1

Com o seu recurso, a Melli Bank plc (a seguir «Melli Bank») pede a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 9 de julho de 2009, Melli Bank/Conselho (T-246/08 e T-332/08, Colet., p. II-2629, a seguir «acórdão recorrido»), através do qual foi negado provimento aos seus recursos que tinham por objeto, por um lado, nos processos T-246/08 e T-332/08, a anulação do ponto 4 do quadro B do anexo da Decisão 2008/475/CE do Conselho, de 23 de junho de 2008, que dá execução ao n.o 2 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 163, p. 29, a seguir «decisão controvertida»), na parte em que lhe diz respeito, e, por outro, no processo T-332/08, eventualmente, a declaração de inaplicabilidade do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p. 1).

2

Como o Tribunal de Primeira Instância afirmou no n.o 1 do acórdão recorrido, a recorrente, Melli Bank, é uma sociedade anónima registada e com sede social no Reino Unido, aprovada e regulamentada pela Financial Services Authority (autoridade dos serviços financeiros do Reino Unido). Começou a exercer as suas atividades bancárias no Reino Unido em 1 de janeiro de 2002, na sequência da transformação da sucursal nesse Estado-Membro da Bank Melli Iran. Esta última, entidade-mãe que detém totalmente a Melli Bank, é um banco iraniano controlado pelo Estado iraniano.

3

Com vista a exercer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que esta ponha termo às atividades nucleares que representem um risco de proliferação e de desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»), o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adotou, em 23 de dezembro de 2006, a Resolução 1737 (2006).

4

No ponto 12 dessa resolução, o Conselho de Segurança:

«[decidiu] que todos os Estados devem congelar os fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos que se encontrem nos seus territórios à data da adoção da presente resolução ou em qualquer momento posterior, que sejam propriedade ou que estejam sob controlo das pessoas ou entidades designadas no Anexo, bem como das outras pessoas ou entidades designadas pelo Conselho [de Segurança] ou pelo Comité como estando envolvidas, diretamente associadas ou a apoiar, nas atividades nucleares sensíveis do Irão relativas à proliferação ou ao desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares, ou das pessoas ou entidades agindo em seu nome ou sob as suas instruções, ou das entidades que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo, incluindo por meios ilícitos […].»

5

O anexo da Resolução 1737 (2006) estabelece a lista de pessoas e entidades implicadas na proliferação nuclear cujos fundos e recursos económicos (a seguir «fundos») devem ser congelados.

6

Esta lista foi posteriormente atualizada por várias resoluções, designadamente pela Resolução 1747 (2007) do Conselho de Segurança, de 24 de março de 2007, através da qual os fundos da Bank Sepah, um banco iraniano, e da sua filial no Reino Unido, a Bank Sepah International plc, foram congelados. A recorrente não foi objeto de medidas de congelamento de fundos adotadas pelo Conselho de Segurança.

7

No que diz respeito à União Europeia, a Resolução 1737 (2006) foi executada pela Posição Comum 2007/140/PESC do Conselho, de 27 de fevereiro de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 61, p. 49).

8

O artigo 5.o, n.o 1, da Posição Comum 2007/140 tem a seguinte redação:

«São congelados todos os fundos […] que estejam na posse, sejam propriedade ou se encontrem à disposição ou sob controlo, direta ou indiretamente, de:

9

A recorrente não é mencionada nos anexos da Posição Comum 2007/140.

10

Na medida em que estavam em causa as competências da Comunidade Europeia, a Resolução 1737 (2006) foi implementada pelo Regulamento n.o 423/2007, adotado com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, que tem por objeto a Posição Comum 2007/140 e cujo conteúdo é, no essencial, idêntico ao desta última, figurando os mesmos nomes de entidades e de pessoas singulares nos anexos deste regulamento.

11

O artigo 5.o deste regulamento proíbe determinadas transações com pessoas ou entidades que se encontrem no Irão ou para utilização nesse país.

12

O artigo 7.o do referido regulamento tem a seguinte redação:

«1.   São congelados todos os fundos […] pertencentes às pessoas, entidades ou organismos enumerados no Anexo IV, na posse dessas pessoas, entidades ou organismos ou por eles detido ou controlados. O Anexo IV inclui as pessoas, entidades e organismos designados pelo Conselho de Segurança […] ou pelo Comité de Sanções em conformidade com o ponto 12 da Resolução 1737 (2006) do [Conselho de Segurança].

2.   São congelados todos os fundos […] pertencentes às pessoas, entidades ou organismos enumerados no Anexo V, na posse dessas pessoas, entidades ou organismos ou por eles detido ou controlados. O Anexo V inclui as pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos não abrangidos pelo Anexo IV e que, em conformidade com a alínea b) do n.o 1 do artigo 5.o da Posição Comum 2007/140[…], tenham sido identificados como:

3.   Não podem ser colocados, direta ou indiretamente, à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados nos Anexos IV e V, nem utilizados em seu benefício quaisquer fundos ou recursos económicos.

4.   É proibida a participação, consciente e intencional, em atividades que tenham por objeto ou efeito, direto ou indireto, contornar as medidas previstas nos n.os 1, 2 e 3.»

13

A recorrente não é mencionada no Anexo V do Regulamento n.o 423/2007.

14

O artigo 13.o deste regulamento impõe às pessoas e às entidades em causa que forneçam diversas informações às autoridades competentes e que colaborem com as mesmas.

15

O artigo 15.o, n.os 2 e 3, do referido regulamento tem a seguinte redação:

«2.   O Conselho, deliberando por maioria qualificada, elabora, reaprecia e altera a lista das pessoas, entidades e organismos a que se refere o n.o 2 do artigo 7.o e, em plena conformidade com as decisões tomadas pelo Conselho relativamente ao anexo II da Posição Comum 2007/140[…]. A lista constante do Anexo V é reapreciada a intervalos regulares, pelo menos, de 12 em 12 meses.

3.   O Conselho deve indicar os motivos individuais e específicos das decisões tomadas ao abrigo do n.o 2 e deve dar deles conhecimento às pessoas, entidades e organismos em questão.»

16

O artigo 16.o do mesmo regulamento prevê que os Estados-Membros estabelecem as sanções aplicáveis às infrações a este regulamento.

17

Nos termos do ponto 10 da Resolução 1803 (2008) do Conselho de Segurança, de 3 de março de 2008, este último pediu «a todos os Estados que deem provas de vigilância no que respeita às atividades das instituições financeiras com sede no seu território realizadas com todos os bancos domiciliados no Irão, em particular o Banco Melli e o Banco Saderat, bem como com as sucursais e agências destes últimos no estrangeiro, a fim de evitar que essas atividades contribuam para atividades nucleares sensíveis do ponto de vista da proliferação, ou para o desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares».

18

A Posição Comum 2008/479/PESC do Conselho, de 23 de junho de 2008, que altera a Posição Comum 2007/140 (JO L 163, p. 43), substituiu designadamente o anexo II desta última. Este anexo contém um quadro A, intitulado «Pessoas singulares», e um quadro B, intitulado «Pessoas coletivas, entidades e organismos».

19

Nos termos da Posição Comum 2008/479, a Bank Melli Iran e a Melli Bank foram incluídas entre as entidades abrangidas pelo congelamento de fundos. Com efeito, o quadro B, ponto 5, do anexo desta posição contém, numa primeira coluna intitulada «Nome», as seguintes indicações:

«Bank Melli, Melli Bank Iran e todas as sucursais e filiais, incluindo

20

Numa segunda coluna, intitulada «Identificação», vem indicada uma morada em frente do nome de cada um dos bancos em causa.

21

A terceira coluna, intitulada «Motivos», contém o seguinte texto:

«Forneceu ou tentou fornecer apoio financeiro a empresas que estão implicadas ou que adquirem mercadorias para o programa nuclear e para o programa de mísseis do Irão (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company e DIO). O Bank Melli intervém como facilitador nas atividades sensíveis do Irão. Facilitou inúmeras aquisições de materiais sensíveis para o programa nuclear e para o programa de mísseis do Irão. Prestou um leque de serviços financeiros em nome de entidades ligadas à indústria nuclear e à indústria de mísseis do Irão, incluindo a abertura de crédito documentário e a manutenção de contas. Muitas das empresas supra foram referidas nas Resoluções 1737 e 1747 do [Conselho de Segurança].»

22

Na quarta coluna, intitulada «Data de arrolamento», vem indicada a data de «23.6.2008».

23

Em 23 de junho de 2008, o Conselho adotou igualmente a decisão controvertida. O anexo desta decisão substitui o Anexo V do Regulamento n.o 423/2007. A decisão contém um quadro A, intitulado «Pessoas singulares», e um quadro B, intitulado «Pessoas coletivas, entidades e organismos», e ambos os quadros contêm as mesmas colunas que constam do anexo da Posição Comum 2008/479. A recorrente foi inscrita no ponto 4 do referido quadro B. As indicações relativas à recorrente são idênticas às que constam do anexo da referida posição comum, com exceção da data de inscrição, que corresponde a 24 de junho de 2008. A referida decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 24 de junho de 2008.

24

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 25 de junho de 2008, a recorrente interpôs recurso no processo T-246/08, com o qual pedia a anulação do ponto 4 do quadro B do anexo da decisão controvertida na parte em que lhe diz respeito e a condenação do Conselho nas despesas.

25

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 15 de agosto de 2008, a recorrente interpôs recurso no processo T-332/08, com o qual pedia ao Tribunal que:

26

Foi admitida a intervenção da República Francesa, do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e da Comissão das Comunidades Europeias no Tribunal de Primeira Instância, em apoio dos pedidos do Conselho.

27

Em apoio dos seus pedidos, a recorrente invocou diversos fundamentos. O primeiro fundamento era relativo à não participação da Bank Melli Iran no financiamento da proliferação nuclear. O segundo fundamento era relativo a um erro de interpretação e de aplicação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, na medida em que o Conselho dispunha de uma margem de apreciação. O terceiro fundamento, desenvolvido a título subsidiário, era relativo à ilegalidade, por violação do princípio da proporcionalidade, desse artigo 7.o, n.o 2, alínea d), na medida em que obrigava o Conselho a incluir a recorrente na lista do Anexo V do referido regulamento. O quarto fundamento era relativo a um erro de interpretação ou de aplicação do referido artigo 7.o, n.o 2, alínea d), na medida em que a recorrente não é uma entidade «detida ou controlada» pela entidade-mãe na aceção dessa disposição. O quinto fundamento era relativo à violação do princípio da não discriminação. O sexto fundamento era relativo à violação do dever de fundamentação da decisão controvertida.

28

O Tribunal de Primeira Instância declarou o primeiro fundamento inadmissível, pelo facto da não participação da Bank Melli Iran no financiamento da proliferação nuclear ter sido alegada simplesmente na petição e, uma vez que esse fundamento foi suscitado posteriormente, era um novo fundamento.

29

Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância apreciou cada um dos outros fundamentos e declarou-os improcedentes.

30

A Melli Bank conclui pedindo que o Tribunal se digne:

31

O Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal se digne:

32

O presente recurso baseia-se em quatro fundamentos. Com o primeiro fundamento, que tem duas partes, a recorrente sustenta que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 constitui uma disposição imperativa, quando, segundo a primeira parte deste fundamento, essa interpretação é contrária ao texto dessa disposição e, nos termos da sua segunda parte, ao princípio da proporcionalidade. Com o segundo fundamento, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que o referido artigo 7.o, n.o 2, alínea d), respeita o princípio da proporcionalidade. Com o terceiro fundamento, a recorrente sustenta que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito na formulação e na aplicação do critério para determinar se a mesma é detida ou controlada pela entidade-mãe. Com o quarto fundamento, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao concluir que o Conselho respeitou o dever de fundamentar a sua decisão de a inscrever na lista de pessoas, entidades e organismos referidos no artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007.

33

A primeira parte do primeiro fundamento visa essencialmente os n.os 61 a 67 do acórdão recorrido, bem como os n.os 69 e 70 deste último.

34

A recorrente contesta a análise da expressão «são congelados», que figura no artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007, que o Tribunal de Primeira Instância efetuou no n.o 63 do acórdão recorrido e da qual concluiu que o Conselho não dispunha de um poder de apreciação. Segundo a recorrente, a utilização da expressão «tenham sido identificados», no segundo período do referido n.o 2, atenua a utilização do termo «inclui» e prova que o Conselho devia realizar uma operação de avaliação e de identificação para determinar se os ativos das entidades detidas ou controladas deviam ser congelados. Além disso, esta conclusão do Tribunal de Primeira Instância está em contradição com os n.os 64 e 65 do acórdão recorrido, nos quais considera que o Conselho devia apreciar se as condições de aplicação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 estavam reunidas, inclusive no que diz respeito às filiais totalmente propriedade de entidades reconhecidas como participando na proliferação nuclear.

35

Segundo a recorrente, o Regulamento n.o 423/2007 pressupõe uma abordagem personalizada da inscrição na lista das pessoas, entidades e organismos referidos no artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, o que justifica o dever de fundamentar especificamente a inscrição de cada entidade nessa lista, que figura no artigo 15.o, n.o 3, deste regulamento, que obriga o Conselho a indicar as razões pelas quais considera que uma entidade específica preenche as condições exigidas para figurar na referida lista.

36

O Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão contestam esta interpretação.

37

O artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 dispõe que «[s]ão congelados todos os fundos […] pertencentes às pessoas, entidades ou organismos enumerados no Anexo V, na posse dessas pessoas, entidades ou organismos ou por eles detidos ou controlados» e que «[o] Anexo V inclui as pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos não abrangidos pelo Anexo IV e que, em conformidade com a alínea b) do n.o 1 do artigo 5.o da Posição Comum 2007/140[…], tenham sido identificados como [s]endo uma pessoa coletiva, entidade ou organismo detido ou controlado por uma pessoa, entidade ou organismo referido nas alíneas a) ou b), [estando envolvidos, diretamente associados ou prestando apoio, na proliferação nuclear], inclusive através de meios ilícitos».

38

Em conformidade com jurisprudência assente (v., por analogia, acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, Recueil, p. 3781, n.o 12, e de 23 de fevereiro de 2010, Teixeira, C-480/08, Colet., p. I-1107, n.o 48), para interpretar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, o Tribunal de Primeira Instância teve em conta a redação e o contexto da referida disposição, bem como os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se insere.

39

Como referiu o advogado-geral no n.o 40 das suas conclusões, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao considerar, baseando-se no texto do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, que essa disposição obrigava o Conselho a congelar os fundos de uma entidade «detida ou controlada» por uma entidade reconhecida como participando na proliferação nuclear, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) ou b), do mesmo regulamento, cabendo ao Conselho a apreciação caso a caso da qualidade de entidade «detida ou controlada» da entidade em causa.

40

Foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância considerou, nos n.os 64 e 65 do acórdão recorrido, que, tendo em conta os termos «tenham sido identificados» que constam da parte introdutória do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007, a qualidade de entidade «detida e controlada» deve ser objeto de uma apreciação caso a caso pelo Conselho em função, nomeadamente do grau da detenção ou da intensidade do controlo em causa. Foi também acertadamente que o Tribunal de Primeira Instância salientou, nos n.os 63 e 69 do referido acórdão, que, no que diz respeito à utilização da fórmula «‘são congelados’» nessa mesma disposição do Regulamento n.o 423/2007, a adoção de uma medida de congelamento de fundos impõe-se relativamente a uma entidade reconhecida pelo Conselho como sendo detida ou controlada por uma entidade ela própria reconhecida como participando na proliferação nuclear, e não tem de ser motivada pelo facto de a entidade detida ou controlada participar ela própria nessa proliferação.

41

Estas duas apreciações do Tribunal de Primeira Instância não são contraditórias, uma vez que a primeira visa o dever de verificar, com um determinado poder de apreciação, a qualidade de entidade «detida ou controlada» da entidade em causa enquanto a segunda incide na obrigação de congelar os fundos dessa entidade sem verificar se ela própria participa na proliferação nuclear.

42

Nestas condições, não se pode deduzir da existência de um poder de apreciação do Conselho relativo à qualidade de entidade detida ou controlada que este dispõe também do poder de apreciar a contribuição dessa entidade na proliferação nuclear para decidir o congelamento dos seus fundos.

43

Também não se pode extrair nenhuma conclusão a favor do reconhecimento desse poder do dever de fundamentação previsto no artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007. Com efeito, as razões individuais e específicas que o Conselho está obrigado a dar são as relativas à inscrição das pessoas, entidades e organismos em causa na referida lista, concretamente, consoante o caso, a participação nas atividades nucleares da República Islâmica do Irão ou, tratando-se de entidades detidas ou controladas, os motivos que o levaram a considerar que o requisito da detenção ou do controlo está preenchido.

44

À luz do exposto, a primeira parte do primeiro fundamento é infundada e deve, consequentemente, ser julgada improcedente.

45

Com a segunda parte do primeiro fundamento, a recorrente alega que, ao interpretar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 no sentido de que não deixa ao Conselho qualquer margem de apreciação para determinar se uma filial preenche os critérios enunciados nessa disposição, o Tribunal de Primeira Instância violou o princípio da proporcionalidade. Com o segundo fundamento, sustenta que, se o Tribunal de Justiça considerar que a aplicação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do referido regulamento tem caráter obrigatório, essa disposição viola ela própria o princípio da proporcionalidade e deve, portanto, ser declarada inaplicável ao caso em apreço, em conformidade com o artigo 241.o CE, o que privaria a decisão controvertida de base legal. Essa parte e esse fundamento visam, no essencial, os n.os 75, 76, 99, 102 e 103 do acórdão recorrido, bem como os seus n.os 107 a 110.

46

A recorrente alega que o raciocínio seguido pelo Tribunal de Primeira Instância não teve em conta as resoluções do Conselho de Segurança para interpretar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007. Recorda a relação existente entre essas resoluções e este regulamento, que resulta, nomeadamente, do primeiro, segundo, quinto e sexto considerandos do referido regulamento assim como dos considerandos da Posição Comum 2007/140. Por outro lado, ainda que a adoção da Resolução 1803 (2008) tenha ocorrido depois da adoção do Regulamento n.o 423/2007, reveste uma importância especial para a interpretação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), deste regulamento. Com efeito, o facto de o Conselho de Segurança não ter adotado nenhuma medida de congelamento de fundos contra a recorrente, mas ter, no ponto 10 dessa resolução, recomendado que os Estados «deem provas de vigilância», indicia que medidas menos graves do que um congelamento de fundos podem ser eficazes para atingir os objetivos prosseguidos pelas resoluções do Conselho de Segurança.

47

Por outro lado, a recorrente considera que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar, como afirmou no último período do n.o 103 do acórdão recorrido, que o congelamento de fundos das entidades detidas ou controladas por uma entidade reconhecida como participando na proliferação nuclear era necessário e apropriado para assegurar a eficácia das medidas adotadas contra esta última e para garantir que estas medidas não serão contornadas. Segundo a recorrente, os artigos 5.°, n.o 1, 7.°, n.os 3 e 4, 13.° e 16.° do Regulamento n.o 423/2007 já preveem medidas eficazes. Segundo a recorrente, foi sem razão que o Tribunal de Primeira Instância não aplicou as medidas alternativas propostas pela recorrente como não sendo suscetíveis de impedir eventuais transações incompatíveis com as medidas restritivas adotadas. Em qualquer caso, no que diz respeito às medidas alternativas ex post, teria sido possível prever a inscrição da filial na lista apenas depois de se terem aplicado as referidas medidas. A recorrente conclui daqui que, ao decidir dessa maneira, o Tribunal de Primeira Instância desvirtuou o princípio da proporcionalidade e inverteu o ónus da prova ao exigir que a recorrente demonstrasse a eficácia absoluta das medidas alternativas.

48

Além disso, segundo a recorrente, a rejeição categórica pelo Tribunal de Primeira Instância, no n.o 107 do acórdão recorrido, da sua argumentação relativa à eficácia dessas medidas alternativas era manifestamente inapropriada tendo em conta a amplitude da violação dos seus direitos fundamentais pelas medidas de congelamento de fundos.

49

A recorrente observa que apenas duas das vinte filiais da Bank Melli Iran foram mencionadas na decisão controvertida. Forneceu também ao Tribunal de Primeira Instância um outro exemplo, mencionado no n.o 53 do acórdão recorrido, do qual decorre que o Conselho inscreveu uma entidade-mãe na lista em causa sem mencionar nenhuma das suas seis filiais. Daqui deduz que ou o Conselho dispõe de um poder de apreciação quando aplica o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, como sustenta, ou essa prática demonstra o caráter desproporcionado da obrigação de inscrever todas as filiais na referida lista.

50

A recorrente chega à conclusão que o Conselho dispõe de uma margem de apreciação e que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 no sentido de que a sua aplicação tem caráter imperativo. Segundo a recorrente, o referido artigo 7.o, n.o 2, alínea d), é, no mínimo, ambíguo. Ora, segundo a jurisprudência, quando uma disposição de direito derivado é suscetível de mais do que uma interpretação, deve dar-se preferência àquela que torne a disposição compatível com o Tratado. No caso em apreço, conclui a recorrente, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao não interpretar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 no sentido de que o Conselho dispunha de uma margem de apreciação.

51

O Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão consideram que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito na apreciação da proporcionalidade da medida em causa.

52

Resulta de jurisprudência assente que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar [acórdãos de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, C-491/01, Colet., p. I-11453, n.o 122; de 6 de dezembro de 2005, ABNA e o., C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, Colet., p. I-10423, n.o 68; e de 8 de junho de 2010, Vodafone e o., C-58/08, Colet., p. I-4999, n.o 51].

53

A recorrente não contesta a legitimidade do objetivo prosseguido, concretamente a luta contra a proliferação nuclear no Irão para manter a paz e a segurança internacionais, mas o caráter apropriado e necessário do congelamento dos fundos das entidades detidas ou controladas. Em primeiro lugar, alega que o Tribunal de Primeira Instância não teve suficientemente em conta as resoluções do Conselho de Segurança para interpretar o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007.

54

A este respeito, cumpre recordar que as resoluções do Conselho de Segurança, por um lado, e as posições comuns do Conselho e os regulamentos deste, por outro, pertencem a ordenamentos jurídicos distintos. Com efeito, os atos adotados no âmbito, por um lado, das Nações Unidas e, por outro, da União emanam de órgãos que dispõem de poderes autónomos, que lhes são atribuídos pelos respetivos atos constitutivos que são os Tratados que os criaram (acórdão de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C-548/09 P, p. I-11381, n.os 100 e 102).

55

No n.o 103 do acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, o Tribunal de Justiça recordou que, na elaboração de medidas comunitárias que têm por objeto a execução de uma resolução do Conselho de Segurança prevista numa posição comum, a Comunidade deve ter em devida conta os termos e os objetivos da resolução em causa. Há também que ter em conta o texto e o objetivo de uma resolução do Conselho de Segurança para a interpretação do regulamento que visa executá-la (acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.o 104 e jurisprudência aí referida).

56

O Tribunal de Primeira Instância teve em conta a Resolução 1737 (2006) na medida em que declarou, no n.o 6 do acórdão recorrido, que esta tinha sido executada pelo Regulamento n.o 423/2007 cujo conteúdo é idêntico ao da Posição Comum 2007/140. A este respeito, a recorrente não demonstra como é que o Tribunal de Primeira Instância podia ter chegado a uma conclusão diferente no que se refere à necessidade de congelar os fundos das entidades detidas ou controladas. Com efeito, há que observar que, no seu ponto 12, a Resolução 1737 (2006) prevê expressamente o congelamento dos fundos das entidades que sejam propriedade ou que estejam sob controlo das pessoas ou entidades que participam nas atividades nucleares da República Islâmica do Irão.

57

Quanto à Resolução 1803 (2008), esta não impõe aos Estados medidas precisas, mas pede-lhes que exerçam vigilância relativamente às atividades exercidas pelas instituições financeiras estabelecidas no seu território com a Bank Melli Iran, para evitar que essas atividades contribuam para as outras atividades que representam um risco para a proliferação nuclear (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.o 107). Não se pode inferir desta recomendação que não é necessário congelar os fundos das entidades detidas ou controladas pela Bank Melli Iran.

58

Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao decidir, no n.o 103 do acórdão recorrido, que, quando os fundos de uma entidade reconhecida como participando na proliferação nuclear são congelados, existe um risco não negligenciável de esta exercer pressão sobre as entidades que detém ou controla, para contornar o efeito das medidas que a visam, e que o congelamento de fundos dessas entidades é necessário e apropriado para garantir que essas medidas não serão contornadas.

59

Em segundo lugar, no que diz respeito às medidas alternativas evocadas pela recorrente, importa antes de mais observar que, no n.o 109 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou a análise das medidas de aprovação prévia das transações e de vigilância destas últimas por um mandatário independente, bem como a proibição total de transações com a República Islâmica do Irão, invocadas pela primeira vez na audiência, pelo facto de estas o terem sido em violação dos artigos 48.°, n.o 2, e 76.°-A, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. No n.o 107 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que o argumento relativo ao caráter adequado das medidas de vigilância e de controlo existentes no momento da adoção da decisão controvertida em relação ao risco exposto no n.o 103 desse acórdão não foi demonstrado, verificando-se, assim, a inexistência de elementos de prova que não cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Quanto às medidas ex post referidas no n.o 108 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância avaliou a sua eficácia mediante apreciações de facto que também não podem ser fiscalizadas pelo Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.

60

Em face do exposto, a conclusão do Tribunal de Primeira Instância, no n.o 110 do acórdão recorrido, de que as medidas alternativas propostas pela recorrente não eram adequadas para atingir o objetivo prosseguido não pode ser posta em causa.

61

Da mesma forma, como referiu o advogado-geral no n.o 53 das suas conclusões e pelos motivos expostos pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 111 e 112 do acórdão recorrido, este pôde concluir sem cometer nenhum erro de direito que, dada a importância primordial da manutenção da paz e da segurança internacionais, as restrições à liberdade de exercer uma atividade económica e ao direito de propriedade de um estabelecimento bancário, causadas pelas medidas de congelamento dos fundos, não eram desproporcionadas relativamente aos objetivos prosseguidos.

62

Em terceiro lugar, a recorrente invoca o facto de o Conselho não seguir a prática de congelar os fundos de todas as entidades detidas ou controladas por entidades reconhecidas como participando na proliferação nuclear. Contudo, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao decidir:

63

Foi também sem cometer um erro de direito que, no n.o 76 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a jurisprudência relativa à interpretação dos atos comunitários invocada pela recorrente e recordada no n.o 50 do presente acórdão não era pertinente, uma vez que não existia nenhuma dúvida quanto à interpretação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007.

64

Resulta destas considerações que o Tribunal de Primeira Instância não violou o princípio da proporcionalidade na interpretação que fez do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 nem na fiscalização que efetuou da aplicação desta disposição à recorrente. Consequentemente, a segunda parte do primeiro fundamento e o segundo fundamento são infundados e devem ser julgados improcedentes.

65

A recorrente critica os n.os 119 a 129 do acórdão recorrido. Afirma que o critério a ter em consideração é o enunciado no n.o 121 desse acórdão, segundo o qual há que apurar se, «pelo facto de ser detida [pela Bank Melli Iran], a recorrente pode ser levada, com uma probabilidade não negligenciável, a contornar o efeito das medidas adotadas contra a sua entidade-mãe».

66

No entanto, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar, no n.o 123 do acórdão recorrido, que só situações excecionais eram suscetíveis de justificar a não aplicação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 a uma filial detida integralmente por uma entidade que se considera que participa na proliferação nuclear.

67

A recorrente invoca também o erro de direito que o Tribunal de Primeira Instância cometeu ao ter em conta, de forma inadequada, precedentes em matéria de direito da concorrência. A recorrente sustenta que a presunção utilizada no direito da concorrência é ilidível. Por outro lado, enquanto, no domínio desse direito, as sociedades em causa estão autorizadas a apresentar observações à Comissão, isso não se verifica no caso em apreço, tendo a recorrente sido inscrita na lista em questão sem ter tido a possibilidade de contestar a posição do Conselho.

68

Além disso, a recorrente sustenta que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito na aplicação que fez, no que lhe diz respeito, do critério enunciado no n.o 121 do acórdão recorrido. Especificamente, o Tribunal cometeu esse erro ao atribuir demasiada importância à capacidade de a entidade-mãe nomear os diretores da Melli Bank. A este respeito, esta última recorda os numerosos elementos invocados no ponto 17 da petição apresentada no Tribunal de Primeira Instância e as restrições feitas às suas transações concluindo daí que não era necessário adotar uma medida como o congelamento dos seus fundos.

69

Segundo a recorrente, partindo do princípio de que adotará um comportamento ilegal, a decisão controvertida e o acórdão recorrido violam o princípio da presunção de inocência, na medida em que o congelamento dos fundos é equiparável a uma sanção penal.

70

A Comissão salienta que, também no âmbito deste fundamento, a recorrente não demonstra em que é que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância enferma de um erro de direito. Por outro lado, a recorrente contesta a apreciação de factos e de provas.

71

A República Francesa, o Reino Unido e a Comissão contestam o critério exposto pelo Tribunal de Primeira Instância no primeiro período do n.o 121 do acórdão recorrido. Em seu entender, o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 contém uma condição alternativa, de modo que, se se demonstrar que a recorrente é detida integralmente pela Bank Melli Iran, já não é necessário demonstrar a existência de um controlo desta. Segundo a Comissão, os diferentes elementos apresentados pelo Tribunal de Primeira Instância para demonstrar a existência desse controlo devem ser considerados «sobretudo como aspetos que […] demonstram a ratio legis» do referido artigo 7.o, n.o 2, alínea d).

72

Contudo, o Reino Unido observa que, mesmo que o critério apresentado pelo Tribunal de Primeira Instância fosse admitido, a recorrente não demonstra que este cometeu um erro de direito no raciocínio que seguiu.

73

No que diz respeito à utilização pelo Tribunal de Primeira Instância de critérios utilizados no direito da concorrência, o Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão alegam que o Tribunal de Primeira Instância apenas se inspirou nesses critérios.

74

Essas instituições e esses Estados-Membros recordam a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual o congelamento de fundos constitui uma medida conservatória e não uma sanção.

75

O artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 prevê o congelamento dos fundos pertencentes às entidades reconhecidas como sendo detidas ou controladas por entidades elas próprias reconhecidas como participando, estando diretamente associadas ou prestando apoio, na proliferação nuclear na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) ou b), do referido regulamento. Esta disposição deve ser interpretada à luz do ponto 12 da Resolução 1737 (2006), que prevê o congelamento dos fundos das entidades que sejam propriedade ou que estejam sob controlo das pessoas ou entidades designadas como participando, estando diretamente associadas ou prestando apoio, na proliferação nuclear.

76

O artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 prevê dois critérios alternativos, a saber, a detenção e o controlo. Resulta da decisão controvertida e das observações apresentadas pelo Conselho na audiência no Tribunal de Primeira Instância, tal como reproduzidas por este no n.o 120 do acórdão recorrido, que o congelamento dos fundos da recorrente foi efetuado pelo facto de esta ser uma entidade «detida» pela Bank Melli Iran. Foi, portanto, com razão, que o Tribunal de Primeira Instância limitou a sua fiscalização à verificação da detenção da Melli Bank pela Bank Melli Iran.

77

A recorrente não contesta o facto de ser inteiramente detida pela Bank Melli Iran. Considera, no entanto, que o Tribunal de Primeira Instância não verificou suficientemente se, devido à sua detenção pela Bank Melli Iran, podia ser levada, com uma probabilidade não negligenciável, a contornar o efeito das medidas adotadas contra a sua entidade-mãe, fazendo assim referência ao primeiro período do n.o 121 do acórdão recorrido.

78

A este respeito, há que observar que, apesar da redação clara do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, interpretado à luz do ponto 12 da Resolução 1737 (2006) e apesar de não ser contestado pela recorrente o facto de ser detida integralmente pela Bank Melli Iran, o Tribunal de Primeira Instância considerou necessário proceder a uma fiscalização complementar.

79

Ao fazê-lo, não aplicou corretamente o direito da União. Com efeito, quando uma entidade é detida a 100% por uma entidade que se considera que participa na proliferação nuclear, o requisito de detenção previsto no artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 é respeitado.

80

Contudo, este erro não implica a anulação do acórdão recorrido, uma vez que, em qualquer caso, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente o fundamento da recorrente.

81

Contrariamente ao que a recorrente sustenta, a medida contra si adotada, em consequência da sua detenção integral pela Bank Melli Iran, não viola a presunção de inocência. Com efeito, a adoção, com base no artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, de medidas de congelamento de fundos não visa concretamente um comportamento autónomo de uma entidade como a recorrente e não exige, portanto, que esta tenha um comportamento contrário às disposições do referido regulamento.

82

Por conseguinte, o terceiro fundamento é improcedente.

83

A recorrente contesta o raciocínio seguido pelo Tribunal de Primeira Instância e desenvolvido nos n.os 143 a 151 do acórdão recorrido. Recorda que a fundamentação de um ato lesivo deve ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que esse ato e afirma que, no caso em apreço, a decisão controvertida não contém quaisquer «motivos individuais e específicos», como exige o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007. Na sua réplica, refere que a dita decisão lhe devia ter sido notificada.

84

Em primeiro lugar, segundo a recorrente, não basta que o Conselho mencione, na decisão controvertida, que esta foi adotada nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007, uma vez que esta disposição prevê várias situações ao abrigo das quais o Conselho poderia ter procedido à sua inscrição na lista em causa.

85

Em segundo lugar, não foi dada nenhuma explicação sobre a razão pela qual o Conselho considerou que existia uma probabilidade não negligenciável de a recorrente ser levada a contornar os efeitos da inscrição da sua entidade-mãe na lista.

86

Em terceiro lugar, sustenta que a afirmação do Tribunal de Primeira Instância de que o Conselho tinha implicitamente considerado que a recorrente era detida pela sua entidade-mãe, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, e que, portanto, foi inscrita na lista com esse fundamento constitui uma conclusão precipitada que não decorre de forma alguma da redação da decisão controvertida.

87

Em quarto lugar, a recorrente alega que a possibilidade de interpor recurso da decisão controvertida não infirma o facto de o Conselho ter violado o dever de fundamentação dessa decisão.

88

Em quinto lugar, a recorrente salienta que trocou correspondência com o Conselho com vista a tentar apurar as razões da sua inscrição na lista em causa e as do congelamento dos seus fundos, mas que o Conselho se recusou a fornecer-lhe o seu processo.

89

O Conselho, a República Francesa e a Comissão contestam a admissibilidade do fundamento relativo à falta de notificação da decisão controvertida.

90

A Comissão afirma que a recorrente não contesta o princípio enunciado pelo Tribunal de Primeira Instância no n.o 146 do acórdão recorrido, segundo o qual, para além da base legal, o dever de fundamentação a que o Conselho está sujeito abrangia a situação de a entidade em causa ser detida ou controlada por uma entidade reconhecida como participando na proliferação nuclear, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) ou b), do Regulamento n.o 423/2007.

91

A este respeito, o Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão consideram que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu erros de direito, nos n.os 147 e seguintes do acórdão recorrido, quando considerou que a decisão controvertida estava suficientemente fundamentada. Nomeadamente, a menção da Melli Bank no ponto 4 do quadro B da referida decisão permitia à recorrente saber que o congelamento dos fundos se ficou a dever à sua qualidade de filial da Bank Melli Iran.

92

Há que rejeitar desde logo o fundamento relativo à falta de notificação da decisão controvertida. Com efeito, como observou o advogado-geral no n.o 66 das suas conclusões, esse fundamento não foi suscitado no Tribunal de Primeira Instância. Ora, no quadro de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a competência do Tribunal de Justiça é, em princípio, limitada à apreciação da solução legal que foi dada aos fundamentos debatidos perante os juízes do mérito da causa (acórdão de 15 de setembro de 2011, Alemanha/Comissão, C-544/09 P, n.o 63).

93

No que diz respeito ao dever de fundamentação, a recorrente não contesta o princípio segundo o qual esse dever deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto, que o Tribunal de Primeira Instância recordou nos n.os 143 a 145 do acórdão recorrido. Sustenta, no entanto, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que a fundamentação da decisão controvertida era suficiente e respeitava a obrigação prevista no artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007 de indicar os motivos individuais e específicos dessa decisão.

94

No n.o 147 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou que o Conselho tinha indicado, tanto no título da decisão controvertida como no seu segundo considerando, a base legal em que assentava a mesma decisão, concretamente, o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007, e, no ponto 4 do quadro B do anexo da referida decisão, o facto de a Bank Melli Iran participar na proliferação nuclear e de a recorrente fazer parte das sucursais e filiais dessa sociedade.

95

Contrariamente ao que a recorrente sustenta, foi sem incorrer em erro de direito no acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância decidiu que não era necessário precisar que a decisão controvertida, na parte em que lhe dizia respeito, tinha sido adotada nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do referido regulamento, uma vez que nela foi feita menção às sucursais e às filiais da Bank Melli Iran.

96

Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao decidir, no n.o 148 do acórdão recorrido, que a menção da recorrente como filial da Bank Melli Iran, facto necessariamente do conhecimento da recorrente que nunca fora contestado, era suficiente à luz da jurisprudência em matéria do dever de fundamentação que o mesmo recordara.

97

No que se refere à possibilidade de interpor recurso, o argumento da recorrente resulta de uma leitura incorreta do acórdão recorrido. Com efeito, no n.o 151 desse acórdão, o Tribunal de Primeira Instância não se limitou a indicar que a recorrente podia ter interposto um recurso, tendo pormenorizado o conteúdo da petição apresentada no processo T-246/08 para corroborar a sua conclusão relativa ao caráter suficiente da fundamentação, considerando a este respeito que, no momento da interposição do seu recurso, a recorrente estava consciente da ligação existente entre o congelamento dos seus fundos e a participação na proliferação nuclear imputada à sua entidade-mãe, a Bank Melli Iran.

98

No que diz respeito ao argumento relativo à falta de comunicação do processo do Conselho, este não é pertinente para efeitos da análise do fundamento relativo à violação do dever de fundamentação da decisão controvertida, na medida em que o Tribunal de Primeira Instância decidiu, sem cometer um erro de direito, que a fundamentação da referida decisão era suficiente à luz da jurisprudência na matéria.

99

Daqui resulta que o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.

100

Uma vez que nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente é procedente, deve ser negado provimento ao recurso.

101

Nos termos do artigo 122.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, quando o recurso for julgado improcedente, o Tribunal decidirá sobre as despesas. Nos termos do artigo 69.o, n.o 2, deste regulamento, aplicável ao processo perante o Tribunal de Justiça que tenha por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do seu artigo 118.o, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão pedido a condenação da recorrente e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: