1. 

No contexto do colapso do sistema financeiro ocorrido na Islândia no quadro da crise financeira internacional desencadeada em 2008, o Parlamento islandês adotou uma série de medidas de saneamento de diversas instituições financeiras sediadas naquele país, uma das quais, com base no disposto na Diretiva 2001/24/CE ( 2 ), invocada contra dois arrestos decretados em França pelos órgãos jurisdicionais deste Estado‑Membro. A questão submetida pela Cour de cassation é essencialmente a de saber se as referidas medidas de saneamento, apesar de terem sido adotadas pelo poder legislativo, estão abrangidas pela diretiva, cujo objetivo é o reconhecimento mútuo de medidas de saneamento e de processos de liquidação aplicados por autoridades administrativas e judiciais.

2. 

A presente questão traz à luz um exemplo típico das dificuldades que por vezes decorrem da utilização pelo direito da União de determinados conceitos específicos dos ordenamentos jurídicos nacionais. Como haverá oportunidade de referir, para além das formas e do nomen, há que ter em conta nestes casos os conteúdos e, em particular, os fins a que se destinam os referidos conceitos no direito da União, por um lado, e os ordenamentos jurídicos do Estados‑Membros, por outro. Este espírito de adequação dos conceitos nacionais ao contexto da União é o que deve presidir à abordagem das dificuldades que levanta nos presentes autos a interpretação de uma diretiva, que, como a Diretiva 2001/24, não pôde tomar em consideração a hipótese de uma crise financeira com as características e a dimensão da que ainda hoje vivemos. Claramente, a questão que subjaz a toda esta situação é a de saber se uma legislação nacional de emergência como a que está em causa nos autos, bem como as decisões adotadas em sua aplicação, devem ser enquadradas na Diretiva 2001/24. Não é essa, contudo, a questão à qual, através da presente questão prejudicial, se pede que o Tribunal de Justiça dê resposta.

3. 

Por todas essas razões, limitando a questão aos termos em que foi apresentada, proponho um entendimento, por assim dizer «funcional» dos conceitos «autoridade administrativa» e «autoridade judicial» na aceção da Diretiva 2001/24, de tal forma que, em determinadas condições, a referência a essas autoridades pode também abranger «autoridade legislativa». Por outras palavras, o exercício do poder legislativo nacional na adoção das medidas previstas na diretiva não tem como consequência excluir as mesmas do âmbito de aplicação da referida diretiva.

4.

A Diretiva 2001/24 aprova as regras para o reconhecimento mútuo das medidas de saneamento e dos processos de liquidação das instituições de crédito. Revestem interesse para o presente processo alguns dos seus considerandos:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

5.

O artigo 2.o da Diretiva 2001/24 estabelece, na parte que importa para os autos, várias definições:

«[…]

[…]

[…]»

6.

O artigo 3.o da Diretiva 2001/24, com a epígrafe «Adoção de medidas de saneamento — lei aplicável» estabelece o seguinte:

«1.   Só as autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem têm competência para determinar a aplicação, numa instituição de crédito, inclusivamente em relação às sucursais estabelecidas noutros Estados‑Membros, de uma ou mais medidas de saneamento.

2.   Salvo disposição em contrário da presente diretiva, as medidas de saneamento são aplicadas de acordo com as leis, regulamentos e procedimentos aplicáveis no Estado‑Membro de origem.

As referidas medidas produzem todos os seus efeitos de acordo com a legislação desse Estado‑Membro, em toda a Comunidade, sem nenhuma outra formalidade, inclusivamente em relação a terceiros nos outros Estados‑Membros, mesmo que as normas do Estado‑Membro de acolhimento que lhes sejam aplicáveis não prevejam tais medidas ou sujeitem a sua aplicação a condições que não se encontrem preenchidas.

As medidas de saneamento produzirão os seus efeitos em toda a Comunidade logo que produzam os seus efeitos no Estado‑Membro em que foram tomadas.»

7.

O artigo 9.o da referida diretiva, com a epígrafe «Abertura de um processo de liquidação — Informações a prestar às outras autoridades competentes», estabelece no seu n.o 1, o seguinte:

«Só as autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem responsáveis pela liquidação têm competência para decidir da abertura de um processo de liquidação de uma instituição de crédito, inclusivamente em relação às sucursais estabelecidas noutros Estados‑Membros.

Uma decisão de abertura de um processo de liquidação proferida pelas autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem será reconhecida, sem qualquer outra formalidade, no território de todos os outros Estados‑Membros, neles produzindo efeitos logo que a decisão produza os seus efeitos no Estado‑Membro de abertura do processo.»

8.

Com a epígrafe «Legislação aplicável», o artigo 10.o da Diretiva 2001/24 dispõe o seguinte:

«1.   Salvo disposição em contrário da presente diretiva, a instituição de crédito será liquidada de acordo com as leis, regulamentos e procedimentos aplicáveis no Estado‑Membro de origem.

2.   São determinados pela lei do Estado‑Membro de origem, designadamente:

[…]

[…]

9.

De acordo com o artigo 32.o da diretiva, «[o]s efeitos de medidas de saneamento ou de um processo de liquidação sobre um processo pendente relativo a um bem ou direito de que a instituição de crédito tenha sido privada regulam‑se exclusivamente pela lei do Estado‑Membro em que se encontra pendente o processo».

10.

Nos termos do disposto no artigo 6.o, n.o 1, e nos artigos 7.°, 13.° e 14.° da Diretiva 2001/24, as decisões de aplicação de uma medida de saneamento ou de abertura de um processo de liquidação, devem ser objeto de publicação no Jornal Oficial da União Europeia e de informação aos credores conhecidos que residam ou tenham a sua sede nos restantes Estados‑Membros.

11.

O regime geral das insolvências é regulado na Islândia pela Lei n.o 21/91, de 26 de março de 1991, cujo artigo 138.o dispõe, que no caso de declaração judicial de insolvência, fica automaticamente anulado o arresto dos bens do insolvente, na condição de os bens afetados serem integrados na massa da insolvência. A mesma disposição aplica‑se no caso de penhor constituído nos seis meses anteriores à data de declaração da insolvência, bem como no caso de arrestos e ações executivas que tenham lugar, por iniciativa de um familiar do insolvente, no período dos seis a vinte e quatro meses anteriores à declaração da insolvência, a menos que o familiar faça prova em tribunal de que, não obstante a medida em causa, o requerido era solvente naquela data.

12.

A Diretiva 2001/24 foi transposta pela Lei n.o 161/2002 de 20 de dezembro de 2002, relativa às instituições financeiras.

13.

No que se afigura ser a primeira medida legislativa após o desencadear da crise bancária e financeira na Islândia, a Lei n.o 125/2008, de 6 de outubro de 2008, relativa aos pagamentos de obrigações do tesouro em circunstâncias excecionais, permitiu que a autoridade islandesa de supervisão financeira (a seguir «FME») interviesse nas atividades das instituições financeiras através de medidas como o exercício dos poderes da assembleia geral de acionistas, a destituição do conselho de administração e a assunção das operações da instituição ou a nomeação de um comité de administração provisório.

14.

Um mês depois, a Lei n.o 129/2008, de 13 de novembro de 2008, que alterou o artigo 98.o da Lei n.o 161/2002, obstou à propositura de novas ações judiciais contra as instituições financeiras sujeitas a uma «moratória», e ordenou a suspensão dos processos em curso, a menos que a lei dispusesse em sentido contrário ou no caso de ter sido praticada uma infração penal.

15.

Poucos meses depois, a Lei n.o 44/2009, de 15 de abril de 2009, expressamente citada na primeira das questões submetidas pelo órgão judicial de reenvio, introduziu uma série de disposições transitórias em virtude das quais as disposições da Lei n.o 161/2002 relativas à liquidação das instituições financeiras deviam aplicar‑se à instituições que tivessem sido objeto de uma «moratória» à data da entrada em vigor da própria Lei n.o 44/2009. A referida aplicação deveria ocorrer, segundo a Lei n.o 44/2009 «como se a liquidação desta instituição financeira tivesse sido decidida por um tribunal à data da entrada em vigor da lei».

16.

Concomitantemente, a Lei n.o 44/2009 revogou a proibição introduzida pela Lei n.o 129/2008.

17.

As referidas disposições transitórias dispunham no seu número II.2 que ao terminar a «moratória» as instituições que tivessem beneficiado da mesma seriam automaticamente consideradas em processo de liquidação, sem necessidade de uma decisão judicial específica.

18.

Por último e no que interessa para o presente processo, a Lei n.o 161/2002 foi objeto de nova alteração através da Lei n.o 132/2010, de 16 de novembro, no sentido de que o processo de liquidação não seria automaticamente instaurado após a «moratória», só ocorrendo a liquidação se o comité de administração provisória e o conselho de liquidação o solicitassem conjuntamente à autoridade judicial antes de expirar a «moratória».

19.

A sociedade Landsbanki Islands HF (a seguir «Landsbanki») é uma instituição de crédito islandesa que foi objeto de dois arrestos em França em 10 de novembro de 2008, requeridos por um credor residente nesse Estado‑Membro, F. Giraux.

20.

O Landsbanki opôs‑se aos referidos arrestos nos tribunais franceses invocando as medidas de saneamento e liquidação adotadas previamente pelas autoridades islandesas ( 3 ).

21.

Deste modo, o Landsbanki alegou em primeiro lugar no Tribunal de grande instance de Paris que as medidas decididas na Islândia eram oponíveis ao seu credor francês e que, ao abrigo da legislação islandesa (Lei n.o 44/2009 e Lei n.o 21/1991), todas as medidas de execução praticadas desde 15 de maio de 2008 eram nulas retroativamente.

22.

O Tribunal de grande instance indeferiu o pedido do Landsbanki por decisão de 25 de junho de 2009. Este Tribunal considerou que as medidas de saneamento e liquidação decorrentes da Lei islandesa n.o 44/2009 não são abrangidas pela Diretiva 2001/24, razão pela qual não são aplicáveis em França e, em consequência, que os arrestos requeridos por F. Giraux não podiam ser levantados.

23.

A decisão do Tribunal de grande instance foi confirmada em 4 de novembro de 2010 pela Cour d’appel de Paris. Este órgão judicial considerou, por um lado, que da aplicação da legislação islandesa não decorria o efeito anulatório retroativo invocado pelo Landsbanki; e, por outro, mesmo que tivesse lugar tal efeito, as disposições legislativas que estavam na sua base, não constituíam medidas de saneamento e liquidação adotada por «autoridades administrativas e judiciais», na aceção da Diretiva 2001/24.

24.

A Cour d’appel considerou que a norma islandesa que proibia a instauração de processos judiciais contra instituições de crédito sujeitas à moratória (Lei n.o 161/2002) foi revogada pela Lei n.o 44/2009 em 15 de abril de 2009.

25.

Interposto recurso para a Cour de cassation, este órgão jurisdicional submete a seguinte questão prejudicial.

26.

A redação da questão prejudicial é a seguinte:

27.

A Cour de cassation lembra que, ao abrigo da Diretiva 2001/24, as autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem são as únicas competentes para decidir da aplicação a uma instituição de crédito — incluindo as respetivas sucursais abertas noutros Estados‑Membros — medidas de saneamento ou de liquidação.

28.

A questão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de fevereiro de 2012.

29.

Foram apresentadas as observações escritas pelos recorrentes no processo principal, pela Autoridade de Vigilância da EFTA (a seguir «AELE»), pelos Governos francês, islandês e português, e pela Comissão.

30.

Na audiência realizada em 7 de março de 2013 compareceram os recorrentes principais, a AELE, o Governo francês e a Comissão, os quais apresentaram oralmente as suas alegações.

31.

O Landsbanki alega que o processo de liquidação especificamente previsto nas suas disposições transitórias é uma consequência da Lei n.o 44/2009, à qual a decisão judicial que decretou a moratória, neste caso, a decisão do tribunal de Reykjavik de 5 de dezembro de 2008, está vinculada. Por conseguinte, deve considerar‑se que as medidas de saneamento e liquidação impostas na Islândia foram decididas pelas autoridades administrativas e judiciais competentes, na da Diretiva 2001/24, devendo ser reconhecidas em França. Solução diversa seria contrária à proteção e à igualdade de tratamento dos credores. Por outro lado, em seu entender, o decisivo é que as medidas adotadas pelo legislador islandês não se distinguem funcionalmente de um ato administrativo ou judicial, uma vez que dizem respeito a situações e interesses particulares, sendo que, tal como os atos administrativos e judiciais, também podem ser objeto de recurso. O Governo francês concorda com estas duas últimas observações.

32.

F. Giraux, por sua vez, alega que as medidas de saneamento e ou de liquidação só podem ser decretadas por autoridades administrativas ou judiciais, uma vez que o facto de uma norma legislativa não poder ser objeto de recurso, pressupõe que apenas as decisões administrativas e judiciais podem garantir aos credores que as medidas sejam decretadas tomando em consideração a situação financeira concreta em cada caso e que haja possibilidade de recurso das mesmas. Por outro lado, F. Giraux sublinha que a diretiva distingue muito claramente entre medidas de saneamento e processos de liquidação, cada uma destas submetidas a um regime próprio, adequado às respetivas finalidades. Consequentemente, umas e outras exigem uma decisão administrativa ou judicial autónoma, de modo a que, de acordo com a Diretiva 2001/24, a adoção de uma medida de saneamento possa produzir os efeitos de um processo de liquidação.

33.

Os Governos francês, islandês e português alegam que os artigos 2.°, 3.° e 9.° da diretiva devem ser considerados aplicáveis às medidas que resultam da Lei n.o 44/2009. Só desta forma, em sua opinião, se pode atingir o objetivo prosseguido pela diretiva, que é o reconhecimento mútuo e automático das medidas de saneamento e liquidação adotadas pelas autoridades de um Estado‑Membro.

34.

O Governo francês sublinha que constituiria uma contradição recusar o reconhecimento às medidas que resultam da Lei n.o 44/2009 e concedê‑lo, ao invés, às decisões administrativas ou judiciais que aplicassem essas mesmas medidas. Relativamente ao artigo 3.o, n.o 1 e ao artigo 9.o, n.o 1 ambos da diretiva, o Governo francês alega que a finalidade do mesmo não é tanto de impor que as medidas sejam adotadas pela autoridade administrativa ou judicial, mas sim, garantir que as mesmas só possam ser decretadas pelas autoridades do Estado‑Membro de origem, com exclusão de outros Estados‑Membros. Para o Governo português, o regime legal que determina o conjunto dos efeitos decorrentes da aplicação das medidas de saneamento deve abranger medidas administrativas ou judiciais.

35.

A Comissão alega que, não se encontrando harmonizadas as normas nacionais relativas à insolvência, a Diretiva 2001/24 limita‑se a estabelecer o reconhecimento mútuo das medidas adotadas a fim de permitir a viabilização das instituições. Assim, respeitando os critérios mínimos impostos pela diretiva, cabe ao Estado de origem designar as autoridades competentes para a adoção dessas medidas. Esta liberdade não deve ser limitada em função da cultura jurídica e constitucional de cada Estado‑Membro e do sentido que em cada caso possam assumir os conceitos de ato administrativo e de ato legislativo.

36.

Para a Comissão, o que importa não é que a medida em questão tenha sido adotada por um parlamento ou por um juiz; o que importa, nos termos da diretiva, é que as medidas encontrem justificação pela situação financeira de uma instituição em particular, de tal forma que não são abrangidas pela diretiva as medidas gerais e de aplicação indiferenciada ao conjunto do setor financeiro. Em sua opinião, nos presentes autos, é necessário distinguir entre as disposições da Lei n.o 161/2002, na versão aplicável aos factos, que, dado o seu caráter genérico e impessoal, não podem considerar‑se abrangidas pelo âmbito da Diretiva 2001/24, e as decisões tomadas pelo FME e pelo tribunal de Reykjavik no exercício dos poderes que lhes foram conferidos pela própria Lei n.o 161/2002. Estas últimas decisões, tomadas em aplicação da referida lei, são, para a Comissão, claramente imputáveis a uma autoridade administrativa ou judicial no sentido da Diretiva 2001/24.

37.

A AELE, por seu turno, alega que, no presente processo, todas as medidas foram adotadas pelo FME ou pela autoridade judicial competente. Em sua opinião, não foi aplicado o «sistema automático» de abertura de um processo de liquidação previsto na Lei n.o 44/2009 e que foi posteriormente revogado pela Lei n.o 132/2010.

38.

O Landsbanki afirma que o artigo 32.o da Diretiva 2001/24 não obsta à aplicação do artigo 98.o da Lei n.o 161/2002, ao abrigo do qual foi adotada a moratória que, em sua opinião, impede que o arresto decretado em França produza efeitos. Para o Landsbanki, a expressão «processo pendente» utilizada no artigo 32.o da diretiva refere‑se apenas a processos judiciais nos quais se conheça do mérito da causa. Entende ainda, que decorre do trigésimo considerando da diretiva que cabe à legislação do Estado‑Membro de origem, determinar o efeito de medidas como uma moratória «sobre cada execução decorrente de ações pendentes», não restando dúvida de que um arresto constitui um processo dessa natureza.

39.

F. Giraux considera que a questão é inadmissível pelo facto de o artigo 98.o da Lei n.o 161/2002 não ser aplicável ao caso em apreço. Em sua opinião, se esta disposição apenas impedir que sejam propostas ações judiciais contra uma instituição objeto de uma moratória, é inoperante no que respeita a um arresto anterior à referida moratória. Alega ainda que a referida disposição foi declarada inconstitucional e substituída pela Lei n.o 44/2009.

40.

Os Governos francês e islandês, a Comissão e a AELE entendem que se deve distinguir entre «ações pendentes», às quais se aplica a lei do Estado onde foram instauradas (lex fori), e «ações executivas», reguladas pela lei do Estado de origem (lex concursus). Tal resulta da interpretação do artigo 32.o da Diretiva 2001/24, à luz do trigésimo considerando e do artigo 10.o, n.o 2, alínea e), da mesma. O artigo 32.o só abrange os processos em que conhece do mérito da causa, mas não as ações executivas acessórias. Por sua vez, os arrestos, tendo em conta os objetivos da diretiva (em particular, a universalidade e a igualdade dos credores), constituiriam ações executivas sujeitas ao ordenamento jurídico do Estado de origem.

41.

A Comissão alega em especial que as medidas de execução forçada, inclusive arrestos cujos efeitos se prolonguem no tempo, devem estar sujeitos ao ordenamento jurídico do Estado de origem desde a data em que sejam adotadas as medidas de saneamento e liquidação, mesmo se as medidas de execução forem adotadas antes dessa data. As medidas de saneamento e liquidação têm um efeito retroativo sobre as ações executivas quando assim esteja previsto pelo direito aplicável no Estado de origem.

42.

De um modo mais geral, a Comissão alega que a Diretiva 2001/24 não tem como efeito a proibição ou suspensão automáticas de todos os processos instaurados noutros Estados‑Membros relativamente a uma instituição que, como esta, tenha sido objeto de medidas de saneamento ou liquidação noutro Estado‑Membro. Com efeito, só este último pode adotar medidas de saneamento ou liquidação sobre uma instituição sediada no seu território (medidas que só são eficazes se puderem produzir efeitos em todos os Estados‑Membros), mas nada na diretiva obsta a que os restantes Estados‑Membros adotem medidas ou deem início a processos de outra natureza, tais como ações sobre responsabilidade contratual ou de natureza penal.

43.

A Cour de cassation submete duas questões de complexidade muito diferente. Isto é demonstrado pelo facto de a discussão suscitada entre os intervenientes no processo, se ter centrado na primeira delas, coincidindo praticamente todos, por outro lado, na resposta a dar à segunda.

44.

Sem prejuízo de propor a resposta, que em meu entender, o Tribunal de Justiça deve dar à segunda das questões submetidas pelo órgão judicial de reenvio, será abordada fundamentalmente a primeira. O que será feito, aliás procurando tomar exclusivamente em conta o objeto da questão.

45.

A primeira das questões pode enunciar‑se de forma muito simples: Pode um Parlamento, apenas através do processo legislativo, adotar as medidas que a Diretiva 2001/24 atribui em todos os casos às «autoridades administrativas ou judiciais» nacionais do Estado‑Membro de origem? A Cour de cassation não identifica de forma taxativa as medidas legislativas objeto da sua questão, mas, de uma forma geral, refere‑se a «medidas de saneamento ou de liquidação de uma instituição financeira, como as que resultam da Lei islandesa n.o 44/2009, de 15 de abril de 2009».

46.

Não obstante, quer do pedido de reenvio prejudicial, quer da discussão entre as partes, resulta que as medidas da Lei n.o 44/2009 aqui em causa são essencialmente as disposições transitórias, ao abrigo das quais as instituições financeiras que foram objeto de uma moratória à data da entrada em vigor da Lei n.o 44/2009 — como, no presente caso, tinha sido o Landsbanki em 5 de dezembro de 2008 — se consideram automaticamente objeto de um processo de liquidação sem ser necessária uma decisão judicial para o efeito.

47.

Esta disposição concreta tinha como consequência, no entender do Landsbanki, a aplicação ao caso dos autos da legislação islandesa relativa aos processos de liquidação, e em particular, o levantamento do arresto dos seus bens. Porém, se esta é ou não a consequência dessa medida é uma questão que não cumpre apreciar no presente processo.

48.

Com efeito, do pedido de reenvio prejudicial resulta que a interpretação do direito islandês relevante no processo a quo é objeto de litígio entre as partes, devendo a Cour de cassation pronunciar‑se no processo principal sobre a justeza do entendimento da Cour d’appel ao concluir que não ficou demonstrada a aplicabilidade ao Landsbanki do artigo 138.o da Lei n.o 21/91, relativa ao regime geral das insolvências, o que implicaria o levantamento dos arrestos decretados sobre os seus bens.

49.

Contudo, o argumento determinante para a decisão da Cour d’appel não foi a falta de prova da aplicabilidade da norma islandesa invocada pelo Landsbanki — questão, como referimos, ainda em aberto —, mas o facto de, em todo o caso, essa determinação não estar contida numa decisão administrativa ou judicial na aceção da diretiva, mas sim uma disposição de caráter legislativo, e nesta medida, à margem da Diretiva 2001/24, o que torna irrelevante o problema da aplicação da Lei n.o 21/91 à situação dos autos.

50.

Trata‑se portanto, de uma questão prévia que é essencial para que o órgão judicial de reenvio analise ou não o problema da determinação do direito islandês relevante e aplicável no processo a quo. E isto porque, evidentemente, se o Tribunal de Justiça vier a concluir que as medidas previstas na Lei n.o 44/2009 não podem ser equiparadas às decisões administrativas ou judiciais às quais se refere a Diretiva 2001/24, estará em falta o pressuposto necessário para que o Landsbanki possa fundamentar juridicamente o pedido que apresentou perante os tribunais franceses — a saber, que se reconheçam em França os efeitos de tais medidas —, uma vez que este Estado‑Membro só estaria obrigado a reconhecer esses efeitos se as medidas em questão estivessem incluídas no âmbito da aplicação dessa diretiva.

51.

Convém, por fim, fazer aqui uma precisão adicional, no sentido de que, em nosso entender, também não é relevante para o presente processo o facto de o tribunal do distrito de Reykjavik ter decidido, por sentença de 22 de novembro de 2010, submeter o Landsbanki a um processo de liquidação. A referida sentença, enquanto decisão judicial, estaria obviamente abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2001/24, tornando assim meramente hipotética a questão relativa à liquidação automática prevista na Lei n.o 44/2009.

52.

Não obstante, o certo é que o Landsbanki já era objeto de um processo de liquidação desde que em 29 de abril de 2009 — isto é, poucos dias após a entrada em vigor da Lei n.o 44/2009 — foi nomeado judicialmente um conselho de liquidação. Com esta nomeação, o mecanismo automático da liquidação previsto na Lei n.o 44/2009 influenciou, de alguma forma, o Landsbanki desde o primeiro momento, permitindo assim que a referida instituição pudesse invocar perante os tribunais franceses a legislação islandesa sobre insolvências com o objetivo de levantar o arresto decretado sobre os seus bens. Na realidade, a decisão do tribunal do distrito de Reykjavik de 22 de novembro de 2010 não dá início, propriamente, ao processo de liquidação do Landsbanki, mas no seu ponto quinto, decide continuar o processo já iniciado ao abrigo da Lei n.o 44/2009. Decisão essa necessária, na medida em que a liquidação automática tinha acabado de ser suprimida pela Lei n.o 132/10, cuja entrada em vigor ocorreu cinco dias antes da data daquela decisão do tribunal de Reykjavik.

53.

Assim, e para resumir, no que se segue, será dada resposta às questões relacionadas especificamente com a Lei n.o 44/2009.

54.

No que se segue, esta exposição será organizada de modo a articular em três vertentes a premissa e as duas condições que, em meu entender, podem justificar a inclusão de determinadas medidas legislativas no âmbito da Diretiva 2001/24.

55.

Passando desde já, sem mais, à resposta a dar à primeira das questões submetidas pela Cour de cassation, e como ponto de partida, afigura‑se pouco discutível que, tendo em consideração o teor literal dos artigos 3.°, n.o 1 e 9.°, n.o 1 da Diretiva 2001/24, as «autoridades legislativas» não estariam abrangidas, uma vez que só é feita referência expressa às «autoridades administrativas ou judiciais», como as «únicas competentes» para adotar tais medidas ( 4 ). Contudo, em minha opinião, essa interpretação seria contraditória, não com o espírito e finalidade da Diretiva 2001/24, mas antes com o seu próprio sistema ( 5 ).

56.

Da leitura da redação destas disposições na sua íntegra resulta que o fator determinante nas mesmas, mais de que o tipo concreto das autoridades competentes para a adoção das medidas de saneamento às quais se refere a Diretiva 2001/24, é a sua condição de autoridades pertencentes ao Estado‑Membro «de origem» na aceção da diretiva. Da mesma forma se afigura determinante nas referidas disposições a natureza das medidas em causa, bem como o seu caráter nuclear no sistema da diretiva.

57.

Com efeito, toda a Diretiva 2001/24 aponta para «o reconhecimento mútuo, pelos Estados‑Membros, das medidas adotadas por cada um deles para restabelecer a viabilidade das instituições por eles autorizadas» ( 6 ), garantindo que «produzam os seus efeitos em todos os Estados‑Membros» ( 7 ).

58.

Por outro lado, de acordo como o artigo 2.o da diretiva, «medidas de saneamento» são as «medidas destinadas a preservar ou restabelecer a situação financeira de uma instituição de crédito» ( 8 ). Trata‑se portanto, de medidas de natureza específica e singular, dirigidas a instituições de crédito individuais e sem a pretensão de se referirem ao conjunto dessas instituições ou de regular o regime jurídico do setor financeiro. Isto é confirmado pelo teor dos artigos 3.° e 9.° da diretiva, que se referem a medidas adotadas em relação a «uma instituição de crédito».

59.

De facto, a natureza individual ou singular, pelo efeito que tem nos seus destinatários, das medidas de saneamento leva a pensar automaticamente nas autoridades administrativas ou judiciais como as competentes para a sua adoção. Apesar de todas as diferenças que possam existir entre os sistemas constitucionais dos Estados‑Membros, é princípio comum às tradições nacionais que, por definição, a lei constitui uma norma de caráter geral e abstrato por contraposição à natureza singular e concreta das decisões administrativas e judiciais, enquanto atos de aplicação, precisamente das disposições gerais da lei. Neste sentido, da simples leitura de toda a diretiva, ressalta a importância conferida ao princípio da legalidade.

60.

Sem prejuízo do que foi exposto, do exame comparado aos ordenamentos constitucionais nacionais, resulta a existência esporádica em alguns deles, das denominadas «leis singulares», isto é, leis de natureza individual ou particular, seja pelo seu conteúdo, seja pelos seus destinatários ( 9 ). Na medida em que este tipo de leis seja admissível nos ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros ( 10 ) nada se pode objetar, em princípio, a partir do direito da União, à sua adequação enquanto instrumentos normativos para o exercício do poder público nacional. Contudo, como se verá, no caso concreto da Diretiva 2001/24, deverão estar cumpridos determinados requisitos.

61.

Em todo o caso, considero que a referência constante da diretiva a autoridades administrativas ou judiciais obedece fundamentalmente à premissa, indiscutível, de que, em regra, essas constituem as autoridades chamadas a adotar as medidas de saneamento cujo reconhecimento pelos Estados‑Membros a diretiva pretende atingir. No entanto, entendo que não se pode tomar essa referência como expressão de uma vontade expressa de excluir, mediante qualquer fundamento, a «autoridade legislativa» do Estado‑Membro do elenco das autoridades nacionais chamadas a adotar as medidas cujo reconhecimento generalizado a diretiva pretende atingir.

62.

A título de conclusão intercalar, sou de opinião que as medidas adotadas pelo legislador islandês no contexto dos presentes autos, e em particular as previstas na Lei n.o 44/2009, sem prejuízo do que se irá acrescentar a este respeito, não caem fora do âmbito de aplicação da Diretiva 2001/24 pelo simples facto de terem sido adotadas através de disposições legislativas.

63.

Para começar, em minha opinião, a autoridade legislativa só pode considerar‑se excluída da Diretiva 2001/24 na medida em que a referida autoridade adote medidas gerais e abstratas, isto é, disposições que não correspondam ao conceito de «medidas de saneamento» adotado pela Diretiva 2001/24. Pelo contrário, se a autoridade legislativa puder adotar também, ao abrigo do direito interno, medidas que, por serem individuais e concretas, se adequem ao conceito da Diretiva 2001/24, nada impede, em meu entender, que as mesmas possam ser equiparadas às adotadas pelas autoridades administrativas ou judiciais e, portanto, ser objeto do reconhecimento que a diretiva garante a toda a União às medidas de saneamento adotadas por um Estado‑Membro.

64.

Em princípio, a Lei n.o 44/2009 aparenta ser uma lei, na aceção formal da expressão. Desde logo, porque altera uma lei com essa natureza, como é a Lei n.o 161/2002, relativa às instituições financeiras. Todavia, a Lei n.o 44/2009 dirige‑se especificamente, de acordo com as suas disposições transitórias, às instituições financeiras que tenham sido objeto de uma moratória. No momento da sua entrada em vigor, em abril de 2009, o Landsbanki encontrava‑se nessa situação, por força de uma decisão judicial de 5 de dezembro de 2008. De acordo com as alegações do Governo islandês ( 11 ), tal era também a situação de outras quatro instituições financeiras.

65.

No contexto da crise financeira iniciada na Islândia em 2008, a situação específica do Landsbanki não podia ser desconhecida pelo legislador islandês. Precisamente a circunstância, entre outras, de essa instituição financeira estar na origem de todas as medidas legislativas adotadas com caráter de urgência a partir de 6 de outubro de 2008, data da Lei n.o 125/2008 que autorizou a FME a adotar determinadas medidas ( 12 ). Estamos pois, perante um conjunto de medidas legislativas que pelo seu próprio conteúdo se circunscrevem prima facie, na sua aplicação, a um conjunto muito delimitado e facilmente identificável de destinatários individuais.

66.

Por outro lado, não se pode ignorar a possibilidade de as medidas necessárias para o saneamento do Landsbanki terem que ser aprovadas imperativamente através de disposições normativas com força de lei e, portanto, inacessíveis às autoridades administrativas e judiciais. A este respeito, há que tomar em consideração, como foi referido no início das presentes conclusões, a gravidade da crise à qual as autoridades islandesas pretenderam fazer face. Pela sua dimensão e alcance, as autoridades nacionais consideraram que a crise financeira só podia ser combatida adotando medidas corretivas do seu quadro legislativo, prevendo exceções a algumas das disposições do regime comum das instituições financeiras. Desta forma, no que aqui releva, tais medidas parecem ter sido adotadas de forma particular e, além disso, com caráter transitório e, por isso, sem vocação de generalidade e permanência, como comprovam as reformas que se sucederam no contexto em causa.

67.

Por conseguinte, numa situação em que as medidas de saneamento necessárias para fazer face à situação de uma instituição financeira só podem ser — tendo em conta o nível no plano legislativo das disposições cuja vigência será afetada — medidas de natureza igualmente legislativa, não faria sentido excluir do âmbito de aplicação da Diretiva 2001/24 as adotadas por um Parlamento pelo simples facto de não se tratar de uma autoridade administrativa ou judicial; isto é, por não procederem de uma autoridade que não poderia adotá‑las. Pelo contrário, desta perspetiva apenas importa, em meu entender, que as medidas em causa sejam as adequadas para fazer face à situação particular e específica de uma determinada instituição, pois é a singularidade e a especificidade das medidas que constitui o critério determinante — embora não o único, como se verá — para efeitos da aplicação da Diretiva 2001/24 ( 13 ).

68.

A título incidental, parece‑me, oportuno referir neste ponto que a questão submetida não pode ser «desmontada» por meio do argumento defendido pela Comissão no sentido de que, independentemente da forma como as disposições legislativas em litígio tenham sido aplicadas ao caso concreto do Landsbanki através das determinadas decisões administrativas e judiciais, estas últimas seriam na realidade as «medidas» que relevam para efeitos da diretiva, e não a própria Lei n.o 44/2009, a qual apenas se teria limitado a fornecer o fundamento jurídico para os referidos atos individuais de aplicação.

69.

Este argumento não é passível de aceitação, porquanto as disposições em litígio da Lei n.o 44/2009 constituem em si mesmas uma «medida» na aceção da Diretiva 2001/24, uma vez que conferem à moratória decretada judicialmente em relação ao Landsbanki efeitos que estavam fora da competência da autoridade judicial no momento que a decretou. Não se está, portanto, perante uma previsão legal concretizada posteriormente por um juiz, mas sim uma disposição legislativa que o próprio legislador aplica como efeito complementar e automático de uma decisão judicial precedente.

70.

Por último, também não considero aceitável, no outro extremo, a tese defendida por Portugal segundo a qual a Diretiva 2001/24 abrange também, para além das medidas adotadas pelas autoridades administrativas e judiciais, as regras legais aplicáveis a essas medidas. Se assim fosse, deixaria de existir qualquer diferença entre as medidas administrativas e judiciais — por definição, individuais e concretas — e a legislação geral e abstrata que constitui o pressuposto dessas medidas, deixando de existir com essa diferença o sentido próprio da Diretiva 2001/24.

71.

Em todo o caso, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar até que ponto as disposições legais islandesas em causa, e concretamente a Lei n.o 44/2009, eventualmente aplicáveis ao processo principal, podem ser consideradas, nos termos do artigo 2.o da Diretiva 2001/24, «medidas destinadas a preservar ou restabelecer a situação financeira de uma ( 14 ) instituição de crédito», no presente caso, do Landsbanki. Desta forma, deverão ser apreciadas as circunstâncias da génese e da adoção de tais medidas, o âmbito dos seus destinatários efetivos e a eventual correspondência entre a evolução das instituições concretamente afetadas, por um lado e a adoção de novas medidas legislativas destinadas a adequar a resposta do legislador às novas circunstâncias, por outro. Em última análise, deverá verificar‑se, para além da sua forma e do seu autor, a Lei n.o 44/2009 funciona, para efeitos da Diretiva 2001/24, como uma decisão administrativa ou judicial, ou seja uma disposição sem caráter geral nem vocacionada a uma aplicação reiterada, mas antes destinada a uma situação de facto individual e concreta.

72.

Neste ponto, impõe‑se fazer uma precisão, uma vez que ao atribuir à Cour de cassation a tarefa de determinar o sentido e o alcance da Lei n.o 44/2009, é óbvio que não lhe é imposto o dever de decidir sobre uma norma nacional própria, mas sim sobre uma disposição estrangeira trazida ao processo a quo por invocação de uma das partes. Desta forma, a determinação do sentido da referida lei islandesa pela Cour de cassation não pode ocorrer nos mesmos termos em que ocorreria caso se tratasse de uma disposição francesa, cuja interpretação autêntica depende somente dos tribunais franceses, obrigados a conhecê‑la por força do princípio iura novit curia.

73.

Assim, o sentido e o alcance da Lei n.o 44/2009 constituem para a Cour de cassation uma questão sujeita a prova e, nessa medida, depende do que for apresentado pelas partes. Por conseguinte, são na realidade as partes no processo a quo quem tem o dever de fazer prova dos detalhes da legislação islandesa invocada perante os tribunais franceses, embora sejam estes que, logicamente, a terão de dar por provada ou não, nos termos do regime de prova em vigor no ordenamento jurídico francês.

74.

Por consequência, e como segunda conclusão intercalar, se se verificar nesses termos, que a Lei n.o 44/2009 pode ser considerada funcionalmente, para efeitos da Diretiva 2001/24, como uma decisão administrativa ou judicial, as medidas ali previstas, seriam, em princípio, equivalentes às adotadas por «autoridades administrativas ou judiciais» na aceção da referida diretiva. Não obstante, para que assim seja efetivamente, é necessário um segundo requisito.

75.

Com efeito, em meu entender, a relevância deve ser dada ao objetivo prosseguido pela Diretiva 2001/24 de garantir que as medidas de saneamento adotadas por um Estado‑Membro sejam reconhecidas em toda a União exige que, como referi, se atente mais ao teor das medidas que ao seu autor. A este respeito, parece‑me que a autonomia dos Estados‑Membros em matéria de organização das funções públicas é merecedora do maior respeito.

76.

Não obstante, aquele não é o único objetivo da Diretiva 2001/24. Juntamente com ele, há também a defesa de determinados direitos dos credores das instituições financeiras sujeitas a medidas de saneamento. Particularmente, a diretiva sublinha que «o princípio da igualdade dos credores, quanto às suas possibilidades de recurso ( 15 ), obriga a que as autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem adotem as medidas necessárias para que os credores do Estado‑Membro de acolhimento possam exercer os seus direitos de recurso no prazo previsto para esse efeito». ( 16 ) A diretiva toma também em consideração, portanto, o direito dos credores de recorrerem das medidas de saneamento, formalizando dessa forma o direito de acesso à tutela judicial efetiva, agora consagrado no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 17 ).

77.

Neste ponto, inevitavelmente, a qualidade do sujeito que adota uma medida de saneamento assume uma especial relevância. Porém, e mais uma vez, apenas na medida em que em muitos Estados‑Membros a matéria do foro legislativo não é suscetível de recurso judicial direto pelos particulares ( 18 ).

78.

A Diretiva 2001/24, como se referiu, não atingiria o seu objetivo (reconhecimento das medidas de saneamento em todos os Estados‑Membros), se se excluísse do seu âmbito de aplicação determinadas medidas pelo simples facto de terem sido adotadas pelo poder legislativo, independentemente de se adequarem materialmente ao conceito de «medida de saneamento» previsto na diretiva. Mas também não atingiria outro dos seus objetivos (igualdade entre os credores relativamente à possibilidade de recurso relativamente das medidas que os afetem) se não se excluíssem da diretiva as medidas adotadas pelo legislador das quais não cabe recurso individual.

79.

A igualdade de tratamento entre os credores quanto ao exercício do direito de recurso, impõe, por isso, que as medidas de saneamento sejam adotadas mediante decisões suscetíveis de recurso judicial individual. Uma vez mais, o caráter legislativo da disposição pode ser um dado indicativo da dificuldade sentida nessa matéria. No entanto, nem sempre é esse o caso, dado que embora existam Estados‑Membros nos quais não há a possibilidade de recurso judicial de normas com grau de lei, existem outros em que tal é possível.

80.

Consequentemente, e como terceira conclusão intercalar, a possibilidade de as medidas adotadas pela Lei n.o 44/2009 poderem ser consideradas «medidas de saneamento» na aceção da referida diretiva (isto é, medidas direcionadas a uma instituição financeira individualizada, em relação às quais entre as quais está garantida a igualdade de todos os credores no exercício do direito de acesso aos tribunais), depende de a forma jurídica adotada por tais medidas não impedir os visados de delas recorrerem para os tribunais islandeses, o que cabe ao órgão judicial de reenvio verificar, nos termos dos n.os 72 e 73 das presentes conclusões.

81.

Como já foi referido, a segunda das questões submetidas, apresenta, em meu entender, menor dificuldade.

82.

A Cour de cassation pergunta se o artigo 32.o da Diretiva 2001/24/CE deve ser interpretado no sentido de que obsta a que uma disposição nacional que proíbe ou suspende toda e qualquer ação judicial contra uma instituição financeira a partir da entrada em vigor de uma moratória produza efeitos sobre as medidas cautelares decretadas noutro Estado‑Membro.

83.

F. Giraux alegou que esta segunda questão não é admissível, uma vez que a norma islandesa à qual se refere (artigo 98.o da Lei n.o 161/2002) não era aplicável ao processo principal. Em seu entender, como o referido preceito só obsta à propositura de ações judiciais contra uma instituição financeira sujeita a moratória, o mesmo é inoperante relativamente a um arresto anterior à mesma moratória. Por outro lado, alega também que o preceito em questão foi declarado inconstitucional e substituído pela Lei n.o 44/2009.

84.

Em minha opinião, a questão não é inadmissível, uma vez que a sua fundamentação se relaciona claramente com a questão de mérito suscitada pela Cour de cassation, a saber, se os arrestos decretados anteriormente à moratória podem ser afetados por uma disposição que, em princípio, só impede a adoção de medidas cautelares contra instituições já sujeitas a uma moratória. Por outro lado, o facto de a disposição nacional invocada ter sido declarada inconstitucional e ter sido substituída por uma lei posterior, é uma questão cuja relevância para a determinação da legislação efetivamente aplicável ao processo principal tem de ser resolvida pelo órgão judicial de reenvio. Ao Tribunal de Justiça apenas cabe auxiliar na resolução das dúvidas sobre a compatibilidade do artigo 98.o da Lei n.o 161/2002 com o direito da União, isto é, sobre um dos aspetos necessários para a sua análise acerca da forma como deve ser articulado o concurso de todas normas potencialmente relevantes para a decisão do caso que lhe foi submetido.

85.

No que diz respeito ao mérito da questão, considero que a resposta deve ser obtida a partir do teor do trigésimo considerando da Diretiva 2001/24, nos termos do qual «[o]s efeitos das medidas de saneamento e dos processos de liquidação sobre ações pendentes são, por exceção à aplicação da lex concursus, regulados pela lei do Estado‑Membro da instância. Segundo a norma geral estabelecida na presente diretiva, os efeitos dessas medidas e processos sobre cada execução decorrente das referidas ações são regulados pela legislação do Estado‑Membro de origem».

86.

Em consequência da disposição acima referida, e de acordo com o artigo 32.o da Diretiva 2001/24, a moratória decidida pela Islândia produzirá nos processos em curso em França os efeitos previstos na legislação francesa. Ora, no que diz respeito aos efeitos da moratória sobre as ações executivas resultantes de tais processos uma vez estes concluídos, o direito aplicável será o islandês, por força do artigo 10.o, n.o 2, alínea e), da própria Diretiva 2001/24. Este entendimento, como refere a Comissão, não exclui a possibilidade de instauração de ações executivas nos tribunais franceses, mas apenas exige que na propositura das mesmas sejam respeitadas as normas do Estado de origem aplicáveis às medidas de saneamento ou de liquidação.

87.

No presente caso, a aplicação do direito islandês ao regime dos efeitos da moratória sobre as medidas que resultem dos processos concluídos noutro Estado‑Membro deve ser extensiva à determinação do alcance de tais efeitos ratione temporis, conforme resulta, por fim, dos artigos 3.°, n.o 2, 9.°, n.o 1, e 10.° da Diretiva 2001/24.

88.

Por último, e como derradeira conclusão intercalar, considero que o artigo 32.o da Diretiva 2001/24 deve ser interpretado no sentido de que não obsta a que uma disposição nacional como o artigo 98.o da Lei islandesa de 20 de dezembro de 2002 produza efeitos sobre medidas cautelares como as adotadas no presente caso por outro Estado‑Membro anteriormente à decisão sobre a moratória prevista no referido artigo.

89.

Tendo em conta as considerações acima expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida nos termos seguintes: