida um Vice‑Ministro goza de um poder executivo» e aduzem várias considerações para demonstrar que a autoridade do primeiro demandante estava «estritamente limitada às responsabilidades da sua pasta» e que não existia nenhuma «ligação entre as pastas ministeriais do [primeiro demandante] e as restrições aos direitos do Homem, ao Estado de Direito ou à democracia».

77

Ora, o Tribunal considera que um Vice‑Ministro faz parte dos «dirigentes» de um país terceiro, neste caso do Zimbabué, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 52 e dos «membros do governo» desse país, na aceção da Posição Comum 2004/161 e do Regulamento n.o 314/2004. Por conseguinte, não se pode imputar qualquer erro de facto às instituições da União, na medida em que aplicaram ao primeiro demandante a medida restritiva de congelamento dos seus ativos na sequência da sua nomeação enquanto Vice‑Ministro.

78

Nestas condições, os argumentos dos demandantes acima resumidos no n.o 76 só podem ser examinados na perspetiva de um eventual erro manifesto de apreciação do Conselho, na medida em que previu, aquando da adoção do Regulamento n.o 314/2004, uma medida restritiva, que consistiu no congelamento dos seus ativos, relativamente a todos os membros do Governo do Zimbabué, sem distinguir entre aqueles cujas atividades ou competências tinham uma ligação com as graves violações dos direitos humanos nesse país, constatadas pelo Conselho (v. considerando 1 do Regulamento n.o 314/2004), e aqueles relativamente aos quais uma ligação desta natureza não podia ser demonstrada.

79

A este propósito, há que observar que os demandantes alegam erradamente que o presente processo «não diz respeito a uma alegada ilegalidade na formulação das regras» que regulam a inscrição do nome de uma pessoa na lista das pessoas sujeitas a um congelamento dos seus ativos, mas à aplicação das referidas regras. Com efeito, como foi acima referido no n.o 77, tendo em conta o critério adotado no caso em apreço, relativo à mera qualidade de membro do Governo do Zimbabué do interessado, as regras pertinentes foram corretamente aplicadas no caso em apreço.

80

Quanto à questão de saber se o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação na formulação das referidas regras, o Tribunal Geral considera, tendo em conta, por um lado, o objetivo do congelamento de ativos controvertido, que consiste em «incentivar as pessoas visadas a rejeitarem políticas que conduzam à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação» (considerando 7 da Posição Comum 2004/161, v. n.o 56 supra), e, por outro, o amplo poder de apreciação do Conselho na matéria (v. n.o 72 supra), que esse erro não pode ser imputado ao Conselho.

81

Os demandantes sustentam que o envolvimento de um indivíduo nos mecanismos democráticos do seu país, onde a democracia funciona de forma imperfeita e com graves violações dos direitos humanos e do Estado de Direito, não pode justificar, a seu respeito, a adoção de medidas restritivas. A tese contrária desacreditaria a democracia.

82

Este argumento não pode ser acolhido. Como resulta dos considerandos e das disposições acima mencionadas nos n.os 1 a 8, no momento da instituição, pelo Regulamento n.o 314/2004, da medida controvertida do congelamento de ativos, bem como no momento da inscrição, em 2007, do nome do primeiro demandante na lista das pessoas visadas por essa medida, o Conselho considerava que o Governo do Zimbabué era responsável por graves violações dos direitos humanos nesse país. Tendo em conta esta consideração, que os demandantes não pretendem pôr em causa, o Conselho podia, sem cometer um erro manifesto de apreciação, considerar que uma pessoa interessada numa participação nos «mecanismos democráticos do seu país» não devia tornar‑se membro desse governo antes de este, ou outro que o substituísse, rejeitar as políticas que tinham por efeito suprimir os direitos humanos, a liberdade de expressão e a boa governação.

83

Os demandantes alegam também que o conceito de «sanções específicas», onde se inclui o congelamento controvertido dos ativos, implica necessariamente a tomada em consideração das atividades individuais das pessoas visadas. Segundo afirmam, o objetivo dessas sanções consiste em identificar os responsáveis pelas violações dos direitos humanos em questão.

84

Os demandantes referem‑se, além disso, ao documento 15114/05 do Conselho, de 2 de dezembro de 2005, intitulado «Diretrizes para a aplicação e avaliação de medidas restritivas (sanções) no âmbito da política externa e de segurança comum da UE», cuja cópia anexaram à petição.

85

Invocam, em particular, o n.o 14 do referido documento, o qual, sob a epígrafe «Medidas focalizadas», dispõe o seguinte:

«As medidas tomadas devem visar aqueles que tenham sido identificados como responsáveis pelas políticas ou ações que levaram a UE a decidir impor medidas restritivas. Tais medidas focalizadas são mais eficazes do que medidas indiscriminadas, e minimizam as consequências para os que não são responsáveis por essas políticas e ações.»

86

Há que recordar, a este respeito, que os artigos 60.° CE e 301.° CE visam, pela sua própria redação, os países terceiros. Nesse contexto, trata‑se de «sanções específicas» quando as medidas restritivas adotadas com base nestes dois artigos não se destinam a todo o país em causa nem às pessoas que nele residem ou dele tenham a nacionalidade, mas unicamente às pessoas identificadas como sendo os responsáveis pelas políticas ou ações que estão na origem da aplicação das referidas medidas. É precisamente o que salienta, aliás, o n.o 14 do documento 15114/05 do Conselho, invocado pelos demandantes.

87

A questão essencial que se coloca é apenas a da identificação dos responsáveis em causa que podem ser objeto de sanções específicas. Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os dirigentes de um país terceiro, bem como as pessoas que lhes estão associadas, podem ser objeto dessas sanções (v., neste sentido, acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.o 52 supra, n.o 68). Por outras palavras, segundo essa jurisprudência, esses dirigentes e as pessoas que lhes estão associadas são considerados responsáveis pelas políticas ou ações na origem das medidas restritivas em causa, independentemente do seu envolvimento pessoal na execução das referidas políticas e ações. Esta conclusão impõe‑se por maioria de razão no tocante aos membros do governo de um país terceiro que, independentemente das suas competências individuais nesse governo, devem assumir a responsabilidade coletiva da política exercida pelo governo, bem como de todas as ações por ele conduzidas.

88

Consequentemente, os argumentos dos demandantes relativamente às medidas restritivas controvertidas, baseados na sua natureza de sanções específicas, bem como no documento 15114/05 do Conselho, devem ser rejeitados. Não é, portanto, necessário questionar‑se sobre as implicações, para o presente processo, da circunstância de o documento 15114/05 do Conselho ser posterior à adoção do Regulamento n.o 314/2004.

89

Por outro lado, atendendo a todas as considerações precedentes, há que rejeitar todos os argumentos dos demandantes relativos às atividades pessoais do primeiro demandante. Efetivamente, quando muito, estes argumentos, admitindo‑os fundados, vão no sentido de demonstrar que o primeiro demandante não estava pessoalmente implicado nas políticas e ações do Governo do Zimbabué visadas pelas medidas controvertidas e que exerceu, tanto a título privado como na qualidade de Ministro, uma influência positiva no seu país. Essas circunstâncias não bastam para demonstrar que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação quando decidiu sujeitar todos os membros do Governo do Zimbabué a um congelamento dos seus ativos, sem distinguir entre os que estavam pessoalmente implicados em violações dos direitos humanos e os que não estavam.

90

Também não são suficientes, a este respeito, as alegações dos demandantes, segundo as quais o primeiro demandante deu o seu apoio pessoal a certos agricultores brancos ameaçados de expulsão das suas terras.

91

Importa observar, a este respeito, que os elementos de prova que os demandantes invocam a esse título consistem em cartas e declarações, em parte, anteriores à nomeação do primeiro demandante como Vice‑Ministro. Quanto aos elementos que ostentam uma data posterior a essa nomeação, não resulta claramente do seu conteúdo se se referem a acontecimentos anteriores ou posteriores à referida nomeação.

92

Em todo o caso, mesmo admitindo, com base nos elementos acima mencionados, que, posteriormente à sua nomeação como Vice‑Ministro, o primeiro demandante continuou a dar o seu apoio a determinados agricultores brancos ameaçados de expulsão, este simples facto é manifestamente insuficiente para permitir concluir que prosseguia, no Governo do Zimbabué, uma política distinta, claramente num sentido contrário às violações dos direitos humanos de que este governo era responsável, destinada a pôr termo a essas violações. Ora, só nesta última hipótese se poderia estar perante um erro manifesto de apreciação do Conselho na medida em que não teria distinguido entre duas correntes diferentes no mesmo governo, aplicando indistintamente uma medida de congelamento dos ativos à totalidade dos seus membros.

93

As considerações anteriores permitem julgar improcedentes tanto a acusação dos demandantes relativa a um erro manifesto de apreciação como a relativa a desvio de poder, na medida em que se destinam a inscrever o nome do primeiro demandante na lista das pessoas abrangidas pelo congelamento dos ativos imposto pelo Regulamento n.o 314/2004.

94

Em particular, no que respeita à acusação relativa a desvio de poder, há que recordar que um ato só enferma de desvio de poder caso se revele, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido adotado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto para fazer face às circunstâncias do caso em apreço (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.o 72 supra, n.o 50 e jurisprudência referida).

95

Ora, os demandantes não invocaram argumentos nem apresentaram elementos de prova para demonstrar que, ao impor aos membros do Governo do Zimbabué um congelamento dos seus ativos e ao inscrever o nome do primeiro demandante na lista de pessoas visadas por este congelamento, o Conselho e a Comissão prosseguiam um objetivo diverso do de incentivar as pessoas em causa a rejeitarem políticas que conduzem à supressão, nesse país, dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação. Por conseguinte, não se trata, no caso em apreço, de desvio de poder (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.o 72 supra, n.o 50).

96

Na realidade, os argumentos apresentados pelos demandantes no âmbito do desenvolvimento da sua acusação relativa a desvio de poder destinam‑se, em substância, a demonstrar um erro manifesto de apreciação. Foi sob esta perspetiva que estes argumentos foram acima examinados e que foram rejeitados.

97

Em seguida, importa examinar a ação na medida em que se refere, em particular, à questão da manutenção do nome do primeiro demandante na lista dos nomes de pessoas visadas por um congelamento dos seus ativos. Concretamente, trata‑se de determinar se o Conselho e a Comissão não cometeram um erro manifesto de apreciação ao não procederem à retirada do nome do primeiro demandante da referida lista antes de 23 de fevereiro de 2011. Será também analisada, nesse contexto, a acusação dos demandantes relativa à violação dos direitos de defesa do primeiro demandante, na parte em que visa esta questão específica.

98

Os demandantes recordam que a Posição Comum 2004/161, que o Regulamento n.o 314/2004 se destinava a implementar, se aplicava por um período inicial de doze meses, que estava sujeita a «revisão permanente» e que o seu período de vigência foi, de seguida, prorrogado por diversas vezes (v. n.os 3 e 4 supra). Segundo os demandantes, embora o Regulamento n.o 314/2004 não contivesse uma data de termo de vigência, tratava‑se apenas de uma questão de «conveniência administrativa», como resulta do n.o 31 do documento 15114/05 do Conselho, e a necessidade de uma revisão permanente e regular aplica‑se igualmente no que respeita à oportunidade da manutenção das medidas restritivas previstas pelo referido regulamento.

99

Os demandantes acrescentam que, uma vez que os ativos das pessoas em causa já estavam congelados, não era necessário nenhum elemento de surpresa e os interessados, como, no caso em apreço, o primeiro demandante, podiam ter sido informados dos fundamentos e dos elementos de prova pertinentes que justificavam a renovação, a seu respeito, das medidas restritivas e dispor da oportunidade de pedir o reexame da sua situação. Ora, as referidas pessoas, entre as quais o primeiro demandante, não dispuseram de tal garantia processual e não está provado que a sua situação tenha sido efetivamente reexaminada. Os direitos de defesa do primeiro demandante foram, assim, totalmente ignorados no período durante o qual foi objeto das medidas restritivas controvertidas, o que é manifestamente ilegal.

100

No caso em apreço, não há dúvida de que existia uma obrigação das instituições da União de reverem regularmente a situação que justificou a adoção das medidas restritivas controvertidas e a oportunidade da sua prorrogação, nomeadamente no que respeita ao primeiro demandante. Isto é tão mais verdade quanto essas medidas comportavam uma restrição à fruição do direito de propriedade por parte das pessoas visadas, restrição que, além disso, deve ser qualificada de considerável, tendo em conta o alcance geral do congelamento dos ativos controvertido (v., neste sentido, acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, referido no n.o 52 supra, n.o 358).

101

Por esta razão, o período de vigência da Posição Comum 2004/161 foi inicialmente limitado a um ano e exigia, para a sua prorrogação, uma nova decisão do Conselho, tomada necessariamente após um reexame da situação. Por outro lado, como alegam corretamente os demandantes, o facto de o período de vigência do Regulamento n.o 314/2004 não estar limitado no tempo justificava‑se por motivos de simples conveniência administrativa.

102

O n.o 31 do documento 15114/05 do Conselho menciona a este respeito o seguinte:

«Mesmo que o instrumento jurídico PESC fixe uma data de termo de vigência, não é óbvia a necessidade de inclusão de uma data de termo de vigência nos regulamentos de execução do instrumento jurídico PESC:

Por estas razões, é preferível manter o regulamento em vigor até à sua revogação.»

103

É evidente que, embora o período de vigência do Regulamento n.o 314/2004 não tenha sido limitado no tempo, se o período de vigência da Posição Comum 2004/161, que este regulamento era suposto executar, não fosse prorrogado, quer na sua totalidade quer relativamente apenas a algumas das pessoas visadas pela mesma, o Conselho e a Comissão revogariam, relativamente às pessoas em causa, também o Regulamento n.o 314/2004. Isto é, com efeito, admitido, pelo menos implicitamente, no n.o 31 do documento 15114/05 do Conselho, acima referido.

104

Além disso, na sua contestação, o Conselho não contesta a existência de uma obrigação de revisão regular das medidas restritivas em causa, mas alega que foram efetivamente objeto dessa revisão que, todavia, não detetou razões que pudessem ter justificado a sua revogação antes de 15 de fevereiro de 2011 no que respeita ao primeiro demandante. Quanto à Comissão, salienta que o seu papel se limitava à execução dos atos adotados pelo Conselho.

105

Dado que os demandantes invocam uma violação dos direitos de defesa do primeiro demandante no contexto da revisão regular das medidas controvertidas, há que recordar que resulta de jurisprudência constante que o respeito dos direitos de defesa em qualquer processo dirigido contra uma pessoa e suscetível de levar à adoção de um ato que lese os interesses desta constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser garantido mesmo na falta de regulamentação especial (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 1986, Bélgica/Comissão, 234/84, Colet., p. 2263, n.o 27, e de 9 de novembro de 2006, Comissão/De Bry, C-344/05 P, Colet., p. I-10915, n.o 37). Este princípio exige que seja dada à pessoa em causa a possibilidade de expor utilmente o seu ponto de vista relativamente aos elementos que lhe possam ser imputados no ato a praticar (acórdão Comissão/De Bry, já referido, n.o 38).

106

No entanto, no contexto de um recurso de anulação, resulta de jurisprudência igualmente constante que, para que essa violação dos direitos de defesa acarrete a anulação do ato em causa, é necessário ainda que, a não existir a irregularidade, o processo pudesse ter tido um resultado diferente (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de março de 1990, Bélgica/Comissão, C-142/87, Colet., p. I-959, n.o 48, e despacho do Tribunal de Justiça de 18 de outubro de 2001, Kish Glass/Comissão, C-241/00 P, Colet., p. I-7759, n.o 36).

107

Num caso como o aqui em apreço, em que o demandante pretende, através de uma ação de indemnização, a reparação do prejuízo que alega ter sofrido em consequência da adoção de um ato ou da prorrogação da sua vigência, em violação dos seus direitos de defesa, e em que não interpôs um recurso de anulação do ato em questão, resulta logicamente, tanto da jurisprudência acima referida no n.o 106 como das considerações relativas à necessidade da existência de um nexo de causalidade entre a ilegalidade alegada e o prejuízo invocado (v. n.o 24 supra), que a mera invocação de uma alegada violação dos seus direitos de defesa não é suficiente para demonstrar a procedência da sua ação de indemnização. É ainda necessário explicar quais os argumentos e os elementos que o interessado teria invocado se os seus direitos de defesa tivessem sido respeitados e demonstrar, sendo caso disso, que esses argumentos e elementos poderiam ter conduzido no seu caso a um resultado diferente, isto é, no caso em apreço, e tratando‑se do primeiro demandante, à não renovação a seu respeito da medida restritiva controvertida de congelamento dos seus ativos.

108

Ora, não se pode deixar de observar que, no caso em apreço, os demandantes não respeitaram esta exigência. Assim, não explicam, nos seus articulados, que argumentos e elementos de prova poderia o primeiro demandante ter invocado se tivesse sido ouvido antes de cada renovação anual da vigência da Posição Comum 2004/161 e de que forma esses argumentos e elementos poderiam ter conduzido, a seu respeito, a um resultado diferente, a saber, à retirada, numa data anterior a 15 de fevereiro de 2011, do seu nome da lista dos nomes das pessoas sujeitas a um congelamento dos seus ativos.

109

Por conseguinte, sem que seja necessário determinar se, como alegam os demandantes, o Conselho era obrigado a ouvir o primeiro demandante antes de cada renovação anual da vigência da Posição Comum 2004/161 na medida em que lhe dizia respeito, há que excluir como improcedente a acusação relativa à violação dos direitos de defesa do primeiro demandante aquando da renovação das medidas restritivas em causa.

110

Falta seguidamente examinar a questão de saber se as instituições da União cometeram um erro manifesto de apreciação na medida em que não retiraram, antes de 15 de fevereiro de 2011, o nome do primeiro demandante da lista das pessoas sujeitas a um congelamento dos seus ativos em conformidade com o Regulamento n.o 314/2004, que dá execução à Posição Comum 2004/161.

111

Há que observar que o único elemento mencionado na argumentação dos demandantes que se podia revelar pertinente a este respeito era o facto de nenhum dos novos membros do Governo do Zimbabué, nomeados em fevereiro de 2009, ter sido sujeito a um congelamento dos seus ativos análogo àquele a que o primeiro demandante esteve sujeito até 15 de fevereiro de 2011. Importa, assim, determinar se as instituições da União cometeram um erro manifesto de apreciação ao não terem decidido retirar o nome do primeiro demandante da lista dos nomes das pessoas sujeitas a um congelamento dos seus ativos, quando decidiram não inscrever nessa lista os nomes dos membros do Governo do Zimbabué que entraram em funções em fevereiro de 2009. Mais genericamente, há que determinar se a manutenção do nome do primeiro demandante na referida lista durante os dois anos que se seguiram a este desenvolvimento resulta de um erro manifesto de apreciação.

112

No caso em apreço, deve admitir‑se que, em fevereiro de 2009, a escolha do Conselho de não estender as medidas restritivas em causa na Posição Comum 2004/161 aos novos membros do Governo do Zimbabué, que entraram em funções na sequência do GPA, constitui uma alteração significativa da sua posição. Até esse desenvolvimento, a posição do Conselho parece ter sido a de que qualquer membro do Governo do Zimbabué devia ser objeto de medidas restritivas, entre as quais, designadamente, o congelamento dos seus ativos, pela mera razão de ser membro de um governo responsável por graves violações dos direitos humanos (v., igualmente, n.o 57 supra). Manifestamente, esta posição já não estava atualizada a partir de fevereiro de 2009, na medida em que todos os novos membros do Governo do Zimbabué, incluindo os propostos pelo partido Zanu‑PF, que era o único no poder antes do GPA, não foram sujeitos a um congelamento dos seus ativos.

113

O Conselho afirma, a este propósito, que, no seguimento da conclusão do GPA e da nomeação dos novos membros do Governo em fevereiro de 2009, «foi tomada a decisão de não retirar da lista [as pessoas sujeitas às medidas restritivas nem o primeiro demandante] nem nenhum membro do governo que aí figurasse antes de ter obtido mais garantias quanto à atitude dos membros do governo em exercício face à coligação» que resultou do GPA.

114

Por seu turno, os demandantes queixam‑se, em primeiro lugar, do facto de o Conselho não lhes ter comunicado, apesar de numerosos pedidos por sua parte, o que consideram a «decisão» que o Conselho menciona na sua argumentação acima resumida. Invocam, além disso, extratos do documento PESC/00028/11, de 18 de janeiro de 2011, do Serviço Europeu para a Ação Externa, que obtiveram na sequência de um pedido de acesso aos documentos. Esse documento menciona o nome do primeiro demandante, entre os dos «altos funcionários e políticos moderados e em relação aos quais se entendeu que não tinham estado diretamente ligados às violações dos direitos humanos», e propõe que seja retirado da lista dos nomes das pessoas sujeitas a medidas restritivas. Segundo os demandantes, foi na sequência dessa avaliação que o nome do primeiro demandante foi retirado da lista em causa.

115

Por outro lado, os demandantes alegam que, quando o primeiro demandante «simplesmente afirmou», numa carta dos seus advogados ao Conselho, que era «um homem de negócios de boa‑fé e um apoiante renhido dos direitos humanos», o seu nome foi imediatamente retirado da lista contendo o nome das pessoas sujeitas a medidas restritivas.

116

Há que constatar, antes de mais, que os demandantes fazem uma leitura errada da argumentação do Conselho, quando se queixam de não ter recebido comunicação da «decisão» de não retirada do nome do primeiro demandante da lista dos nomes das pessoas sujeitas a um congelamento dos seus ativos. É evidente que, ao fazer referência a essa «decisão», o Conselho refere a escolha que fez, aquando da renovação, em 2009 e 2010, do período de vigência da Posição Comum 2004/161, de manter em vigor o congelamento dos ativos dos membros do Governo do Zimbabué nomeados anteriormente ao GPA e à alteração da composição deste governo ocorrida em fevereiro de 2009. Ora, as razões desta escolha resultam da Posição Comum 2009/68 e da Decisão 2010/92, que prorrogaram, respetivamente, até 20 de fevereiro de 2010 e 20 de fevereiro de 2011 o período de vigência da Posição Comum 2004/161.

117

Assim, o considerando 3 da Posição Comum 2009/68, que é anterior à alteração, em fevereiro de 2009, da composição do Governo do Zimbabué, dispõe o seguinte:

«Tendo em conta a situação no Zimbabué, em especial devido à violência organizada e perpetrada pelas autoridades do Zimbabué e ao persistente bloqueio à aplicação [do GPA], a Posição Comum 2004/161/PESC deverá ser prorrogada por um período suplementar de 12 meses.»

118

A Posição Comum 2009/68, além disso, substituiu o anexo da Posição Comum 2004/161 por outro, a fim de lhe adicionar os nomes de determinadas pessoas. A menção relativa ao primeiro demandante não foi alterada.

119

Os considerandos 3 e 4 da Decisão 2010/92 referem o seguinte:

120

Além disso, resulta do anexo desta última decisão que os nomes de seis pessoas singulares foram retirados da lista dos nomes das pessoas sujeitas a medidas restritivas, em anexo à Posição Comum 2004/161. Só uma destas seis pessoas, no caso Joseph Msika, era membro do Governo do Zimbabué (Vice‑Presidente). Todavia, a retirada do seu nome da referida lista devia‑se, com toda a evidência, ao facto de, como confirmaram as partes em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal na audiência, ter falecido em 4 de agosto de 2009.

121

Afigura‑se, assim, que o Conselho considerou, tanto no momento da adoção da Posição Comum 2009/68 como no momento da adoção da Decisão 2010/92, que não tinha havido progressos suficientes na execução do GPA e que, a fim de manter a pressão sobre as forças políticas do Zimbabué que detinham sozinhas o poder antes da celebração do GPA, convinha manter em vigor as medidas restritivas adotadas contra os membros do governo desse país que já se encontravam em funções no momento da celebração do GPA.

122

Não se pode deixar de observar que os demandantes não invocaram nenhum elemento concreto que pudesse demonstrar que esta apreciação estava ferida de erro manifesto. Pelo contrário, a circunstância de a nomeação dos Ministros propostos pelo partido da oposição MDC, prevista pelo GPA celebrado em setembro de 2008, ocorrer com vários meses de atraso, em fevereiro de 2009, tende antes a confirmar a apreciação do Conselho.

123

A apreciação resultante do documento PESC/00028/11 do Serviço Europeu para a Ação Externa (v. n.o 114 supra), segundo a qual o primeiro demandante fazia parte dos políticos «moderados» e não tinha estado «diretamente» ligado às violações dos direitos humanos, não é suficiente para demonstrar a existência de tal erro. É certo que, à luz desse elemento, se pode concluir que, em 15 de fevereiro de 2011, no momento da adoção da Decisão 2011/101 que teve como efeito pôr termo às medidas restritivas impostas ao primeiro demandante, o Conselho considerou que a evolução recente da situação no Zimbabué tinha sido suficientemente positiva para justificar a revogação das medidas restritivas relativamente a certos «moderados», entre os quais o primeiro demandante. Contudo, na falta de qualquer elemento em sentido contrário invocado pelos demandantes, não se pode considerar que o Conselho cometeu um erro de apreciação na medida em que não decidiu essa revogação numa data anterior.

124

Resulta das considerações precedentes que o argumento dos demandantes relativo a um erro manifesto de apreciação também não pode ser acolhido no que respeita à não revogação pelo Conselho, relativamente ao primeiro demandante, da medida de congelamento dos seus ativos numa data anterior a 15 de fevereiro de 2011. Portanto, há que julgar esta acusação improcedente na sua totalidade.

125

Uma vez que todas as acusações, acima resumidas no n.o 49, e aduzidas pelos demandantes para demonstrar o caráter ilegal do comportamento controvertido do Conselho e da Comissão devem ser julgadas improcedentes, o mesmo se deve declarar relativamente à ação na sua totalidade, em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.o 24.

126

Nos termos do artigo 87.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os demandantes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho e da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)

decide: