1. 

No presente pedido de decisão prejudicial, o Högsta domstolen (Supremo Tribunal, Suécia) pergunta se a Directiva 85/337 ( 2 ), após a alteração de 2003 com vista à sua adaptação à Convenção de Aarhus, permite que uma regulamentação nacional garanta o acesso à justiça apenas a organizações não governamentais de protecção do ambiente com um mínimo de dois mil membros.

2. 

A título preliminar, deve também esclarecer-se se a obra de soterramento de um cabo eléctrico e a extracção de águas subterrâneas necessária à execução do túnel de cabos constituem um «projecto» previsto no Anexo II da referida directiva.

3.

A Comunidade Europeia, os Estados-Membros e dezanove outros Estados assinaram, em 1998, a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, mais conhecida por Convenção de Aarhus. Este instrumento foi adoptado no quadro da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas, numa Convenção celebrada na referida cidade dinamarquesa, em 25 de Junho de 1998, e entrou definitivamente em vigor a 31 de Outubro de 2001.

4.

Nos sétimo, oitavo, décimo terceiro e décimo oitavo parágrafos do preâmbulo reafirmam-se os objectivos desta iniciativa:

«Reconhecendo também que todo o indivíduo tem direito a viver num ambiente adequado à sua saúde e bem-estar e o dever, quer individual quer em associação, de proteger e melhorar o ambiente em benefício das gerações actuais e vindouras;

Considerando que para defender este direito e cumprir este dever, os cidadãos devem ter acesso à informação, ter direito a participar no processo de tomada de decisão e ter acesso à justiça em matéria de ambiente e reconhecendo que a este respeito os cidadãos possam necessitar de ajuda a fim de poder exercer os seus direitos;

[…]

Reconhecendo ainda a importância do papel que desempenham os cidadãos individualmente, as organizações não governamentais e o sector privado na protecção do ambiente;

[…]

Preocupados com o facto de os mecanismos judiciais deverem estar acessíveis ao público, incluindo organizações, para que os seus interesses legítimos sejam protegidos e a lei seja cumprida».

5.

O artigo 2.o, n.os 4 e 5, da Convenção, define os conceitos de «público» e de «público interessado» nos seguintes termos:

«Para efeitos da presente Convenção:

[…]

6.

O artigo 9.o, n.os 2, 3 e 4, da mesma Convenção contém as disposições relativas ao acesso à justiça, tanto de particulares como de organizações não governamentais, bem como os critérios aplicáveis aos processos judiciais, dispondo:

«Cada Parte, de acordo com o disposto na legislação nacional aplicável, assegurará que os membros do público interessado:

O que constitui um interesse legítimo e uma violação de um direito será definido de acordo com o previsto na legislação nacional aplicável e de modo compatível com o objectivo de dar ao público interessado um amplo acesso à justiça de acordo com o âmbito desta Convenção. Com este fim, o interesse de qualquer organização não governamental que satisfaça as condições previstas no artigo 2.o, parágrafo 5, será considerado suficiente para o acima disposto no subparágrafo a). Também será considerado que estas organizações têm direitos capazes de serem violados para os fins do acima disposto no subparágrafo b).

O disposto neste parágrafo 2 não excluirá a possibilidade de um processo de revisão preliminar feito por uma autoridade administrativa e não afectará o requisito de exaustão dos processos de revisão administrativos antes do recurso a processos de revisão judiciais, sempre que este requisito exista na legislação nacional aplicável.

[…]

4.   Para além de que, e sem prejuízo do acima referido no parágrafo 1, os procedimentos acima referidos nos parágrafos 1, 2 e 3, providenciarão soluções adequadas e efectivas, incluindo a reparação imperativa apropriada, e que sejam justas, equitativas, atempadas e não proibitivamente dispendiosas. As decisões tomadas ao abrigo deste artigo serão dadas ou registadas por escrito. As decisões dos tribunais e, sempre que possível, de outros órgãos estarão acessíveis ao público.

5.   Cada Parte assegurará, de forma a promover a efectividade das disposições deste artigo, que seja divulgada ao público a informação referente ao acesso aos processos de revisão administrativa e judicial, e terá em consideração o estabelecimento de mecanismos de assistência apropriados para remover ou reduzir entraves financeiros e outros de acesso à justiça» ( 3 ).

7.

A Convenção de Aarhus foi transposta para o ordenamento jurídico comunitário através de vários instrumentos, designadamente pela Directiva 2003/35. Este diploma altera várias directivas em vigor, entre as quais assume particular relevância, para efeitos do presente processo, a Directiva 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.

8.

Nos terceiro e quarto considerandos, a Directiva 2003/35 define os objectivos da iniciativa, mencionando especialmente o papel das organizações não governamentais de protecção do ambiente:

9.

A alteração de 2003 introduziu na Directiva 85/337, entre outros contributos, as seguintes modificações nos artigos 1.o e 6.o, bem com um novo artigo 10.oA. O artigo 1.o passa a incluir as definições de «público» e de «público em causa»; o artigo 6.o configura o modo de participação e informação nos processos de avaliação; e o artigo 10.oA dá forma ao direito de acesso à justiça no âmbito da Directiva 85/337. A versão alterada estabelece o seguinte:

«‘Público’: uma ou mais pessoas singulares ou colectivas, bem como, de acordo com a legislação ou práticas nacionais, as suas associações, organizações ou agrupamentos;

‘Público em causa’: o público afectado ou susceptível de ser afectado pelos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.o 2 do artigo 2.o, ou neles interessado. Para efeitos da presente definição, consideram-se interessadas as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional.

[…]

Artigo 6.o

[…]

2.   O público deve ser informado, através de avisos públicos ou por outros meios adequados, como meios electrónicos sempre que disponíveis, dos elementos a seguir referidos, no início dos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.o 2 do artigo 2.o e, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível disponibilizar a informação:

3.   Os Estados-Membros devem assegurar que seja disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso:

4.   Ao público em causa deve ser dada a oportunidade efectiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o n.o 2 do artigo 2.o, devendo ter, para esse efeito, o direito de apresentar as suas observações e opiniões, quando estão ainda abertas todas as opções, à autoridade ou autoridades competentes antes de ser tomada a decisão sobre o pedido de aprovação.

5.   Compete aos Estados-Membros estabelecer as regras de informação do público (por exemplo, através da afixação de cartazes numa determinada área ou da publicação em jornais locais) e de consulta do público em causa (por exemplo, por escrito ou por inquérito público).

6.   Devem ser fixados prazos razoáveis para as diferentes fases, a fim de permitir que se disponha de tempo suficiente para informar o público e para que o público interessado se possa preparar e possa participar efectivamente ao longo do processo de tomada de decisão em matéria de ambiente sob reserva do disposto no presente artigo.

[…]

Artigo 10.oA

Os Estados-Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:

Os Estados-Membros devem determinar a fase na qual as decisões, actos ou omissões podem ser impugnados.

Os Estados-Membros devem determinar o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objectivo que consiste em proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça. Para tal, considera-se suficiente, para efeitos da alínea a) do presente artigo, o interesse de qualquer organização não governamental que cumpra os requisitos referidos no n.o 2 do artigo 1.o Igualmente se considera, para efeitos da alínea b) do presente artigo, que tais organizações têm direitos susceptíveis de ser violados.

O presente artigo não exclui a possibilidade de um recurso preliminar para uma autoridade administrativa e não afecta o requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais, caso esse requisito exista na legislação nacional.

O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.

Para melhorar a eficácia das disposições do presente artigo, os Estados-Membros devem garantir que sejam postas à disposição do público informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial».

10.

Com o objectivo de dar resposta à primeira questão prejudicial (que não constitui o núcleo temático do presente processo) é necessário destacar o artigo 4.o, bem como o n.o 11 do Anexo I e o ponto 10, alínea l), do Anexo II, da referida Directiva 85/337. O artigo 4.o deste diploma estabelece a obrigação de realização de uma avaliação de impacto ambiental, com diferentes margens de discricionariedade para os Estados-Membros. Entre os projectos que devem ser sempre submetidos a avaliação, o Anexo I da Directiva inclui:

«11.   Sistemas de captação de águas subterrâneas ou de recarga artificial dos lençóis freáticos em que o volume anual de água captado ou de recarga seja equivalente ou superior a 10 milhões de metros cúbicos».

11.

Em relação aos projectos passíveis de evolução, mas em conformidade com os critérios estabelecidos pelos Estados-Membros, incluem-se no n.o 10 do Anexo II:

12.

A miljöbalken (lei relativa ao meio ambiente) dispõe, no capítulo 11, §§ 2 e 9, que a drenagem de águas subterrâneas e a infiltração de água para aumentar os níveis das águas subterrâneas, bem como a construção de instalações para o efeito, constituem uma actividade hídrica sujeita a licença.

13.

O capítulo 6 da miljöbalken contém as disposições relativas às avaliações do impacto ambiental. O § 4 dispõe que quem pretenda exercer uma actividade sujeita a licença deverá consultar o länsstyrelse, a autoridade de tutela e os particulares que possam considerar-se especialmente afectados. Se, por força das disposições de execução do § 4 ou por decisão do länsstyrelse, uma actividade for susceptível de ter tal impacto, haverá que consultar também as demais autoridades estatais, os municípios, o público em geral e as organizações que possam considerar-se afectadas.

14.

O capítulo 16, §§ 12 e 13, regula o direito de recurso de sentenças e decisões proferidas nos termos da miljöbalk. Enquanto o § 12 reconhece esse direito, o § 13 estabelece uma série de limitações relativas às associações sem fins lucrativos cujo objectivo estatutário seja a protecção da natureza e do meio ambiente. O n.o 2 do § 13 exige, em especial, que as referidas entidades «exerçam as suas actividades na Suécia há pelo menos três anos e tenham um mínimo de dois mil membros».

15.

O município de Estocolmo adjudicou o soterramento de linhas de alta tensão entre as zonas de Hjorthagen e de Fisksjöäng, situadas no norte de Djurgården. Para executar o projecto, a empresa contratada devia construir um túnel de cerca de um quilómetro de comprimento. O projecto exigia a drenagem das águas subterrâneas infiltradas no túnel destinado a albergar os cabos, bem como no túnel que lhe dá acesso. Devia também proceder-se à construção e manutenção, em determinados imóveis da zona, de instalações de drenagem das águas, e também para a sua infiltração na terra ou na rocha para compensar qualquer eventual redução do nível das águas subterrâneas.

16.

Segundo refere a decisão de reenvio, o Länsstyrelse i Stockholms län (governo provincial da província de Estocolmo), analisou a iniciativa e, através de uma decisão de 27 de Maio de 2004, declarou que as actividades planeadas tinham um impacto ambiental significativo.

17.

Em 13 de Dezembro de 2006, o Miljödomstolen vid Stokholms tingsrätt (secção do ambiente do Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo) concedeu ao município de Estocolmo autorização para realizar as obras referidas. Durante o procedimento, a Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (associação de defesa do ambiente de Djurgården e Lilla Värtan; a seguir «DVM»), apresentou observações, opondo-se ao deferimento do pedido.

18.

A DVM interpôs recurso da decisão do Miljödomstolen para o Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) (tribunal superior para o ambiente junto do tribunal de segunda instância de Svea), que julgou o recurso inadmissível por falta de legitimidade. Segundo o tribunal, a recorrente não possuía os dois mil membros exigidos pelo capítulo 16, § 13, do miljöbalk, para lhe assistir o direito de recorrer de decisões relativas a autorizações nos termos daquele código.

19.

A DVM interpôs recurso de anulação da decisão do Miljööverdomstolen para o Högsta domstol (Supremo Tribunal).

20.

Tendo em conta os argumentos das partes, o Supremo Tribunal decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as três questões prejudiciais seguintes:

21.

Apresentaram observações escritas o Governo sueco, a DVM e a Comissão. Na audiência, que teve lugar em 7 de Maio de 2009, estiveram presentes e apresentaram observações os agentes do Governo sueco e da Comissão, bem como o representante da DVM.

22.

Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça sobre o âmbito de aplicação da Directiva 85/337, conforme alterada. A sua dúvida reporta-se ao âmbito do ponto 10, alínea l), do Anexo II, do referido diploma, que exige a realização de uma avaliação de impacto ambiental (a seguir «AIA»), de acordo com critérios estabelecidos por cada Estado-Membro, para «sistemas de captação e de realimentação artificial das águas subterrâneas». No essencial, o órgão de reenvio pergunta se a «captação» deve estar circunscrita ao eventual aproveitamento das águas, ou se, pelo contrário, pode ser efectuada com o único objecto retirá-las para garantir a manutenção de um túnel. A decisão de reenvio justifica esta incerteza apoiando-se nas disparidades existentes em algumas versões linguísticas do referido n.o 10, l).

23.

Sobre este aspecto, tanto o Governo sueco como a Comissão consideram que o projecto em causa está contemplado no anexo II. Em contrapartida, a DVM não se pronuncia sobre o assunto.

24.

Em concreto, a Comissão alega que a interpretação restritiva invocada pelo órgão de reenvio não aparece em nenhuma versão linguística da Directiva 85/337, conforme alterada. Se a dúvida surgisse em alguma tradução, a Comissão concorda com o Governo sueco quando este defende que uma discrepância dessa natureza não pode resultar numa interpretação redutora do âmbito de aplicação da referida directiva.

25.

Estou de acordo com a Comissão e com o Governo sueco.

26.

É uma afirmação comum na jurisprudência do Tribunal de Justiça que o «âmbito de aplicação da Directiva 85/337 é vasto e o seu objectivo muito lato» ( 4 ). Por trás dessa observação está o fundado receio de que existam projectos de inquestionável impacto ambiental que, como resultado de uma leitura limitativa da Directiva 85/337 conforme alterada, fiquem à margem de uma AIA. Este resultado seria contrário ao próprio objectivo da Directiva, que visa um elevado grau de protecção do meio ambiente, desde a fase preventiva, no entendimento de que «a melhor política de ambiente consiste mais em evitar a criação de poluições ou de perturbações na origem, do que em combater posteriormente os seus efeitos» ( 5 ).

27.

As versões linguísticas do ponto 10, alínea l), do Anexo II, bem como do seu homólogo do Anexo I, não revelam diferenças significativas. Tem razão a Comissão quando considera que as dúvidas suscitadas pelo órgão de reenvio não decorrem das diferentes traduções. Não consigo identificar em que versão se cinge a captação de águas subterrâneas a um determinado objectivo, e menos ainda ao objectivo do seu posterior aproveitamento ( 6 ).

28.

Bem pelo contrário, o ponto 10 do Anexo II, relativo a «[p]rojectos de infra-estruturas», abrange treze categorias de projectos, das quais apenas três limitam a sua aplicação ao cumprimento de um objectivo determinado. Assim, a alínea g) refere «[b]arragens e outras instalações destinadas a reter a água ou a armazená-la de forma permanente» ( 7 ). A alínea k) refere-se a «[o]bras costeiras destinadas a combater a erosão marítimas tendentes a modificar a costa» ( 8 ). Finalmente, a alínea h), menciona as «[l]inhas de eléctrico, linhas de metropolitano aéreas e subterrâneas, linhas suspensas ou análogas de tipo específico, utilizadas exclusiva ou principalmente para transporte de passageiros» ( 9 ). Estas disposições contrastam vincadamente com a alínea l), agora em análise, em cuja redacção não são mencionadas as consequências e objectivos dos projectos de captação ou de infiltração de águas.

29.

Além disso, como adequadamente referiu a Comissão na audiência, o objectivo de um projecto é uma característica que não está ligada ao impacto ambiental que o mesmo possa ter. Ainda que indique os fins a prosseguir, estes podem estar totalmente dissociados dos efeitos que o projecto eventualmente pudesse ter sobre o meio ambiente. Por isso, não creio que este critério deva condicionar a interpretação dos Anexos da Directiva.

30.

Da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça e da leitura global do Anexo II, decorre que um projecto de «captação de águas subterrâneas ou de recarga artificial dos lençóis freáticos» não tem como objectivo único e exclusivo o aproveitamento dos recursos hídricos. Se assim não fosse, o ponto 10, alínea l), do Anexo II aplicar-se-ia a um reduzido número de projectos, algo que contraria o âmbito de aplicação «extenso» que, segundo o Tribunal de Justiça na jurisprudência antes referida, revela a Directiva 85/337 conforme alterada.

31.

Do que precede, concluo, em resposta à primeira questão, que o ponto 10 do Anexo II da Directiva 85/337 conforme alterada deve ser interpretado no sentido de que abrange a drenagem de águas de um túnel destinado a albergar cabos eléctricos e a infiltração (introdução) de água no subsolo para compensar a eventual redução do nível das águas subterrâneas, bem como a construção e manutenção das instalações de drenagem e de infiltração. Não é necessário que as águas drenadas se destinem a um uso específico.

32.

O Högsta domstolen pergunta ao Tribunal de Justiça se o artigo 10.o A da Directiva 85/337 conforme alterada permite ao «público em causa» que participou no processo de autorização recorrer directamente aos tribunais sem quaisquer restrições.

33.

Este aspecto leva-me a analisar mais concretamente — pois esta é a questão central que o órgão de reenvio coloca — se o artigo 6.o da Directiva 85/337 conforme alterada, conjugado com o artigo 1.o, n.o 2, que prevê a participação das organizações ambientais como «público em causa» no processo administrativo de aprovação, actua como uma chave-mestra, cuja aplicação abre automaticamente as portas do controlo jurisdicional previsto no artigo 10.oA.

34.

Todavia, deter-me-ei primeiro num aspecto que exige uma resposta prévia: a natureza jurisdicional ou administrativa do miljödomstolen, um órgão integrado na administração da justiça, mas que, no caso dos autos, autorizou o projecto de soterramento e drenagem de águas. É necessário esclarecer este aspecto, pois se actuou como órgão jurisdicional não seria aplicável o artigo 6.o da Directiva 85/337 conforme alterada, mas o artigo 10.oA da mesma directiva, ficando assim a questão prejudicial sem sentido.

35.

O artigo 6.o da Directiva 85/337 conforme alterada é relativo a um procedimento administrativo que aglutina a posição de todos os interesses em jogo, a fim de tomar uma decisão de política ambiental. Dada a ampla margem de discricionariedade de que gozam as autoridades ao proceder a uma avaliação ambiental que termina numa decisão de aprovação, a regulamentação promove ao máximo a participação, para que a medida adoptada seja legal, mas também correcta segundo parâmetros tecnológicos, sociais, económicos, etc. Em contrapartida, o processo judicial é um confronto entre partes centrado substancialmente numa discussão de direito e na sua posterior aplicação a factos concretos.

36.

No caso em análise, tudo aponta para que o miljödomstolen tenha desempenhado funções administrativas, no quadro de um processo de aprovação.

37.

A miljöbalken atribui determinadas funções de gestão e supervisão às secções jurisdicionais especializadas em matéria ambiental. No vertente processo, o miljödomstolen, que se integra na organização jurisdicional sueca, desempenhou funções administrativas conducentes à aprovação ou ao indeferimento de um projecto, em função do seu impacto ambiental. Como referiu a Comissão nas suas observações escritas, e segundo expôs a agente do Governo da Suécia na audiência, o facto de o miljödomstolen ser um órgão jurisdicional não o impede de, em aplicação da miljöbalken, actuar como entidade administrativa ( 10 ).

38.

No caso em apreço, parece que o miljödomstolen desempenhou funções não jurisdicionais. Por conseguinte, a decisão que adoptou no processo de aprovação do projecto faz parte dos «processos de tomada de decisão no domínio do ambiente « a que se refere o artigo 6.o da Directiva 85/337 conforme alterada.

39.

Para responder à segunda questão, vou centrar-me na redacção das alterações introduzidas em 2003 na Directiva 85/337, bem como nos objectivos visados

40.

Adoptando as mesmas definições da Convenção de Aarhus, o artigo 1.o, n.o 2, da Directiva 85/337 conforme alterada estabelece uma distinção entre «público em causa» e «público», para distinguir os que têm um interesse directo na execução de um projecto ambiental e os que têm uma posição alheia à iniciativa. Para realçar a importância dos movimentos associativos de protecção do ambiente, o referido artigo 1.o, n.o 2, acrescenta que são «interessadas as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional».

41.

As consequências práticas da condição de «púbico em causa» estão reflectidas nos artigos 6.o e 10.oA da Directiva 85/337 conforme alterada. No primeiro, atribui-se ao «público em causa» um direito de acesso à informação ambiental ( 11 ), assim como de participação efectiva no processo administrativo de avaliação ( 12 ). O artigo 10.oA aprofunda a mesma ideia e atribui a esta categoria de sujeitos uma garantia de acesso aos tribunais, ou outro órgão equivalente, para impugnar a legalidade de decisões abrangidas pela Directiva 85/337 conforme alterada, mas sempre que invoquem «a violação de um direito» ( 13 ) ou «tenham um interesse suficiente» ( 14 ).

42.

Diversamente do que ocorre com as pessoas singulares e colectivas, as organizações não governamentais que promovam a protecção do ambiente gozam sempre da condição de «público em causa», desde que cumpram, como indicado no artigo 1.o, n.o 2, «os requisitos previstos na legislação nacional». Desde que a organização ambiental cumpra esta exigência, o artigo 10.oA prevê expressamente que seja considerada como se tivesse sofrido «a violação de um direito» ou como se tivesse «um interesse suficiente».

43.

Portanto, as referidas organizações gozam automaticamente de um direito de acesso à justiça ( 15 ). A presunção introduzida pelo artigo 1.o, n.o 2, em favor das organizações ambientais, conjugada com o artigo 10.oA, permite-lhes dispor de um regime mais favorável do que aquele de que gozam as pessoas singulares ou colectivas que não se dedicam à protecção do ambiente.

44.

Finalmente, uma organização não governamental que participa no processo administrativo de avaliação ambiental na condição de «público em causa», goza também de uma ampla legitimação se optar por interpor recurso da decisão das autoridades perante os tribunais. Todavia, o acesso aos referidos tribunais não é a consequência de uma participação prévia na fase administrativa. A letra da disposição indica que o artigo 10.oA é aplicável quando uma organização de protecção do ambiente preenche os requisitos do artigo 1.o, n.o 2, quando este lhe atribui a condição de «público em causa».

45.

Além disso, não creio que o facto de o artigo 10.oA começar a sua redacção outorgando um direito de acesso «de acordo com o sistema jurídico nacional», esteja a conferir aos Estados-Membros faculdades adicionais na transposição desta disposição. Em minha opinião, esta referência é uma alusão a um facto que é necessário destacar: que as disposições sobre acesso à justiça são aplicáveis no quadro processual de cada Estado-Membro. O que quer dizer que as pessoas singulares ou colectivas e as organizações de ambiente, salvos os direitos que lhes confere o artigo 10.oA, estão todas submetidos às disposições sobre competência jurisdicional, prazos, capacidade processual, etc., do ordenamento processual nacional.

46.

A partir desta afirmação, é fácil refutar os argumentos do Governo da Suécia.

47.

A posição do referido Governo funda-se nos diferentes objectivos prosseguidos pelos artigos 6.o e 10.oA, bem como nos artigos correspondentes da Convenção de Aarhus. Alega também que a legislação nacional confere acesso praticamente ilimitado ao «público» durante a fase administrativa do processo de avaliação ambiental. Invoca que o facto de a sua legislação, quanto a esse aspecto, ser mais protectora do que a Convenção de Aarhus e do que a Directiva, o que lhe permite fazer uma aplicação mais restritiva do artigo 10.oA.

48.

Não estou de acordo.

49.

A tese do Governo sueco menospreza um facto difícil de refutar: este litígio não foi suscitado por uma pessoa singular ou colectiva mas por uma organização não governamental para a protecção do ambiente. Uma vez satisfeitos os requisitos do artigo 1.o, n.o 2, as referidas organizações assumem a condição de «público em causa» ( 16 ). Assim, gozam de acesso à informação e à participação na fase administrativa, bem como de acesso aos tribunais para combater as decisões das autoridades administrativas.

50.

Ao utilizar uma definição uniforme de «público em causa» em toda a Directiva 85/337, salvaguardam-se melhor os objectivos prosseguidos pelo diploma. Além disso, o facto de as organizações ambientais disporem de uma definição própria de «público em causa», distinta da aplicável às pessoas singulares ou colectivas, é sintomático de que a regulamentação confere a estas entidades um especial papel de supervisor. Seria contrário a esta filosofia que, depois de outorgado, este estatuto se diluísse ao longo do diploma, permitindo que os Estados-Membros interpretassem a definição a seu gosto e para cada disposição da referida directiva.

51.

Por isso, chego à conclusão de que a condição de «público em causa» aplicada às organizações não governamentais de protecção ambiental deve ser interpretada de forma homogénea ao longo da Directiva 85/337 conforme alterada ( 17 ). Se o tratamento desta definição fosse distinto para os artigos 6.o e 10.oA, respectivamente, o texto tê-lo-ia admitido expressamente.

52.

Resumidamente, deduzo que a participação prévia, nos termos do artigo 6.o da Directiva 85/337 conforme alterada, não condiciona, em termos gerais, o acesso à justiça de que o «público em causa» dispõe. Todavia, uma organização não governamental de protecção do ambiente que reúna as condições para ser «público em causa» na acepção do artigo 1.o, n.o 2, da referida directiva, tem automaticamente direito de acesso aos tribunais por força do artigo 10.oA do mesmo diploma ( 18 ).

53.

Com a sua terceira questão, o Högsta domstolen pretende saber se o artigo 10.oA da Directiva 85/337 conforme alterada permite que os Estados-Membros estabeleçam restrições ao acesso à justiça das organizações ambientais, uma vez que participaram no processo de aprovação.

54.

A Comissão e o Governo sueco apresentaram observações em defesa de teses opostas.

55.

Na opinião da Comissão, a disposição referida, ao atribuir às organizações ambientais um maior acesso aos tribunais do que o atribuído aos particulares, limita ainda mais a discricionariedade dos Estados-Membros e impede-os de adoptar restrições que cerceiem os objectivos prosseguidos pela Directiva. Portanto, a Comissão considera que o legislador sueco infringe o direito comunitário ao restringir o acesso à justiça apenas a organizações ambientais que possuam um mínimo de dois mil membros.

56.

Em contrapartida, o Governo sueco insiste na relação entre os artigos 6.o e 10.oA da Directiva 85/337 conforme alterada, reiterando que o regime mais protector que a Suécia prevê para a participação no processo administrativo não implica necessariamente que o acesso à justiça se coloque nos mesmos termos. Argumenta, assim, que os Estados-Membros podem aprovar condições de legitimação mais severas em sede jurisdicional do que as estabelecidas em sede administrativa. Esta posição, idêntica à apresentada no que respeita à segunda questão prejudicial, leva o Governo sueco a declarar que a legislação nacional em questão é compatível com a Directiva 85/337 conforme alterada.

57.

O artigo 6.o da Directiva 85/337 não funciona, em si mesmo, como uma chave-mestra garantidora do acesso à justiça a quem cumpra os requisitos para ser considerado «público em causa» ( 19 ). Além disso, o artigo 10.oA prevê um sistema de acesso à justiça directo e sem restrições para aquelas organizações não governamentais que reúnam a condição de «público em causa» prevista no referido artigo 1.o, n.o 2 ( 20 ). Por isso, se a directiva referida habilita os Estados-Membros a restringirem a legitimação das organizações ambientais, esta atribuição não se encontra no artigo 10.oA, mas na própria definição de «público em causa» aplicada às referidas entidades e prevista no artigo 1.o, n.o 2.

58.

Adiante analisarei a margem de apreciação de que dispõem os Estados-Membros na transposição desta definição para os seus ordenamentos internos ( 21 ). Em primeiro lugar, complementarei a interpretação literal da Directiva 85/337 conforme alterada com uma análise dos objectivos prosseguidos pela Convenção de Aarhus e pela referida directiva no que respeita às organizações ambientais.

59.

As disposições de acesso à justiça em matéria ambiental debatidas no presente processo partem da seguinte premissa: o meio natural não é um bem individual, mas colectivo. A prevenção dos danos para o ambiente é uma responsabilidade que incumbe a toda a sociedade e não só a pessoas ou a interesses isolados. Nesta perspectiva, as disposições da Convenção de Aarhus e da Directiva 85/337 conforme alterada dão forma jurídica à lógica da acção colectiva ( 22 ). O indivíduo protege-se se actua em grupo e a soma dos indivíduos fortalece o grupo. Os interesses individuais e os gerais são assim melhor tutelados e todos os participantes dispõem de mais benefícios do que de sacrifícios. Por esta razão, ambos os instrumentos reconhecem um papel importante às organizações não governamentais de protecção do ambiente.

60.

Esta posição traz consigo outras implicações que devem ser consideradas.

61.

Em primeiro lugar, as organizações não governamentais de protecção do ambiente são a expressão dos referidos interesses colectivos. Ao representar um conjunto de actores e interesses, as suas acções são desempenhadas em defesa de objectivos gerais, o que lhes atribui uma dimensão colectiva ( 23 ). Do mesmo modo, introduzem um conhecimento especializado que contribui para seleccionar os processos relevantes dos que têm menor importância. Falam a uma só voz em nome de múltiplos actores, e fazem-no com um grau de especialização técnica não sempre à disposição do indivíduo. Ao assumirem este papel, estas entidades racionalizam o modo como diferentes interesses em confronto se expressam e actuam perante as autoridades.

62.

Em segundo lugar, este entendimento da política ambiental pretende também fortalecer o funcionamento dos tribunais. Ao fazer com que estes litígios sejam tratados através de organizações não governamentais de protecção do ambiente, a Convenção de Aarhus e a Directiva 85/337 conforme alterada reconhecem que estas entidades não sobrecarregam nem paralisam os tribunais. Antes pelo contrário, aglutinam numa única acção os pedidos de um elevado número de indivíduos. É certo que nada impede um membro de uma organização não governamental de participar também por si mesmo numa acção, mas o resultado global desta política é a criação de um filtro que, a longo prazo, acaba por facilitar o trabalho dos tribunais ( 24 ). Se a isto acrescentarmos que, como referido no número anterior, estas entidades associativas dispõem de um grande conhecimento técnico de que normalmente os particulares não dispõem, o fornecimento de informação técnica ao processo é também um elemento positivo que coloca o tribunal em melhor posição para a tomada da decisão final.

63.

Em terceiro lugar, parece-me importante sublinhar que a Convenção de Aarhus e a Directiva 85/337 conforme alterada excluíram a actio popularis em matéria ambiental. Ainda que os Estados-Membros possam optar por desenvolver uma via processual desta natureza nos seus ordenamentos internos, nem o direito internacional nem o comunitário apostaram agora numa medida desse tipo ( 25 ). Contudo, parece-me que, precisamente porque se excluiu esta via, os redactores da Convenção de Aarhus optaram por fortalecer o papel das organizações não governamentais de protecção do ambiente. Ao optar-se por esta fórmula, procurava-se um ponto intermédio que equilibrasse a ênfase maximalista da acção pública com a tese minimalista da acção individual e restrita aos que tenham interesses directos em causa. A atribuição de uma legitimação privilegiada às organizações não governamentais concilia assim as duas posições ( 26 ). Em minha opinião, trata-se de uma ponderação muito razoável.

64.

Atento o que precede, considero que a Convenção de Aarhus e a Directiva 85/337, conforme alterada pela Directiva 2003/35, optaram expressamente por fortalecer o papel das organizações não governamentais de protecção do ambiente. Chegam a este resultado porque entendem que a participação, tanto na fase administrativa como na judicial, reforça as decisões adoptadas pelo poder público, mas também melhora o funcionamento dos processos de prevenção ambiental.

65.

Tendo por base este pressuposto, passo agora a analisar se a participação destas entidades está sujeita a condições, e com que limites.

66.

Como referi anteriormente, o artigo 1.o, n.o 2, da Directiva 85/337 conforme alterada acolhe as definições de «público» e de «público em causa». Nesta segunda categoria, a norma acrescenta que, além das pessoas singulares ou colectivas afectadas ou que possam ser afectadas, consideram-se interessadas «as organizações não governamentais que […] cumprem os requisitos previstos na legislação nacional». Portanto, a directiva estabelece uma presunção em favor das referidas organizações, dispensando-as de demonstrar que são afectadas com a decisão ambiental em análise.

67.

Não obstante, a disposição inclui uma importante condição: que a organização ambiental cumpra os requisitos previstos na legislação nacional. De acordo com o Governo sueco é aqui, nesta frase do artigo 1.o, n.o 2, da Directiva 85/337 conforme alterada, que se apoia a limitação discutida neste processo, que restringe o acesso à justiça unicamente às organizações não governamentais com um mínimo de dois mil membros.

68.

Compartilho da opinião do Governo da Suécia e da Comissão Europeia segundo a qual esta frase confere aos Estados-Membros uma certa margem de discricionariedade.

69.

Também concordo com a Comissão Europeia quando afirma que, apesar da referida margem, os Estados devem introduzir todas as medidas adequadas que sejam coerentes com os fins prosseguidos pela Directiva 85/337 conforme alterada, para que esta não fique privada do seu efeito útil.

70.

Com estes pressupostos, e atento o disposto nos n.os 61 a 64 destas conclusões, parece-me necessário delimitar cuidadosamente as margens desta remissão para os «requisitos previstos na legislação nacional».

71.

A definição de «público em causa» é provavelmente a pedra angular do edifício construído pela Convenção de Aarhus e pela Directiva 85/337 conforme alterada. Como refiro nos n.os 40 a 45 das presentes conclusões, uma vez que uma organização ambiental adquire esse estatuto, é irrelevante discutir se a uma participação nos processos administrativos condiciona um posterior acesso aos tribunais. O importante é que a organização reúna a condição de «público em causa», e não tanto que participe ou não em alguma fase do processo.

72.

Perante a importância que esta definição adquire, parece-me evidente que a Convenção de Aarhus e a Directiva 85/337 conforme alterada, cuja finalidade expressa é «a efectiva participação do público na tomada de decisões [ambientais]» e «[incentivar] em especial organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente» ( 27 ), não permitem uma interpretação das suas disposições que tenha por efeito dificultar o acesso das referidas entidades aos processos administrativos e judiciais. Mais: precisamente porque a definição de «público em causa», aplicada às organizações ambientais, abre as portas ao exercício de todas as faculdades substanciais da Convenção de Aarhus e da Directiva 85/337 conforme alterada, há que ser especialmente vigilante com a leitura que os Estados-Membros possam fazer da referida expressão ( 28 ).

73.

Quando o artigo 1.o, n.o 2, da Directiva 86/337 conforme alterada se refere aos «requisitos previstos na legislação nacional», considero que se refere a dois tipos de condições. Em primeiro lugar, às relativas ao cumprimento de normas nacionais relativas à inscrição, constituição ou reconhecimento de associações, que têm como objectivo declarar juridicamente a existência destas entidades no direito interno. Em segundo lugar, às relativas à actividade das organizações e ao nexo que estas possam ter com a legítima defesa de interesses ambientais. É aqui que se situa o ponto nevrálgico da definição, pois em favor deste nexo podem ser introduzidas limitações que colidam claramente com os objectivos da Directiva 85/337 conforme alterada, que, como indica o artigo 10.oA, inclui o de «proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça».

74.

De facto, quando o direito nacional impõe condições que visem a existência de um nexo entre a organização e uma decisão ambiental, estas devem ser objectivas, transparentes e compatíveis com os fins da Directiva 337/85 conforme alterada. Por conseguinte, não se deve atribuir a uma autoridade uma ampla margem de discricionariedade para que analise, caso a caso, se as organizações ambientais prosseguem fins legítimos ou não. Também não se podem admitir condições cuja definição seja tão ambígua ou deficiente que acabe por gerar insegurança ou resultados discriminatórios. Por maioria de razão, deve excluir-se qualquer limitação que tenha por objecto dificultar, e não facilitar, o acesso das organizações ambientalistas aos processos administrativos e judiciais.

75.

O capítulo 16, § 13, da miljöbalken estabelece três requisitos a cumprir pelas organizações ambientais, um dos quais foi questionado no presente processo: a obrigação de a entidade possuir um mínimo de dois mil membros. Do exposto no número anterior, parece-me óbvio que esta norma não resiste a uma análise à luz da Directiva 85/337 conforme alterada.

76.

Para chegar a esta conclusão, basear-me-ei nos dois últimos critérios que referi, relativos à transparência e à coerência com os objectivos da directiva.

77.

A exigência, imposta a uma organização, de um certo número de membros para adquirir a condição de «público em causa» coloca uma série de problemas do ponto de vista prático. Em primeiro lugar, a legislação sueca não parece clara ao definir a noção de «membro». Questionada sobre este aspecto específico na audiência, a agente do Governo da Suécia afirmou que esse conceito é ambíguo e não foi objecto de clarificação pelos tribunais do referido país. Em segundo lugar, o requisito numérico só é aplicável a organizações não governamentais sem fins lucrativos. Onde ficam as entidades de defesa do ambiente com fins lucrativos? A agente sueca também foi questionada sobre este aspecto, mas não respondeu. Deduzo, por isso, que o regime sueco, apesar de poder ser objectivo, não é transparente e gera insegurança. O melhor testemunho das desvantagens da disposição sueca é-nos dado pelos factos: tal como reconheceu a agente sueca na audiência, actualmente apenas duas organizações não governamentais podem aceder aos órgãos jurisdicionais suecos de acordo com a miljöbalken ( 29 ).

78.

A disposição nacional litigiosa ainda é mais problemática quando observada à luz dos objectivos prosseguidos pela Convenção de Aarhus e pela Directiva 85/337 conforme alterada. Uma disposição que impõe uma limitação ao número de membros de uma organização ambiental para que esta tenha acesso aos tribunais, pode impedir o acesso à justiça a numerosas entidades que teriam nisso um interesse legítimo. No caso em apreço, a disposição pune severamente as organizações ambientais de âmbito local, que não terão acesso aos tribunais mesmo quando os projectos objecto de avaliação tenham dimensão exclusivamente local ( 30 ). Por maioria de razão, o efeito prático da disposição não só conseguiu retirar do mapa judicial as organizações ambientais locais, mas também muitas outras de âmbito nacional e, o que ainda é mais clamoroso, de dimensão internacional ( 31 ). Definitivamente, o capítulo 16.o, § 13, da miljöbalken alcança o objectivo diametralmente oposto ao prosseguido pela Convenção de Aarhus e pela Directiva 85/337 conforme alterada ( 32 ).

79.

Quer este resultado seja consciente ou inconscientemente desejado pelo legislador sueco, o certo é que as organizações não governamentais de defesa do ambiente suecas não têm, actualmente, acesso à justiça.

80.

Finalmente, gostaria de acrescentar que, em minha opinião, esta teria sido a conclusão mesmo que não existisse uma disposição como o artigo 9.o da Convenção de Aarhus ou o artigo 10.oA da Directiva 85/337 conforme alterada. A jurisprudência do Tribunal de Justiça afirmou, em diversas ocasiões, que os Estados-Membros não podem adoptar disposições processuais que impossibilitem o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária ( 33 ). A Directiva 85/337, que estabelece um sistema de avaliação ambiental e confere direitos, ver-se-ia privada dos seus efeitos se o sistema processual nacional não garantisse o acesso aos tribunais. O caso em análise prova bem que, dada a impossibilidade da prática generalizada de as organizações ambientais terem acesso à justiça, tal medida era incompatível com o princípio comunitário da efectividade.

81.

Consequentemente, considero que o artigo 10.oA, em conjugação com o artigo 1.o, n.o 2, da Directiva 85/337, conforme alterada pela Directiva 2003/35, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma disposição como a prevista no capítulo 16.o, § 13, da miljöbalken, que limita o acesso à justiça apenas às organizações não governamentais de protecção do ambiente com um mínimo de dois mil membros.

82.

Assim, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões apresentadas: