1. 

Através do pedido de decisão prejudicial, a High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Reino Unido), solicita‑se orientação quanto à interpretação do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho, de 28 de outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no setor das frutas e produtos hortícolas ( 2 ).

2. 

Pede‑se pela primeira vez ao Tribunal de Justiça que interprete as condições impostas pelo Regulamento n.o 2200/96 para o reconhecimento de organizações de produtores (ou, a seguir «OP») pelos Estados‑Membros. A questão reside, no essencial, em saber se e em caso afirmativo, em que grau uma OP deve manter o controlo sobre os contratantes a que recorre para realizar as atividades essenciais ao seu reconhecimento como uma OP nos termos desse regulamento (a seguir «atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96»).

3. 

Historicamente, o legislador da União Europeia (a seguir «UE») concebeu as OP como atores estratégicos nos mercados agrícolas, especialmente no setor das frutas e dos produtos hortícolas. Tendo em vista promover a sua constituição e permitir‑lhes desenvolver as suas tarefas de forma a atingirem os resultados desejados, foi‑lhes prestada uma assistência financeira significativa. Os requisitos aplicáveis que as OP devem preencher de modo a poderem desenvolver as suas tarefas de forma eficaz e a assegurar que o financiamento público que lhes foi concedido não é desperdiçado, estão — como veremos — no cerne do presente pedido de decisão prejudicial.

4.

O artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2200/96, enuncia que o regulamento estabelece uma organização comum de mercado no setor das frutas e dos produtos hortícolas.

5.

O título II do Regulamento n.o 2200/96, que compreende os artigos 11.° a 18.°, estabelece as regras relativas às organizações de produtores.

6.

Uma «organização de produtores» é definida no artigo 11.o, n.o 1, como qualquer pessoa coletiva:

7.

O artigo 11.o, n.o 2, por seu turno, dispõe que:

«Os Estados‑Membros reconhecerão como organizações de produtores, na aceção do presente regulamento, os agrupamentos de produtores que o solicitarem, desde que:

8.

Estas disposições devem ser lidas à luz dos considerandos sétimo e décimo sexto do preâmbulo do Regulamento n.o 2200/96, que referem o seguinte:

9.

O Regulamento (CE) n.o 1432/2003 da Comissão, de 11 de agosto de 2003 ( 3 ), estabelece regras pormenorizadas para a execução do Regulamento n.o 2200/96 no que respeita aos requisitos para o reconhecimento das organizações de produtores e o pré‑reconhecimento dos agrupamentos de produtores.

10.

O artigo 6.o do Regulamento n.o 1432/2003, relativo às estruturas e atividades das organizações de produtores, dispõe o seguinte:

«1.   As organizações de produtores devem dispor do pessoal, infraestruturas e equipamento considerados necessários pelo Estado‑Membro para atingirem os objetivos estabelecidos no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96 e assegurarem as suas funções essenciais, […]

2.   Os Estados‑Membros determinam as condições em que uma organização de produtores pode confiar a terceiros a execução das tarefas definidas no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96.»

11.

O preâmbulo do Regulamento n.o 1432/2003, na sua parte relevante, refere:

12.

O processo principal diz respeito a uma decisão da United Kingdom Rural Payments Agency (a seguir «RPA») que retirou à Fruition PO Limited (a seguir «Fruition») o reconhecimento como uma OP nos termos do Regulamento n.o 2200/96.

13.

O órgão jurisdicional de reenvio refere que no seu pedido, que dirigiu em 2003 à RPA, de reconhecimento como uma OP, a Fruition forneceu a seguinte informação no que se refere à sua estrutura, ao processo de decisão nela praticado, aos seus ativos e às suas atividades:

«[A Fruition] não está ligada a uma sociedade‑mãe nem dispõe de subsidiárias, mas tem um acordo de comercialização com a Northcourt Group Ltd, uma sociedade cuja estrutura é muito semelhante (mas não igual) à da Fruition. A Northcourt Group Ltd utiliza a Worldwide Fruit («WWF») (na qual detém uma participação social de 20%) ( 4 ) como seu agente comercial. A WWF emprega pessoal das áreas comercial, técnica, de garantia de qualidade, informática, de planeamento e administrativa, que prestam serviços à Fruition.

[…]

As decisões quanto à política da empresa são tomadas pelo conselho de administração, o qual é nomeado por e eleito de entre os membros. […] Os direitos de voto dos membros têm por base a sua produtividade no âmbito da Fruition, mas estão limitados para cada membro individual a um máximo de 10% do total.

([…])

O armazenamento, o acondicionamento e os planos de comercialização são elaborados por pessoal da WWF com a aprovação da Northcourt Group e da Fruition. O armazenamento e a embalagem para os mais de 100 membros tem lugar em aproximadamente 30 centros principais de armazenamento e 10 centros principais de embalagem, todos propriedade de membros individuais […]»

14.

Em novembro de 2003, a Fruition candidatou‑se a fundos da UE administrados pela RPA. Em dezembro de 2003, a RPA reconheceu a Fruition como uma OP nos termos do Regulamento n.o 2200/96 e, em janeiro de 2004, o programa operacional apresentado pela Fruition foi aprovado, tendo como resultado a concessão dos fundos da UE solicitados.

15.

Em 2005 e 2006, os serviços da Comissão realizaram duas auditorias no Reino Unido que levaram à conclusão de que um determinado número de OP não tinham preenchido, em alguns aspetos, os requisitos para o reconhecimento nos termos do Regulamento n.o 2200/96. Na sequência das auditorias, a Comissão recusou‑se a pagar na íntegra as ajudas que tinham sido concedidas às OP situadas no Reino Unido. No que respeita à Fruition, numa comunicação dirigida às autoridades do Reino Unido, a Comissão afirmou inter alia:

«Os 101 membros da Fruition detêm quase 100% da Northcourt Fruit Ltd. Esta empresa detinha 50% da Worldwide Fruit (WWF). Os outros 50% são detidos por uma empresa pertencente a agricultores na Nova Zelândia. Não existe qualquer acordo entre a Fruition e esta empresa. A WWF comercializa quase 100% da produção da Fruition. A WWF é também responsável pela organização da circulação, classificação, embalagem e garantia da qualidade da produção, incluindo o controlo global da produção em nome da Fruition. Os serviços técnicos e a faturação também são realizados pela WWF. A WWF cobra cerca de 150,000 libras esterlinas à Fruition pelos serviços acima referidos. É manifesto que a WWF se encontra no centro de toda a organização e desenvolve todas as atividades que uma OP deveria normalmente realizar. […]

Os serviços da Comissão entendem que a Fruition não preenchia os requisitos para o reconhecimento porque as atividades da organização de produtores são realizadas pela WWF, sem que a mesma tenha sido mandatada pela Fruition para o efeito. Juntamente com esta questão, subsiste um problema relativo à estrutura, i.e., os membros produtores da Fruition não têm um voto maioritário em decisões respeitantes à WWF, o que é contrário ao artigo 11.o, n.o 1, alínea d), e n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2200/96.»

16.

Na sequência das auditorias da Comissão, a RPA decidiu inicialmente suspender, e depois retirar, o reconhecimento da Fruition como OP.

17.

A Fruition impugnou judicialmente essa decisão, contestando a afirmação de que, nos termos do Regulamento n.o 2200/96, os membros produtores tinham de dispor do controlo final das atividades que a OP podia atribuir a um contratante.

18.

No seu pedido de decisão prejudicial, a High Court realça o contexto factual complexo do processo. De facto, a relação entre a Fruition, a Northcourt e a WWF não pôde ser claramente determinada em todos os seus aspetos.

19.

Entre a Fruition e a Northcourt existia apenas um projeto de acordo de comercialização, concluído em janeiro de 2004, o qual no entanto nunca foi executado. De acordo com a cláusula 7 desse projeto de acordo, a Northcourt deveria ter «uma discricionariedade absoluta e não sujeita a controlo quanto à forma de cumprimento das suas obrigações decorrentes do acordo e pode empregar e pagar a esses subagentes ou contratantes independentes como entender adequado, segundo o seu critério.»

20.

O órgão jurisdicional nacional também não conseguiu determinar se havia alguma relação contratual entre a Fruition e a WWF. Por outro lado, no que se refere à relação entre a Northcourt e a WWF, a High Court apurou, diversamente, que existia um acordo celebrado em 2000, o qual «conferiu à Northcourt o controlo da WWF, da mesma forma que os termos do projeto de acordo de 2004 conferiam à Fruition o controlo da Northcourt.»

21.

Por ter dúvidas quanto à questão de saber se — a fim de preencher os requisitos para o reconhecimento nos termos do Regulamento n.o 2200/96 — uma OP deve manter o controlo das atividades dos seus contratantes e, no caso de uma resposta afirmativa, em que grau, a High Court decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões com vista à obtenção de uma decisão a título prejudicial:

22.

A Fruition, os Países Baixos, o Reino Unido e a Comissão Europeia apresentaram observações por escrito e orais no presente processo.

23.

Antes de começar a minha análise jurídica, farei um breve exame do que tem sido, tradicionalmente, a natureza e o propósito das OP no âmbito da Política Agrícola Comum (a seguir «PAC»), dado que isso pode fornecer elementos importantes para interpretar as disposições relevantes do Regulamento n.o 2200/96.

24.

Especialmente a partir dos anos setenta, um dos objetivos da então Comunidade Económica Europeia foi encorajar o agrupamento de produtores ( 5 ), tendo em vista ultrapassar determinadas deficiências estruturais observadas nos mercados agrícolas europeus. Enquanto os setores económicos do processamento e da venda de produtos agrícolas já tinham atingido nessa época um nível considerável de concentração e organização, o setor da produção estava frequentemente fragmentado e carecia de homogeneidade e coordenação. Esta situação tinha, em particular, o efeito de colocar o setor primário numa posição de relativa subordinação e fragilidade, por comparação com os setores secundário e terciário.

25.

Em consequência, o Regulamento (CEE) n.o 1360/78 do Conselho, de 19 de junho de 1978, relativo aos agrupamentos de produtores e suas uniões ( 6 ), foi adotado para promover uma maior centralização no fornecimento de produtos agrícolas nos Estados‑Membros em que o mercado era abastecido por um grande número de sociedades de pequena escala ou por associações organizadas de forma insuficiente. Como referido no preâmbulo desse regulamento, essas deficiências estruturais constituíam um obstáculo à concretização dos objetivos da PAC na medida em que tornavam difícil aumentar a produtividade agrícola, promover o progresso técnico, garantir o desenvolvimento racional da produção agrícola e o ótimo uso dos fatores de produção, assegurar um nível de vida razoável para a comunidade agrícola e estabilizar os mercados ( 7 ).

26.

Da mesma forma, um certo número de regulamentos que estabeleciam organizações comuns de mercado (a seguir «OCM») para setores agrícolas específicos, incluíam disposições sobre OP: bicho‑da‑seda ( 8 ), algodão ( 9 ), bananas ( 10 ), azeite e azeitonas de mesa ( 11 ), lúpulo ( 12 ), vinho ( 13 ), e — com maior importância para o presente processo — fruta e produtos hortícolas.

27.

O Regulamento n.o 2200/96, em particular, caracteriza as OP como «elementos de base da organização comum de mercado, cujo funcionamento descentralizado asseguram ao seu nível» ( 14 ). O referido regulamento atribui às OP determinadas tarefas e confere‑lhes os poderes necessários — entre eles, mais especialmente, o poder de decidir sobre a retirada de certos produtos agrícolas do mercado ( 15 ). Além disso, em circunstâncias específicas, uma OP pode solicitar a um Estado‑Membro que determinadas regras adotadas por essa OP sejam igualmente obrigatórias para os produtores estabelecidos nessa mesma circunscrição, mas que não são seus membros ( 16 ).

28.

Ao mesmo tempo, o legislador da UE disponibilizou ajuda financeira significativa às OP através do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola («FEOGA»), secção Garantia ( 17 ). Em especial, o artigo 14.o do Regulamento n.o 2200/96 permite aos Estados‑Membros conceder ajudas às novas OP de forma a incentivar a sua constituição e a facilitar o seu funcionamento administrativo, bem como ajudas destinadas a cobrir parte do investimento necessário ao respetivo reconhecimento, sendo essas ajudas posteriormente reembolsadas pela UE. O artigo 15.o do Regulamento n.o 2200/96 prevê, ainda, que as OP que constituam um fundo operacional beneficiem de assistência financeira comunitária, a qual pode depois ser utilizada para financiar programas operacionais que receberam aprovação prévia das autoridades nacionais competentes. Esta última forma de financiamento pode revelar‑se particularmente valiosa, na medida em que pode, regra geral, cobrir até 50% das despesas incorridas.

29.

Por conseguinte, o legislador da UE atribuiu tradicionalmente às OP um papel importante a desempenhar no âmbito da PAC ( 18 ) e, mais especificamente, no quadro do Regulamento n.o 2200/96. De forma a permitir‑lhes desempenharem este papel de maneira efetiva, foram conferidos determinados poderes às OP e foi‑lhes dado acesso a financiamento público significativo.

30.

Uma vista de olhos à atual legislação confirma que, ainda hoje, estas considerações continuam a ser verdadeiras. De facto, as disposições pertinentes do «Regulamento OCM única» ( 19 ) — conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 361/2008 ( 20 ) do Conselho (que também revogou o Regulamento n.o 2200/96) — são substancialmente equivalentes às disposições anteriormente em vigor. As novas disposições, também, conferem às OP uma posição forte nos mercados agrícolas europeus ( 21 ). Assim, são atribuídos às OP objetivos importantes, especialmente no setor das frutas e dos produtos hortícolas ( 22 ), e as mesmas recebem assistência financeira muito significativo, tanto do orçamento da UE como, se for o caso, dos orçamentos dos Estados‑Membros ( 23 ).

31.

Curiosamente, o Regulamento OCM única contém regras relativas à externalização das atividades das OP. O artigo 125.o‑D desse regulamento prevê de forma explícita que «[o]s Estados‑Membros podem autorizar uma organização de produtores reconhecida do setor das frutas e produtos hortícolas, ou uma associação de organizações de produtores reconhecida do mesmo setor, a externalizar qualquer das suas atividades, nomeadamente para entidades subsidiárias, desde que forneça ao Estado‑Membro em causa provas suficientes de que essa é uma solução adequada para alcançar os objetivos da organização de produtores ou da associação de organizações de produtores em causa».

32.

O problema central suscitado pelas questões objeto do reenvio prejudicial no presente processo é saber se o Regulamento n.o 2200/96 assenta numa premissa equivalente, não obstante a inexistência de qualquer disposição explícita para esse efeito ( 24 ).

33.

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, ao Tribunal de Justiça se o artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 exige a uma OP que externalizou as atividades essenciais nos termos desse regulamento que mantenha o controlo sobre os seus contratantes de forma a assegurar que essas atividades são realizadas de forma eficaz.

34.

Pelas razões abaixo indicadas, considero que esta questão deve ser respondida de forma afirmativa. No essencial, e como se explicará melhor adiante, do meu ponto de vista, resulta da estrutura sistemática do Regulamento n.o 2200/96 e da redação do seu artigo 11.o que é exigido às OP que mantenham um grau de controlo sobre os seus contratantes de forma a garantir que os requisitos para o reconhecimento nos termos desse regulamento continuam a ser preenchidos.

35.

Antes de abordar estas questões, devo começar por realçar que a liberdade dos produtores de se agruparem e de conduzirem a sua atividade como entenderem adequado não está em causa. O presente processo respeita apenas aos produtores que voluntariamente decidiram constituir uma OP e que solicitaram o reconhecimento como tal nos termos do Regulamento n.o 2200/96.

36.

Não existe nenhuma disposição no Regulamento n.o 2200/96 que, expressa ou implicitamente, proíba ou limite os tipos de atividade que as OP podem externalizar. Pelo contrário, o Regulamento n.o 1432/2003 prevê abertamente essa externalização como uma possibilidade ( 25 ). Concordo, portanto, com a Fruition no sentido de que a decisão de uma OP de recorrer, e em que termos, a um contratante para realizar algumas atividades em seu nome é uma decisão comercial, que em princípio recai no âmbito da liberdade comercial dessa OP.

37.

Tal não significa, contudo, que essa delegação não esteja sujeita a limites e condições, os quais podem resultar com força imperativa das regras relativas ao reconhecimento das OP. Efetivamente, esse reconhecimento, concedido pelas autoridades nacionais competentes quando os requisitos aplicáveis estão preenchidos, implica uma série de consequências. Como se referiu acima, às OP reconhecidas nos termos do Regulamento n.o 2200/96 é‑lhes atribuído um papel específico no âmbito do mercado, que pode bem ir além da mera prossecução dos interesses coletivos dos seus membros. Esse é o motivo pelo qual, em certas circunstâncias, as regras adotadas pelas OP para os seus membros em matérias importantes como a produção, a comercialização e a proteção ambiental podem, se as mesmas o solicitarem, tornar‑se também obrigatórias para outros produtores que não são membros dessas organizações mas que estão estabelecidos nas mesmas circunscrições económicas ( 26 ).

38.

Por conseguinte, pode dizer‑se que existe um interesse público específico no facto de as OP realizarem tarefas específicas e atingirem determinados resultados. Para esses fins, o seu reconhecimento pelas autoridades públicas competentes permite às OP aceder a um financiamento público significativo.

39.

À luz do acima exposto, o legislador da UE estabeleceu regras para as organizações que aspiram ao respetivo reconhecimento como OP. Estas regras dizem respeito, inter alia, ao objeto das OP, tal como referido nos seus estatutos; aos seus regulamentos internos; e às suas principais atividades. A legislação prevê igualmente formas de verificar o preenchimento destes requisitos.

40.

O objetivo global do quadro regulamentar é assegurar que as OP são capazes de desenvolver as atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96, de tal forma que os interesses gerais subjacentes possam ser prosseguidos eficazmente e os montantes públicos empregues não sejam desperdiçados, mal utilizados ou até desviados por fraude.

41.

Uma vez reconhecida, uma OP é a única entidade responsável perante as autoridades nacionais e da UE pela realização das atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96, bem como pela utilização dos fundos públicos recebidos ( 27 ).

42.

Se fosse permitido às OP deixar que terceiros realizassem as atividades que lhes foram confiadas de forma autónoma, livres de qualquer eventual interferência por parte da OP, as garantias estabelecidas pelo legislador da UE com vista ao desenvolvimento adequado e eficaz dessas atividades seria fortemente limitado. Obviamente, as OP continuariam a ser legalmente responsáveis por qualquer inadequação mas, de facto, seriam incapazes de resolver essa inadequação, dado que na prática estariam privadas de quaisquer meios que pudessem influenciar a forma como as atividades em causa seriam levadas a cabo ou assegurar que os recursos públicos que lhes foram concedidos seriam efetivamente utilizados para promover os objetivos visados pelo Regulamento n.o 2200/96. Neste contexto, deve ser sublinhado que, ao pretenderem obter o reconhecimento, as OP assumem um compromisso especial face às autoridades nacionais e da UE e, como consequência, essas autoridades controlam de forma regular o cumprimento dos regulamentos aplicáveis e, no caso de este não se verificar, podem penalizar uma OP ou impor sanções ( 28 ). No entanto, essas autoridades não têm os mesmos poderes de controlo ou coercivos em relação aos contratantes (ou subcontratantes) a que uma OP recorreu.

43.

Por conseguinte, parece ser uma exigência inerente ao Regulamento n.o 2200/96 que as OP mantenham um grau de controlo sobre os contratantes (e, se for o caso, os subcontrantantes) a que recorreram para realizar as atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96.

44.

O mais importante é que este requisito de controlo se aplica apenas no que respeita às atividades cuja realização é exigida a um agrupamento de produtores de forma a ser reconhecido como uma OP (por exemplo, a comercialização da totalidade da produção dos seus membros e a colocação à disposição dos meios técnicos para o armazenamento e o acondicionamento da sua produção) ( 29 ).

45.

Aqui deve acrescentar‑se que, dentro de certos limites, as OP podem realizar outras atividades — sejam ou não de natureza comercial — para além das previstas no Regulamento n.o 2200/96 ( 30 ). Parece‑me que uma exigência de controlo não se aplicaria necessariamente a essas atividades adicionais. Tal significa, a não ser que o desenvolvimento dessas atividades possa afetar, direta ou indiretamente, a realização adequada das atividades essenciais nos termos do regulamento, que não existe necessidade de limitar mais a liberdade comercial das OP.

46.

Por último, não é apenas a estrutura sistemática e o objetivo do Regulamento n.o 2200/96 que apoiam a minha conclusão quanto à existência de uma exigência de controlo nos termos do artigo 11.o desse regulamento. Com efeito, como foi argumentado pelos Governos do Reino Unido e dos Países Baixos bem como pela Comissão, tal exigência pode também ser deduzida por meio de uma interpretação teleológica dessa mesma disposição. Esta afirmação baseia‑se em duas hipóteses.

47.

Por um lado, o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), ponto 3), estabelece que os estatutos das OP devem incluir disposições relativas «às regras que asseguram democraticamente aos produtores associados o controlo da sua organização e das suas decisões». Esta disposição é difícil de conciliar com a ideia de que, através de um acordo, uma OP pode conferir a um contratante uma autonomia total para realizar as tarefas que lhe são confiadas: se a OP o fizesse, os produtores associados ficariam de facto privados, durante a vigência do acordo, de qualquer poder de controlo das decisões tomadas pelo contratante em nome da OP.

48.

É verdade — como sustenta a Fruition — que a decisão de, e em que termos, recorrer a um contratante ainda assim estaria sujeita a um controlo democrático. Porém, esta seria uma leitura particularmente limitada do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), ponto 3, dado que o seu alcance ficaria confinado às decisões mais básicas a serem tomadas por uma OP. A formulação genérica da disposição não apoia esta interpretação restritiva.

49.

O artigo 11.o, n.o 2, também apoia a afirmação feita no n.o 46 supra. Essa disposição realça dois conceitos‑chave na estrutura sistemática do Regulamento n.o 2200/96: i) a eficácia das atividades que as OP devem realizar para os seus membros, e ii) a existência de prova relevante suficiente desse facto.

50.

Em relação ao primeiro conceito, o artigo 11.o, n.o 2, determina que as OP «coloquem efetivamente os seus membros em condições de obter a assistência técnica necessária para a execução de práticas de cultivo respeitadoras do ambiente», «coloquem efetivamente à disposição dos seus membros os meios técnicos necessários para a armazenagem, o acondicionamento e a comercialização dos produtos» e «assegurem uma gestão comercial, contabilística e orçamental adequada às tarefas que se proponham efetuar» ( 31 ). No que se refere ao segundo conceito, o artigo 11.o, n.o 2, exige às OP que apresentem «a prova [de que preenchem os requisitos para o reconhecimento]» e que ofereçam «garantias suficientes quanto à realização, duração e eficácia das suas tarefas».

51.

Parece‑me que as OP não poderiam garantir que essas atividades são realizadas de forma eficaz e adequada, nem a fortiori estar em posição de produzir prova adequada a este respeito, se não mantivessem uma certa possibilidade de fiscalização em relação às atividades confiadas aos contratantes.

52.

Esta abordagem foi também adotada pelo Tribunal Geral a propósito da interpretação das regras da UE relativas ao FEOGA. O Tribunal de Justiça confirmou uma decisão da Comissão que tinha, inter alia, considerado que a comercialização da produção no sentido do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 implicava que a OP exercesse um controlo genuíno sobre as condições de venda e os preços de venda. O Tribunal Geral também declarou que a possibilidade de delegar uma tarefa a um terceiro constituía um método especial de cumprir a obrigação em questão e não tinha o efeito de exonerar a OP das suas obrigações ( 32 ).

53.

Tendo por base o acima exposto, proponho que o Tribunal de Justiça interprete o artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 no sentido que exige que uma OP que externalizou as atividades essenciais nos termos deste regulamento disponha de um grau de controlo sobre os seus contratantes de forma a assegurar que essas atividades são realizadas de forma eficaz.

54.

A segunda e terceira questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, as quais podem ser analisadas em conjunto, dizem respeito ao grau de controlo que uma OP deve ter sobre os seus contratantes de forma a satisfazer os requisitos previstos no artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96. Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se sobre se uma OP exerce o exigido grau de controlo ela e o seu contratante têm acionistas em comum e, em consequência, as decisões são tomadas na base do consenso, apesar de o contratante não estar sujeito a uma obrigação contratual de cumprir as instruções da OP em relação às atividades a realizar.

55.

Na minha opinião, a resposta a estas questões pode ser inferida de uma leitura global das disposições supra analisadas. A seguir, explicarei porque é que, no meu entender, a exigência do controlo nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 não é satisfeita quando não existe uma verdadeira possibilidade de a OP fiscalizar as atividades do seu contratante e, se for o caso, intervir de modo a assegurar que as atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96 são realizadas de forma eficaz.

56.

Na minha proposta de resposta à primeira questão, tentei demonstrar que uma OP deve dispor de um grau de controlo sobre os seus contratantes de modo a assegurar que essas atividades são realizadas de forma eficaz.

57.

A este respeito, os requisitos legais estabelecidos pelo artigo 11.o devem ser cumpridos não apenas no momento em que uma OP solicita o reconhecimento, mas durante toda a sua existência. As únicas exceções a esta regra estão especificamente previstas no regulamento ( 33 ).

58.

Para este fim, as OP devem poder fornecer, em qualquer momento, prova de que preenchem os requisitos relevantes. De facto, o artigo 11.o, n.o 2, alínea b), torna claro que deve existir, por exemplo, prova suficiente de que as OP realizam as suas atividades adequadamente ao longo do tempo. Além disso, o artigo 12.o do Regulamento n.o 2200/96 prevê que os Estados‑Membros deverão efetuar controlos periodicamente de forma a verificar se as OP reconhecidas continuam a cumprir os termos e requisitos estabelecidos no regulamento. Esses controlos podem mesmo, no caso de não cumprimento, implicar a imposição de sanções, que podem ser tão graves como a retirada do reconhecimento ( 34 ).

59.

Por estes motivos, entendo que uma OP não pode cumprir os termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 a não ser que continue a poder intervir em qualquer momento face aos seus contratantes (e subcontratantes), de forma a assegurar a realização adequada das atividades externalizadas.

60.

Parece‑me que existem duas formas através das quais esses poderes de fiscalização e intervenção por parte das OP podem ser garantidos: em primeiro lugar, quando um contratante é detido na totalidade pela OP e esta estrutura acionista se mantém inalterada por todo o período em que o contratante realiza as tarefas que lhe foram conferidas pela OP. Neste caso — sob condição da verificação de que, nos termos das leis nacionais, a OP pode efetivamente, ao abrigo dessa titularidade, de exercer uma influência imediata e decisiva sobre a sua subsidiária — consideraria que o critério do controlo se encontra preenchido. Nessa situação, o contratante atuaria como uma longa manus da OP e a atribuição das tarefas entre os diferentes níveis da estrutura societária constituiria meramente uma questão de organização interna. O contratante executaria necessariamente a vontade da OP e não haveria risco de desacordo ou de interesses comerciais divergentes entre as duas entidades. Em segundo lugar, uma OP pode ter o grau de controlo exigido por meio de um acordo. Na realidade, do meu ponto de vista, um acordo explícito entre as partes teria as características vantajosas da estabilidade e segurança jurídica, as quais são importantes para garantir que, durante todo o período do contrato, uma OP manterá os respetivos poderes de fiscalização e, se necessário, de intervenção.

61.

A forma desse acordo e o grau de controlo considerado suficiente depende das circunstâncias específicas de cada caso e, portanto, não pode ser descrito a priori e em termos gerais.

62.

Na minha opinião, não existe uma forma específica de acordo exigida por força das regras da UE. De facto, nem sequer é necessário que tal acordo seja sempre reduzido a um documento escrito. Um contrato verbal, se for válido à luz do direito nacional, pode efetivamente ser suficiente, embora possa haver dificuldades quanto à adequada prova da sua existência ( 35 ).

63.

Em qualquer caso, independentemente da forma do acordo, não se pode estabelecer um grau suficiente de controlo a não ser que, nos termos do acordo, a OP possa dar instruções vinculativas aos seus contratantes, pelo menos em relação às atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96. Na inexistência de tal direito, a OP não teria meios de intervir, atempadamente, com vista a garantir o cumprimento contínuo dos requisitos impostos às OP pelas regras da UE aplicáveis. Como a própria Fruition reconhece nas suas observações, os poderes deixados às OP seriam apenas de uma intervenção ex post: por exemplo, a não renovação ou cessação antecipada do contrato ou, se aplicável, um processo judicial por danos decorrentes da violação do contrato ou responsabilidade civil.

64.

Os meios de reparação referidos pela Fruition não podem, por isso, ser considerados adequados. Em primeiro lugar, no máximo, esses meios podem limitar as consequências negativas decorrentes da conduta de um contratante que está a violar o contrato ou a lei. Nem os produtores membros necessariamente da OP nem a sua gestão seriam, de facto, capazes de prevenir uma atuação errada de um contratante, mesmo que tivessem conhecimento da sua intenção e fossem abertamente contra a mesma. Em segundo lugar, qualquer indemnização que pudesse ser obtida pela OP através de um processo judicial poderia talvez indemnizá‑la das suas perdas, mas nunca conseguiria compensar o dano que podia ter sido infligido ao mercado enquanto tal. Como se referiu acima, as OP não prosseguem apenas os interesses coletivos dos seus membros: elas também visam implementar certas atividades para benefício do mercado como um todo.

65.

No que respeita ao grau de controlo efetivo que uma OP deve manter, entendo depende muito da natureza e do âmbito das atividades externalizadas, bem como de todas as circunstâncias relevantes do caso (tal como a situação do mercado, estratégias de negócio e necessidades, duração do contrato e por aí adiante). Todavia, não vejo razão pela qual uma OP tenha necessariamente que se preocupar ela própria com os detalhes específicos das operações comerciais do dia a dia confiadas aos contratantes. Em circunstâncias normais, um simples poder de intervir nas escolhas (mais) fundamentais a fazer em relação às atividades externalizadas pode ser considerado suficiente para preencher os requisitos do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96.

66.

Considero que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, em cada caso, após ter analisado todos os factos relevantes, se uma OP manteve um grau de controlo suficiente nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96.

67.

Dito isto, dado que a questão crucial levantada pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas segunda e terceira questões é saber se o grau de controlo exigido nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 se verifica em circunstâncias como as do processo que lhe foi submetido, procurarei assistir o Tribunal de Justiça a este respeito.

68.

Diria que as circunstâncias descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio não são, em si mesmas, suficientes para satisfazer a exigência de controlo imposta pelo artigo 11.o Efetivamente, é meu entendimento que nem a Northcourt nem a WWF são totalmente detidas pela Fruition; nem são obrigadas a seguir as instruções que lhes forem dadas pela OP.

69.

Em relação ao primeiro aspeto, o simples facto de o contratante e a OP terem acionistas em comum e/ou direções interligadas não constitui — contrariamente à detenção da totalidade do capital pela OP — uma garantia suficiente a este respeito. Aliás, as estruturas societárias e as participações acionistas podem variar ao longo do tempo, e os interesses das duas empresas podem coincidir perfeitamente num dado momento e virem a divergir no futuro. Mais importante ainda, mesmo quando (alguns ou todos) os produtores membros detêm uma participação maioritária no contratante, continua a não haver certeza que a decisão final tomada por este último refletirá sempre a vontade da maioria dos produtores membros. Como o órgão jurisdicional de reenvio corretamente observa, em virtude das diferentes participações entre as duas entidades, dependendo das diferentes quotas que cada produtor possa ter nas duas entidades ( 36 ) e da possível existência de interesses divergentes entre os vários membros, pode haver casos em que a posição expressa pela maioria dos produtores membros se torna uma opinião minoritária entre os acionistas do contratante ( 37 ).

70.

Além disso, a simples prática, adotada por uma OP e o seu contratante, de tomar decisões na base do consenso não fornece qualquer garantia que este sistema de tomada de decisões será sempre seguido. Tenho dúvidas que, mesmo com uma regra contratual vinculativa entre as partes que exija a unanimidade, o controlo mantido pela OP possa ser considerado suficiente nos termos do Regulamento n.o 2200/96. Como o órgão jurisdicional de reenvio assinala corretamente, as cláusulas que exigem a unanimidade podem conduzir à paralisação da entidade: o status quo é prolongado a não ser que todas as partes acordem num outro curso de ação. Nessas circunstâncias, a OP seria incapaz de agir para garantir o cumprimento das regras legais e contratuais aplicáveis, a não ser que o próprio contratante estivesse de acordo com a ação exigida pela OP. As regras que prescrevem o consenso ou a unanimidade têm, em substância, como efeito colocar duas entidades numa posição simétrica, quando a relação entre uma OP e o seu contratante deve ser assimétrica. De acordo com o Regulamento n.o 2200/96, é a OP que deve manter poderes de controlo sobre o contratante, e não vice‑versa. Por outras palavras, como salientou o Reino Unido durante a audiência, em caso de desacordo entre as duas entidades, deve ser a OP que tem o poder de tomar a decisão final.

71.

Quanto ao segundo aspeto, relativo à existência de um acordo vinculativo entre as partes, gostaria de observar que um acordo como o que consta da cláusula 7 do projeto de acordo de comercialização entre a Fruition e a Northcourt não seria seguramente suficiente para efeitos do grau de controlo exigido nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96. Segundo essa cláusula, a Northcourt teria «uma discricionariedade absoluta e não sujeita a controlo quanto à forma de cumprimento das suas obrigações decorrentes do acordo e pode empregar e pagar a esses subagentes ou contratantes independentes como entender adequado, segundo o seu critério». Essa discricionariedade absoluta e não sujeita controlo na execução de um contrato está manifestamente em desacordo com o conceito de controlo imposto pelo artigo 11.o Além do mais, uma discricionariedade sem limites quanto ao recurso a subcontratantes pode por vezes revelar‑se problemática, a não ser que esteja também prevista alguma forma de controlo pela OP sobre esses subcontratantes. Efetivamente, há um risco substancial de que a existência de uma cadeia de contratantes e subcontratantes reduza ainda mais qualquer possibilidade real de fiscalização e intervenção pela OP.

72.

A Fruition sustenta, todavia, que essa interpretação do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 ignora, no essencial, a realidade do mercado, na medida em que, na prática, no ritmo acelerado próprio da venda de frutas e produtos hortícolas, uma OP não pode controlar todos os detalhes de cada transação comercial. A Fruition argumenta ainda que essa leitura do regulamento nega o poder do agente de vincular o seu comitente, não respeitando dessa forma a prática contratual habitual.

73.

Não fico convencido por estes argumentos. Para começar, o Regulamento n.o 2200/96 exige apenas um grau de controlo que seja essencial para assegurar que as OP podem cumprir as condições estabelecidas no regulamento. Isto não significa que as OP devam poder interferir em todos os aspetos que surjam no decurso normal da atividade dos seus contratantes; nem que os contratantes não possam beneficiar de uma margem (mais ou menos) ampla de discricionariedade na realização das tarefas que lhes são atribuídas (como sejam a determinação dos preços de venda e a escolha dos compradores). De igual modo, não está implícito que a um contratante não possa ser atribuída a qualidade de agente e, como tal, o poder de celebrar contratos em nome do seu comitente, vinculando desta forma a OP.

74.

De facto, para que as OP preencham o requisito do controlo nos termos do artigo 11.o, não é sequer necessário que recorram efetivamente aos seus poderes de controlo: o simples facto de poderem fazê‑lo é, no meu entendimento, suficiente para satisfazer o requisito. É, contudo, crucial que as OP mantenham a possibilidade de intervir, quando for o caso, por forma a assegurar a realização eficaz das atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96.

75.

Por conseguinte, concluo que se verifica o grau de controlo exigido nos termos do Regulamento n.o 2200/96 quando o contratante é detido na sua totalidade pela OP durante todo o período de vigência do contrato, e esta pode, ao abrigo dessa titularidade, exercer efetivamente uma influência imediata e decisiva sobre a sua subsidiária; ou quando existe um acordo que permite à OP dar instruções vinculativas ao seu contratante.

76.

À luz do acima exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça responda às segunda e terceira questões no sentido de que o artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 exige que uma OP mantenha o poder de fiscalização dos seus contratantes e, quando for o caso, de intervir de forma a assegurar a realização eficaz das atividades essenciais nos termos desse regulamento. Cabe ao órgão jurisdicional nacional determinar casuisticamente se o grau de controlo mantido por uma OP satisfaz esta exigência. O simples facto de uma OP e os seus contratantes terem acionistas em comum e de, em consequência, as decisões serem tomadas na base de consenso não preenche o requisito do controlo nos termos da disposição acima referida.

77.

Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se o facto de um Estado‑Membro não ter executado o artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003 — que lhe exige que determine as condições em que as OP podem confiar a execução das suas tarefas a terceiros — tem alguma relevância na resposta às questões anteriores.

78.

Esta questão prende‑se com o facto de o Reino Unido não ter aprovado nenhuma regra de execução para esse efeito antes de dezembro de 2009, ou seja, bem depois de a RPA ter decidido retirar o reconhecimento à Fruition.

79.

Entendo que a inexistência de uma regra interna que execute o artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003, não tem relevância na interpretação ou na aplicação do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96.

80.

Como já foi referido, a exigência de que uma OP tenha um grau de controlo sobre os seus contratantes resulta diretamente da estrutura sistemática e — ainda que apenas implicitamente — da redação do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96.

81.

O grau de controlo exigido pelo Regulamento n.o 2200/96 representa o limiar mínimo considerado essencial pelo legislador da UE por forma a garantir o cumprimento das regras estabelecidas nesse regulamento de base no que respeita ao funcionamento das OP.

82.

O artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003, por seu turno, permite aos Estados‑Membros introduzirem regras adicionais que exijam um grau de controlo mais rigoroso e estabelecerem disposições de natureza processual ou relativas à prova. Por outras palavras, os Estados‑Membros podem ir além do mínimo imposto pelo artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96, ou simplesmente clarificar e definir o âmbito e os limites dentro dos quais é permitido às OP externalizar as atividades essenciais nos termos do Regulamento n.o 2200/96. Esta possibilidade dos Estados‑Membros de introduzirem regras de execução adicionais é coerente com o facto de o sistema estabelecido pelo Regulamento n.o 2200/96 ser parcialmente descentralizado. Aos Estados‑Membros é exigido, inter alia, que examinem e decidam sobre pedidos de reconhecimento apresentados por OP, que aprovem o financiamento solicitado pelas OP e que efetuem periodicamente controlos com vista a garantir o cumprimento das regras aplicáveis.

83.

Porém, dado que o artigo 6.o, n.o 2, consta de um regulamento de execução, não pode afetar qualquer obrigação imposta por uma disposição constante do regulamento de base; como é o caso do artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96 ( 38 ). Além disso, é jurisprudência assente que um regulamento de execução deve, se possível, ser objeto de uma interpretação conforme ao regulamento de base ( 39 ).

84.

Contrariamente ao que é argumentado pela Fruition, não pode portanto inferir‑se da utilização do modo prescritivo («deverão») no artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003 que esta disposição impõe formalmente um dever obrigatório aos Estados‑Membros, cujo cumprimento tornaria anularia a obrigação imposta às OP pelo instrumento legislativo de base.

85.

Para além disso, não há nada no Regulamento n.o 2200/96 que sugira que o requisito de controlo está dependente da adoção de medidas de execução pelo Estado‑Membro em causa. Mais importante ainda, uma leitura diferente do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003 não podia ser conciliável com o espírito e estrutura sistemática do Regulamento n.o 2200/96, conforme se descreveu supra.

86.

Finalmente, não estou convencido pelo argumento da Fruition de que a interpretação aqui proposta constituiria uma aplicação retroativa inadmissível das regras de orientação emitidas pelas autoridades do Reino Unido em dezembro de 2009 e que, como tal, iria contra o princípio da segurança jurídica.

87.

É suficiente observar, mais uma vez, que o requisito do controlo é inerente ao artigo 11.o do Regulamento n.o 2200/96: uma disposição constante de um ato legislativo da UE e, em consequência, nos termos do artigo 288.o TFUE, obrigatória em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros. Além disso, o Regulamento n.o 2200/96, devidamente publicado no Jornal Oficial da União Europeia, precede os factos em causa no processo principal. A título incidental, refira‑se que o artigo 21.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003 confere alguma proteção jurídica às organizações em relação às quais, apesar do facto de terem agido de boa‑fé, é retirado o reconhecimento ( 40 ).

88.

Por estes motivos, proponho que o Tribunal de Justiça responda à quarta questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que a não execução, por um Estado‑Membro, do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1432/2003, o qual lhe exige que determine as condições em que as OP podem confiar a execução das suas tarefas a terceiros, não tem qualquer relevância para as respostas às questões anteriores.

89.

À luz do acima exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões objeto do reenvio prejudicial pela High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Reino Unido), nos termos seguintes:

i)

assegurar a programação da produção e a adaptação desta à procura, nomeadamente em termos de qualidade e de quantidade;

ii)

concentrar a oferta e colocar no mercado a produção dos membros;

iii)

otimizar os custos de produção e estabilizar os preços na produção.»