CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

YVES BOT

apresentadas em 17 de Março de 2011 (1)

Processo C‑150/10

Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB)

contra

Beneo‑Orafti SA

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal de première instance de Bruxelas (Bélgica)]

«Agricultura – Organização comum de mercado – Açúcar – Natureza e âmbito das quotas transitórias atribuídas a uma empresa produtora de açúcar – Possibilidade de uma empresa que beneficie de ajuda à reestruturação para a campanha de comercialização de 2006/2007 utilizar a quota transitória que lhe foi atribuída – Cálculo do montante da recuperação e da sanção aplicável em caso de incumprimento dos compromissos no quadro do plano de reestruturação»

1.        Através de uma série de medidas adoptadas em 2006, a organização comum de mercado no sector do açúcar foi reformada tendo vista a uma reestruturação da indústria açucareira na União Europeia. As diferentes medidas produziram, entre outros, os efeitos seguintes:

–        O início da campanha de comercialização de 2007 foi adiado de 1 de Julho para 1 de Outubro, pelo que a campanha de 2006/2007 durou, excepcionalmente, quinze meses;

–        para tomar em consideração esta situação excepcional, foram atribuídas às empresas quotas suplementares transitórias para a referida campanha;

–        qualquer excedente produzido para além das quotas atribuídas ficou sujeito a uma imposição;

–        as empresas foram incentivadas a reestruturar‑se, renunciando às (ou a uma parte das) suas quotas de base e desmantelando as suas instalações, recebendo, em contrapartida, uma ajuda à reestruturação;

–        em caso de incumprimento dos compromissos de reestruturação, por um lado, a ajuda correspondente devia ser recuperada e, por outro, devia ser aplicada uma sanção pecuniária, que podia atingir 30% do montante a recuperar se o incumprimento tivesse sido intencional ou resultasse de negligência grave.

2.        À Beneo‑Orafti SA (a seguir «Beneo‑Orafti»), uma sociedade de direito belga, foi atribuída uma quota de base, bem como uma quota transitória, para a campanha de 2006/2007. Esta sociedade comprometeu‑se a renunciar à sua quota de base e a desmantelar parcialmente as instalações em causa em troca de uma ajuda à reestruturação que lhe foi paga. Todavia, considerando que a sua quota transitória não estava abrangida por essa renúncia, produziu uma quantidade de xarope de inulina (2) ligeiramente inferior a esta última quota.

3.        O Bureau d’intervention et de restitution belge (a seguir «BIRB») pretende agora, em primeiro lugar, recuperar o montante da ajuda à reestruturação, no valor de 454,425 euros por tonelada produzida, em segundo lugar, aplicar uma sanção pecuniária equivalente a 30% do montante a recuperar e, em terceiro lugar, cobrar uma imposição de 500 euros por tonelada produzida, enquanto produção excedentária. A Beneo‑Orafti contesta estas pretensões.

4.        O Tribunal de première instance de Bruxelles (Bélgica), ao qual foi submetido o litígio, coloca ao Tribunal de Justiça sete questões prejudiciais, que se resumem, essencialmente, nas seguintes perguntas:

–        A Beneo‑Orafti poderia considerar que a sua quota transitória era independente da sua quota de base e que, por isso, não era afectada pela sua renúncia a esta nem pelo pagamento da ajuda à reestruturação correspondente?

–        Exactamente a partir de que momento é que a Beneo‑Orafti ficou vinculada pelos compromissos de reestruturação que assumiu?

–        É lícito proceder, simultaneamente, à recuperação da ajuda atribuída, associada a uma sanção pecuniária suplementar, e à cobrança de uma imposição por produção excedentária, relativamente às mesmas quantidades produzidas?

–        Com base em que elementos devem ser calculados os montantes a recuperar eventualmente?

I –    Reforma do mercado do açúcar (3).

5.        A organização comum de mercado no sector do açúcar foi instituída em 1967 com o intuito de assegurar um rendimento equitativo para os produtores e estabilizar o mercado. No quadro desta organização, o açúcar beneficiava de preços de intervenção garantidos, os quais, entre 1996 e 2006, foram consideravelmente superiores aos do mercado mundial. Com o decurso do tempo, a União tornou‑se o terceiro maior produtor a nível mundial, com uma produção anual excedentária de 20 milhões de toneladas, tendo sido alvo de pressões para pôr termo à exportação de excedentes a preços subsidiados. Em 2005, uma decisão da Organização Mundial do Comércio (a seguir «OMC») obrigou a União a incluir as exportações de açúcar extraquota no seu limite de exportações de açúcar. Deste modo, a partir de 2006, a União deixou de poder exportar mais de 1,37 milhões de toneladas de açúcar branco subsidiado, em vez da anterior média anual de exportações de 6,5 milhões de toneladas.

6.        Considerou‑se, por isso, necessário empreender uma reforma para alinhar a organização comum de mercado pelos princípios fundamentais da nova política agrícola comum, bem como para preservar o equilíbrio do mercado, respeitando, ao mesmo tempo, a obrigação de limitar as exportações subsidiadas. Os principais objectivos consistiam em garantir a competitividade da indústria açucareira através de uma redução da capacidade de produção não rentável, estabilizar os mercados garantindo, ao mesmo tempo, a segurança do abastecimento e contribuir para assegurar um nível de vida equitativo para a população agrícola, atenuando o impacto económico e social nesta população nas regiões afectadas.

7.        As características principais da reforma, implementada de forma gradual, eram as seguintes:

–        manutenção de quotas de produção reduzidas, complementadas por quotas adicionais que podiam ser compradas pelos produtores que se considerassem competitivos no novo ambiente de mercado;

–        reduções graduais do preço por tonelada de açúcar branco;

–        reduções graduais do preço mínimo pago aos produtores por tonelada de beterraba açucareira de quota, flexibilizadas por um mecanismo de ajuda compensatória parcial;

–        suspensão do mecanismo de restituições à exportação aplicado às exportações de quota;

–        um fundo de reestruturação temporário, financiado por uma contribuição paga pelos produtores com base na respectiva quota e destinado, essencialmente, a financiar as várias ajudas concedidas pelo abandono voluntário das quotas de produção:

–        ajuda à reestruturação concedida aos produtores que abandonem a produção de quota e renunciem às respectivas quotas;

–        ajuda à diversificação destinada a incentivar o desenvolvimento de soluções alternativas nas regiões afectadas pela reestruturação da indústria açucareira;

–        ajuda transitória concedida às refinarias de modo a permitir a sua adaptação à reestruturação.

II – Quadro jurídico

A –    Regulamento (CE) n.° 318/2006

8.        O Regulamento (CE) n.° 318/2006 (4), revê em profundidade a organização comum de mercado no sector do açúcar, revogando e substituindo o regulamento de base anterior (5).

9.        O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 318/2006 prevê que a campanha de comercialização dos produtos abrangidos pela organização comum de mercado no sector do açúcar tem início em 1 de Outubro e termina em 30 de Setembro do ano seguinte, com excepção da campanha de 2006/2007, a qual tem início em 1 de Julho de 2006 e termina em 30 de Setembro de 2007 (6).

10.      O artigo 7.° deste regulamento (incluído no capítulo 2, intitulado «Quotas de produção», do título II, «Mercado Interno») especifica, no n.° 1, que as quotas nacionais e regionais de produção de açúcar, isoglicose e xarope de inulina estão fixadas no anexo III do referido regulamento e prevê, no n.° 2, primeiro parágrafo, que os Estados‑Membros atribuem uma quota a cada empresa produtora de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina aprovada e estabelecida nos respectivos territórios.

11.      No mesmo capítulo, o artigo 10.° do Regulamento n.° 318/2006, intitulado «Gestão das quotas», prevê ajustamentos das quotas fixadas no anexo III deste regulamento para cada campanha, com uma percentagem de redução comum a partir de 2010/2011.

12.      O capítulo 3 do título II do Regulamento n.° 318/2006 intitula‑se «Produção extraquota» e incluem os artigos 12.° a 15.° De acordo com o artigo 15.°, n.° 1, é aplicada uma imposição sobre os excedentes às quantidades de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina produzidas numa campanha de comercialização, que sejam excedentárias em relação às quotas atribuídas e que não estejam sujeitas a um dos mecanismos previstos nos artigos 12.° a 14.° (ou seja, essencialmente, a utilização na elaboração de determinados produtos industriais, o reporte para a quota de produção da campanha de comercialização seguinte, o abastecimento das regiões ultraperiféricas ou a exportação dentro de certos limites quantitativos). De acordo com o considerando décimo oitavo do referido regulamento, a finalidade desta imposição é evitar, relativamente às quantidades que não satisfaçam as condições aplicáveis a esses mecanismos, «a acumulação de quantidades prejudiciais ao mercado».

13.      O artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 318/2006 especifica que a imposição sobre os excedentes é fixada «num valor suficientemente elevado para evitar a acumulação das quantidades referidas no n.° 1».

14.      O artigo 15.°, n.° 3, desse regulamento especifica que esta imposição é cobrada pelos Estados‑Membros. Ainda que pareça não existir qualquer disposição comparável com a do artigo 11.°, n.° 3, do referido regulamento (v., n.° 27 das presentes conclusões) que preveja uma reatribuição das quantias cobradas, a imposição em causa faz parte dos recursos próprios da União (7).

15.      O artigo 44.° do Regulamento n.° 318/2006 (anunciado no considerando quadragésimo terceiro desse regulamento) autoriza a Comissão a adoptar medidas transitórias destinadas, nomeadamente, a facilitar a transição da situação de mercado da campanha de comercialização de 2005/2006 para a situação de mercado da campanha de 2006/2007 e, de forma mais genérica, a transição do regime anterior para o novo regime.

16.      Por último, o artigo 46.° deste regulamento especifica, nomeadamente, que o título II do referido regulamento é aplicável até ao final da campanha de comercialização de 2014/2015.

B –    Regulamento (CE) n.° 320/2006

17.      Os considerandos do Regulamento (CE) n.° 320/2006 (8) referem, nomeadamente, o seguinte:

«(1)      [...]Para alinhar o sistema comunitário de produção e de comércio de açúcar pelas exigências internacionais e garantir a sua competitividade no futuro, é necessário iniciar um profundo processo de reestruturação que conduza a uma significativa redução da capacidade de produção não rentável na Comunidade. Com esse objectivo, e para assegurar o bom funcionamento da nova organização comum de mercado do açúcar, é conveniente estabelecer um regime temporário, distinto e autónomo, de reestruturação da indústria açucareira comunitária. No âmbito deste regime, é conveniente reduzir as quotas de um modo que tenha em conta os legítimos interesses da indústria açucareira, dos produtores de beterraba açucareira, de cana‑de‑açúcar e de chicória e dos consumidores comunitários.

(2)      Para financiar as medidas de reestruturação da indústria açucareira comunitária, é conveniente instituir um fundo de reestruturação temporário. [...]

[...]

(4)      As medidas de reestruturação previstas pelo presente regulamento deverão ser financiadas por um montante temporário cobrado aos produtores de açúcar, isoglicose e xarope de inulina, que, a prazo, beneficiarão do processo de reestruturação. [...]

(5)      Para que as empresas produtoras de açúcar com a mais baixa produtividade abandonem a sua produção de quota, deve ser criado um importante incentivo económico sob a forma de uma ajuda à reestruturação adequada. Para tal, é conveniente instituir uma ajuda à reestruturação que crie um incentivo ao abandono da produção de açúcar de quota e à renúncia às quotas em causa e que, simultaneamente, permita que o respeito dos compromissos sociais e ambientais ligados ao abandono da produção seja tido em devida conta. A fim de que a produção seja reduzida na medida do necessário para se atingir uma situação de mercado equilibrada na Comunidade, a ajuda deverá estar disponível durante quatro campanhas de comercialização.

[...]»

18.      De acordo com o artigo 2.°, n.° 6, do Regulamento n.° 320/2006, entende‑se por «‘Quota’: qualquer quota aplicável à produção de açúcar, isoglicose e xarope de inulina» atribuída a uma empresa em conformidade, nomeadamente, com o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 318/2006.

19.      O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 320/2006 prevê que as empresas produtoras de açúcar, de isoglicose ou de xarope de inulina à qual tenha sido atribuída uma quota até 1 de Julho de 2006 podem beneficiar de uma ajuda à reestruturação por tonelada de quota a que renunciem, desde que, durante uma das campanhas de comercialização entre 2006/2007 e 2009/2010, renunciem à sua quota ou a uma parte desta, de acordo com as três situações previstas nas alíneas a) a c). A condição que consta da alínea b), relevante para o processo principal, é que as empresas renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respectivas fábricas, procedam ao desmantelamento parcial das instalações de produção das fábricas em causa e não utilizem as restantes instalações de produção das fábricas em causa para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no sector do açúcar [a condição referida na alínea a) é que renunciem a essa quota e procedam ao desmantelamento total das instalações em causa e a que consta da alínea c) é que renunciem a uma parte dessa quota e não utilizem as instalações em causa para a refinação de açúcar bruto, condição esta que, por conseguinte, não implica o desmantelamento das instalações].

20.      O artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 320/2006 prevê, nomeadamente, que a ajuda à reestruturação é concedida em relação à campanha de comercialização para a qual é efectuada, nos termos do n.° 1 deste regulamento, a renúncia às quotas e apenas para a quantidade de quota que foi objecto de renúncia e não foi reatribuída.

21.      De acordo com o artigo 3.°, n.° 4, do referido regulamento, o desmantelamento parcial das instalações de produção exige, nomeadamente, a cessação definitiva e total da produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina pelas instalações de produção em causa e o desmantelamento das instalações de produção que não serão utilizadas para a nova produção e que eram destinadas à produção dos referidos produtos.

22.      Por último, o artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 320/2006 especifica que o montante da ajuda à reestruturação, por tonelada de quota objecto de renúncia, é, nos casos a que se refere o n.° 1, a alínea b), de 547,50 euros para a campanha de comercialização de 2006/2007 ou de 2007/2008 [nos casos a que se refere a alínea a) do n.° 1, esse montante é de 730 euros e, nos casos a que se refere a alínea c) do n.° 1, de 255,50 euros para as mesmas campanhas. Para as duas campanhas seguintes os montantes vão sendo, gradualmente, mais reduzidos].

23.      De acordo com o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 320/2006, os Estados‑Membros adoptam a decisão de concessão de ajuda à reestruturação relativa à campanha de comercialização de 2006/2007 o mais tardar até 30 de Setembro de 2006 (a regra geral para as campanhas seguintes é a de que os Estados‑Membros devem decidir, o mais tardar, até ao final do mês de Fevereiro anterior à campanha).

24.      O artigo 5.°, n.° 2, desse regulamento especifica que essa ajuda deve ser concedida se o Estado‑Membro tiver determinado, após cuidadosa verificação, que o pedido e o plano contêm os elementos exigidos, que as medidas e acções descritas nesse plano estão em conformidade com as legislações comunitária e nacional aplicáveis e que os recursos financeiros necessários estão disponíveis no fundo de reestruturação, com base nas informações recebidas da Comissão.

25.      De acordo com o artigo 11.°, n.° 1, do referido regulamento, as empresas às quais tiverem sido atribuídas quotas devem pagar, por campanha de comercialização e por tonelada de quota, um montante temporário a título da reestruturação. Todavia, as quotas a que uma empresa tiver renunciado a partir de uma dada campanha de comercialização, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 320/2006 não estarão sujeitas ao pagamento do referido montante no que respeita à referida campanha de comercialização nem às campanhas de comercialização seguintes.

26.      O artigo 11.°, n.° 2, deste regulamento especifica que, para o açúcar e o xarope de inulina, aquele montante é fixado em 126,40 euros por tonelada para a campanha de comercialização de 2006/2007.

27.      De acordo com o artigo 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do referido regulamento os Estados‑Membros são responsáveis perante a União pelo montante temporário a título da reestruturação a cobrar no seu território.

C –    C ‑ Regulamento (CE) n.° 493/2006

28.      O considerando décimo do Regulamento (CE) n.° 493/2006 da Comissão (9) explica que, uma vez que o início da campanha de comercialização de 2006/2007 é fixado em 1 de Julho de 2006 e o termo em 30 de Setembro de 2007, estendendo‑se, portanto, por 15 meses, é necessário prever para essa campanha um aumento das quotas tendo em conta os 3 meses suplementares, a fim de assegurar uma atribuição que corresponda à das campanhas anteriores e seguintes, devendo essas quotas transitórias abranger a produção de açúcar do início da campanha de 2006/2007, proveniente de beterraba plantada antes de 1 de Janeiro de 2006.

29.      De acordo com o artigo 9.°, n.° 3 (10), do Regulamento n.° 493/2006, para a campanha de comercialização de 2006/2007 é atribuída aos Estados‑Membros, segundo a repartição constante da parte C do anexo II deste regulamento, uma quota transitória de xarope de inulina de 80.180 toneladas de matéria seca, expressas em equivalente açúcar branco/isoglicose.

30.      O artigo 9.°, n.° 4, alíneas a) e b), do referido regulamento prevê que esta quota transitória não está sujeita ao pagamento do montante temporário de reestruturação fixado no artigo 11.°, n.°2, do Regulamento (CE) n.° 320/2006 e não pode beneficiar do pagamento das ajudas previstas neste regulamento.

31.      De acordo com o artigo 9.°, n.° 5, do Regulamento n.° 493/2006, os Estados‑Membros devem atribuir as quotas transitórias às empresas aprovadas, produtoras de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina, e estabelecidas nos seus territórios segundo critérios objectivos e de modo a assegurar a igualdade de tratamento entre os produtores e a evitar distorções do mercado e da concorrência.

D –    Regulamento (CE) n.° 967/2006

32.      De acordo com o seu artigo 1.°, o Regulamento (CE) n.° 967/2006 (11) regulamenta, em conformidade com o capítulo 3 do título II do Regulamento (CE) n.° 318/2006 (12), as condições de utilização ou de reporte das quantidades de açúcar, isoglicose e xarope de inulina produzidas extraquota, bem como regras relativas à imposição sobre os excedentes.

33.      O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 967/2006 fixa a imposição prevista no artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 318/2006 em 500 euros por tonelada. Este valor é explicado no considerando terceiro do Regulamento n.° 967/2006, da seguinte forma:

«Para evitar a acumulação de quantidades produzidas além das quotas, susceptíveis de perturbar o mercado, é conveniente fixar o montante da imposição a um nível elevado. Para o efeito, afigura‑se apropriado um montante fixo, próximo do nível dos direitos plenos aplicáveis à importação de açúcar branco.»

34.      O artigo 4.°, n.° 1, daquele regulamento prevê que a imposição será cobrada ao fabricante em relação aos excedentes produzidos além da sua quota de produção para a campanha de comercialização em causa, com a ressalva de determinadas excepções que correspondem, essencialmente, às referidas no artigo 15.° do Regulamento n.° 318/2006 (13), mas que é pacífico que não se aplicam ao caso em apreço.

E –    Regulamento (CE) n.° 968/2006

35.      De acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, o Regulamento (CE) n.° 968/2006 (14) define as regras de execução para a aplicação das medidas previstas nos artigos 3.° e 6.° a 9.° do Regulamento (CE) n.° 320/2006. O artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 968/2006 especifica que serão aplicáveis as definições que constam do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 320/2006.

36.      De acordo com o artigo 3.° do Regulamento n.° 968/2006, a partir da campanha de comercialização em relação à qual haja uma renúncia à quota em conformidade com o artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 320/2006, nenhuma parte da produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina poderá ser considerada como uma produção ao abrigo dessa quota no que respeita às fabricas em causa.

37.      O artigo 10.° do Regulamento n.° 968/2006 especifica o procedimento de concessão da ajuda à reestruturação, referindo, nomeadamente, que a Comissão deve determinar a disponibilidade previsível de recursos financeiros e que os Estados‑Membros devem informar os requerentes da resposta ao pedido de ajuda apresentado, dentro do prazo previsto no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 320/2006, ou seja, no que respeita à campanha de 2006/2007, até 30 de Setembro de 2006.

38.      O artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 968/2006 dispõe:

«Logo que a ajuda à reestruturação seja concedida, o beneficiário aplicará todas as medidas constantes do plano de reestruturação aprovado e respeitará os compromissos incluídos no respectivo pedido de ajuda à reestruturação.»

39.      O artigo 26.°, n.° 1, desse regulamento dispõe que, se um beneficiário não cumprir uma ou mais das suas obrigações nos termos do plano de reestruturação, do plano de actividades ou de um programa nacional de reestruturação, conforme aplicável, a parte da ajuda concedida em relação com a(s) obrigação(ões) em causa será objecto de recuperação, excepto em caso de força maior.

40.      Nos termos do artigo 27.° deste Regulamento:

«1.      Se um beneficiário não cumprir uma ou mais das suas obrigações nos termos do plano de reestruturação, do plano de actividades ou do plano nacional de reestruturação, conforme aplicável, ser‑lhe‑á exigido o pagamento de um montante igual a 10% do montante a recuperar nos termos do artigo 26.°

2.      As penalidades a impor nos termos do n.° 1 não serão impostas se a empresa puder demonstrar, de modo satisfatório para a autoridade competente, que o incumprimento se deve a razões de força maior [...]

3.      Se o incumprimento for intencional ou resultar de negligência grave, será exigido ao beneficiário o pagamento de um montante igual a 30% do montante a recuperar nos termos do artigo 26.°»

III – Processo principal e questões prejudiciais

41.      Em 27 de Julho de 2006, a Beneo‑Orafti obteve das autoridades belgas competentes, para a campanha de 2006/2007, uma quota de base de 131.330 toneladas e uma quota transitória de 32.833 toneladas de xarope de inulina (15). A carta na qual era informada da atribuição destas duas quotas especificava, nomeadamente, que a quota transitória correspondia a 3/12 da quota de base e funcionava como uma «compensação» pelos três meses de prolongamento da campanha de comercialização de 2006/2007 (16).

42.      No mesmo dia, a Beneo‑Orafti apresentou às referidas autoridades um pedido de ajuda à reestruturação, renunciando, em contrapartida, à sua quota de base (mas não, em seu entender, à sua quota transitória). Em 18 de Agosto de 2006, as autoridades belgas responderam que o pedido fora considerado concluído. Em 18 de Setembro de 2006 informaram a Beneo‑Orafti da admissibilidade do seu pedido e deram conhecimento desse facto à Comissão.

43.      Em 29 de Setembro de 2006, a Comissão informou os Estados‑Membros de que a disponibilidade previsível de recursos financeiros do fundo temporário de reestruturação era suficiente para conceder uma ajuda à reestruturação em relação a todos os pedidos apresentados a título da campanha de comercialização de 2006/2007 que os Estados‑Membros consideraram elegíveis (17).

44.      Resulta das conclusões apresentadas pela Beneo‑Orafti no Tribunal de première instance de Bruxelles que, em 20 de Outubro de 2006, ocorreram conversações entre a Beneo‑Orafti e as autoridades belgas, durante as quais a Beneo‑Orafti informou estas autoridades da sua «firme intenção de utilizar a sua quota transitória, sem ter em conta o seu pedido de ajuda à reestruturação em relação à sua quota de base regular», e as autoridades belgas salientaram a existência de riscos «não especificados» caso essa intenção se concretizasse.

45.      Em 21 de Novembro de 2006, a Beneo‑Orafti iniciou uma produção de xarope de inulina.

46.      Por carta de 23 de Novembro de 2006, o ministro belga competente informou a Beneo‑Orafti de que não podia emitir uma análise jurídica incontestável quanto à compatibilidade da tal produção com as condições de obtenção da ajuda à reestruturação. Disponibilizou‑se para diligenciar junto da Comissão Europeia com vista a obter uma clarificação da questão ou associar‑se à Beneo‑Orafti em tal diligência, informando‑a de que, caso não pretendesse questionar a Comissão, consideraria que não tinha intenção de produzir o volume da quota transitória. Na mesma carta, o ministro alertou a Beneo‑Orafti para o risco de vir a ter de restituir os montantes indevidamente recebidos no caso de, apesar de tudo, produzir aquele volume sem ter previamente obtido da Comissão um parecer favorável.

47.      Entre 21 de Novembro e 13 de Dezembro de 2006, a Beneo‑Orafti produziu 27.756,986 toneladas de xarope de inulina.

48.      Em 18 de Janeiro de 2007, as autoridades belgas informaram a Beneo‑Orafti que lhe fora atribuída uma ajuda de 59 679 771,50 euros (18).

49.      Questionada pelas autoridades belgas, na sequência das questões colocadas pelo BIRB em 19 de Fevereiro de 2007, a Comissão respondeu, em 20 de Março de 2007, que as quotas transitórias representam apenas um prolongamento das quotas de base. De acordo com a Comissão, uma empresa que tivesse renunciado à sua quota de base no quadro do regime de reestruturação não podia continuar a produzir em função da quota transitória. Esta informação foi transmitida ao BIRB em 3 de Abril de 2007.

50.      Em 9 de Julho de 2007, o BIRB enviou à Beneo‑Orafti uma carta que especificava que não se tratava nem de uma interpelação nem de uma decisão, na qual referia a posição da Comissão e informava que a Beneo‑Orafti devia um montante de 13.878.493 euros a título de imposição sobre a produção de açúcar extraquota, a menos que demonstrasse que tinha cumprido devidamente as suas obrigações.

51.      A 13 de Agosto de 2007, o BIRB notificou a Beneo‑Orafti para proceder ao reembolso de 16 397 508,87 euros, dos quais 12 613 468,36 euros correspondiam à ajuda recebida pela quantidade produzida no quadro da quota transitória, acrescidos de 30% a título da sanção pecuniária a pagar nos termos do artigo 27.°, n.° 3, do Regulamento n.° 968/2006.

52.      Em 13 de Dezembro de 2007, o BIRB notificou a Beneo‑Orafti para proceder ao pagamento de 13 878 493 euros, correspondentes à imposição sobre a produção extraquota referida na sua carta de 9 de Julho de 2007.

53.      Os montantes supra referidos e a respectiva fórmula de cálculo podem ser resumidos no seguinte quadro:

54.      Uma vez que a Beneo‑Orafti se opôs ao pagamento dos montantes reclamados (13 878 493 euros e 16 397 508,87 euros), o BIRB intentou uma acção no Tribunal de première instance de Bruxelles.

55.      O Tribunal de première instance de Bruxelles decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1)      As quotas transitórias atribuídas a uma empresa produtora de açúcar, nos termos previstos no artigo 9.° do Regulamento n.° 493/2006 […] estão isentas do regime temporário de reestruturação estabelecido pelo Regulamento n.° 320/2006 […] e pelo Regulamento n.° 968/2006 […] considerando que:

a)      estas quotas não estão sujeitas ao pagamento do montante temporário de reestruturação;

b)      não beneficiam da ajuda à reestruturação; e

c)      não são quotas na acepção do artigo 2.°, n.° 6, do Regulamento n.° 320/2006 […]?

2)      Ainda que se responda negativamente à questão anterior, as quotas transitórias são quotas de pleno direito, independentes das quotas de base regulares, tendo em conta que:

a)      as quotas transitórias são atribuídas nos termos previstos no artigo 9.° do Regulamento n.° 493/2006 […] e não do artigo 7.° do Regulamento n.° 318/2006 […];

b)      os critérios de atribuição das quotas transitórias são diferentes dos critérios de atribuição das quotas de base regulares e

c)      as quotas transitórias são medidas transitórias destinadas a facilitar a transição do antigo para o novo regime do mercado do açúcar da Comunidade e, portanto, em princípio, só são aplicáveis durante a campanha de comercialização de 2006/2007?

3)      Em caso de resposta afirmativa a uma das duas questões anteriores (ou às duas), uma empresa produtora de açúcar que requereu ajuda à reestruturação para a campanha de comercialização de 2006/2007, nos termos do disposto no artigo 3.° do Regulamento n.° 320/2006 […], tem o direito de beneficiar de uma quota transitória atribuída para a campanha de comercialização de 2006/2007, nos termos do disposto no artigo 9.° do Regulamento n.° 493/2006?

4)      Em caso de resposta negativa à questão anterior, a sanção aplicada pode consistir num reembolso da parte da ajuda à reestruturação atribuída e num reembolso da quota transitória [(19)]?

Como deve ser calculado o montante a recuperar nos termos do artigo 26.°, n.° 1, [do Regulamento n.° 968/2006] e a sanção prevista no artigo 27.° [deste] Regulamento […], caso uma empresa produtora de açúcar tenha recebido uma ajuda à reestruturação (para a campanha de comercialização de 2006/2007) e tenha utilizado a sua quota transitória (para a qual não foi atribuída qualquer ajuda à reestruturação)?

O cálculo deste montante e desta sanção deve ter total ou parcialmente em conta os elementos seguintes:

a)      os custos suportados pela empresa produtora de açúcar em questão para o desmantelamento das suas instalações de produção?

b)      as perdas sofridas pela empresa produtora de açúcar em apreço na sequência do abandono da quota de base regular?

c)      o facto de a quota transitória ser uma medida pontual e temporária que permite apenas a produção para a campanha de comercialização de 2006/2007, mas que não se aplica às outras campanhas de comercialização (excepto no caso da quota transitória de açúcar)?

d)      o cálculo de um montante a recuperar que não toma em consideração os elementos referidos nas alíneas a) a c) pode constituir uma violação do princípio de proporcionalidade?

5)      Apesar das questões anteriores, quando é que os compromissos assumidos tendo por fundamento um plano de reestruturação se tornam efectivos, ou seja, vinculativos para o demandante?

a)      No início da campanha de comercialização para a qual o demandante apresentou o pedido de ajuda à reestruturação?

b)      Aquando da apresentação do pedido à autoridade nacional competente?

c)      Aquando da notificação, pela autoridade nacional competente, de que o pedido é considerado concluído?

d)      Aquando da notificação, pela autoridade nacional competente, de que o pedido é considerado admissível para uma ajuda à reestruturação?

e)      Aquando da notificação, pela autoridade nacional competente, da sua decisão de atribuir uma ajuda à reestruturação?

6)      Em caso de resposta afirmativa às primeira ou segunda questões (ou às duas), uma empresa produtora de açúcar à qual foi atribuída uma quota transitória para a campanha de comercialização de 2006/2007 está autorizada a utilizar esta quota durante a campanha de comercialização mesmo que lhe tenha sido atribuída uma ajuda à reestruturação em relação à sua quota de base regular, a partir da campanha de comercialização de 2006/2007?

7)      Em caso de resposta negativa às primeira, segunda e sexta questões, em caso de incumprimento dos compromissos no quadro do plano de reestruturação, uma autoridade nacional competente de um Estado‑Membro está autorizada a acumular a recuperação da ajuda à reestruturação e a sanção, nos termos previstos nos artigos 26.° e 27.° do Regulamento n.° 968/2006 […], com a imposição em relação aos excedentes, nos termos do artigo 4.° do Regulamento n.° 967/2006 […], ou esta acumulação de sanções viola os princípios ‘non bis in idem’, da proporcionalidade e da proibição de discriminação?»

56.      A Beneo‑Orafti, o Governo belga e a Comissão apresentaram observações escritas e orais.

IV – Apreciação

57.      Tal como referimos na introdução às presentes conclusões, as sete questões prejudiciais, formuladas de forma muito pormenorizada, dizem respeito a quatro aspectos do litígio, que nos propomos abordar pela ordem seguinte: em primeiro lugar, a questão da relação entre as quotas transitórias e as quotas de base objecto de renúncia (sendo referidos vários aspectos nas primeira a terceira e sexta questões); em segundo lugar, a questão do momento em que uma empresa que requer ajuda à reestruturação fica vinculada pelos compromissos que assuma neste âmbito (quinta questão); em terceiro lugar, a questão de saber se o cúmulo das medidas de reembolso, de sanção e de imposição solicitadas pelo BIRB é permitido (primeira parte da quarta questão e sétima questão) e, em quarto lugar, a questão da fórmula de cálculo do montante a recuperar, se for o caso (segunda parte da quarta questão).

58.      Na análise destas questões há que observar que os problemas suscitados resultam das circunstâncias excepcionais que caracterizaram a campanha de comercialização de 2006/2007, ou seja, por um lado, a existência de quotas transitórias e, por outro lado, a tomada de decisões de atribuição de ajuda à reestruturação após o início da campanha. Uma vez que estes elementos não se verificaram nas campanhas seguintes, a interpretação do Tribunal de Justiça no presente processo terá, provavelmente, poucos efeitos directos sobre os procedimentos relativos a essas campanhas de comercialização.

A –    Relação entre as quotas transitórias e as quotas de base objecto de renúncia

59.      As primeira a terceira e sexta questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio podem resumir‑se da seguinte forma. Em primeiro lugar, as quotas transitórias são independentes das quotas de base quer por estarem isentas do regime temporário de reestruturação quer por qualquer outro motivo? Em segundo lugar, no caso de aquelas serem consideradas independentes das quotas de base, uma empresa à qual tenha sido atribuída uma quota transitória não tem o direito de utilizar essa quota, quer pelo facto de ter requerido ajuda à reestruturação quer pelo facto de tal ajuda lhe ter sido concedida?

60.      No que diz respeito à primeira parte desta questão, os argumentos em confronto foram apresentados ao Tribunal de Justiça. A Beneo‑Orafti, por seu lado, invoca a redacção de determinadas disposições aplicáveis para afirmar que as quotas transitórias estão isentas do regime temporário de reestruturação e são autónomas relativamente às quotas de base. O Governo belga e a Comissão, em contrapartida, apoiam‑se no objectivo da reforma e na razão de ser das quotas transitórias para sustentar opinião contrária.

61.      Somos da opinião de que, de facto, esse objectivo e essa razão de ser militam claramente a favor de uma apreciação de acordo com a qual as quotas transitórias devem ser consideradas um prolongamento das quotas de base, não podendo ser exploradas independentemente destas, ainda que a sua natureza implique, em alguns aspectos, um tratamento pormenorizado específico.

62.      Em primeiro lugar, decorre, claramente, da legislação que a quota transitória foi instituída com o intuito de evitar que o volume da quota de base, calculado em função de uma campanha de comercialização normal de doze meses, se revelasse insuficiente para uma campanha que devia durar, excepcionalmente, quinze meses (20). Foi concebida, portanto, como um aumento de 25% da quota de base (21), que correspondia a um prolongamento de 25% da duração da campanha de comercialização.

63.      Em segundo lugar, decorre, igualmente, da legislação que o objectivo dos mecanismos instituídos para assegurar a reestruturação da indústria açucareira era incentivar as empresas a abandonar definitiva e totalmente a produção e a proceder ao desmantelamento das respectivas instalações (22). O abandono deve produzir efeitos «[a] partir da campanha de comercialização em relação à qual haja uma renúncia à quota» (23). Seria pouco coerente com esse objectivo permitir que as empresas declarassem o abandono da sua quota para a campanha de 2006/2007 e recebessem as ajudas correspondentes e, ainda assim, utilizassem, 20% dessa quota total (quota de base acrescida de quota transitória) durante a mesma campanha.

64.      Embora a finalidade da quota transitória e do mecanismo de incentivo à reestruturação milite, assim, claramente, a favor de uma equiparação desta quota à quota de base, enquanto seu prolongamento indissociável há que apurar, todavia, se os argumentos da Beneo‑Orafti, baseados na redacção de determinadas disposições da legislação, não conduzem a uma apreciação diferente.

65.      A Beneo‑Orafti invoca, antes de mais, o artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 493/2006, de acordo com o qual as quotas transitórias não estão sujeitas ao pagamento do montante temporário de reestruturação fixado no artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 320/2006 e não podem beneficiar do pagamento das ajudas previstas neste Regulamento. Daqui retira que essas quotas ficam de fora do regime de reestruturação. Esta interpretação é confirmada pelo facto de as quotas abrangidas por esse regime, também ele regido pelo Regulamento n.° 320/2006 e pelo seu regulamento de execução n.° 968/2006, se limitarem expressamente (24) às que são atribuídas em conformidade com o Regulamento n.° 318/2006, ao passo que as quotas transitórias são atribuídas por força do Regulamento n.° 493/2006. Em consequência, o artigo 3.° do Regulamento n.° 968/2006, que proíbe qualquer produção a partir da renúncia à quota, não se aplica às quotas transitórias.

66.      A Beneo‑Orafti realça, igualmente, que o artigo 9.°, n.° 5, do Regulamento n.° 493/2006 prevê que as quotas transitórias são «atribuídas» pelos Estados‑Membros (e não que as quotas de base são «aumentadas» numa determinada percentagem), e que esta mesma disposição impõe que a referida atribuição seja feita «segundo critérios objectivos e de modo a assegurar a igualdade de tratamento entre os produtores e a evitar distorções do mercado e da concorrência», exigências estas que não se aplicam, de acordo com o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 318/2006, à atribuição das quotas de base. Daqui decorre que as duas atribuições serão independentes uma da outra (além disso, de acordo com a Beneo‑Orafti, a quota transitória de açúcar no sul de Itália não foi atribuída na proporção da atribuição da quota de base). Por último, as quotas transitórias têm uma finalidade diferente da finalidade das quotas de base, que é a de facilitar a transição entre o regime anterior e o novo regime.

67.      Há que reconhecer que os argumentos da Beneo‑Orafti parecem não ser totalmente desprovidos de pertinência. De facto, na medida em que o legislador (neste caso, a Comissão, uma vez que as quotas transitórias resultam, inteiramente, das medidas por ela adoptadas por força das competências atribuídas pelos Regulamentos n^os 318/2006 e 320/2006) tinha a intenção de sujeitar as quotas transitórias ao mesmo destino, no que diz respeito ao abandono da produção, que as quotas de base poderia, perfeitamente, tê‑lo especificado. Ora, não só falta essa especificação, como a legislação contém algumas indicações em sentido contrário, salientadas pela Beneo‑Orafti na sua argumentação.

68.      Contudo, mesmo que se admita o raciocínio proposto por esta empresa, não vemos como possa ser acolhida a sua posição.

69.      De facto, se se considerar que a quota transitória é independente da quota de base, então deve sê‑lo tanto do ponto de vista do volume atribuído como do ponto de vista do período para o qual aquele foi atribuído.

70.      Ora, decorre do décimo considerando do Regulamento n.° 493/2006 que a quota transitória deve abranger a produção do início da campanha de 2006/2007. Tendo em conta a relação entre as quantidades e os períodos em causa só pode tratar‑se, neste caso, dos três primeiros meses dessa campanha, ou seja, os meses de Julho a Setembro de 2006, inclusive, que constituíram o período transitório necessário para assegurar a continuidade entre as campanhas anuais anteriores (de 1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte) e as campanhas anuais posteriores (de 1 de Outubro a 30 de Setembro do ano seguinte) e, desse modo, corrigir o desfasamento resultante das novas datas das campanhas.

71.      Nesta hipótese, a intenção terá sido fazer aplicar o mecanismo das ajudas à reestruturação e do seu financiamento através de montantes temporários a partir das quantidades produzidas a título de quota de base, que correspondia, teoricamente, ao período de doze meses com início em 1 de Outubro de 2006, excluindo desse mecanismo as quotas produzidas a título da quota transitória, que correspondia ao período transitório de 1 de Julho a 30 de Setembro de 2006. Tal interpretação, a única que parece permitir conciliar a redacção das disposições referidas com a finalidade da reforma e das medidas de incentivo à reestruturação, encontra, igualmente, apoio no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 320/2006, de acordo com o qual a decisão de conceder a ajuda à reestruturação para a campanha de 2006/2007 devia ser adoptada, o mais tardar, até 30 de Setembro de 2006 (e é ainda confirmada pelo facto de, no caso concreto, ter sido a 29 de Setembro de 2006 que a Comissão informou os Estados‑Membros da disponibilidade de fundos suficientes, dando‑lhes, assim, luz verde para conceder a ajuda a todos os pedidos considerados elegíveis).

72.      Ora, no quadro da lide principal, o xarope de inulina objecto da controvérsia foi produzido pela Beneo‑Orafti entre 21 de Novembro e 13 de Dezembro de 2006, período no qual a quota transitória, a admitir‑se que possa ter tido uma existência independente, ter‑se‑á, portanto, extinguido (25).

73.      Se, em contrapartida, a interpretação preconizada pela Beneo‑Orafti fosse aceite sem reservas, daí resultaria que, no período de quinze meses compreendido entre 1 de Julho de 2006 e 30 de Setembro de 2007, as empresas produtoras teriam podido utilizar duas quotas diferentes. Por um lado, teriam podido abandonar, no início da campanha, a sua quota de base, recebendo em contrapartida uma ajuda à reestruturação num montante considerável, mas que as obrigaria a desmantelar as respectivas instalações e a renunciar total e definitivamente qualquer produção açucareira nessas instalações. Por outro lado, teriam podido utilizar a sua quota transitória até ao último momento da campanha. Tal resultado afigura‑se não apenas incoerente em si mesmo mas, também, totalmente contrário aos objectivos prosseguidos pela legislação.

74.      Daqui concluímos que, embora a legislação, no seu conjunto, não seja inequívoca e uma redacção mais ponderada pudesse trazer a clareza que falta, a interpretação mais razoável, que concilia, em larga medida, a redacção das disposições com a finalidade tanto da reforma como da atribuição das quotas transitórias, consiste em considerar que estas últimas só podiam ser independentes das quotas de base na medida em que se destinassem, efectivamente, a abranger a produção do início da campanha de 2006/2007. Apenas tal utilização podia justificar a sua exclusão do regime temporário de reestruturação. Em contrapartida, as quotas transitórias não podiam substituir as quotas de base objecto de renúncia para permitir que as empresas em causa, que tinham renunciado à sua quota de base, continuassem a produzir durante o período correspondente à campanha anual que passava a ser fixado entre 1 de Outubro e 30 de Setembro.

75.      Daqui decorre que uma empresa que tenha renunciado à sua quota de base podia produzir, sem ser punida, até ao limite da sua quota transitória durante os três primeiros meses da campanha prolongada de quinze meses, mas não durante os doze meses restantes. Nestas condições, a sua produção no quadro da quota transitória ficaria isenta do pagamento do montante temporário a título da reestruturação, e a empresa receberia uma ajuda à reestruturação a título de quaisquer quantidades a que tivesse renunciado no quadro da sua quota de base, na condição, naturalmente, de parar definitiva e totalmente a sua produção, depois de ter produzido a sua quota transitória durante os três primeiros meses da campanha e de desmantelar, se fosse o caso, as instalações correspondentes.

76.      Obviamente, uma empresa que, em contrapartida, não tenha renunciado à sua quota de base podia acumular as duas quotas tendo em vista a repartição da sua produção pelos quinze meses. Naturalmente, tal empresa não receberia qualquer ajuda à reestruturação, mas teria de pagar o montante transitório por força do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 sobre as quantidades produzidas no quadro da quota de base durante a campanha de 2006/2007, bem como durante as campanhas seguintes, na medida em que não tivesse renunciado a elas posteriormente.

77.      Quanto a este primeiro aspecto das questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, concluímos, portanto, que uma empresa que tenha beneficiado de uma quota de base e de uma quota transitória para a campanha de comercialização de 2006/2007, e que tenha renunciado à sua quota de base, tinha o direito de produzir até ao limite da quota transitória até 30 de Setembro de 2006 sem pôr em causa as condições da sua renúncia à quota de base e à ajuda à reestruturação posterior a esta renúncia, mas qualquer produção a partir de 1 de Outubro de 2006 deve ser considerada uma violação dos compromissos assumidos a título da renúncia à quota de base.

B –    Momento em que uma empresa que requer ajuda à reestruturação fica vinculada pelos compromissos que assuma neste âmbito

78.      A quinta questão diz respeito, essencialmente, ao momento a partir do qual uma empresa que tenha requerido ajuda à reestruturação como contrapartida do compromisso de abandonar a sua quota de produção e de desmantelar as instalações correspondentes, fica vinculada por esse compromisso.

79.      No caso em apreço, esta questão coloca‑se no contexto do período de cerca de seis meses que decorreu entre a apresentação do requerimento pela Beneo‑Orafti, em 27 de Julho de 2006, e a notificação desta empresa do deferimento deste pedido, em 18 de Janeiro de 2007. Que medidas pode e/ou deve tomar uma empresa nesta situação durante um tal período de incerteza? Com efeito, se não produzir qualquer parte da sua quota antes de receber uma resposta definitiva e se essa resposta se revelar negativa, deverá concentrar a sua produção de toda a campanha num período mais curto. Se, em contrapartida, inicia uma parte da produção e a resposta é positiva, sujeita‑se à aplicação de sanções e/ou imposições. O dilema torna‑se ainda mais complicado pelo facto de a produção de açúcar depender de actividades agrícolas que devem ser planificadas com base em períodos de, pelo menos, alguns meses e que dependem das estações do ano (26).

80.      Na opinião da Beneo‑Orafti, os compromissos em causa tornam‑se vinculativos para a empresa no momento em que esta recebe da autoridade nacional competente a notificação da concessão da ajuda à reestruturação, (portanto, no caso da Beneo‑Orafti, em 18 de Janeiro de 2007) (27). Para o Governo belga, a empresa encontra‑se vinculada pelos seus compromissos (28) desde o início da campanha de comercialização em causa (no caso em apreço, em 1 de Julho de 2006). A Comissão, por seu lado, parece hesitar entre estas duas datas mas salienta igualmente que a Beneo‑Orafti dispunha de todos os elementos necessários para concluir que o seu pedido seria acolhido favoravelmente desde a publicação da comunicação da Comissão de 29 de Setembro de 2006. Na audiência, a Comissão insinuou que os compromissos de renunciar à quota e de desmantelar as instalações correspondentes, sendo de natureza diferente, podiam tornar‑se vinculativos em datas diferentes.

81.      Por um lado, parece‑nos que a hipótese de uma obrigação vinculativa desde o primeiro dia da campanha de comercialização de 2006/2007 deve ser afastada. Contrariamente ao argumento apresentado pelo Governo belga na audiência, o compromisso de parar a produção e de desmantelar as instalações em causa não pode ser considerado um compromisso unilateral. Trata‑se, na sistemática da legislação, da contrapartida da ajuda à reestruturação, concebida como «importante incentivo económico» ao abandono da produção (29). Para que o compromisso pudesse ser vinculativo desde o início da campanha (ou desde a apresentação do pedido de ajuda à reestruturação (30)), seria necessário que a concessão da ajuda estivesse garantida pelo simples facto de se apresentar o pedido, o que não é o caso. Em todo o caso, há que constatar que nem o Governo belga nem a Comissão avançaram com qualquer argumento sólido para alicerçar esta posição.

82.      Por outro lado, parece incontestável que a empresa deve considerar‑se vinculada pelos seus compromissos, o mais tardar, a partir do momento em que recebe a notificação oficial da concessão da ajuda pedida. Nesse momento, todos os elementos do «contrato» de reestruturação estão reunidos, e consignados, definitivamente, por escrito. A ajuda não pode ser retirada se os compromissos forem respeitados e os compromissos devem ser respeitados sob pena não apenas de a ajuda ser retirada mas, igualmente, de se incorrer no pagamento das sanções previstas.

83.      Parece‑nos, todavia, seguindo a mesma linha de raciocínio, que uma empresa requerente de ajuda não pode considerar que tem o direito de não respeitar (ainda) os seus compromissos se, enquanto operador económico informado, estiver em condições de saber que a ajuda requerida lhe será concedida. No caso em apreço, trata‑se da data na qual a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia a comunicação na qual informava os Estados‑Membros (e, simultaneamente, as empresas interessadas – o argumento da Beneo‑Orafti, de que a comunicação era dirigida exclusivamente aos Estados‑Membros não nos parece pertinente quando respeita a tal documento público) de que os recursos financeiros disponíveis era suficientes para satisfazer todos os pedidos considerados elegíveis, ou seja, 29 de Setembro de 2006. A partir desse momento o direito da Beneo‑Orafti de receber a ajuda pedida estava adquirido, estando preenchidos todos os requisitos do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 320/2006, ainda que as autoridades belgas tenham, por motivos que se desconhece, demorado mais de três meses e meio a notificar a Beneo‑Orafti oficialmente. A partir daquele momento, portanto, a Beneo‑Orafti devia respeitar os compromissos que assumira como contrapartida da concessão da ajuda, sob pena de perder os seus benefícios e ser objecto da aplicação de sanções.

84.      É certo que não se pode excluir a possibilidade de a Beneo‑Orafti ter invocado o atraso das autoridades belgas na notificação da decisão de concessão da ajuda, se esse atraso lhe tivesse suscitado dúvidas reais quanto ao conteúdo da decisão. Nesse caso, a incerteza provocada podia ter sido invocada pela Beneo‑Orafti com o intuito de ser isentada, pelo menos, da sanção por incumprimento intencional ou por negligência grave (31). Ora, nenhum elemento dos autos permite pensar que a Beneo‑Orafti utilizou tal argumento, o qual, tendo em conta a publicação da comunicação da Comissão no Jornal Oficial, que um operador informado não poderia ignorar, estaria, manifestamente, votado ao insucesso.

85.      Consideramos, portanto, no que diz respeito a este aspecto das questões suscitadas no presente processo, que um compromisso de abandono da quota, assumido por uma empresa requerente de ajuda à reestruturação para a campanha de 2006/2007, vinculou a referida empresa a partir do momento em esta devia saber, enquanto operador normalmente informado, que lhe seria atribuída a ajuda correspondente ao referido compromisso.

C –    Possibilidade de acumular medidas de reembolso, de sanção e de imposição

86.      Na medida em que se verifique que uma empresa produziu efectivamente quantidades que considera estarem abrangidas por uma quota autorizada, ainda que, na verdade, se trate de uma quota à qual se comprometera a renunciar, coloca‑se a questão de saber que consequências financeiras daí advêm para a empresa. No caso presente, o BIRB tenta recuperar o montante da ajuda paga relativamente à quantidade produzida, aplicar uma sanção pelo desrespeito dos compromissos assumidos e cobrar uma imposição sobre a referida quantidade enquanto produção excedentária. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, através da sua quarta questão (primeira parte) e da sua sétima questão, se essas três medidas se podem cumular. Mais especificamente, através da sua sétima questão, pergunta se tal cúmulo não viola os princípios non bis in idem, da proporcionalidade e da não discriminação.

87.      Há que observar que estas questões, uma vez que só são colocadas no caso de a resposta às primeira a terceira e sexta questões ser negativa, assentam na hipótese de a empresa em causa não ter o direito de utilizar a sua quota temporária, hipótese essa que corresponde, no caso em apreço, à apreciação que fizemos das referidas questões. Trata‑se, portanto, de uma empresa que renunciou a um determinado volume de produção, que recebeu uma ajuda à reestruturação correspondente a esse volume, mas que, todavia, produziu uma quantidade equivalente à totalidade ou a uma parte do volume em causa.

88.      Antes de mais, parece‑nos incontestavelmente justificado, nessas circunstâncias, recuperar a parte da ajuda correspondente à quantidade que foi produzida (32), mas que, todavia, fora objecto de renúncia. De facto, a referida ajuda constitui a contrapartida da renúncia à produção. Na medida em que ocorre a produção, a concessão da ajuda deixa de se justificar, e impõe‑se a sua recuperação, por força do artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento n.° 968/2006.

89.      Depois, o facto de as sanções previstas no artigo 27.° do referido regulamento acrescerem à recuperação da parte da ajuda em causa de modo nenhum parece ser contrário ao princípio non bis in idem nem ao da proporcionalidade ou da não discriminação. Trata‑se, recordemo‑lo, de uma sanção pecuniária que corresponde, numa situação normal, a 10% do montante a recuperar ou, em caso de comportamento intencional ou de negligência grave, a 30% desse montante, ao passo que, em caso de força maior, a sanção não é aplicada.

90.      Quanto ao princípio non bis in idem, é claro que a recuperação de um montante que não devia ter sido atribuído (o que constitui uma simples repetição do indevido) é uma medida de natureza totalmente diferente de uma sanção. A aplicação simultânea das duas medidas não pode, portanto, em caso algum, violar o princípio em causa, que proíbe, essencialmente, que se puna a mesma pessoa mais do que uma vez pelo mesmo comportamento ilícito, a fim de proteger o mesmo bem jurídico (33). Na ausência de uma segunda sanção, qualquer invocação do princípio é inoperante.

91.      Quanto ao princípio da proporcionalidade, a aplicação de uma sanção que corresponde a 10% do montante a recuperar, em caso de negligência simples (os casos de força maior não são objecto de qualquer sanção) não parece, de forma alguma, desproporcionada. Tal sanção visa, por um lado, incentivar as empresas a levarem a sério os seus compromissos e a verificarem, cuidadosamente a conformidade do seu comportamento com os referidos compromissos. Pode servir também, por outro lado, para compensar os encargos administrativos necessária mas inutilmente suportados na análise dos processos, bem como no pagamento e na recuperação das quantias indevidas. Quanto à sanção de 30% em caso de acto intencional ou de negligência grave, também não parece excessiva, na medida em que se trata de punir um comportamento repreensível que pode afectar, de forma considerável, o regime de reestruturação e de organização comum de mercado, pelo que, a existência da sanção, produz, à partida, um efeito dissuasor para quem possa sentir‑se tentado por tal comportamento (34). Evidentemente, a qualificação de um caso de negligência como grave ou leve deve ser efectuada, em cada caso concreto, pela autoridade responsável, e um erro de qualificação pode dar origem a uma sanção desproporcionada, mas, neste caso, trata‑se de um aspecto da aplicação da sanção que pode ser corrigido numa fiscalização jurisdicional do tipo exercido, no caso em apreço, pelo órgão jurisdicional de reenvio (35), e não de uma característica do sistema de sanções previsto no Regulamento n.° 968/2006.

92.      Por último, no que diz respeito ao princípio da não discriminação, os motivos que levaram o órgão jurisdicional nacional a questionar o Tribunal de Justiça sobre uma eventual violação deste princípio não estão claros na decisão de reenvio. Nas suas observações, a Beneo‑Orafti também não trouxe qualquer esclarecimento a este respeito. Tal como salienta o Governo belga, nada parece indiciar uma diferença de tratamento entre situações comparáveis ou um tratamento idêntico de situações diferentes (36), quer ao nível da legislação em causa quer ao nível do tratamento concreto da situação da Beneo‑Orafti pelo BIRB.

93.      Se o cúmulo da recuperação da ajuda e da sanção pecuniária, previstos, respectivamente, nos artigos 26.° e 27.° do Regulamento n.° 968/2006, não coloca qualquer problema relativamente ao direito da União, acontecerá o mesmo quando, para a mesma quantidade produzida, se tenta aplicar, além disso, a imposição sobre o excedente prevista no artigo 15.° do Regulamento n.° 318/2006, cujo montante é fixado no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 967/2006?

94.      Em primeiro lugar, constituirá o cúmulo desta imposição e da sanção pecuniária prevista no artigo 27.° do Regulamento n.° 968/2006 uma dupla punição pelo mesmo comportamento, que visa proteger o mesmo bem jurídico, proibida, enquanto tal, pelo princípio non bis in idem?

95.      A este respeito, parece‑nos, antes de mais, que a imposição sobre o excedente constitui, claramente, uma sanção. Ao contrário do montante temporário sobre as quantidades de quota produzidas, previsto no artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 e cuja finalidade explícita é financiar as medidas de reestruturação (37), a imposição sobre o excedente é paga ao orçamento geral da União e tem como finalidade evitar a acumulação das quantidades excedentárias prejudiciais ao mercado, devendo ser fixada num nível suficientemente elevado para ter um efeito dissuasor (38). Tais características fazem da imposição uma sanção que tem por finalidade penalizar a produção extraquota, da mesma forma que a sanção pecuniária prevista no artigo 27.° do Regulamento n.° 968/2006 pune o desrespeito dos compromissos assumidos com o intuito de obter ajuda à reestruturação.

96.      É certo que não se trata de sanções penais, mas sim de sanções administrativas. Ora, tais sanções administrativas pertencem, em geral, ao âmbito do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 (39), nomeadamente, do artigo 5.°, regulamento esse que, de acordo com o considerando décimo, tem em conta justamente o princípio non bis in idem, princípio este que é, além disso, «reconhecido pela jurisprudência como princípio fundamental do direito comunitário» (40).

97.      Em seguida, esta dupla punição visa não apenas a mesma pessoa mas também o mesmo comportamento. Ainda que este seja considerado de duas formas diferentes (primeiro, enquanto desrespeito do compromisso de renúncia à quota, e, depois, enquanto produção excedentária), o comportamento de base é, nas duas situações, o mesmo e consiste em produzir uma quantidade para além da quota autorizada. Além disso, o interesse jurídico protegido nas duas situações (41) é o prosseguido pela nova legislação e que consiste em limitar a produção dos mercados do sector do açúcar.

98.      Concluímos que o cúmulo da imposição sobre o excedente prevista no artigo 15.° do Regulamento n.° 318/2006 e da sanção pecuniária prevista no artigo 27.° do Regulamento n.° 968/2006 viola o princípio non bis in idem.

99.      Há que especificar ainda que, dos dois aspectos deste princípio, ou seja, a proibição do duplo julgamento (42) e a proibição da dupla punição (43), o segundo é o aspecto pertinente no presente processo. Com efeito, embora o BIRB tenha intentado dois processos contra a Beneo‑Orafti, o importante é a proibição do cúmulo de duas sanções no direito da União, independentemente das questões de procedimento. Ora, a proibição da dupla punição, por força da qual o nível da primeira sanção aplicada deve ser tido em conta se vier a ser aplicada, pelos mesmos factos, uma segunda sanção, resulta também, na jurisprudência do Tribunal de Justiça (44), do princípio da proporcionalidade, igualmente invocado pela Beneo‑Orafti.

100. A sanção pecuniária exigida à Beneo‑Orafti pelo BIRB por força do artigo 27.° do Regulamento n.° 968/2006, é de 136,33 euros por tonelada produzida (45). A imposição sobre o excedente é de 500 euros por tonelada produzida. A proibição da dupla punição exige, portanto, que se aplique apenas a imposição sobre o excedente, a sanção mais grave das duas, que prevalece sobre a mais leve.

101. Resta verificar se o nível da imposição sobre o excedente não viola, em si mesmo, o princípio da proporcionalidade.

102. Pensamos que não. A finalidade da reforma do sector do açúcar é impor quotas de produção estritas e reduzidas com o intuito de manter o equilíbrio e a estabilidade do mercado na União e respeitar os compromissos da União a nível internacional. Para tal, há que evitar a produção de quantidades extraquota que viriam perturbar o mercado. A imposição (que, tal como foi salientado na audiência, designadamente pela Comissão, não é devida se a quantidade em causa se destinar a determinadas utilizações específicas (46)) é fixada no mesmo nível que os direitos sobre a importação de açúcar de origem externa. Tal nível produz um efeito dissuasor muito claro, permitindo, ao mesmo tempo, que o produtor beneficie do preço no mercado mundial, o que não parece ser uma sanção desproporcionada, e ainda menos se tivermos em conta que o seu impacto real é inferior a 500 euros, uma vez que substitui o montante temporário de 126,40 euros por tonelada imposto sobre a produção de quota (47). O facto de a produção ser extraquota porque o produtor excedeu a sua quota, nunca teve quota ou renunciou à quota, não nos parece pertinente para a presente apreciação.

103. Concluímos, portanto, a este respeito, que sempre que uma empresa, por não ter respeitado um compromisso de renúncia à sua quota, produza uma quantidade extraquota, a recuperação da ajuda à reestruturação concedida como contrapartida da renúncia constitui uma repetição do indevido cujo cúmulo com uma sanção pecuniária não é proibido por qualquer princípio de direito da União. Em contrapartida, a imposição de duas sanções concorrentes que visem punir a mesma produção é proibida pelo princípio non bis in idem, que impõe que se aplique apenas a mais grave.

D –    Cálculo do montante a recuperar

104. Resta responder à questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio na segunda parte da sua quarta questão. Trata‑se de saber como deve ser calculado o montante a recuperar (acrescido, eventualmente, de 10% ou de 30%, conforme o caso) sempre que uma empresa não tenha respeitado um ou mais compromissos que tenha assumido como contrapartida da ajuda recebida. Em especial, sempre que a empresa em causa tenha produzido uma determinada quantidade, e tenha, ao mesmo tempo, renunciado à sua quota de base, esse cálculo deve ter em conta os custos de desmantelamento das instalações de produção, as perdas resultantes do abandono da quota de base e/ou o facto de a quota transitória apenas dizer respeito à campanha de 2006/2007? E, se estes elementos não forem tidos em conta, poderá isso constituir uma violação do princípio da proporcionalidade?

105. Se a primeira parte da quarta questão, que abordámos anteriormente, se coloca, expressamente, em caso de resposta negativa à terceira questão (portanto, na hipótese, que acolhemos, de a empresa em causa não poder beneficiar de uma quota transitória ainda que tenha requerido uma ajuda à reestruturação), a segunda parte da quarta questão parece tomar como ponto de partida uma situação na qual a empresa recebeu a ajuda em causa e utilizou a sua quota transitória.

106. Todavia, se se concluir, como propusemos, que a produção posterior a 1 de Outubro de 2006 não pode estar abrangida pela quota transitória quando, como é o caso a empresa em causa tenha renunciado à totalidade da sua quota de base, daí decorre que tal produção deve estar abrangida por essa quota e não pela quota transitória.

107. Nestas circunstâncias, o critério seguido pelo BIRB, e confirmado pelo Governo belga nas suas observações escritas parece, à primeira vista, pertinente. O artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento n.° 968/2006 impõe a recuperação da «parte da ajuda concedida em relação com a(s) obrigação(ões)» da empresa, nos termos, nomeadamente, do plano de reestruturação, mas que não foram respeitadas. O BIRB considerou, essencialmente, que o montante a recuperar correspondia ao montante da ajuda recebida pela Beneo‑Orafti por cada tonelada a que esta tinha renunciado, multiplicada pelo número de toneladas efectivamente produzidas durante a campanha de 2006/2007.

108. A Beneo‑Orafti salienta, contudo, que o montante da ajuda concedida como contrapartida de uma renúncia à produção varia, por força do artigo 3.°, n.^os 1 a 5, do Regulamento n.° 320/2006, em função dos compromissos assumidos quanto às instalações de produção e relacionados com a renúncia (desmantelamento total, desmantelamento parcial ou simples não utilização das instalações). Sempre que haja renúncia sem desmantelamento, a ajuda é de 255,50 euros por tonelada. Em caso de renúncia com desmantelamento parcial, esse montante é acrescido de 292 euros por tonelada, elevando‑se a 547,50 euros por tonelada, para compensar os custos de desmantelamento; e, sempre que haja renúncia com desmantelamento total das instalações, o montante é acrescido ainda de 182,50 euros por tonelada, elevando‑se a 730 euros por tonelada, para reflectir o custo acrescido do desmantelamento total. Nesta lógica, de acordo com a Beneo‑Orafti, se uma empresa não respeitar o seu compromisso de renúncia à produção, mas respeitar, contudo, a sua obrigação de desmantelamento, o montante a recuperar deve ser de apenas 255,50 euros por tonelada e não deve ter em conta a parte da ajuda destinada a compensar os custos de desmantelamento.

109. A Comissão, por seu lado, considera que as duas abordagens são possíveis (48), entre outras, mas que, em última análise, cabe às autoridades nacionais competentes determinar a fórmula de cálculo específica, na condição de esta se basear em critérios objectivos e não violar nenhum dos princípios gerais de direito da União, em especial, os princípios da eficácia e da equivalência, bem como o princípio da proporcionalidade.

110. Pela nossa parte, consideramos pertinentes as objecções suscitadas pela Beneo‑Orafti a este respeito. O facto de o montante da ajuda recebida variar em função da natureza do compromisso assumido no que diz respeito às instalações de produção tende a demonstrar que esse montante só corresponde em parte ao abandono da quota enquanto tal. Decorre claramente do artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento n.° 968/2006 que o montante a recuperar corresponde à «parte da ajuda concedida em relação com [(49)] a(s) obrigação(ões)» não respeitada(s). Na medida em que a obrigação que não foi respeitada diga respeito apenas à produção e não ao desmantelamento das instalações, parece impor‑se uma recuperação que respeite a repartição da ajuda entre estes dois elementos. Pode deduzir‑se do artigo 3.°, n.^os 1 e 5, do Regulamento n.° 320/2006 que, em caso de renúncia à produção associada a um compromisso de desmantelamento parcial das instalações em causa, a parte da ajuda atribuída por força dessa renúncia equivale a 255,50 euros por tonelada (50), acrescidos, eventualmente, de 10% ou de 30%, consoante o caso. Se os compromissos assumidos no que respeita às instalações forem respeitados, pareceria contrário ao princípio da proporcionalidade, que não só é um princípio geral de direito da União como se inscreve, pelo menos de forma implícita, no artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento n.° 968/2006, recuperar a parte da ajuda correspondente a esses compromissos.

111. Acresce que esse critério violaria o princípio da igualdade de tratamento, uma vez que implicaria um tratamento idêntico de dois grupos de operadores (os que não respeitaram qualquer dos compromissos assumidos e os que apenas não cumpriram a obrigação de não produzir durante a campanha em causa) que são objectivamente distintos. Daí resultaria mesmo um incentivo ao desrespeito de todos os compromissos a partir do momento em que um dos compromissos não fosse respeitado.

112. Daqui decorre, na nossa opinião, que, sempre que haja que recuperar uma ajuda à reestruturação em consequência do desrespeito de apenas uma parte dos compromissos assumidos como contrapartida da concessão da referida ajuda, apenas a parte da ajuda que corresponda aos compromissos não respeitados deve ser recuperada. Num caso como o do presente processo, em que está em causa apenas o compromisso de abandono da produção, os custos de desmantelamento referidos pelo órgão jurisdicional de reenvio não são pertinentes para o cálculo. A este respeito, pode observar‑se, de resto, que o montante da ajuda concedida é fixo e, portanto, independente dos referidos custos.

113. Quanto à abordagem da Comissão, não nos parece desejável deixar apenas às autoridades nacionais a decisão relativa ao cálculo dos montantes, que integram as ajudas provenientes do orçamento da União, que devem ser recuperados ou cobrados por força do direito da União e devolvidos ao orçamento desta, até porque, ao responder por escrito a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, a Comissão refere, «entre as várias fórmulas possíveis», quatro cálculos que dão quatro resultados muito diferentes, que vão desde 8.103.292 euros a 59.679.771 euros, ou seja uma relação de 1 para 7,36. A mera possibilidade de serem exigidas quantias tão diversas, em diferentes Estados‑Membros, a produtores que se encontrem em situações objectivamente comparáveis afigura‑se como uma violação flagrante do princípio da igualdade de tratamento.

114. Quanto aos demais argumentos da Baneo‑Orafti, relativos à perda resultante da renúncia às quotas de base e ao carácter pontual das quotas transitórias, estamos menos convencidos.

115. Em primeiro lugar, a Beneo‑Orafti alega que a quota à qual renunciou diz respeito à produção não apenas da campanha de 2006/2007 mas, igualmente, das oito campanhas seguintes, até à campanha de 2014/2015 (51). Assim, a parte da ajuda correspondente à quota de base relativa à campanha de 2006/2007 representa apenas a nona parte do total e, se o incumprimento do compromisso de renúncia disser respeito apenas a essa campanha, apenas essa nona parte deve ser objecto de reembolso. Contudo, este raciocínio parece‑nos errado. A ajuda não é atribuída em cada ano como contrapartida dos compromissos assumidos durante a campanha em causa; é concedida uma vez como contrapartida de um compromisso de abandono da produção (acrescido, se for o caso, do desmantelamento das instalações), válido para todas as campanhas que se seguem àquela em que entra em vigor (52). Qualquer produção que não respeite o compromisso dá lugar à recuperação da ajuda respectiva. Por outro lado, decorre claramente do artigo 10.° do Regulamento n.° 318/2006 que não existe qualquer garantia de que a quota atribuída para a campanha de 2006/2007, se não for objecto de renúncia, se manterá constante durante as campanhas seguintes. Pelo contrário, deve, necessariamente ser reduzida a partir da campanha de 2010/2011.

116. Em segundo lugar, a Beneo‑Orafti baseia determinados argumentos no facto de as quotas transitórias dizerem respeito apenas a uma campanha, ao passo que as quotas de base (se não forem objecto de renúncia) dizem respeito a todas as campanhas às quais se aplique o Regulamento n.° 318/2006. Estes argumentos não nos parecem pertinentes, na medida em que consideramos que a produção controvertida, sendo posterior a 1 de Outubro de 2006, não pode ser abrangida por uma quota transitória.

117. Consideramos, por isso, que quando houver que recuperar uma ajuda à reestruturação em consequência do desrespeito de apenas uma parte dos compromissos assumidos como contrapartida da concessão da referida ajuda, apenas a parte da ajuda correspondente aos compromissos não respeitados deve ser recuperada.

V –    Conclusão

118. Em face do exposto, propomos que se responda às questões colocadas pelo Tribunal de première instance de Bruxelles da seguinte forma:

«As disposições relevantes do Regulamento (CE) n.° 318/2006 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, do Regulamento (CE) n.° 320/2006 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum, do Regulamento (CE) n.° 493/2006 da Comissão, de 27 de Março de 2006, que estabelece medidas transitórias no âmbito da reforma da organização comum de mercado no sector do açúcar e altera os Regulamentos (CE) n.° 1265/2001 e (CE) n.° 314/2002, do Regulamento (CE) n.° 967/2006 da Comissão, de 29 de Junho de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.° 318/2006 do Conselho no que respeita à produção extraquota no sector do açúcar, e do Regulamento (CE) n.° 968/2006 da Comissão, de 27 de Junho de 2006, que define as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 320/2006 do Conselho que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade, devem ser interpretadas no sentido de que:

–        uma empresa que tenha beneficiado de uma quota de base e de uma quota transitória para a campanha de comercialização de 2006/2007, e que tenha renunciado à sua quota de base, tinha o direito de produzir até ao limite da quota transitória até 30 de Setembro de 2006 sem pôr em causa as condições da sua renúncia à quota de base e à ajuda à reestruturação posterior a essa renúncia, mas qualquer produção a partir de 1 de Outubro de 2006 deve ser considerada uma violação dos compromissos assumidos nos termos da renúncia à quota de base;

–        um compromisso de abandono da quota, assumido por uma empresa requerente de ajuda à reestruturação para a campanha de 2006/2007, vinculou a referida empresa a partir do momento em esta devia saber, enquanto operador normalmente informado, que lhe seria atribuída a ajuda correspondente ao referido compromisso;

–        quando uma empresa, por não ter respeitado um compromisso de renúncia à sua quota, tiver produzido uma quantidade extraquota, a recuperação da ajuda à reestruturação concedida como contrapartida da renúncia constitui uma repetição do indevido, cujo cúmulo com uma sanção pecuniária não é proibido por qualquer princípio de direito da União. Em contrapartida, a aplicação de duas sanções concorrentes que visem punir a mesma produção é proibida pelo princípio non bis in idem, que impõe que se aplique apenas a mais grave;

–        sempre que haja que recuperar uma ajuda à reestruturação em consequência do desrespeito de apenas uma parte dos compromissos assumidos como contrapartida da concessão da referida ajuda, apenas a parte da ajuda correspondente aos compromissos não respeitados deve ser recuperada.»

1 – Língua original: francês.

2 – A inulina é uma fibra (constituída por uma cadeia de moléculas de frutose) presente em certas plantas. É extraída da raiz da chicória. A hidrólise da inulina permite obter frutose e o resultado desse processo, um edulcorante denominado xarope de inulina e cuja produção é regida pela organização comum dos mercados no sector do açúcar, é utilizado, nomeadamente, na indústria agro‑alimentar.

3 – V. parte introdutória do Relatório Especial n.° 6/2010 do Tribunal de Contas da União Europeia, intitulado «A reforma do mercado do açúcar alcançou os seus principais objectivos?», disponível no sítio Internet http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/5992736.PDF.

4 – Regulamento do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 58, p. 1). Este regulamento foi revogado, após o período relevante para os factos no processo principal, pelo Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho, de 22 de Outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO L 299, p. 1) que, todavia, retoma várias das suas disposições (v. quadro de correspondência no anexo XXII deste regulamento, n.° 40).

5 – Ou seja, o Regulamento (CE) n.° 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 178, p. 1), nos termos do qual a campanha de comercialização tinha início em 1 de Julho e terminava em 30 de Junho do ano seguinte [artigo 1.°, n.° 2, alínea m)] (v. considerandos segundo e terceiro do Regulamento n.° 318/2006).

6 – De acordo com a exposição de motivos que acompanhava a proposta de Regulamento apresentada pela Comissão Europeia ao Conselho da União Europeia [COM(2005) 263 final], a alteração da data de início da campanha açucareira de 1 de Julho para 1 de Outubro, tinha como objectivo «facilitar a aplicação dos cortes nos preços» (v. n.° 2.2).

7 – V., para o período em causa, artigo 2.°, n.° 1, alínea a), respectivamente, da Decisão 2000/597/CE, Euratom do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 253, p. 42) e da Decisão 2007/436/CE, Euratom do Conselho, de 7 de Junho de 2007, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 163, p. 17).

8 – Regulamento do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 58, p. 42).

9 – Regulamento da Comissão, de 27 de Março de 2006, que estabelece medidas transitórias no âmbito da reforma da organização comum de mercado no sector do açúcar e altera os Regulamentos (CE) n.° 1265/2001 e (CE) n.° 314/2002 (JO L 89, p. 11).

10 – Os n.^os 1 e 2 deste artigo prevêem, respectivamente, quotas transitórias de açúcar, produzido a partir de beterraba plantada antes de 1 de Janeiro de 2006, e de isoglicose.

11 – Regulamento da Comissão, de 29 de Junho de 2006 que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.° 318/2006 do Conselho no que respeita à produção extraquota no sector do açúcar (JO L 176, p. 22).

12 – V. n.° 12 das presentes conclusões.

13 – Idem.

14 – Regulamento da Comissão, de 27 de Junho de 2006, que define as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 320/2006 (JO L 176, p. 32).

15 – Em ambos os casos, o valor representa cerca de 61% quer da quota de base quer da quota transitória de xarope de inulina atribuídas ao Reino da Bélgica de acordo, respectivamente, com o anexo III do Regulamento n.° 318/2006 (ou seja, 215.247 toneladas) e com o anexo II, parte C, do Regulamento n.° 493/2006 (53.812 toneladas). A quota transitória, quer se trate da quota atribuída ao Reino da Bélgica ou da quota adjudicada por este Estado‑Membro à Beneo‑Orafti, representa 25% da quota de base relevante, correspondendo, assim, ao prolongamento de 25% da duração da campanha de comercialização de 2006/2007 relativamente às campanhas precedentes e subsequentes.

16 – V. do anexo 8 das observações da Beneo‑Orafti, p. 2.

17 – JO C 234, p. 9. Poderá ser interessante realçar que, de acordo com o relatório do Tribunal de Contas referido na nota 3, todas as quotas de base de xarope de inulina atribuídas, inicialmente, na União para a campanha de 2006/2007 (que, de facto, diziam respeito apenas ao Reino da Bélgica e, em menor medida, ao Reino dos Países Baixos e à República Francesa) foram objecto de renúncia nessa mesma campanha, pelo que não se manteve nenhuma quota de xarope de inulina nem foi atribuída nenhuma quota para qualquer das campanhas seguintes (v., anexo II, alínea B).

18 – Para o cálculo deste montante, e dos que são referidos em seguida, v. quadro constante do n.° 53 das presentes conclusões.

19 –      O conceito de reembolso da quota transitória, formulação aparentemente proposta pela Beneo‑Orafti, não é totalmente clara. Parece referir‑se, de forma algo imprecisa, ao facto de as quantidades produzidas pela Beneo‑Orafti, e que esta considera estarem abrangidas pela sua quota transitória, não terem sido tratadas como fazendo parte da quota autorizada, pelo que foram objecto de uma imposição sobre o excedente.

20 – V. considerando décimo do Regulamento n.° 493/2006.

21 – V. os valores apresentados no n.° 41 das presentes conclusões e na nota 15.

22 – V., nomeadamente, artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento n.° 320/2006.

23 – Artigo 3.° do Regulamento n.° 968/2006.

24 – V. artigo 2.°, n.° 6, do Regulamento n.° 320/2006 e artigo 1.°, n.° 2, parágrafo primeiro do Regulamento n.° 968/2006.

25 – Pode salientar‑se que a Beneo‑Orafti afirmou, na audiência, que a produção em causa não poderia começar depois de 21 de Novembro de 2006 porque a chicória não podia estar armazenada mais do que três meses, o que parece indiciar que a referida chicória já estaria disponível algum tempo antes de 30 de Setembro de 2006.

26 – Há que recordar, todavia, que o problema só se coloca, em princípio, para a campanha de comercialização de 2006/2007 (v. n.° 58 das presentes conclusões). De facto, o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 320/2006 prevê que, para as campanhas seguintes, a decisão relativa à concessão da ajuda à reestruturação seja adoptada o mais tardar até ao final do mês de Fevereiro anterior à campanha.

27 – V. artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 968/2006.

28 – V. artigo 3.° do Regulamento n.° 968/2006. Note‑se, contudo, que esta disposição começa com as palavras «[a] partir da campanha de comercialização em relação à qual haja uma renúncia à quota […]» e não «[a] partir do início da campanha [...]».

29 – V. considerando quinto do Regulamento n.° 320/2006.

30 – Que, no caso concreto, teve lugar quase um mês após o início da campanha. Parece ser de excluir totalmente que uma empresa possa considerar‑se vinculada por um compromisso a partir de uma data em que nem sequer se tinha proposto assumi‑lo.

31 – Artigo 27.°, n.^os 2 e 3, do Regulamento n.° 968/2006.

32 – Quanto ao cálculo do montante desta parte da ajuda, v. n.^os 104 e segs., sobretudo n.^os 110 e segs., das presentes conclusões.

33 – V. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., p. I‑123, n.° 338).

34 – De facto, a sanção não parece sequer ser muito pesada, elevando‑se apenas a 164,25 euros (30% de 547,50 euros) no máximo, ao passo que a produção de quota está, ela própria, sujeita a uma imposição temporária de 126,40 euros por tonelada, por força do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 320/2006.

35 – Há que observar que o referido órgão jurisdicional não questiona o Tribunal de Justiça sobre a qualificação do comportamento da Beneo‑Orafti no caso em apreço. Por isso, nas presentes conclusões, não abordaremos este aspecto, que releva da apreciação dos factos pelo órgão jurisdicional competente.

36 – V., nomeadamente, acórdão de 30 de Setembro de 2010, Uzonyi (C‑133/09, ainda não publicado na Colectânea, n.° 31 e jurisprudência referida).

37 – V. considerando quarto deste Regulamento.

38 – V. considerando décimo oitavo e artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 318/2006, bem como considerando terceiro do Regulamento n.° 967/2006.

39 – Regulamento do Conselho de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).

40 – Acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Março de 2006, Van Esbroeck (C‑436/04, Colect., p. I‑2333, n.° 40 e jurisprudência referida). V., igualmente, n.^os 80 e 81 das conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Gasparini e o. (acórdão de 28 de Setembro de 2006, C‑467/04, Colect., p. I‑9199).

41 – Há que salientar que, em matéria penal, o Tribunal de Justiça, desde o acórdão de 11 de Fevereiro de 2003, Gözütok e Brügge (C‑187/01 e C‑385/01, Colect., p. I‑1345), abandonou a exigência da protecção do mesmo interesse jurídico para a aplicação do princípio non bis in idem, e que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, no seu acórdão Sergueï Zolotoukhine c. Rússia, de 10 de Fevereiro de 2009, seguiu um critério semelhante.

42 – Ilustrado, especificamente, pelo adágio nemo debet bis vexari ou bis de eadem re ne sit actio e conhecido no direito alemão por «Erledigungsprinzip», designação que coloca a tónica no esgotamento do direito de acção pelo primeiro processo concluído.

43 – Ilustrado, especificamente, pelo adágio nemo debet bis puniri pro uno delicto e conhecido no direito alemão por «Anrechnungsprinzip», designação que remete antes para a ideia de «compatibilização» das penas, ou seja a tomada em consideração de uma pena mais leve quando se aplique uma pena mais pesada pelos mesmos factos.

44 – V. acórdão de 18 de Novembro de 1987, Maizena (137/85, Colect. p. 4587, n.^os 19 e seguintes). V., igualmente, acórdão de 18 de Maio de 2006, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão (C‑397/03 P, Colect., p. I‑4429, n.^os 37 e seguintes).

45 – V. quadro constante do n.° 53 das presentes conclusões. Trata‑se de um montante equivalente a 30% da ajuda recebida pela Beneo‑Orafti, que representava 83% do montante total de 547,50 euros por tonelada. Todavia, consideramos que um cálculo correcto daria um valor ainda mais elevado (v., n.^os 110 e segs. das presentes conclusões).

46 – V. artigos 12.° a 15.° do Regulamento n.° 318/2005 e artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 967/2006.

47 – Artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 320/2006.

48 – Se bem que, na resposta escrita a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, a Comissão, pareça considerar, sem explicar o seu raciocínio, que o cálculo proposto pela Beneo‑Orafti originaria uma recuperação de 292 euros por tonelada e não de 255,55 euros por tonelada.

49 – Se as palavras «conformément à», tomadas no seu contexto, podem parecer um pouco ambíguas na língua francesa, o seu sentido é mais claro noutras versões linguísticas, por exemplo em língua inglesa («the part of the aid granted in respect of the commitment(s) concerned») ou em língua espanhola («la parte de la ayuda concedida correspondiente al compromiso o compromisos en cuestión») (itálico nosso, nos dois casos).

50 – Montante que, no caso em apreço, poderá ser conveniente rever por baixo tendo em conta o facto de a Beneo‑Orafti ter recebido apenas 83% do montante total da ajuda.

51 – V. artigo 46.° do Regulamento n.° 318/2006.

52 – V. artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 320/2006.