Processo C‑297/08
Comissão Europeia
contra
República Italiana
«Incumprimento de Estado – Ambiente – Directiva 2006/12/CE – Artigos 4.° e 5.° – Gestão dos resíduos – Plano de gestão – Rede integrada e adequada de instalações de eliminação – Perigo para a saúde humana ou para o ambiente – Força maior – Perturbações da ordem pública – Criminalidade organizada»
Sumário do acórdão
1. Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação dos Estados‑Membros de criarem uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação
(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.°, n.° 1, e 7.°, n.° 3)
2. Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação das autoridades competentes de elaborarem um ou vários planos de gestão dos resíduos – Critérios de localização das instalações de eliminação
(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°, n.° 2)
3. Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação dos Estados‑Membros de criarem uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação – Opção por planos de gestão de resíduos com base regional
(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 7.°, n.° 1)
4. Estados‑Membros – Obrigações – Incumprimento – Justificação – Força maior – Requisitos
(Artigo 258.° TFUE)
5. Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação dos Estados‑Membros de assegurarem a valorização e a eliminação dos resíduos
(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 1)
1. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação que deverá permitir, por um lado, que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e, por outro, que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si. Para esse efeito, os Estados‑Membros devem ter em conta as condições geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
Para efeitos da implementação dessa rede integrada, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha de uma base territorial que considerem adequada para atingir uma auto‑suficiência nacional em termos de capacidade de eliminação dos resíduos, e assim permitir que a Comunidade assegure ela própria a eliminação dos seus resíduos.
Certos tipos de resíduos podem apresentar tal especificidade, como, por exemplo, os resíduos perigosos, que o seu tratamento pode ser utilmente agrupado para efeitos da sua eliminação dentro de uma ou de algumas estruturas à escala nacional, ou mesmo, como prevêem expressamente os artigos 5.°, n.° 1, e 7.°, n.° 3, da Directiva 2006/12, no âmbito de uma cooperação com outros Estados‑Membros.
(cf. n.os 61‑63)
2. Uma das mais importantes medidas a serem adoptadas pelos Estados‑Membros no âmbito da obrigação que lhes incumbe, por força da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, de estabelecerem planos de gestão que possam abranger, em especial, medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos é a medida prevista no artigo 5.°, n.° 2, dessa directiva, que consiste em procurar um tratamento dos resíduos na instalação mais próxima possível.
Os critérios de localização dos locais de eliminação dos resíduos devem ser escolhidos à luz dos objectivos prosseguidos pela Directiva 2006/12, entre os quais figuram designadamente a protecção da saúde e do ambiente e a implementação de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, devendo a mencionada rede permitir em especial a eliminação dos resíduos numa das instalações adequadas mais próximas. Assim, esses critérios de localização devem referir‑se, designadamente, à distância entre esses locais e os habitats em que são produzidos os resíduos, à proibição de construir instalações próximas de zonas sensíveis ou à existência de infra‑estruturas adequadas para o encaminhamento dos resíduos, tais como a ligação a redes de transporte.
Tratando‑se de resíduos urbanos não perigosos, os quais não necessitam, em princípio, de instalações especializadas como as exigidas para o tratamento dos resíduos perigosos, os Estados‑Membros devem, assim, esforçar‑se para dispor de uma rede que permita responder às necessidades de instalações de eliminação dos resíduos o mais próximo possível dos locais de produção, sem prejuízo da possibilidade de organizar essa rede no âmbito de cooperações inter‑regionais, ou mesmo transfronteiriças, que respondam ao princípio da proximidade.
(cf. n.os 64‑66)
3. Quando um Estado‑Membro fez especificamente a escolha de organizar a cobertura do seu território numa base regional no âmbito do ou dos seus «planos de gestão de resíduos», na acepção do artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, há que deduzir daí que cada região dotada de um plano regional deverá assegurar, em princípio, o tratamento e a eliminação dos seus resíduos o mais perto possível do seu local de produção. Com efeito, o princípio da reparação dos danos ao ambiente, prioritariamente na fonte, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 191.° TFUE, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos e que estes devem ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível.
Por conseguinte, numa rede nacional desse tipo definida pelo Estado‑Membro, se uma das regiões não dispuser, numa medida e por uma duração significativas, de infra‑estruturas suficientes para cobrir as suas necessidades em termos de eliminação dos resíduos, pode deduzir‑se que essas insuficiências graves ao nível regional são susceptíveis de afectar a referida rede nacional de instalações de eliminação dos resíduos, a qual deixará de apresentar o carácter integrado e adequado exigido pela Directiva 2006/12 e que deve permitir ao Estado‑Membro em causa tender individualmente para o objectivo da auto‑suficiência, conforme definido no artigo 5.°, n.° 1, desta directiva.
(cf. n.os 67‑68)
4. O processo referido no artigo 258.° TFUE assenta na verificação objectiva do desrespeito, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um acto de direito derivado.
Uma vez que essa verificação foi demonstrada, é irrelevante que o incumprimento resulte da vontade do Estado‑Membro ao qual é imputável, da sua negligência ou ainda de dificuldades técnicas com as quais este se confrontou.
No que se refere à oposição manifestada pela população local relativamente à implantação de determinadas instalações de eliminação, resulta de jurisprudência assente que um Estado‑Membro não pode invocar situações internas, como as dificuldades de execução surgidas na fase de execução de um acto comunitário, incluindo as dificuldades ligadas à resistência de particulares, para justificar a inobservância das obrigações e prazos resultantes do direito comunitário. O mesmo acontece no que diz respeito à presença de actividades criminosas ou de pessoas apresentadas como agindo no limite da legalidade que operem no sector da gestão dos resíduos.
No que se refere aos incumprimentos contratuais por parte de empresas encarregadas da construção de determinadas infra‑estruturas de eliminação dos resíduos, apesar de o conceito de caso de força maior não pressupor uma impossibilidade absoluta, exige, contudo, que a não verificação do facto em causa seja devida a circunstâncias alheias a quem a invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências desenvolvidas.
(cf. n.os 81‑85)
5. Embora o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que essa disposição vincula os Estados‑Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas.
Portanto, em princípio, não é possível deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no referido artigo 4.°, n.° 1, que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição, que consistem em tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. No entanto, a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, pelos Estados‑Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere.
(cf. n.os 96‑97)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
4 de Março de 2010 (*)
«Incumprimento de Estado – Ambiente – Directiva 2006/12/CE – Artigos 4.° e 5.° – Gestão dos resíduos – Plano de gestão – Rede integrada e adequada de instalações de eliminação – Perigo para a saúde humana ou para o ambiente – Força maior – Perturbações da ordem pública – Criminalidade organizada»
No processo C‑297/08,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 3 de Julho de 2008,
Comissão Europeia, representada por D. Recchia, C. Zadra e J.‑B. Laignelot, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Aiello, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
apoiada por:
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por S. Ossowski, na qualidade de agente, assistido por K. Bacon, barrister,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot, presidente de secção, C. Toader (relatora), K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, juízes,
advogado‑geral: J. Mazák,
secretário: R. Şereş, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 3 de Dezembro de 2009,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, não tendo adoptado, para a Região da Campânia, todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem valorizados e eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, e, em especial, não tendo criado uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos (JO L 114, p. 9).
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
2 A Directiva 2006/12, numa preocupação de lógica e de clareza, procedeu a uma codificação da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).
3 O segundo, sexto e oitavo a décimo considerandos da Directiva 2006/12 têm a seguinte redacção:
«(2) Qualquer regulamentação em matéria de gestão dos resíduos deverá ter como objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos.
[…]
(6) Para alcançar um nível elevado de defesa do ambiente, é necessário que os Estados‑Membros, além de zelarem pela eliminação e valorização dos resíduos, tomem sobretudo medidas com vista a limitar a produção de resíduos, promovendo, nomeadamente, as tecnologias limpas e os produtos recicláveis, tendo em conta as oportunidades de mercado que existem ou podem existir para os resíduos valorizados.
[…]
(8) É fundamental que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente no que se refere à eliminação de resíduos e é conveniente que cada Estado‑Membro se esforce por atingir essa auto‑suficiência.
(9) A fim de concretizar estes objectivos, deverão ser elaborados nos Estados‑Membros planos de gestão dos resíduos.
(10) Convém reduzir o trânsito de resíduos e, para este efeito, os Estados‑Membros podem tomar as medidas necessárias, no âmbito dos seus planos de gestão.»
4 O artigo 4.° da Directiva 2006/12 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam valorizados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
a) Sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora;
b) Sem causar perturbações sonoras ou por cheiros;
c) Sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
5 O artigo 5.° desta directiva prevê:
«1. Em cooperação com outros Estados‑Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
2. A rede referida no n.° 1 deve permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próximas, através da utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
6 O artigo 7.° da Directiva 2006/12 dispõe:
«1. Para realizar os objectivos referidos nos artigos 3.°, 4.° e 5.°, as autoridades competentes mencionadas no artigo 6.° devem estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos. Esses planos incidirão, nomeadamente, sobre:
a) O tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a valorizar ou a eliminar;
b) Normas técnicas gerais;
c) Disposições especiais relativas a resíduos específicos;
d) Locais ou instalações apropriados para a eliminação.
2. Os planos referidos no n.° 1 podem abranger, por exemplo:
[…]
c) As medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos.
3. Se necessário, os Estados‑Membros colaborarão com os outros Estados‑Membros interessados e com a Comissão na elaboração desses planos e comunicá‑los‑ão à Comissão.
[…]»
Legislação nacional
7 Os artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12 foram transpostos para a ordem jurídica italiana pelo Decreto Legislativo n.° 152, de 3 de Abril de 2006, relativo às normas ambientais (suplemento ordinário do GURI n.° 96, de 14 de Abril de 2006).
8 O artigo 178.°, n.° 2, desse decreto dispõe:
«Os resíduos devem ser valorizados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
a) sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora;
b) sem causar perturbações sonoras ou por cheiros;
c) sem danificar a paisagem e os locais de interesse, protegidos pela legislação em vigor.»
9 O artigo 182.°, n.° 3, do mesmo decreto prevê:
«A eliminação dos resíduos efectua‑se através de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, mediante a aplicação das melhores técnicas disponíveis e tendo em conta a relação entre os custos e os benefícios globais, a fim de:
a) atingir a auto‑suficiência na eliminação dos resíduos urbanos não perigosos nos melhores quadros territoriais;
b) permitir a eliminação dos resíduos numa instalação adequada para esse efeito o mais próxima possível dos locais de produção e de recolha para reduzir os movimentos de resíduos, tendo em conta as condições geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos;
c) utilizar os melhores métodos e tecnologias por forma a garantir um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública».
10 A Lei regional da Região da Campânia n.° 10/93, de 10 de Fevereiro de 1993, relativa às normas e aos procedimentos para a eliminação de resíduos na Campânia («Norme e procedure per lo smaltimento dei rifitui in Campania»), definiu 18 zonas territoriais homogéneas em que, através da participação obrigatória dos municípios que pertencem às referidas zonas, devia proceder‑se à gestão da eliminação dos resíduos urbanos produzidos nas respectivas bacias.
Antecedentes do litígio
11 A presente acção diz respeito à Região da Campânia, à qual pertencem 551 municípios, entre os quais a cidade de Nápoles. Esta região confronta‑se com problemas de gestão e de eliminação dos resíduos urbanos.
12 Segundo as indicações da República Italiana constantes da sua contestação, desde 1994 que foi decretado o estado de urgência na referida região e nomeado um comissário delegado, que acumulou as funções e as competências normalmente atribuídas a outros organismos públicos, para implementar rapidamente as medidas necessárias para ultrapassar aquilo que foi comummente chamado «crise dos resíduos».
13 Em 1997, foi aprovado um plano de gestão dos resíduos urbanos. Este previa um sistema de instalações industriais de valorização térmica dos resíduos alimentado graças a um sistema de recolha diferenciada organizada ao nível da Região da Campânia.
14 Pelo Despacho Ministerial n.° 2774, de 31 de Março de 1998, foi tomada a decisão de organizar um concurso público para, por um período de seis anos, confiar o tratamento de resíduos a operadores privados capazes de construir instalações de produção de combustível derivado de resíduos (a seguir «CDR»), bem como instalações de incineração e fábricas de termovalorização.
15 Os contratos em questão foram adjudicados no ano de 2000 às sociedades Fibe SpA e Fibe Campania SpA, que pertencem ao grupo Impregilo. Estas sociedades deviam construir e gerir sete estabelecimentos de produção de CDR e duas fábricas de termovalorização localizadas, respectivamente, em Acerra e em Santa Maria La Fossa. Os municípios da Região da Campânia estavam obrigados a confiar o tratamento dos seus resíduos às referidas sociedades.
16 Contudo, a execução do plano debateu‑se com dificuldades devido, por um lado, à oposição de certas populações residentes quanto aos locais seleccionados e, por outro, à pouca quantidade de resíduos recolhidos e entregados ao serviço regional. Além disso, a construção das fábricas sofreu atrasos e verificaram‑se deficiências na concepção das referidas fábricas, de tal forma que, por não poderem ser tratados nas infra‑estruturas em questão, os resíduos foram‑se acumulando nos aterros e nas áreas de armazenamento disponíveis até à sua saturação.
17 O Ministério Público de Nápoles também abriu um inquérito destinado a demonstrar os crimes de fraude nos contratos públicos. As fábricas de produção de CDR da Região da Campânia foram, assim, colocadas sob administração judicial, tornando impossível a adaptação dos equipamentos em questão. Por último, os contratos que ligavam a administração à Fibe SpA e à Fibe Campania SpA foram resolvidos, mas a reatribuição por concurso público desses contratos para a eliminação dos resíduos nessa região fracassou várias vezes, designadamente devido ao número insuficiente de ofertas admissíveis.
Procedimento pré‑contencioso
18 A situação da Região da Campânia foi objecto de discussões entre os serviços da Comissão e as autoridades italianas. Assim, o comissário delegado para a situação da crise dos resíduos explicou à Comissão, através de uma nota de 16 de Maio de 2007, as razões que levaram à adopção do Decreto‑Lei n.° 61, de 11 de Maio de 2007, que prevê «medidas extraordinárias para ultrapassar a situação de crise no sector da eliminação dos resíduos na Região da Campânia», e que inclui designadamente a construção de quatro novos aterros nos municípios de Serre, de Savignano Irpino, de Terzigno e de Sant’Arcangelo Trimonte.
19 Segundo esta nota, as medidas excepcionais previstas justificavam‑se «a fim de afastar o perigo de epidemias ou de outras situações de crise sanitária e a fim de proteger a saúde da população». Este documento reconhecia que «o estado de crise acentuou‑se recentemente pela falta de aterros adequados para a eliminação final dos resíduos» e qualificava esse estado como «de alarme social, de perigo para os direitos fundamentais dos cidadãos da Campânia e de preocupação extrema igualmente do ponto de vista ambiental», pois «as descargas ilegais realizadas sem o controlo dos organismos públicos competentes, os incêndios espontâneos ou voluntários dos resíduos abandonados estão a comprometer a integridade ambiental devido à emissão de substâncias poluentes (designadamente a dioxina) na atmosfera e no solo, o que cria o perigo de danos irreparáveis nas águas subterrâneas».
20 Tendo considerado que as medidas adoptadas pela República Italiana não eram suficientes para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública, em especial para criar uma rede adequada de instalações de eliminação dos resíduos, e que, por conseguinte, esse Estado‑Membro não cumpria as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12, a Comissão, em 29 de Junho de 2007, transmitiu ao referido Estado‑Membro uma notificação para cumprir, convidando‑o a apresentar observações no prazo de um mês a contar da recepção da mencionada notificação.
21 No seguimento de um convite da República Italiana, uma delegação da Comissão deslocou‑se a Nápoles em Julho de 2007 para se encontrar com as autoridades e verificar no local a realidade da situação.
22 Por carta de 3 de Agosto de 2007, a República Italiana respondeu à notificação para cumprir, à qual juntou uma nota do director‑geral do Ministério do Ambiente e da Protecção do Território – Direcção para a Qualidade de Vida, de 2 de Agosto de 2007. Atendendo às informações recebidas, a Comissão julgou oportuno estender as acusações à violação dos artigos 3.° e 7.° da Directiva 2006/12 e, assim, enviou a esse Estado‑Membro, em 23 de Outubro de 2007, uma notificação para cumprir complementar em que o convidava a transmitir as suas observações no prazo de dois meses a contar da sua recepção.
23 Em 20 de Novembro de 2007, realizou‑se outra reunião em Bruxelas no decorrer da qual a República Italiana apresentou um novo projecto de plano gestão dos resíduos para a Região da Campânia e fez um relatório da evolução da situação, designadamente no que diz respeito ao avanço das construções de certas infra‑estruturas, como aterros. Esse plano foi adoptado em 28 de Dezembro de 2007.
24 Por carta de 24 de Dezembro de 2007, a República Italiana respondeu à notificação para cumprir complementar e juntou à sua resposta uma nota do Ministério do Ambiente e da Protecção do Território de 21 de Dezembro de 2007.
25 Em 28 de Janeiro de 2008, realizou‑se uma «reunião pacote» em Roma entre a República Italiana e a Comissão no decorrer da qual, no que se refere à questão da gestão dos resíduos na Campânia, esse Estado‑Membro expôs o conteúdo de um novo plano destinado a resolver a situação de crise antes de Novembro de 2008.
26 Tendo em conta as informações fornecidas pela República Italiana nas suas diversas cartas assim como as provenientes de outras fontes, como os órgãos de comunicação social, as associações, as organizações e particulares, a Comissão enviou a esse Estado‑Membro, em 1 de Fevereiro de 2008, um parecer fundamentado em que o convidava a dar‑lhe cumprimento no prazo de um mês, atendendo à urgência da situação. Este respondeu ao referido parecer por carta enviada em 4 de Março de 2008 à Comissão, à qual estavam juntas três notas emitidas por responsáveis regionais.
27 Tendo em conta as informações assim recolhidas, a Comissão decidiu‑se pela propositura da presente acção.
28 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 2 de Dezembro de 2008, foi admitida a intervenção do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio dos pedidos da República Italiana.
Quanto à acção
29 Para fundamentar a acção proposta, a Comissão imputa à República Italiana a violação dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12, na medida em que, por um lado, não criou uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação capaz de assegurar a auto‑suficiência em matéria de eliminação dos resíduos com base no critério da proximidade geográfica e, por outro, essa situação originou um perigo para a saúde humana e para o ambiente.
30 A Comissão considera que a República Italiana reconhece o incumprimento censurado. Considera prova disto o conteúdo das respostas fornecidas por este Estado‑Membro durante a fase pré‑contenciosa do processo. Assim, na sua resposta à notificação para cumprir inicial, o Governo italiano tinha exposto o plano regional de gestão dos resíduos aprovado em 1997, reconhecendo simultaneamente que, «ainda que tenha sido correctamente definido no plano regional, o sistema integrado de gestão dos resíduos ainda não constitui, neste momento, uma realidade concreta», devido designadamente a atrasos sucessivos na construção das duas incineradoras previstas em Acerra e em Santa Maria La Fossa e ao encerramento de aterros. Assim, as autoridades italianas reconheceram a «paralisia do sistema», bem como o abandono ilegal e não controlado dos resíduos, por si qualificado de «fenómeno generalizado na Campânia e dirigido por sectores da criminalidade organizada, relativamente ao qual as autoridades judiciárias abriram vários inquéritos».
31 Na sua resposta ao parecer fundamentado, a República Italiana confirmou que a situação não estava resolvida e, segundo a Comissão, resulta das respostas fornecidas por esse Estado‑Membro, e designadamente dos prazos necessários para a implementação de infra‑estruturas previstas pelo último plano de gestão, bem como da imprensa nacional, que, no fim do prazo concedido no parecer fundamentado, o referido Estado ainda estava longe de ter criado uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação baseada no critério da proximidade.
32 Além disso, certas informações, recebidas após o prazo fixado no parecer fundamentado, confirmavam a persistência do incumprimento. Assim, em comunicações com data de 21 e 28 de Abril de 2008, transmitidas à Presidência do Conselho da União Europeia, a República Italiana reconheceu que os aterros previstos para Savignano Irpino e Sant’Arcangelo Trimonte só entrariam em funcionamento, no melhor dos casos, em Julho de 2008 e que, assim, até essa data, só o aterro de Macchia Soprana, situado no município de Serre, estaria a funcionar para toda a Região da Campânia.
33 A Comissão também se baseia numa nota transmitida em 4 de Junho de 2008 através da qual a República Italiana lhe notificou o Decreto‑Lei n.° 90, de 23 de Maio de 2008 (suplemento ordinário do GURI n.° 120, de 23 de Maio de 2008, a seguir «Decreto‑Lei n.° 90»). O próprio texto do referido decreto‑lei constitui uma confissão das falhas do sistema de eliminação dos resíduos na Região da Campânia. A Comissão também salienta que o «estado de urgência» relativo à crise dos resíduos não tinha sido levantado à data da propositura da presente acção e devia manter‑se até 31 de Dezembro de 2009.
34 Contudo, impõe‑se observar que, contrariamente ao que a Comissão sustenta, a República Italiana nega ter violado as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12. Por conseguinte, há que examinar a justeza das alegações feitas pela Comissão em apoio da acção que propôs.
Quanto à violação do artigo 5.° da Directiva 2006/12
Argumentos das partes
35 A Comissão sustenta que, para considerar que um Estado‑Membro implementou uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação conforme exigido pelo artigo 5.° da Directiva 2006/12, é necessário que este disponha de um conjunto de estruturas técnicas destinadas a permitir, por um lado, que os resíduos impossíveis de valorizar e/ou de reutilizar sejam eliminados sem perigo para o ambiente e para a saúde pública e, por outro, que, para efeitos do cumprimento dos princípios da auto‑suficiência e da proximidade, as capacidades de absorção dos estabelecimentos destinados à eliminação dos resíduos, como as incineradoras e os aterros, correspondam às quantidades de resíduos susceptíveis de deverem ser eliminadas na região em causa.
36 Ora, a este respeito, o sistema implementado na Região da Campânia apresenta falhas manifestas. Assim, a recolha diferenciada só cobre 10,6% dos resíduos produzidos contra uma média comunitária de 33% e uma média nacional que oscila entre 19,4% para as regiões centrais de Itália e 38,1% para as regiões do Norte desse Estado‑Membro.
37 Em seguida, apesar de os aterros deverem ser utilizados o menos possível por constituírem a pior opção para o ambiente, a maior parte dos resíduos da Região da Campânia é posta em aterros ou abandonada ilegalmente. Além disso, as instalações de produção de CDR que os devem eliminar são deficientes e limitam‑se na realidade a tratá‑los, de tal forma que, seguidamente, têm de ser enviados para outra estrutura para serem definitivamente eliminados.
38 As incineradoras projectadas nos municípios de Acerra e de Santa Maria La Fossa ainda não estão a funcionar e toda a região só dispõe de um aterro legal em actividade, o de Serre, cujas capacidades de recepção são bem inferiores às necessidades reais. Por último, várias toneladas de resíduos foram transportadas para a Alemanha e para outras regiões de Itália com vista à sua eliminação e foi assinado um acordo com a República Federal da Alemanha que previa envios suplementares.
39 Segundo a Comissão, em 2 de Março de 2008, os resíduos que cobriam a via pública ascendiam a 55 000 toneladas, acrescendo às 110 000 a 120 000 toneladas de resíduos à espera de tratamento nos locais municipais de armazenamento. Ora, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão de 26 de Abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, Colect., p. I‑3331), que um sistema de aterros próximo da saturação e a presença de depósitos ilegais através do país constituíam uma violação do artigo 5.° da Directiva 2006/12.
40 A República Italiana sustenta que a acção deve ser considerada improcedente. Em seu entender, a acusação relativa à violação do artigo 5.° da Directiva 2006/1 resulta de uma análise insuficiente das causas históricas da situação grave que persiste na Região da Campânia. Além disso, esse Estado‑Membro fez todos os esforços possíveis para conter esta crise, quer aplicando consideráveis meios administrativos e militares quer através dos importantes investimentos financeiros que foram realizados (400 milhões de euros entre 2003 e 2008).
41 Relativamente à recolha dos resíduos, embora a República Italiana reconheça que os números adiantados pela Comissão relativos à média regional são exactos, salienta, contudo, que foram levadas a cabo iniciativas de recolha extraordinárias e que, de uma forma geral, se assiste a um aumento do nível de recolha diferenciada na Região da Campânia, a qual deve ser reforçada pela execução do despacho do Presidente do Conselho n.° 3639/08. Assim, entre 14 de Janeiro e 1 de Março de 2008, foram recolhidas 348 000 toneladas de resíduos, designadamente nas ruas, e postas em segurança. Hoje em dia, a capacidade total de eliminação dos resíduos é superior à produção diária na região. 530 municípios aplicaram as primeiras medidas para proceder à recolha diferenciada, 73 municípios (cerca de 370 000 habitantes) atingiram percentagens de 50% a 90%, ao passo que 134 municípios (cerca de um milhão de habitantes) estão próximos dos 25% a 50%.
42 Além disso, no mês de Junho de 2008, foi aberto o aterro de Savignano Irpino, seguido do de Sant’Arcangelo Trimonte. No que respeita às incineradoras, o novo plano previsto no Decreto‑Lei n.° 90 previa a construção de outras duas incineradoras em Nápoles e em Salerno que iriam acrescer às de Acerra e de Santa Maria La Fossa. Estão igualmente a ser construídas outras infra‑estruturas como os aterros de Chiaiano, de Terzigno, de Sant Tammaro e de Andretta ou ainda os termovalorizadores de Acerra e de Salerno.
43 No que se refere às sete fábricas de produção de CDR, relativamente às quais a Comissão salienta que ainda não estão operacionais, a República Italiana alega que as falhas de funcionamento verificadas nessas fábricas se devem a incumprimentos contratuais, ou mesmo a comportamentos delituosos ou criminosos, que não dependem da sua vontade.
44 Quanto aos aterros, embora a República Italiana reconheça que à data fixada no parecer fundamentado só o aterro de Macchia Soprana em Serra estava a funcionar, salienta, contudo, que a abertura de outros aterros foi impedida pelas acções de protesto da população que tornou mesmo necessária a intervenção das Forças Armadas.
45 Ora, todas estas circunstâncias são susceptíveis de constituir casos de força maior na acepção da jurisprudência.
46 Por conseguinte, a República Italiana considera que a violação do artigo 5.° da Directiva 2006/12 não pode ser imputada à sua inércia e salienta, além disso, que as descargas ilícitas de resíduos no território da Região da Campânia são objecto de uma constante actividade de melhoramento e nunca representaram uma alternativa proposta, sugerida ou apoiada pelas autoridades nacionais, tendo estas feito tudo o que lhes era possível para assegurar a recolha desses resíduos, incluindo através do recurso à autoridade pública.
47 No que diz respeito à possibilidade de reconhecer um caso de força maior, a Comissão recorda, na sua réplica, que esse conceito exige que o facto em causa ou a sua não ocorrência «seja devid[o] a circunstâncias estranhas a quem [o] invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas, mau grado todas as diligências envidadas» (acórdão de 8 de Março de 1988, McNicholl e o., 296/86, Colect., p. 1491, n.° 11 e jurisprudência referida).
48 Além disso, no caso de um facto poder constituir um caso de força maior, os seus efeitos só podem durar durante um certo período, a saber, durante o tempo materialmente necessário para uma administração, que faça prova de uma diligência normal, pôr fim à situação de crise que não depende da sua vontade (acórdão de 11 de Julho de 1985, Comissão/Itália, 101/84, Recueil, p. 2629, n.° 16).
49 Ora, a Comissão recorda que a inadaptação do sistema de eliminação dos resíduos na Região da Campânia dura desde 1994. No que se refere aos protestos e aos problemas de ordem pública causados pelas populações locais, esses fenómenos eram previsíveis e não revestem nenhum carácter excepcional, na medida em que a situação de crise e os protestos que a mesma suscitou resultam precisamente do incumprimento persistente das obrigações previstas na Directiva 2006/12 pelas autoridades nacionais.
50 Quanto à presença de associações criminosas, a Comissão recorda que esta circunstância, mesmo que fosse provada, não pode justificar a violação pelo Estado‑Membro das suas obrigações decorrentes da Directiva 2006/12 (v. acórdão de 18 de Dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑263/05, Colect., p. I‑11745, n.° 51).
51 Por último, no que diz respeito à circunstância de as empresas adjudicatárias não terem cumprido os seus compromissos contratuais de pôr a funcionar as instalações de tratamento dos resíduos, a Comissão considera que isso não pode constituir uma circunstância anormal e imprevisível, designadamente porque, contrariamente ao que a República Italiana alega, as autoridades podiam ter previsto cláusulas especiais para se precaverem desse facto.
52 No que respeita aos processos penais instaurados pelo Ministério Público contra certos responsáveis dessas empresas e à dificuldade das autoridades para encontrarem outro proponente para retomar as actividades em causa, a Comissão sustenta que, de acordo com jurisprudência assente, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e dos prazos fixados numa directiva (v. acórdão de 18 de Dezembro de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 51).
53 O Reino Unido limita as suas observações à interpretação do artigo 5.° da Directiva 2006/12. Segundo esse Estado‑Membro, contrariamente ao que a Comissão sugere com a propositura da presente acção, as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força desta disposição são aplicáveis ao nível nacional e não ao nível regional. Assim, os princípios da auto‑suficiência e da proximidade, de acordo com os quais a rede integrada e adequada de instalações de eliminação «deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si», e isto «numa das instalações adequadas mais próximas», devem ser entendidos como referência territorial comunitária ou nacional, mas não regional.
54 Por conseguinte, esse Estado‑Membro não partilha do ponto de vista da Comissão segundo o qual existe uma violação do artigo 5.° da Directiva 2006/12 quando, dentro de uma determinada região de um Estado‑Membro, as instalações de eliminação dos resíduos não são suficientes para darem resposta às necessidades de eliminação dessa região. Com efeito, à semelhança do Reino Unido que se organizou desta forma relativamente aos resíduos perigosos, os Estados‑Membros podem escolher transportar certos tipos de resíduos de uma região para os fazer tratar e eliminar em instalações situadas noutras regiões, desde que o conjunto da procura nacional seja assegurada pela rede nacional de instalações de eliminação dos resíduos.
55 A jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma igualmente esta abordagem nacional do princípio da auto‑suficiência e, além disso, a redacção do artigo 16.°, n.° 4, da Directiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas directivas (JO L 312, p. 3), corrobora esta interpretação, visto que este artigo da nova directiva sobre os resíduos dispõe que «[o]s princípios da proximidade e da auto‑suficiência não impõem que cada Estado‑Membro tenha que dispor de toda a gama de instalações de valorização final no seu território».
56 A República Italiana partilha do ponto de vista do Reino Unido e observa que a influência da Região da Campânia na produção nacional de resíduos é limitada.
57 A Comissão, ainda que considerando que as questões de interpretação suscitadas pelo Reino Unido não são pertinentes no âmbito da presente acção, concede que os Estados‑Membros têm a liberdade de determinar o nível administrativo adequado para a gestão dos resíduos. Assim, para efeito do cumprimento do artigo 5.° da Directiva 2006/12, um Estado‑Membro pode dispor apenas de uma instalação nacional, se esta cobrir o tratamento dos resíduos produzidos, ou unicamente algumas instalações especializadas, por exemplo, as que tratam os resíduos perigosos que existem no Reino Unido.
58 A Comissão salienta contudo que, para determinar a forma de interpretar e de aplicar os princípios da auto‑suficiência e da proximidade, é igualmente necessário tomar em consideração a natureza dos resíduos e a quantidade de resíduos produzida. Ora, os resíduos domésticos são produzidos localmente e quotidianamente, necessitando em princípio de uma recolha e de um tratamento quase imediatos e próximos.
59 A República Italiana escolheu uma gestão ao nível das «melhores zonas territoriais» («ambito territoriale ottimale») como parâmetro geográfico de auto‑suficiência e de proximidade. A este respeito, a Comissão salienta que não critica este Estado‑Membro pelo nível administrativo escolhido para a implementação de um sistema integrado de gestão e de eliminação dos resíduos. Ao invés, critica‑o por não ter implementado um sistema desses na Região da Campânia onde, concretamente, os resíduos não são eliminados nas instalações situadas na proximidade do seu lugar de produção e onde as expedições de resíduos para outras regiões ou outros Estados‑Membros só constituíram soluções pontuais ad hoc para a crise sanitária e ambiental e, por conseguinte, não fazem parte de um sistema integrado de instalações de eliminação.
Apreciação do Tribunal
60 Como resulta dos argumentos invocados pela Comissão durante a fase pré‑contenciosa do processo, bem como dos articulados apresentados durante o processo no Tribunal de Justiça, há que observar que, com a sua acção, a Comissão visa, de uma forma geral, a questão da eliminação dos resíduos na Região da Campânia e, especialmente, como resulta da resposta aos articulados de intervenção apresentados pelo Reino Unido, a eliminação dos resíduos urbanos. Por conseguinte, apesar da resposta fornecida por essa instituição a uma questão colocada na audiência, a mesma não pede ao Tribunal de Justiça que declare um incumprimento da República Italiana no que se refere à categoria específica dos resíduos perigosos, os quais são abrangidos em parte pela Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20).
61 Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação que deverá permitir, por um lado, que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e, por outro, que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si. Para esse efeito, os Estados‑Membros devem ter em conta as condições geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
62 Para efeitos da implementação dessa rede integrada, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha de uma base territorial que considerem adequada para atingir uma auto‑suficiência nacional em termos de capacidade de eliminação dos resíduos, e assim permitir que a Comunidade assegure ela própria a eliminação dos seus resíduos.
63 Como o Reino Unido observou com razão, certos tipos de resíduos podem apresentar tal especificidade, como, por exemplo, os resíduos perigosos, que o seu tratamento pode ser utilmente agrupado para efeitos da sua eliminação dentro de uma ou de algumas estruturas à escala nacional, ou mesmo, como prevêem expressamente os artigos 5.°, n.° 1, e 7.°, n.° 3, da Directiva 2006/12, no âmbito de uma cooperação com outros Estados‑Membros.
64 Contudo, o Tribunal de Justiça já teve a ocasião de salientar que uma das mais importantes medidas a serem adoptadas pelos Estados‑Membros no âmbito da obrigação que lhes incumbe, por força da Directiva 2006/12, de estabelecerem planos de gestão que possam abranger, em especial, medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos é a medida prevista no artigo 5.°, n.° 2, dessa directiva, que consiste em procurar um tratamento dos resíduos na instalação mais próxima possível (v. acórdão de 9 de Junho de 2009, Comissão/Alemanha, C‑480/06, Colect., p. I‑0000, n.° 37).
65 Assim, o Tribunal de Justiça declarou que os critérios de localização dos locais de eliminação dos resíduos devem ser escolhidos à luz dos objectivos prosseguidos pela Directiva 2006/12, entre os quais figuram designadamente a protecção da saúde e do ambiente e a implementação de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, devendo a mencionada rede permitir em especial a eliminação dos resíduos numa das instalações adequadas mais próximas. Assim, esses critérios de localização devem referir‑se, designadamente, à distância entre esses locais e os habitats em que são produzidos os resíduos, à proibição de construir instalações próximas de zonas sensíveis ou à existência de infra‑estruturas adequadas para o encaminhamento dos resíduos, tais como a ligação a redes de transporte (v. acórdão de 1 de Abril de 2004, Commune de Braine‑le‑Château e o., C‑53/02 e C‑217/02, Colect., p. I‑3251, n.° 34).
66 Tratando‑se de resíduos urbanos não perigosos, os quais não necessitam, em princípio, de instalações especializadas como as exigidas para o tratamento dos resíduos perigosos, os Estados‑Membros devem, assim, esforçar‑se para dispor de uma rede que permita responder às necessidades de instalações de eliminação dos resíduos o mais próximo possível dos locais de produção, sem prejuízo da possibilidade de organizar essa rede no âmbito de cooperações inter‑regionais, ou mesmo transfronteiriças, que respondam ao princípio da proximidade.
67 Daqui resulta que, como a Comissão salientou, quando um Estado‑Membro fez especificamente a escolha de organizar a cobertura do seu território numa base regional no âmbito do ou dos seus «planos de gestão de resíduos», na acepção do artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, há que deduzir daí que cada região dotada de um plano regional deverá assegurar, em princípio, o tratamento e a eliminação dos seus resíduos o mais perto possível do seu local de produção. Com efeito, o princípio da reparação dos danos ao ambiente, prioritariamente na fonte, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 191.° TFUE, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos e que estes devem ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível (v. acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C‑155/91, Colect., p. I‑939, n.° 13 e jurisprudência referida).
68 Por conseguinte, numa rede nacional desse tipo definida pelo Estado‑Membro, se uma das regiões não dispuser, numa medida e por uma duração significativas, de infra‑estruturas suficientes para cobrir as suas necessidades em termos de eliminação dos resíduos, pode deduzir‑se que essas insuficiências graves ao nível regional são susceptíveis de afectar a referida rede nacional de instalações de eliminação dos resíduos, a qual deixará de apresentar o carácter integrado e adequado exigido pela Directiva 2006/12 e que deve permitir ao Estado‑Membro em causa tender individualmente para o objectivo da auto‑suficiência, conforme definido no artigo 5.°, n.° 1, desta directiva.
69 No presente caso, há que observar, como salientou a Comissão, que a República Italiana fez ela própria a escolha de uma gestão dos resíduos ao nível da Região da Campânia enquanto «melhor zona territorial». Com efeito, como resulta da Lei regional de 1993 e do plano regional de gestão dos resíduos de 1997, conforme alterado pelo de 2007, foi decidido, para atingir uma auto‑suficiência regional, obrigar os municípios da Região da Campânia a enviar os resíduos recolhidos nos seus territórios ao serviço regional, podendo essa obrigação justificar‑se, de resto, pela necessidade de garantir um nível de actividade indispensável à viabilidade das instalações de tratamento para preservar a existência de capacidades de tratamento que contribuam para a realização do princípio da auto‑suficiência a nível nacional (v. acórdão de 13 de Dezembro de 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Colect., p. I‑9897, n.° 62).
70 Além disso, na medida em que, segundo as afirmações da República Italiana, por um lado, a produção de resíduos urbanos da Região da Campânia representa 7% da produção nacional, isto é, uma parte significativa dessa produção, e, por outro, a população da referida região representa cerca de 9% da população nacional, uma deficiência significativa na capacidade dessa região de eliminar os seus resíduos pode comprometer seriamente a capacidade do Estado‑Membro em causa de tender para o objectivo de uma auto‑suficiência nacional.
71 Nestas condições, cumpre examinar se, no interior da rede nacional italiana de instalações de eliminação dos resíduos, a referida região dispõe de instalações suficientes que permitam uma eliminação dos resíduos urbanos na proximidade do local da sua produção.
72 A este respeito, a República Italiana reconheceu que as instalações a funcionar, quer se trate de aterros, das incineradoras ou das centrais de termovalorização, não eram em número suficiente para permitir cobrir as necessidades de eliminação dos resíduos da Região da Campânia.
73 Com efeito, esse Estado‑Membro admitiu que, no fim do prazo fixado no parecer fundamentado, só estava a funcionar um único aterro para toda a Região da Campânia, que as instalações de produção de CDR da referida Região não permitiam assegurar a eliminação definitiva dos resíduos e que as incineradoras projectadas em Acerra e em Santa Maria La Fossa ainda não estavam a funcionar.
74 Como resulta do plano regional de gestão dos resíduos aprovado em 1997 e dos planos subsequentes adoptados pelas autoridades italianas para resolver a «crise dos resíduos», as referidas autoridades consideraram designadamente que, para atingir uma cobertura das necessidades de eliminação dos resíduos urbanos na Campânia, deviam ser abertos outros aterros, como os de Savignano Irpino e de Sant’Arcangelo Trimonte, duas outras incineradoras deviam ser acrescentadas às projectadas em Acerra e em Santa Maria La Fossa e que as instalações de produção de CDR deviam tornar‑se verdadeiramente operacionais.
75 Embora o artigo 5.° da Directiva 2006/12 permita uma cooperação inter‑regional na gestão e eliminação dos resíduos, ou mesmo uma cooperação entre os Estados‑Membros, não deixa de ser verdade que, no presente caso, mesmo com a assistência de outras regiões italianas e das autoridades alemãs, não foi possível resolver o défice estrutural em termos de instalações necessárias para a eliminação dos resíduos urbanos produzidos na Região da Campânia. Testemunho disso são as quantidades significativas de resíduos que se acumularam nas vias públicas dessa região.
76 Além disso, a baixa taxa de recolha diferenciada dos detritos na Região da Campânia, relativamente à média nacional e à média comunitária, só agravou a situação.
77 A República Italiana alegou perante o Tribunal de Justiça que se esforçava para remediar a situação na Região da Campânia e informou‑o da colocação em serviço, posterior a 2 de Maio de 2008, dos aterros de Savignano Irpino e de Sant’Arcangelo Trimonte, bem como das medidas previstas no novo plano de 23 de Maio de 2008, incluindo a construção de quatro outros aterros, a construção de duas incineradoras e a construção dos termovalorizadores de Acerra e de Salerno. Além disso, a taxa de recolha diferenciada está a melhorar claramente e as capacidades de eliminação diária dos resíduos na região são superiores à produção, de tal forma que a situação de crise dos resíduos deverá ser solucionada.
78 Embora essas medidas demonstrem que certas iniciativas são encetadas para ultrapassar as dificuldades da Região da Campânia, não deixa de ser verdade que, ao fazê‑lo, a República Italiana reconhece claramente que, no fim do prazo fixado no parecer fundamentado, as instalações existentes e a funcionar na Região da Campânia estavam longe de cobrir as necessidades reais dessa região em termos de eliminação dos resíduos.
79 Além disso e de qualquer forma, há que recordar que o Tribunal de Justiça decidiu por várias vezes que a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, e que as alterações posteriormente ocorridas não devem ser tomadas em consideração pelo Tribunal (v., designadamente, acórdãos de 14 de Setembro de 2004, Comissão/Espanha, C‑168/03, Colect., p. I‑8227, n.° 24, e de 27 de Outubro de 2005, Comissão/Luxemburgo, C‑23/05, Colect., p. I‑9535, n.° 9).
80 A República Italiana alega ainda que o incumprimento censurado não lhe é imputável, sendo antes, pelo contrário, imputável a certos acontecimentos constitutivos de casos de força maior, como a oposição da população à instalação de aterros no território dos seus municípios, a existência de actividades criminosas na região e o incumprimento pelos co‑contratantes da administração das suas obrigações no que diz respeito à construção de certas instalações necessárias para a região.
81 A este respeito, há que observar que o processo referido no artigo 258.° TFUE assenta na verificação objectiva do desrespeito, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um acto de direito derivado (v. acórdãos de 1 de Março de 1983, Comissão/Bélgica, 301/81, Recueil, p. 467, n.° 8, e de 4 de Maio de 2006, Comissão/Reino Unido, C‑508/03, Colect., p. I‑3969, n.° 67).
82 Uma vez que essa verificação, como no presente caso, foi demonstrada, é irrelevante que o incumprimento resulte da vontade do Estado‑Membro ao qual é imputável, da sua negligência ou ainda de dificuldades técnicas com as quais este se confrontou (acórdão de 1 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha, C‑71/97, Colect., p. I‑5991, n.° 15).
83 No que se refere à oposição manifestada pela população local relativamente à implantação de determinadas instalações de eliminação, resulta de jurisprudência assente que um Estado‑Membro não pode invocar situações internas, como as dificuldades de execução surgidas na fase de execução de um acto comunitário, incluindo as dificuldades ligadas à resistência de particulares, para justificar a inobservância das obrigações e prazos resultantes do direito comunitário (v. acórdãos de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia, C‑45/91, Colect., p. I‑2509, n.os 20 e 21, e de 9 de Dezembro de 2008, Comissão/França, C‑121/07, Colect., p. I‑9159, n.° 72).
84 No que diz respeito à presença de actividades criminosas ou de pessoas apresentadas como agindo «no limite da legalidade», que operam no sector da gestão dos resíduos, basta referir que essa circunstância, ainda que estivesse provada, não seria susceptível de justificar a inobservância, por esse Estado‑Membro, das suas obrigações decorrentes da Directiva 2006/12 (acórdão de 18 de Dezembro de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 51).
85 No que se refere aos incumprimentos contratuais por parte de empresas encarregadas da construção de determinadas infra‑estruturas de eliminação dos resíduos, basta igualmente recordar que, apesar de o conceito de caso de força maior não pressupor uma impossibilidade absoluta, exige, contudo, que a não verificação do facto em causa seja devida a circunstâncias alheias a quem a invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências desenvolvidas (acórdão McNicholl e o., já referido, n.° 11).
86 Ora, uma administração diligente devia ter tomado as medidas necessárias quer para se precaver contra os incumprimentos contratuais em questão na Região da Campânia quer para assegurar que, apesar dos referidos incumprimentos, a construção efectiva e no tempo pretendido das infra‑estruturas necessárias para a eliminação dos resíduos da região fosse assegurada.
87 Relativamente à crítica da República Italiana à Comissão pelo facto de esta ter intentado a presente acção anos após a ocorrência da crise dos resíduos e no próprio momento em que o Estado‑Membro adoptou medidas que permitem uma saída da crise, há que recordar que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, as regras previstas no artigo 258.° TFUE devem ser aplicadas sem que a Comissão seja obrigada a observar um prazo determinado (v., designadamente, acórdãos de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C‑96/89, Colect., p. I‑2461, n.° 15, e de 24 de Abril de 2007, Comissão/Países Baixos, C‑523/04, Colect., p. I‑3267, n.° 38). Assim, esta dispõe do poder de apreciar em que data deve propor uma acção, e, por isso, não compete ao Tribunal de Justiça, em princípio, fiscalizar essa apreciação (acórdão de 10 de Maio de 1995, Comissão/Alemanha, C‑422/92, Colect., p. I‑1097, n.° 18).
88 Tendo em conta as considerações precedentes, há que declarar que, não tendo assegurado que, no âmbito da gestão regional dos resíduos na Região da Campânia, essa região dispõe de instalações suficientes que lhe permitam eliminar os seus resíduos urbanos na proximidade do seu local de produção, a República Italiana não cumpriu a sua obrigação de criar uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação que lhe permita tender para o objectivo de assegurar a eliminação dos seus resíduos, não tendo, por conseguinte, cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° da Directiva 2006/12.
Quanto à violação do artigo 4.° da Directiva 2006/12
Argumentos das partes
89 A Comissão salienta que a República Italiana nunca negou a existência de uma situação extremamente grave para o ambiente e para a saúde humana, decorrente da falta de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação dos resíduos. Pelo contrário, esse Estado‑Membro reconheceu‑o expressamente.
90 Baseando‑se designadamente nos acórdãos de 26 de Abril de 2007, Comissão/Itália (C‑135/05, Colect., p. I‑3475), e de 24 de Maio de 2007, Comissão/Espanha (C‑361/05), a Comissão considera ser incontestável que os resíduos que cobrem a via pública, bem como os que esperam tratamento nos locais de armazenamento, constituem uma degradação significativa do ambiente e da paisagem, bem como uma ameaça real tanto para o ambiente como para a saúde humana. Com efeito, essas acumulações são susceptíveis de gerar uma contaminação do solo e das águas subterrâneas, emissões de substâncias poluentes na atmosfera na sequência da autocombustão dos resíduos e de incêndios provocados pela população, poluições subsequentes dos produtos agrícolas e da água potável ou ainda emanações fétidas.
91 A República Italiana, baseando‑se num estudo dos serviços do comissário delegado, sustenta que a situação na Região da Campânia do ponto de vista da gestão dos resíduos não teve consequências prejudiciais para a segurança pública nem para a saúde humana. Considera igualmente que a acusação feita pela Comissão é demasiado geral, na medida em que não especifica a qual das três hipóteses mencionadas nas alíneas a) a c) do artigo 4.° da Directiva 2006/12 a presente acção se refere.
92 Por outro lado, a República Italiana considera que a Comissão não apresenta nenhuma prova em apoio das suas alegações. Limita‑se a basear‑se em declarações do Tribunal de Justiça, no acórdão de 26 de Abril de 2007, Comissão/Itália, já referido, relativas à existência de descargas abusivas no território italiano. Além disso, tenta deduzir automaticamente da violação do artigo 5.° da Directiva 2006/12 uma violação do artigo 4.° desta directiva.
93 Por último, as autoridades italianas vigiaram de perto o impacto na saúde das pessoas dos resíduos deixados ao abandono nas ruas, mas não se observaram quaisquer aumentos do número de doenças infecciosas nem da mortalidade devida a tumores ou a malformações congénitas relacionadas com a presença de descargas selvagens. Quanto à poluição das águas subterrâneas, se se excluírem dois excessos esporádicos em zonas limitadas, os lençóis e águas freáticos não apresentaram anomalias químicas ou biológicas. O mesmo se diga da exposição da população aos fumos dos incêndios causados pelas aglomerações de resíduos em que, com excepção de um caso, não se verificou nenhum risco.
94 No que respeita ao estudo em que a República Italiana se apoia e segundo o qual, «mesmo na fase mais aguda da crise na Campânia, não se verificou nenhuma consequência prejudicial para a segurança pública e para a saúde pública em especial», a Comissão salienta que os resultados do referido estudo, co‑assinado pela Organização Mundial de Saúde, «corroboram o conceito de anomalia observada na zona situada no nordeste da província de Nápoles e no sudoeste da província de Caserta; essa zona também é aquela onde as práticas ilegais de eliminação e de incineração dos resíduos sólidos urbanos e perigosos são as mais frequentes». Esse estudo também confirmou a «hipótese de que as taxas excessivas de mortalidade e de malformações tendem a concentrar‑se nas zonas em que a presença de locais conhecidos de eliminação dos resíduos é a mais forte» e, de qualquer forma, indica que «[…] a fraca análise dos dados sanitários e […] a insuficiência dos dados ambientais […] conduzem provavelmente a uma desvalorização do risco».
95 A afirmação da República Italiana quanto à inexistência de consequências prejudiciais para a saúde não só não é sustentada por provas científicas apresentadas por esse próprio Estado‑Membro como, além disso, parece condicionar a violação do artigo 4.° da Directiva 2006/12 à existência efectiva de problemas de saúde directamente imputáveis à crise dos resíduos. Contudo, a Comissão considera, pelo contrário, que as obrigações decorrentes do referido artigo 4.° têm natureza preventiva. Assim, os Estados‑Membros devem tomar medidas apropriadas para evitar as situações de perigo. Ora, no presente caso, as situações de perigo para o ambiente e a saúde pública estão mais que comprovadas, duram há muito tempo e são o resultado do comportamento, ou antes da inacção, das autoridades italianas competentes.
Apreciação do Tribunal
96 A título liminar, há que recordar que, embora o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12 não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que essa disposição vincula os Estados‑Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas (acórdãos de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.° 67, e de 18 de Novembro de 2004, Comissão/Grécia, C‑420/02, Colect., p. I‑11175, n.° 21).
97 Portanto, em princípio, não é possível deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12 que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição, que consistem em tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. No entanto, a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, pelos Estados‑Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere (acórdãos, já referidos, de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, n.° 68, e de 18 de Novembro de 2004, Comissão/Grécia, n.° 22).
98 Relativamente à extensão territorial do alegado incumprimento, o facto de a acção da Comissão se destinar a obter a declaração de que a República Italiana não cumpriu a sua obrigação de adoptar as medidas necessárias unicamente na Região da Campânia não pode influir sobre a eventual declaração de um incumprimento (v. acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n.° 69).
99 Com efeito, as consequências do incumprimento da obrigação resultante do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12 fazem correr o risco, pela própria natureza desta obrigação, de pôr em perigo a saúde humana e de agredir o ambiente mesmo numa parte reduzida do território de um Estado‑Membro (acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n.° 70), como, aliás, era o caso no processo que deu origem ao acórdão de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia, já referido.
100 Assim, importa examinar se a Comissão demonstrou suficientemente que, no fim do prazo fixado no parecer fundamentado, a República Italiana não tinha tomado, durante um período prolongado, as medidas necessárias para assegurar que os resíduos produzidos na Região da Campânia fossem valorizados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem que fossem utilizados processos ou métodos capazes de agredir o ambiente.
101 Embora, no quadro de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, caiba à Comissão provar o incumprimento alegado, apresentando ao Tribunal os elementos necessários para que este verifique a existência desse incumprimento, não podendo basear‑se numa qualquer presunção (acórdão de 22 de Janeiro de 2009, Comissão/Portugal, C‑150/07, n.° 65 e jurisprudência referida), deve ter‑se em consideração que, tratando‑se de verificar a correcta aplicação, na prática, das disposições nacionais destinadas a assegurar a efectiva execução da Directiva 2006/12, a Comissão, que não possui poderes próprios de investigação nesta matéria, está largamente dependente dos elementos fornecidos por eventuais queixosos, por entidades privadas ou públicas, pela imprensa, bem como por esse mesmo Estado‑Membro (v., neste sentido, acórdãos de 26 de Abril de 2005, Comissão/Irlanda, C‑494/01, Colect., p. I‑3331, n.° 43, e de 26 de Abril de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 28).
102 Daqui resulta designadamente que, quando a Comissão tenha fornecido elementos suficientes que revelem determinados factos ocorridos no território do Estado‑Membro demandado, incumbe a este último contestar de modo substancial e detalhado os dados assim apresentados e as consequências que daí decorrem (v., neste sentido, acórdãos de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n.os 84 e 86, e de 22 de Dezembro de 2008, Comissão/Espanha, C‑189/07, n.° 82).
103 A este respeito, cumpre observar antes de mais que a República Italiana não contesta que, no fim do prazo fixado no parecer fundamentado, os resíduos que cobriam a via pública se elevavam a 55 000 toneladas, acrescendo às 110 000 a 120 000 toneladas de resíduos à espera de tratamento nos locais municipais de armazenamento. De qualquer forma, esses dados resultam da nota do comissário delegado de 2 de Março de 2008, em anexo à resposta desse Estado‑Membro ao parecer fundamentado. Além disso, segundo as indicações fornecidas pelo referido Estado‑Membro, as populações exasperadas por essa aglomeração tomaram a iniciativa, prejudicial ao ambiente e à sua própria saúde, de iniciar incêndios no meio das acumulações de resíduos.
104 Assim, resulta de forma patente do que precede que, na Região da Campânia, esse Estado‑Membro não conseguiu cumprir a obrigação que lhe incumbe, por força do artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 2006/12, de tomar as medidas necessárias para evitar o abandono, a descarga e a eliminação não controlada dos resíduos.
105 Em seguida, há que recordar que os resíduos têm uma natureza especial, de tal forma que a sua acumulação, antes mesmo de se tornarem perigosos para a saúde, constitui um perigo para o ambiente, tendo designadamente em conta a capacidade limitada de cada região ou localidade para os receber (acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica, C‑2/90, Colect., p. I‑4431, n.° 30).
106 Tal acumulação na via pública e nas zonas de armazenamento temporárias de quantidades tão significativas de resíduos, como foi o caso na Região da Campânia no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, criou assim indubitavelmente um «risc[o] para a água, o ar, o solo» e para «a fauna ou a flora» na acepção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 2006/12. Além disso, tais quantidades de resíduos provocam inevitavelmente «perturbações […] por cheiros» na acepção do n.° 1, alínea b), desse artigo, em especial quando os resíduos permanecem, por um período longo, acumulados a céu aberto nas ruas e nas estradas.
107 Além disso, tendo em conta a falta de disponibilidade de aterros suficientes, a presença de tais quantidades de resíduos fora dos locais de armazenamento adequados e autorizados é susceptível de «danificar os locais de interesse e a paisagem» na acepção do artigo 4.°, n.° 1, alínea c), da Directiva 2006/12.
108 Atendendo ao carácter circunstancial dos elementos apresentados pela Comissão, designadamente os diferentes relatórios elaborados pelas próprias autoridades italianas e comunicados às instituições europeias, bem como os recortes de imprensa juntos à sua petição inicial, e tendo em consideração a jurisprudência recordada nos n.os 80 e 81 do presente acórdão, a República Italiana não pode limitar‑se a sustentar que os factos criticados não estão demonstrados ou que as descargas de resíduos nas ruas, designadamente em Nápoles, não resultam da vontade desse Estado‑Membro.
109 Além disso, como a Comissão sustenta com razão, o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12 tem uma função preventiva no sentido de que os Estados‑Membros não devem expor a saúde humana a um perigo nas operações de valorização e de eliminação dos resíduos.
110 Ora, a própria República Italiana reconheceu a perigosidade da situação na Região da Campânia para a saúde humana, designadamente nos relatórios e notas transmitidos às instituições europeias. A este respeito, os considerandos do Decreto‑Lei n.° 90, notificado pela República Italiana à Presidência do Conselho da União Europeia, referem‑se expressamente à «gravidade das condições sociais, económicas e ambientais decorrentes da situação de urgência [em matéria de gestão dos resíduos], que são susceptíveis de comprometer gravemente os direitos fundamentais da população da Região da Campânia, exposta […] a riscos de ordem higiénica, sanitária e ambiental».
111 Daqui resulta que os elementos invocados pela República Italiana no âmbito da presente acção para demonstrar que a mencionada situação não teve, na prática, nenhuma consequência ou, pelo menos, só teve fracas repercussões na saúde das pessoas não podem infirmar a constatação de que a situação preocupante de acumulação de resíduos nas vias públicas expôs a saúde das populações a um certo perigo, constituindo uma violação do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12.
112 Por conseguinte, a acusação feita pela Comissão relativa à violação do artigo 4.° da Directiva 2006/12 deve ser declarada fundada.
113 Tendo em conta tudo o que precede, há que declarar que, não tendo adoptado, para a Região da Campânia, todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem valorizados e eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, e, em especial, não tendo criado uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12.
Quanto às despesas
114 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Nos termos do artigo 69.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, o Reino Unido suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1) Não tendo adoptado, para a Região da Campânia, todas as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem valorizados e eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, e, em especial, não tendo criado uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.
3) O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: italiano.