Processo C‑367/09
Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau
contra
SGS Belgium NV e o.
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo hof van beroep te Antwerpen)
«Reenvio prejudicial – Lesão dos interesses financeiros da União Europeia – Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 – Artigos 1.°, 3.°, n.° 1, terceiro travessão, 5.° e 7.° – Regulamento (CEE) n.° 3665/87 – Artigos 11.° e 18.°, n.° 2, alínea c) – Conceito de operador económico – Pessoas que tenham participado na execução da irregularidade – Pessoas obrigadas a responder pela irregularidade ou a evitar que a mesma seja cometida – Sanção administrativa – Efeito directo – Prescrição do procedimento – Interrupção»
Sumário do acórdão
1. Recursos próprios da União Europeia – Regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da União – Sanções administrativas – Condições de aplicação – Impossibilidade de aplicar essas sanções apenas ao abrigo dos artigos 5.º e 7.º do referido regulamento
(Regulamento n.° 2988/95 do Conselho, artigos 5.° e 7.°)
2. Recursos próprios da União Europeia – Regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da União – Sanções administrativas – Condições de aplicação – Sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e de vigilância que emitiu certificados falsos
(Regulamento n.° 2988/95 do Conselho, artigo 7.°)
3. Recursos próprios da União Europeia – Regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da União – Procedimento por irregularidades – Prazo de prescrição
(Regulamento n.° 2988/95 do Conselho, artigos 1.°, n.° 2, e 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo)
1. Os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, não se aplicam de maneira a que uma sanção administrativa possa ser aplicada apenas com base nestas disposições uma vez que, no contexto da protecção dos interesses financeiros da União, a aplicação de uma sanção administrativa a uma categoria de pessoas exige que, antes de a irregularidade em causa ser cometida, o legislador da União tenha adoptado uma regulamentação sectorial que defina essa sanção e as condições da sua aplicação a essa categoria de pessoas, ou, se for caso disso, quando essa regulamentação ainda não tiver sido adoptada a nível da União, o direito do Estado‑Membro onde essa irregularidade foi cometida tenha previsto a aplicação de uma sanção administrativa à referida categoria de pessoas.
Com efeito, se, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito da União, as disposições de um regulamento produzem, regra geral, um efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação ou sem que seja necessário que o legislador da União adopte regulamentações complementares, algumas disposições de um regulamento podem necessitar, para a sua execução, da adopção de medidas de aplicação quer por parte dos Estados‑Membros quer por parte do próprio legislador da União.
É o que sucede no contexto da protecção dos interesses financeiros da União, no que diz respeito às sanções administrativas aplicadas às diferentes categorias de actores identificadas no Regulamento n.° 2988/95. É o caso nomeadamente das sanções mencionadas nos artigos 5.º e 7.º do referido regulamento quando estas disposições se limitam a estabelecer as regras gerais de controlos e das sanções com o objectivo de proteger os interesses financeiros da União e, em especial, não determinam de forma precisa qual das sanções enumeradas no referido artigo 5.° deve ser aplicada a um caso de uma irregularidade que lese os interesses financeiros da União nem qual a categoria de actores que nesse caso deve ser objecto de tal sanção.
(cf. n.os 32‑34, 36, 43, disp. 1)
2. Em circunstâncias em que a regulamentação sectorial da União ainda não previa a obrigação de os Estados‑Membros preverem sanções eficazes nos casos em que uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e de vigilância e aprovada por um Estado‑Membro tenha emitido certificados falsos, o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, não obsta a que os Estados‑Membros apliquem uma sanção a essa sociedade, na sua qualidade de pessoa que tenha «participado na execução da irregularidade» ou de pessoa que «[tenha] de responder» por esta na acepção desta disposição, desde que, no entanto, a aplicação de tal sanção assente numa base legal clara e inequívoca, facto que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar.
(cf. n.° 62, disp. 2)
3. A comunicação, a uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e de vigilância que emitiu um certificado de introdução no consumo para uma operação de exportação precisa, de um relatório de investigação que realça uma irregularidade ligada a essa operação, a apresentação a essa sociedade de um pedido de exibição de documentos suplementares destinados a controlar a realidade da introdução no consumo e o envio de uma carta registada que aplica uma sanção à referida sociedade por ter participado na realização de uma irregularidade na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, constituem actos suficientemente precisos de que foi dado conhecimento à pessoa em causa e que têm em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, que, por conseguinte, interrompem a prescrição dos procedimentos na acepção do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do referido regulamento.
(cf. n.° 70, disp. 3)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
28 de Outubro de 2010 (*)
«Reenvio prejudicial – Lesão dos interesses financeiros da União Europeia – Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 – Artigos 1.°, 3.°, n.° 1, terceiro travessão, 5.° e 7.° – Regulamento (CEE) n.° 3665/87 – Artigos 11.° e 18.°, n.° 2, alínea c) – Conceito de operador económico – Pessoas que tenham participado na execução da irregularidade – Pessoas obrigadas a responder pela irregularidade ou a evitar que a mesma seja cometida – Sanção administrativa – Efeito directo – Prescrição do procedimento – Interrupção»
No processo C‑367/09,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo hof van beroep te Antwerpen (Bélgica), por decisão de 8 de Setembro de 2009, entrado no Tribunal de Justiça em 14 de Setembro de 2009, no processo
Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau
contra
SGS Belgium NV,
Firme Derwa NV,
Centraal Beheer Achmea NV,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot, presidente de secção, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (relator) e A. Prechal, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 17 de Junho de 2010,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da SGS Belgium NV, por M. Storme, avocat,
– em representação da Firme Derwa NV, por L. Wysen e J. Gevers, avocats,
– em representação do Governo belga, por J.‑C. Halleux, na qualidade de agente, assistido por P. Bernaerts e E. Vervaeke, advocaten,
– em representação do Governo austríaco, por E. Riedl, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por A. Bouquet e F. Wilman, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 15 de Julho de 2010,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, 5.° e 7.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (Instituto belga de Intervenção e de Restituição, a seguir «BIRB») à SGS Belgium NV (a seguir «SGS Belgium»), sociedade especializada no controlo e vigilância, à Firme Derwa NV (a seguir «Firme Derwa»), sociedade exportadora, e à Centraal Beheer Achmea NV, sociedade de seguros, a propósito da aplicação de uma sanção à SGS Belgium, por ter permitido que a Firme Derwa obtivesse indevidamente uma restituição à exportação.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.° 2988/95
3 O segundo a quinto, sétimo, oitavo, décimo e décimo terceiro considerandos do Regulamento n.° 2988/95 têm a seguinte redacção:
«Considerando que mais de metade das despesas das Comunidades é paga aos beneficiários por intermédio dos Estados‑Membros;
Considerando que as regras dessa gestão descentralizada e dos regimes de controlo são objecto de disposições pormenorizadas que diferem consoante as políticas comunitárias em questão; que, no entanto, importa combater em todos os domínios os actos lesivos dos interesses financeiros das Comunidades;
Considerando que a eficácia da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades exige a criação de um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas comunitárias;
Considerando que os comportamentos que constituem irregularidades, bem como as medidas e sanções administrativas que lhes dizem respeito, estão previstos em regulamentos sectoriais em conformidade com o presente regulamento;
[…]
Considerando que as sanções administrativas comunitárias devem assegurar uma protecção adequada dos referidos interesses; que é necessário definir regras gerais aplicáveis a essas sanções;
Considerando que o direito comunitário instituiu sanções administrativas comunitárias no âmbito da política agrícola comum; que devem ser igualmente instituídas sanções da mesma natureza noutros domínios;
[…]
Considerando que, em virtude da exigência geral de equidade e do princípio da proporcionalidade, bem como à luz do princípio ne bis in idem, convém prever, na observância do acervo comunitário e das disposições previstas nas regulamentações comunitárias específicas vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento, disposições adequadas para evitar a cumulação de sanções pecuniárias comunitárias e de sanções penais nacionais impostas pelos mesmos factos à mesma pessoa;
[…]
Considerando que o direito comunitário impõe à Comissão e aos Estados‑Membros a obrigação de controlarem a utilização, para os fins previstos, dos meios orçamentais das Comunidades; que é conveniente prever regras comuns que se apliquem de forma complementar em relação à regulamentação vigente.»
4 O artigo 1.° deste regulamento prevê:
«1. Para efeitos da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.
2. Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»
5 O artigo 2.° do referido regulamento dispõe:
«1. Os controlos e as medidas e sanções administrativas são instituídos na medida em que sejam necessários para assegurar a aplicação correcta do direito comunitário. Devem ser efectivos, proporcionados e dissuasores, a fim de assegurar uma protecção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.
2. Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num acto comunitário anterior à irregularidade. Se disposições da regulamentação comunitária que estabelecem sanções administrativas forem alteradas em momento posterior, as disposições menos severas são aplicáveis retroactivamente.
3. As disposições do direito comunitário determinam a natureza e o âmbito das medidas e sanções administrativas necessárias à aplicação correcta da regulamentação considerada em função da natureza e da gravidade da irregularidade, do benefício concedido ou da vantagem recebida e do grau de responsabilidade.
4. Sob reserva do direito comunitário aplicável, os procedimentos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários são regidos pelo direito dos Estados‑Membros.»
6 O artigo 3.°, n.° 1, do mesmo regulamento enuncia:
«O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.° 1 do artigo 1.° Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
[…]
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
[...]»
7 O artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95, que figura sob o título II epigrafado «Medidas e sanções administrativas», prevê:
«1. Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
– através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
– através da perda total ou parcial da garantia constituída a favor do pedido de uma vantagem concedida ou aquando do recebimento de um adiantamento.
2. A aplicação das medidas referidas no n.° 1 limita‑se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa.
3. Os actos relativamente aos quais se prove terem por fim obter uma vantagem contrária aos objectivos do direito comunitário aplicável nas circunstâncias, criando artificialmente condições necessárias à obtenção dessa vantagem, têm como consequência, consoante o caso, quer a não obtenção da vantagem quer a sua retirada.
4. As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
8 O artigo 5.°, n.os 1 e 2, do referido regulamento dispõe:
«1. As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:
a) Pagamento de multa administrativa;
b) Pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas, eventualmente acrescidas de juros; este montante complementar, determinado de acordo com uma percentagem a fixar em regulamentações específicas, não pode ultrapassar o nível estritamente necessário para lhe conferir carácter dissuasor;
c) Privação total ou parcial da vantagem concedida pela regulamentação comunitária, mesmo que o agente tenha beneficiado indevidamente de apenas parte dessa vantagem;
[…]
g) Outras sanções de carácter exclusivamente económico, de natureza e âmbito equivalentes, previstas nas regulamentações sectoriais adoptadas pelo Conselho em função das necessidades específicas do sector em causa e na observância das competências de execução conferidas à Comissão pelo Conselho.
2. Sem prejuízo das disposições previstas nas regulamentações sectoriais vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento, as restantes irregularidades apenas podem dar lugar às sanções não equiparáveis a uma sanção penal previstas no n.° 1, desde que essas sanções sejam indispensáveis para a aplicação correcta da regulamentação.»
9 Nos termos do artigo 7.° do mesmo regulamento:
«As medidas e sanções administrativas comunitárias podem ser aplicadas aos agentes económicos referidos no artigo 1.°, ou seja, às pessoas singulares ou colectivas, e às outras entidades a quem o direito nacional reconhece capacidade jurídica, que tenham cometido uma irregularidade. Podem ser igualmente aplicadas às pessoas que tenham participado na execução da irregularidade e às pessoas que tenham de responder pela irregularidade ou evitar que ela seja praticada.»
Regulamento (CEE) n.° 3665/87
10 O artigo 11.°, n.os 1 e 3, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 495/97 da Comissão, de 18 de Março de 1997 (JO L 77, p. 12, a seguir «Regulamento n.° 3665/87»), prevê:
«1. Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será a aplicável aos produtos efectivamente exportados, diminuída de um montante correspondente:
a) À metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada;
b) Ao dobro da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas.
[…]
As sanções previstas no presente número são aplicáveis sem prejuízo da aplicação de sanções suplementares previstas a nível nacional.
[...]
3. Sem prejuízo da obrigação de pagar o montante negativo referido no quarto parágrafo do n.° 1, em caso de pagamento indevido de uma restituição, o beneficiário é obrigado a reembolsar os montantes indevidamente recebidos – o que inclui qualquer sanção aplicável nos termos do primeiro parágrafo do n.° 1 […]»
11 O artigo 18.° do Regulamento n.° 3665/87 dispõe:
«1. A prova do cumprimento das formalidades aduaneiras de introdução no consumo é produzida, à escolha do exportador, pela apresentação de um dos seguintes documentos:
a) Documento aduaneiro […];
b) Certificado de descarga e de introdução no consumo, emitido por uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância, e aprovada por um Estado‑Membro. A data e o número do documento aduaneiro de introdução no consumo devem constar do certificado em causa.
2. Se o exportador não conseguir obter o documento escolhido em conformidade com as alíneas a) ou b) do n.° 1 depois de ter cumprido as formalidades adequadas para obter esse documento ou caso existam dúvidas quanto à autenticidade do documento apresentado, a prova do cumprimento das formalidades aduaneiras de introdução no consumo pode ser considerada produzida pela apresentação de um ou vários dos documentos seguintes:
[...]
c) Certificado de descarga emitido por uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância e aprovada por um Estado‑Membro, que ateste, além disso, que o produto deixou a zona portuária ou, pelo menos, que, com o seu conhecimento, o produto não foi objecto de um carregamento consecutivo com vista a uma reexportação;
[…]»
Direito nacional
12 O artigo 1.° do Decreto Real de 4 de Janeiro de 1985 que fixa as condições de aprovação das sociedades encarregadas da emissão de um certificado de descarga, no país de destino, de mercadorias exportadas no âmbito da política agrícola comum (arrêté royal du 4 janvier 1985 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation de déchargement dans le pays de destination de marchandises exportées dans le cadre de la politique agricole commune, Moniteur belge de 21 de Fevereiro de 1985, p. 1937) tem a seguinte redacção:
«Os certificados que provem que as mercadorias exportadas são objecto de descarga no país de destino só podem, para efeitos da aplicação da política agrícola comum, ser aceites pelos serviços competentes, se forem emitidos por sociedades especializadas no plano internacional em matéria de controlo e vigilância, aprovadas para esse efeito por despachos dos Ministros responsáveis pelas pastas da Economia e da Agricultura.»
13 O artigo 2.°, n.° 2, deste decreto real prevê:
«A sociedade compromete‑se:
1° A ser solidariamente responsável, com as outras partes que participem ou que estejam envolvidas nas operações de exportação, pelas consequências financeiras dos certificados por ela emitidos;
2° A permitir, a qualquer momento, o acesso às suas instalações, aos funcionários [...], e a autorizar que esses funcionários consultem todos os documentos relativos aos certificados emitidos;
[…]»
14 O referido decreto real foi revogado pelo Decreto Real de 28 de Fevereiro de 1999 que fixa as condições de aprovação das sociedades encarregadas da emissão de um certificado de descarga e de introdução no consumo ou de um certificado de descarga, no país de destino, de mercadorias exportadas no âmbito da política agrícola comum (arrêté royal du 28 février 1999 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation de déchargement et de mise à la consommation ou d’une attestation de déchargement dans le pays de destination, de marchandises exportées dans le cadre de la politique agricole commune, Moniteur belge de 22 de Junho de 1999, p. 23534).
15 Nos termos do artigo 2.°, § 1, 2°, alínea a), deste decreto real, «[a] sociedade compromete‑se: a) a ser solidariamente responsável, com as outras partes que participem ou que estejam envolvidas nas operações de exportação, pelas consequências financeiras dos certificados por ela emitidos».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
16 Em 6 de Junho de 1997, a Firme Derwa vendeu para exportação para o Egipto um lote de 741 144 quilogramas de carne de vaca e, a este título, solicitou ao BIRB as restituições à exportação. Este exportador recebeu assim, através da constituição de uma garantia, um montante de 1 407 268,90 euros, no âmbito do regime de prefinanciamento.
17 Para adquirir definitivamente o montante total da restituição, a Firme Derwa tinha de provar a importação do lote de carne em causa no Egipto. O navio que transportou o carregamento de carne chegou ao seu destino em 19 de Junho de 1997. Em 10 de Fevereiro de 1998, a Firme Derwa enviou ao BIRB um certificado, emitido pela SGS Belgium em 4 de Novembro de 1997, que confirmava a autorização de saída das mercadorias, por parte das autoridades aduaneiras egípcias, para efeitos da sua introdução no consumo.
18 Em 5 de Junho de 1998, o BIRB liberou a garantia constituída pela Firme Derwa, que adquiriu definitivamente as restituições à exportação em causa.
19 Na sequência de um inquérito efectuado pela Inspecção Económica do Ministério dos Assuntos Económicos belga, apurou‑se que a SGS Egypt Ltd informou a SGS Belgium, por telecópia de 24 de Setembro de 1997, de que não podia ter havido importação no Egipto das mercadorias em causa, devido à proibição de importação, decidida por aquele Estado terceiro, da carne de vaca proveniente da Bélgica.
20 O BIRB enviou à SGS Belgium relatórios respeitantes a esse inquérito, através de missivas de 13 de Agosto de 1998, bem como de 9 e 14 de Outubro do mesmo ano. Por carta de 21 de Abril de 1999, o BIRB solicitou ainda a esta sociedade que lhe fornecesse os documentos aduaneiros com base nos quais a referida sociedade tinha emitido o seu certificado de 4 de Novembro de 1997.
21 Constatando que a SGS Belgium não dera seguimento ao seu pedido, o BIRB concluiu, numa carta de 5 de Fevereiro de 2002 enviada àquela sociedade, que as mercadorias não tinham sido importadas no Egipto para a respectiva introdução no consumo e, por conseguinte, o BIRB decidiu aplicar à SGS Belgium, com base no artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87, uma sanção administrativa equivalente a 200% do montante de 1 407 268,90 euros indevidamente recebido pela Firme Derwa graças ao certificado emitido por esta sociedade de controlo. Por outro lado, foi solicitado à SGS Belgium o pagamento de um montante equivalente à referida restituição e de uma majoração, pelo que foi exigido a esta sociedade um montante total de 4 503 260,74 euros.
22 Por carta de 29 de Abril de 2002, a SGS Belgium informou o BIRB de que, na sequência de um inquérito interno, havia sido apurado que as mercadorias em causa só foram importadas no Egipto provisoriamente e que tinham sido finalmente exportadas para a África do Sul. Contudo, numa carta de 27 de Maio de 2002, a SGS Belgium sublinhou que fora involuntariamente que havia prestado as informações incorrectas.
23 Por citação notificada em 16 de Setembro de 2003, o BIRB intentou no rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Tribunal de Primeira Instância de Antuérpia) uma acção contra a SGS Belgium, na qual pediu a condenação desta na referida sanção administrativa. Esta sociedade requereu então a intervenção principal provocada da Firme Derwa e da Centraal Beheer Achmea NV.
24 Por decisão de 13 de Janeiro de 2006, aquele órgão jurisdicional julgou improcedente a acção intentada pelo BIRB e indeferiu o pedido de intervenção principal provocada apresentado pelo SGS Belgium, por serem infundados. O referido órgão jurisdicional constatou, em primeiro lugar, que o prazo de prescrição de quatro anos, previsto no artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, não tinha corrido porque tinha sido interrompido, na acepção do terceiro parágrafo da mesma disposição, devido ao envio da carta de 5 de Fevereiro de 2002 do BIRB, em que este determinou a sanção administrativa contra a SGS Belgium.
25 No entanto, o rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen considerou que os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2988/95 não constituíam base jurídica bastante para aplicar uma sanção administrativa a uma sociedade como a SGS Belgium. Com efeito, segundo este órgão jurisdicional, ao contrário do artigo 3.° do Regulamento n.° 2988/95, estas disposições atribuem aos Estados‑Membros uma margem de apreciação e não prevêem uma obrigação de aplicar sanções. Deste modo, cabe ao legislador da União ou aos legisladores nacionais prever, em regulamentações sectoriais, quais os operadores que, para além do exportador beneficiário das restituições, são responsáveis pelo pagamento das sanções. Do mesmo modo, cabe‑lhes definir essas sanções. Por outro lado, o Regulamento n.° 3665/87 não contém nenhuma disposição que permita que aos participantes numa operação de exportação sejam aplicadas sanções por irregularidades cometidas pelo exportador.
26 O BIRB interpôs recurso desta decisão para o órgão jurisdicional de reenvio, alegando nomeadamente que, nos termos do Decreto Real de 4 de Janeiro de 1985, a SGS Belgium era solidariamente responsável, com o exportador, pelas consequências financeiras decorrentes dos certificados por ela emitidos. Ora, uma vez que esta sociedade criou artificialmente as condições que permitiam ao exportador beneficiar indevidamente de uma restituição à exportação e que o exportador, a Firme Derwa, ignorava que o certificado entregue continha um erro e não incorreu em negligência alguma, o BIRB considerou que a restituição não lhe devia ser exigida nem que havia que lhe aplicar uma sanção administrativa. O BIRB alegou, em substância, que, ainda que a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87, vise, em princípio, apenas o exportador, devido à regra da co‑responsabilidade da sociedade de controlo e vigilância prevista no direito nacional, era possível, nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95, aplicar esta sanção à referida sociedade, na sua qualidade de pessoa que pode ser responsabilizada por uma irregularidade na acepção desta disposição. O BIRB também alegou que, seja como for, mesmo que não fosse constatada nenhuma intenção fraudulenta, a SGS Belgium deveria ser condenada, pelo menos, no pagamento da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87.
27 Pelo seu lado, a SGS Belgium sustentou nomeadamente que, caso possa ser considerada responsável, deve tratar‑se de uma responsabilidade solidária com o exportador e a sociedade de seguros, uma vez que os montantes reclamados são devidos pelo exportador e que o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 bem como o artigo 2.°, n.° 2, ponto 1, do Decreto Real de 4 de Janeiro de 1985 implicam uma solidariedade entre os actores que intervêm numa operação de exportação.
28 Foi nestas condições que o hof van beroep te Antwerpen (Tribunal de Recurso de Antuérpia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) As disposições dos artigos 5.° e 7.° do Regulamento […] n.° 2988/95 […] têm efeito directo nas ordens jurídicas nacionais, visto os Estados‑Membros não disporem de uma margem de discricionariedade, sem que seja necessário as autoridades nacionais tomarem medidas de aplicação?
2) Uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e de vigilância e aprovada pelo Estado‑Membro em que a declaração de exportação foi aceite, neste caso [o Reino da] Bélgica, e que emitiu uma declaração de descarga, na acepção do artigo 18.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento […] n.° 3665/87, incorrecta, pode ser considerada um agente económico na acepção do artigo 1.° do Regulamento […] n.° 2988/95 ou uma pessoa que participou na execução de uma irregularidade ou que deve responder por uma irregularidade ou evitar que ela seja praticada, na acepção do artigo 7.° do referido regulamento?
3) A comunicação de um relatório de investigação elaborado pela Inspecção Económica, ou de um ofício que solicita a entrega de documentos suplementares para prova da introdução no consumo, ou de uma carta registada que aplica uma sanção, pode ser considerada um acto tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, na acepção do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento […] 2988/95 […]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
29 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, na realidade, saber se os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2988/95 são aplicáveis de maneira a que possam ser impostas sanções administrativas, na acepção deste regulamento, apenas com base nestas disposições.
30 A SGS Belgium, a Firme Derwa e o Governo austríaco alegam, em substância, que os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2988/95 não têm efeito directo, uma vez que só podem ser impostas sanções administrativas às diferentes categorias de actores que intervêm no processo de controlo da regularidade e da legalidade dos pagamentos obtidos a partir do orçamento da União, se, no momento em que a irregularidade foi cometida, estivessem em vigor regulamentações sectoriais da União que definem o tipo de sanções e a categoria de actores em causa. Alegam, a este respeito, que, no momento em que foram efectuadas as exportações em causa no processo principal, essa regulamentação sectorial não existia relativamente às sociedades de controlo e vigilância.
31 Em contrapartida, o Governo belga e a Comissão Europeia consideram que, quando uma categoria de actores ainda não tenha sido objecto de uma regulamentação sectorial da União, como o Regulamento n.° 3665/87, relativamente às restituições indevidamente recebidas pelos exportadores beneficiários, os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2988/95, na medida em que prevêem, de uma maneira geral, que pode ser aplicada uma sanção administrativa a outros actores para além do beneficiário das restituições à exportação, são directamente aplicáveis por força do artigo 288.°, n.° 2, TFUE.
32 A este respeito, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito da União, as disposições de um regulamento produzem, regra geral, um efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação (v. acórdãos de 17 de Maio de 1972, Leonesio, 93/71, Colect., p. 93, n.° 5, e de 24 de Junho de 2004, Handlbauer, C‑278/02, Colect., p. I‑6171, n.° 25) ou sem que seja necessário que o legislador da União adopte regulamentações complementares.
33 No entanto, algumas disposições de um regulamento podem necessitar, para a sua execução, da adopção de medidas de aplicação (v., neste sentido, acórdão de 11 de Janeiro de 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Colect., p. I‑103, n.° 26), quer por parte dos Estados‑Membros quer por parte do próprio legislador da União.
34 É o que sucede, no contexto da protecção dos interesses financeiros da União, no que diz respeito às sanções administrativas aplicadas às diferentes categorias de actores identificadas no Regulamento n.° 2988/95.
35 Com efeito, relativamente às irregularidades intencionais ou causadas por negligência, o artigo 5.° deste regulamente limita‑se a prever que estas «podem» conduzir a certas sanções administrativas enumeradas neste artigo, ao passo que, no que se refere às categorias de actores susceptíveis de ser objecto de tais sanções, o artigo 7.° do citado regulamento prevê que as referidas sanções «podem» ser aplicadas não só aos agentes económicos que tenham cometido a irregularidade mas também às pessoas que tenham participado na execução da irregularidade, bem como àqueles que estejam obrigados a responder pela irregularidade ou a evitar que ela seja cometida.
36 Há assim que constatar que estas disposições se limitam a estabelecer as regras gerais de controlos e sanções com a finalidade de protecção dos interesses financeiros da União (v. acórdão de 13 de Março de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C‑383/06 a C‑385/06, Colect., p. I‑1561, n.° 39). Em especial, as referidas disposições não determinam de forma precisa qual das sanções enumeradas no artigo 5.° do Regulamento n.° 2988/95 deve ser aplicada no caso de uma irregularidade que lese os interesses financeiros da União, nem qual a categoria de actores que deve então ser objecto de tal sanção.
37 A este respeito, há que acrescentar, por um lado, que resulta do artigo 2.° do Regulamento n.° 2988/95, nomeadamente do seu n.° 3, lido em conjugação com o quinto e o oitavo considerando deste regulamento, que cabe ao legislador da União prever regulamentações sectoriais que instituam sanções administrativas, à semelhança das que já existiam quando o referido regulamento foi adoptado no âmbito da política agrícola comum. Além disso, como resulta do sétimo considerando do mesmo regulamento, este visa estabelecer regras gerais que se imponham a essas regulamentações sectoriais.
38 Por outro lado, resulta do artigo 2.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2988/95 que, sob reserva da regulamentação existente da União, os procedimentos relativos à aplicação dos controlos assim como das medidas e das sanções administrativas previstas nessa regulamentação são regidos pelo direito dos Estados‑Membros.
39 Além do mais, refira‑se que é certo que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95 prevê, em conformidade com o princípio da legalidade dos delitos e das penas, que nenhuma sanção administrativa pode ser proferida enquanto um acto da União anterior à irregularidade não a tiver instituído.
40 No entanto, como resulta do artigo 325.° TFUE, os Estados‑Membros são obrigados, para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da União, a tomar as mesmas medidas que adoptarem para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses. Por conseguinte e atendendo aos objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 2988/95, quando o legislador da União não tenha adoptado regulamentações sectoriais para proteger os interesses financeiros da União face ao comportamento de determinados actores, os Estados‑Membros podem manter ou adoptar disposições neste domínio, destinadas aos referidos actores, desde que estas sejam consideradas necessárias ao combate à fraude e respeitem os princípios gerais do direito da União, nomeadamente o da proporcionalidade, assim como as regras gerais definidas no referido regulamento e eventuais regulamentações sectoriais da União existentes, relativas a outros actores.
41 Com efeito, há que sublinhar que, quando uma regulamentação da União não contenha nenhuma disposição específica que preveja uma sanção em caso de violação desta, ou quando essa regulamentação preveja que determinadas sanções podem ser aplicadas em caso de violação do direito da União, mas não fixa de maneira exaustiva as sanções que os Estados‑Membros podem aplicar, o artigo 4.°, n.° 3, TUE impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas efectivas para sancionar comportamentos que lesem os interesses financeiros da União (v., neste sentido, acórdãos de 21 de Setembro de 1989, Comissão/Grécia, 68/88, Colect., p. 2965, n.° 23, e de 8 de Julho de 1999, Nunes e de Matos, C‑186/98, Colect., p. I‑4883, n.os 12 e 14).
42 Além disso, é incompatível com os objectivos prosseguidos pelo artigo 325.° TFUE, que impõe tanto à União como aos seus Estados‑Membros a obrigação de combater a fraude e as irregularidades lesivas dos interesses financeiros da União, limitar a acção dos Estados‑Membros contra uma categoria de actores que ainda não foi objecto de uma regulamentação sectorial adoptada a nível da União. Com efeito, para tornar efectiva a protecção dos interesses financeiros da União, é imperativo que a dissuasão e a luta contra a fraude e as outras irregularidades intervenham a todos os níveis em que os referidos interesses possam ser afectados por tais fenómenos, em especial porque os fenómenos assim combatidos implicam frequentemente actores situados em diferentes níveis (v., neste sentido, acórdão de 10 de Julho de 2003, Comissão/BEI, C‑15/00, Colect., p. I‑7281, n.° 135). Por outro lado, há que referir que o mesmo ocorre no que diz respeito ao papel desempenhado pelas sociedades de controlo e vigilância na regularidade dos pagamentos das restituições à exportação.
43 Atendendo ao que foi exposto, há que responder à primeira questão que os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2988/95 não se aplicam de maneira a que uma sanção administrativa possa ser aplicada apenas com base nestas disposições, uma vez que, no contexto da protecção dos interesses financeiros da União, a aplicação de uma sanção administrativa a uma categoria de pessoas exige que, antes de a irregularidade em causa ser cometida, o legislador da União tenha adoptado uma regulamentação sectorial que defina essa sanção e as condições da sua aplicação a essa categoria de pessoas, ou, se for caso disso, quando essa regulamentação ainda não tiver sido adoptada a nível da União, que o direito do Estado‑Membro onde essa irregularidade foi cometida tenha previsto a aplicação de uma sanção administrativa à referida categoria de pessoas.
Quanto à segunda questão
44 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, em circunstâncias como as do processo principal, em que a regulamentação sectorial da União ainda não previa a obrigação de os Estados‑Membros preverem sanções eficazes nos casos em que uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância e aprovada por um Estado‑Membro emitiu certificados falsos, o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 obsta a que os Estados‑Membros, com fundamento em medidas nacionais, apliquem uma sanção a essa sociedade, na sua qualidade de pessoa que tenha «participado na execução da irregularidade» ou de pessoa que «[tenha] de responder» por esta, ou ainda de pessoa que devia ter «[evitado] que ela seja praticada» na acepção desta disposição.
45 A este respeito, há que referir que, ao emitir um certificado falso de descarga e de introdução no consumo na acepção do artigo 18.° do Regulamento n.° 3665/87, certificado que permite que um exportador beneficie indevidamente de uma restituição à exportação, uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância e aprovada por um Estado‑Membro pode ser considerada a pessoa que tenha «participado na execução da irregularidade», na acepção do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95, e à qual, por esse motivo, podem ser aplicadas medidas e sanções administrativas, na acepção desse regulamento. Tal sociedade pode também ser considerada a pessoa que está obrigada a responder pela irregularidade na acepção desta disposição, quando o direito nacional preveja a responsabilidade desta sociedade pelas consequências financeiras que resultam dos certificados emitidos por esta última.
46 No entanto, como foi constatado no n.° 43 do presente acórdão, para que essa sanção seja aplicada, é necessário que uma regulamentação sectorial da União ou, caso essa regulamentação não exista, uma regulamentação nacional tenha previsto a aplicação de uma sanção administrativa a essa categoria de actores.
47 Ora, quando foram efectuadas as importações em causa no processo principal, não existia, no direito da União, nenhuma regulamentação sectorial na acepção do Regulamento n.° 2988/95 que regulasse especificamente as sanções a prever em situações de lesão dos interesses financeiros da União resultantes da emissão, por essas sociedades de controlo e vigilância, de certificados falsos de descarga e de introdução no consumo.
48 Com efeito, só desde a adopção do Regulamento (CE) n.° 1253/2002 da Comissão, de 11 de Julho de 2002, que altera o Regulamento (CE) n.° 800/1999 que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 183, p. 12), é que um novo artigo 16.°‑C deste último regulamento passou a dispor que «[o]s Estados‑Membros que aprovem SCV [sociedades de controlo e vigilância] estabelecerão um sistema eficaz de sanções aplicáveis caso uma SCV aprovada emita um certificado falso».
49 Em contrapartida, o artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 previa regras precisas relativas à recuperação, junto do exportador, de restituições à exportação indevidamente recebidas por este, acompanhadas da imposição de uma sanção, nomeadamente quando o exportador tenha obtido essa vantagem indevida por ter fornecido intencionalmente dados falsos, bem como de sanções adicionais que possam estar previstas no direito nacional. Por conseguinte, no processo principal, põe‑se a questão de saber se as autoridades nacionais podiam renunciar a recuperar a restituição junto do exportador e a aplicar‑lhe uma sanção administrativa, preferindo dirigir‑se à sociedade de controlo e vigilância, que é solidariamente responsável, nos termos do direito nacional, pelas consequências financeiras resultantes dos certificados que emitiu.
50 No que respeita aos auxílios conferidos pelo orçamento da União no âmbito dos fundos estruturais e da política agrícola comum, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de constatar que o exercício, pelo Estado‑Membro, de um poder de apreciação quanto à oportunidade de exigir ou não a restituição dos auxílios indevida ou ilegalmente concedidos é incompatível com as obrigações que a regulamentação da União, aplicável nesses sectores, impõe às Administrações nacionais para que recuperem os auxílios indevida ou ilegalmente pagos (v., neste sentido, acórdãos de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, n.° 22, e acórdão Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, já referido, n.° 38).
51 O mesmo se diga, em princípio, da obrigação de os Estados‑Membros recuperarem junto dos exportadores as restituições indevidamente recebidas por estes, obrigação prevista no artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 e acompanhada da sanção prevista no n.° 1, primeiro parágrafo, alíneas a) ou b), deste artigo assim como de sanções adicionais eventualmente previstas no direito nacional.
52 Antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1253/2002, é certo que os Estados‑Membros não estavam obrigados a prever, em caso de restituições indevidamente recebidas por um exportador, sanções contra uma sociedade de controlo e vigilância que tivesse fornecido um certificado falso. No entanto, esta circunstância não obsta a que os Estados‑Membros, como se constatou no n.° 40 do presente acórdão, mantenham ou adoptem, no contexto da protecção dos interesses financeiros da União, disposições nacionais que prevejam a aplicação de sanções administrativas a essa categoria de actores, à qual o legislador da União atribuiu a missão de colaborar na verificação da regularidade das operações de exportação que beneficiem de restituições conferidas pelo orçamento da União. Aliás, essas medidas limitam‑se a antecipar a obrigação que passou a incumbir aos referidos Estados por força do disposto no artigo 16.°‑C do Regulamento (CE) n.° 800/1999 da Comissão, de 15 de Abril de 1999, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 102, p. 11), conforme alterado pelo Regulamento n.° 1253/2002.
53 Daqui resulta que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal e sob reserva da verificação, por parte do órgão jurisdicional de reenvio, da aplicação do Decreto Real de 4 de Janeiro de 1985, mencionado no seu pedido de decisão prejudicial, não existindo uma regulamentação sectorial da União aplicável ratione temporis às sociedades de controlo e vigilância, os Estados‑Membros podiam prever uma responsabilidade solidária deste tipo de sociedades com o exportador, na sua qualidade de pessoa que participou na execução da irregularidade ou de pessoa que está obrigada a responder por esta, pelas consequências financeiras resultantes da emissão por estas últimas de certificados de descarga e de introdução no consumo que permitiram que esse exportador beneficiasse indevidamente de restituições à exportação, em detrimento do orçamento da União.
54 No litígio no processo principal, verifica‑se, no entanto, que as autoridades nacionais pretendem, por um lado, recuperar junto da SGS Belgium o montante da restituição indevida e, por outro, aplicar a esta sociedade de controlo e vigilância as sanções administrativas previstas no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87, que são normalmente aplicadas ao exportador, invocando, para tal, o efeito directo do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 e a existência, no direito nacional, de uma responsabilidade solidária dessa sociedade com o exportador. Em especial, o BIRB considera que o facto de a sociedade de controlo e vigilância em causa no processo principal ter intencionalmente transmitido um certificado errado permite que se considere preenchida a condição de aplicação da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87. No entanto, a título subsidiário, o BIRB também sustenta perante o órgão jurisdicional de reenvio que, caso se venha a considerar que não houve intenção fraudulenta, a SGS Belgium deve ser condenada no pagamento da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), deste regulamento.
55 A este respeito, a recuperação da restituição indevidamente recebida, como se constatou no n.° 51 do presente acórdão, deve ser feita junto do exportador que beneficiou indevidamente dessa restituição.
56 No que respeita à aplicação da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), do referido regulamento, há que salientar que esta só pode ser imposta quando «o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas». Por conseguinte, o legislador da União previu expressamente que esta condição de aplicação só tem de estar preenchida em relação ao exportador.
57 Nestas condições, se, no litígio no processo principal, resultar que o exportador ignorava que certificado de introdução no consumo, que foi intencionalmente transmitido pela sociedade de controlo e vigilância, continha um erro, facto que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, não se pode considerar que aquele transmitiu intencionalmente dados falsos, na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 3665/87, pelo que a sanção prevista nesta disposição não pode ser aplicada ao exportador nem, em aplicação de uma regra nacional de responsabilidade solidária, à referida sociedade de controlo e vigilância.
58 Pelo contrário, nesse caso, poderia ser aplicada a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87. Com efeito, esta é aplicável mesmo quando o exportador não tenha cometido nenhuma falta (v. acórdão de 24 de Abril de 2008, AOB Reuter, C‑143/07, Colect., p. I‑3171, n.° 17).
59 A este respeito, por um lado, só aos operadores que pediram para beneficiar de restituições à exportação é que a sanção pode, em princípio, ser aplicada, quando resulte que as informações fornecidas por esses operadores em apoio do seu pedido são erradas. Por outro lado, na medida em que exista um risco real de o exportador, que é frequentemente o último elo de uma cadeia contratual de compras para revenda, se poder eximir à responsabilidade ligada à inexactidão da sua declaração, devido à eventualidade de um erro, de uma negligência ou de uma fraude a montante dessa cadeia, o artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87, responsabiliza‑o, sob pena de sanções, pela exactidão da sua declaração (v., neste sentido, acórdão de 11 de Julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Colect., p. I‑6453, n.os 42, 61 e 62). Com efeito, este exportador é livre de escolher os seus co‑contratantes e compete‑lhe tomar as devidas precauções, quer incluindo nos contratos que conclui com estes últimos cláusulas nesse sentido quer subscrevendo um seguro específico (acórdão AOB Reuter, já referido, n.° 36).
60 No entanto, numa situação em que o exportador obtenha uma restituição à exportação, servindo‑se de um certificado de introdução no consumo cuja emissão a legislação da União exige que seja feita por uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância, e em que se verifique que, sem que o exportador disso tivesse conhecimento, essa sociedade emitiu um certificado falso que permite que o segurador que cobre os riscos inerentes à operação de exportação não indemnize uma perda ligada à não realização dessa operação, o artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 não se opõe a que, em aplicação de uma disposição nacional que prevê uma responsabilidade solidária da sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância pelas consequências financeiras resultantes dos certificados por ela emitidos, a autoridade nacional decida recuperar junto dessa sociedade os montantes resultantes da aplicação ao exportador da sanção prevista no n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), deste artigo.
61 No entanto, há que referir que uma sanção, mesmo de carácter não penal, só pode ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca (v. acórdãos de 14 de Dezembro de 2000, Emsland‑Stärke, C‑110/99, Colect., p. I‑11569, n.° 56; Käserei Champignon Hofmeister, já referido, n.° 52, e de 6 de Abril de 2006, ED & F Man Sugar, C‑274/04, Colect., p. I‑3269, n.° 15).
62 Atendendo ao que foi exposto, há que responder à segunda questão que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, em que a regulamentação sectorial da União ainda não previa a obrigação de os Estados‑Membros preverem sanções eficazes nos casos em que uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância e aprovada por um Estado‑Membro tenha emitido certificados falsos, o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 não obsta a que os Estados‑Membros apliquem uma sanção a essa sociedade, na sua qualidade de pessoa que tenha «participado na execução da irregularidade» ou de pessoa que «[tenha] de responder» por esta na acepção desta disposição, desde que, no entanto, a aplicação de tal sanção assente numa base legal clara e inequívoca, facto que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto à terceira questão
63 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a comunicação, a uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância que emitiu um certificado de introdução no consumo para uma operação de exportação, de um relatório de investigação que realça uma irregularidade ligada a essa operação, a apresentação a essa sociedade de um pedido de exibição de documentos suplementares para controlar a realidade da introdução no consumo e o envio de uma carta registada que aplica uma sanção à referida sociedade por ter participado na realização de uma irregularidade constituem actos de que foi dado conhecimento à pessoa em causa e que têm em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade na acepção do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95.
64 Nas circunstâncias do litígio no processo principal, há que referir que, não existindo uma regulamentação sectorial da União que imponha a aplicação de sanções às sociedades especializadas no plano internacional em matéria de controlo e vigilância que participaram numa irregularidade que lesou os interesses financeiros da União, a aplicação da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 a essa sociedade, devido à existência, no direito nacional, de uma responsabilidade solidária desta última com o exportador, recai no domínio da discricionariedade e da competência dos Estados‑Membros no âmbito da sua política de luta contra a fraude. No entanto, nesse caso, os Estados‑Membros têm de respeitar os princípios gerais do direito da União e as regras gerais definidas no Regulamento n.° 2988/95 e nas regulamentações sectoriais da União eventualmente aplicáveis a outros actores.
65 Assim, há que constatar que, quando decide aplicar deste modo essa sanção a uma sociedade de controlo e vigilância, por existir no direito nacional uma responsabilidade solidária desta última com o exportador, a Administração nacional actua no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 2988/95.
66 Não prevendo o Regulamento n.° 3665/87 regras relativas à prescrição da acção de reembolso de restituições à exportação indevidamente recebidas, há que fazer referência ao artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 (acórdão de 15 de Janeiro de 2009, Bayerische Hypotheken‑ und Vereinsbank, C‑281/07, Colect., p. I‑91, n.° 16), uma vez que esta disposição é directamente aplicável nos Estados‑Membros, incluindo no domínio das restituições à exportação dos produtos agrícolas, na falta de regulamentação sectorial da União que preveja um prazo mais curto, mas não inferior a três anos, ou de regulamentação nacional que fixe um prazo de prescrição mais longo (acórdão Handlbauer, já referido, n.° 35).
67 Em conformidade com o disposto no artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente e que tenha em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade. Além disso, o prazo de prescrição corre de novo a contar de cada acto interruptivo.
68 Em geral, os prazos de prescrição têm por função garantir a segurança jurídica. Essa função não é plenamente cumprida se o prazo de prescrição referido no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 pudesse ser interrompido por qualquer acto de controlo, de ordem geral, da Administração nacional, que não tenha nenhuma relação com suspeitas de irregularidades relativas a operações circunscritas com suficiente precisão (v. acórdão Handlbauer, já referido, n.° 40).
69 No entanto, quando as autoridades nacionais transmitem a uma pessoa relatórios que realcem uma irregularidade para a qual ela contribuiu, ligada a uma operação de exportação precisa, lhe pedem informações suplementares sobre essa operação ou lhe aplicam uma sanção relacionada com a referida operação, aquelas autoridades nacionais adoptam actos suficientemente precisos que têm em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade na acepção do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95.
70 Por conseguinte, há que responder à terceira questão que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, a comunicação, a uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância que emitiu um certificado de introdução no consumo para uma operação de exportação precisa, de um relatório de investigação que realça uma irregularidade ligada a essa operação, a apresentação a essa sociedade de um pedido de exibição de documentos suplementares a fim de controlar a realidade da introdução no consumo e o envio de uma carta registada que aplica uma sanção à referida sociedade por ter participado na realização de uma irregularidade na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95 constituem actos suficientemente precisos de que foi dado conhecimento à pessoa em causa e que têm em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, que, por conseguinte, interrompem a prescrição dos procedimentos na acepção do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do referido regulamento.
Quanto às despesas
71 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1) Os artigos 5.° e 7.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, não se aplicam de maneira a que uma sanção administrativa possa ser aplicada apenas com base nestas disposições, uma vez que, no contexto da protecção dos interesses financeiros da União, a aplicação de uma sanção administrativa a uma categoria de pessoas exige que, antes de a irregularidade em causa ser cometida, o legislador da União tenha adoptado uma regulamentação sectorial que defina essa sanção e as condições da sua aplicação a essa categoria de pessoas, ou, se for caso disso, quando essa regulamentação ainda não tiver sido adoptada a nível da União, que o direito do Estado‑Membro onde essa irregularidade foi cometida tenha previsto a aplicação de uma sanção administrativa à referida categoria de pessoas.
2) Em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, em que a regulamentação sectorial da União ainda não previa a obrigação de os Estados‑Membros preverem sanções eficazes nos casos em que uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância e aprovada por um Estado‑Membro tenha emitido certificados falsos, o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 não obsta a que os Estados Membros apliquem uma sanção a essa sociedade, na sua qualidade de pessoa que tenha «participado na execução da irregularidade» ou de pessoa que «[tenha] de responder» por esta na acepção desta disposição, desde que, no entanto, a aplicação de tal sanção assente numa base legal clara e inequívoca, facto que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
3) Em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, a comunicação, a uma sociedade especializada no plano internacional em matéria de controlo e vigilância que emitiu um certificado de introdução no consumo para uma operação de exportação precisa, de um relatório de investigação que realça uma irregularidade ligada a essa operação, a apresentação a essa sociedade de um pedido de exibição de documentos suplementares a fim de controlar a realidade da introdução no consumo e o envio de uma carta registada que aplica uma sanção à referida sociedade por ter participado na realização de uma irregularidade na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95 constituem actos suficientemente precisos de que foi dado conhecimento à pessoa em causa e que têm em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, que, por conseguinte, interrompem a prescrição dos procedimentos na acepção do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do referido regulamento.
Assinaturas
* Língua do processo: neerlandês.