I — Introdução

II — Enquadramento jurídico

A — Direito comunitário

B — Direito nacional

III — Matéria de facto, processo principal e questões prejudiciais

IV — Tramitação processual no Tribunal de Justiça

V — Principais argumentos das partes

Quanto à Directiva 2005/29

Quanto ao artigo 49.o CE

VI — Apreciação jurídica

A — Observações prévias

B — Admissibilidade dos pedidos prejudiciais

1. Normas cuja interpretação é admissível

2. Pertinência das questões prejudiciais

C — Compatibilidade do artigo 54.o da lei belga com a Directiva 2005/69

1. O conceito de «práticas comerciais» constante do artigo 2.o, alínea d), da Directiva 2005/29

2. Âmbito de aplicação pessoal da Directiva 2005/29

3. Análise das estruturas dos dois instrumentos de regulamentação

a) As normas da Directiva 2005/29

i) Aproximação plena e máxima das regulamentações nacionais como objectivo normativo

ii) Estrutura regulamentar da Directiva 2005/29

b) As normas da lei belga

4. Quanto à retirada da proposta da Comissão de regulamento relativo às promoções de vendas no mercado interno

5. Conclusão

D — Compatibilidade do artigo 54.o da lei belga com as liberdades fundamentais

1. Liberdades fundamentais como critério de apreciação

2. Âmbito de aplicação das liberdades fundamentais

a) Liberdade de prestação de serviços

b) Liberdade de circulação de mercadorias

c) Relação entre liberdade de prestação de serviços e de circulação de mercadorias

3. Restrição às liberdades fundamentais

a) Liberdade de circulação de mercadorias

i) Medida de efeito equivalente

— Fórmula Dassonville

— Modalidades de venda

ii) Conclusão provisória

b) Liberdade de prestação de serviços

4. Justificação

a) Protecção dos consumidores como razão imperiosa de interesse geral

b) Carácter adequado de uma proibição de princípio de ofertas conjuntas

c) Necessidade/proporcionalidade

5. Conclusão provisória

VII — Conclusão

1.

Os presentes processos baseiam-se em dois pedidos de decisão prejudicial submetidos pelo Rechtbank van koophandel te Antwerpen nos termos do artigo 234.o CE, de acordo com os quais este órgão jurisdicional pede ao Tribunal de Justiça que responda à questão de saber se a Directiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais no mercado interno (a seguir «Directiva 2005/29») ( 2 ) e o artigo 49.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que, por princípio, proíbe ofertas conjuntas.

2.

O cerne dos processos a analisar de seguida é constituído por aspectos essenciais da acção legislativa de harmonização da Comunidade em matéria de protecção dos consumidores bem como da livre circulação de mercadorias e da livre prestação de serviços transfronteiriças no mercado interno.

3.

O décimo primeiro e o décimo sétimo considerandos da Directiva 2005/29 dispõem o seguinte:

[…]

4.

O artigo 2.o da directiva prevê o seguinte:

«Para efeitos do disposto na presente directiva, entende-se por:

[…]

[…]»

5.

Os n.os 1 e 5 do artigo 3.o da directiva têm a seguinte redacção:

«1.   A presente directiva é aplicável às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores, tal como estabelecidas no artigo 5.o, antes, durante e após uma transacção comercial relacionada com um produto.

[…]

5.   Por um período de seis anos após 12 de Junho de 2007, os Estados-Membros podem continuar a aplicar disposições nacionais, no domínio sujeito a uma aproximação por força da presente directiva, que sejam mais restritivas ou prescritivas do que a presente directiva e que apliquem directivas que contenham cláusulas de harmonização mínima. Estas medidas devem ser fundamentais para garantir que os consumidores sejam suficientemente protegidos contra as práticas comerciais desleais e devem ser proporcionais ao objectivo perseguido. A revisão referida no artigo 18.o poderá, caso seja adequado, incluir uma proposta no sentido de prolongar a presente derrogação durante um novo período limitado.»

6.

De acordo com o disposto no artigo 4.o da directiva, os Estados-Membros não podem restringir a livre prestação de serviços nem a livre circulação de mercadorias por razões ligadas ao domínio que é objecto de aproximação por força da directiva.

7.

O artigo 5.o da directiva, com o título «Proibição de práticas comerciais desleais», dispõe o seguinte:

«1.   São proibidas as práticas comerciais desleais.

2.   Uma prática comercial é desleal se:

e

3.   As práticas comerciais que são susceptíveis de distorcer substancialmente o comportamento económico de um único grupo, claramente identificável, de consumidores particularmente vulneráveis à prática ou ao produto subjacente, em razão da sua doença mental ou física, idade ou credulidade, de uma forma que se considere que o profissional poderia razoavelmente ter previsto, devem ser avaliadas do ponto de vista do membro médio desse grupo. Esta disposição não prejudica a prática publicitária comum e legítima que consiste em fazer afirmações exageradas ou afirmações que não são destinadas a ser interpretadas literalmente.

4.   Em especial, são desleais as práticas comerciais:

ou

5.   O anexo I inclui a lista das práticas comerciais que são consideradas desleais em quaisquer circunstâncias. A lista é aplicável em todos os Estados-Membros e só pode ser alterada mediante revisão da presente directiva.»

8.

O artigo 6.o da directiva define da seguinte forma o conceito de «acções enganosas»:

«1.   É considerada enganosa uma prática comercial se contiver informações falsas, sendo inverídicas ou que por qualquer forma, incluindo a sua apresentação geral, induza ou seja susceptível de induzir em erro o consumidor médio, mesmo que a informação seja factualmente correcta, em relação a um ou mais dos elementos a seguir enumerados e que, em ambos os casos, conduza ou seja susceptível de conduzir o consumidor médio a tomar uma decisão de transacção que este não teria tomado de outro modo […]

2.   É considerada também enganosa uma prática comercial que, no seu contexto factual, tendo em conta todas as suas características e circunstâncias, conduza ou seja susceptível de conduzir o consumidor médio a tomar uma decisão de transacção que este não teria tomado de outro modo […]»

9.

O artigo 8.o, por seu lado, define do seguinte modo o conceito de «práticas comerciais agressivas»:

«Uma prática comercial é considerada agressiva se, no caso concreto, tendo em conta todas as suas características e circunstâncias, prejudicar ou for susceptível de prejudicar significativamente, devido a assédio, coacção — incluindo o recurso à força física — ou influência indevida, a liberdade de escolha ou o comportamento do consumidor médio em relação a um produto, e, por conseguinte, o conduza ou seja susceptível de o conduzir a tomar uma decisão de transacção que este não teria tomado de outro modo.»

10.

O artigo 19.o da directiva prevê o seguinte:

«Os Estados-Membros devem aprovar e publicar até, 12 de Junho de 2007, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva […]

Os Estados-Membros devem aplicar essas disposições até 12 de Dezembro de 2007. […]»

11.

O artigo 54.o da lei belga sobre as práticas comerciais e a informação e protecção dos consumidores (a seguir «lei belga») ( 3 ) dispõe o seguinte:

«É considerada oferta conjunta, na acepção da presente disposição, a aquisição, gratuita ou não, de produtos, serviços, quaisquer outras vantagens ou de cupões que permitam a sua aquisição, quando está ligada à aquisição de outros produtos ou serviços, mesmo idênticos.

Salvo nos casos enumerados infra, é proibida qualquer oferta conjunta de um vendedor a um consumidor. São igualmente proibidas ofertas conjuntas ao consumidor efectuadas por vários vendedores que agem com uma intenção comum.»

12.

Os artigos 55.o a 57.o da lei belga prevêem algumas excepções às referidas proibições.

13.

O artigo 55.o da lei belga dispõe o seguinte:

«Por um preço global podem ser oferecidos em conjunto:

14.

O artigo 56.o da lei belga prevê o seguinte:

«É permitido oferecer gratuitamente, em conjunto com um produto ou um serviço principal:

15.

No processo C-261/07, o objecto do processo principal é uma acção proposta pela VTB-VAB (a seguir «VTB»), uma sociedade que presta serviços na área da assistência em caso de acidente ou avaria automóvel, contra a Total Belgium NV (a seguir «Total»), uma filial do Grupo Total que se dedica sobretudo à distribuição de combustíveis.

16.

Desde 15 de Janeiro de 2007, a Total oferece ao consumidor titular de um cartão TOTAL CLUB, por cada abastecimento do seu próprio veículo com, no mínimo, 25 litros de combustível para os automóveis e 10 litros de combustível para os ciclomotores, três semanas de serviços de assistência automóvel gratuitos (ASSISTÊNCIA TOTAL).

17.

Em 5 de Fevereiro de 2007, a VTB propôs uma acção no Rechtbank van koophandel te Antwerpen, em que requereu a condenação da Total Belgium NV a cessar esta prática comercial, por considerar que representa uma oferta conjunta proibida pelo artigo 54.o da lei belga.

18.

No processo C-299/07 o objecto do processo principal é uma acção proposta pela BVBA Galatea, uma empresa que explora uma loja de lingerie em Schoten (Bélgica), contra a Sanoma Magazines Belgium NV, uma filial do grupo finlandês Sanoma (a seguir «Sanoma») que, entre outras coisas, é editora de várias revistas femininas e edita a revista semanal «FLAIR».

19.

Esta revista continha, no número de 13 de Março de 2007, um anexo de 47 páginas, incluindo um cupão de desconto que, no período entre 13 de Março e , conferia o direito a descontos de 15% a 25% em diversos produtos distribuídos em várias lojas de lingerie.

20.

Em 22 de Março de 2007, a Galatea propôs uma acção no Rechtbank van koophandel te Antwerpen, para obter a cessação da referida prática comercial, por considerar que esta viola o artigo 54.o da lei belga, entre outros.

21.

Nos seus despachos de reenvio, o Rechtbank van koophandel te Antwerpen refere que, na altura, o prazo de transposição da Directiva 2005/29/CE ainda não tinha expirado. No entanto, levanta algumas dúvidas em relação à compatibilidade da proibição de ofertas conjuntas constante do artigo 54.o da lei belga com a Directiva 2005/29/CE bem como, pelo menos no que diz respeito ao processo C-299/07, com o artigo 49.o CE. Por este motivo, decidiu suspender ambas as instâncias e submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:

No processo C-261/07

«A Directiva 2005/29 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às práticas comerciais desleais opõe-se a uma disposição nacional, como a prevista no artigo 54.o da [Lei belga de 14 de Julho de 1991 sobre as práticas comerciais e a informação e protecção dos consumidores], que — salvo nos casos taxativamente enumerados na lei — proíbe qualquer oferta conjunta de um vendedor a um consumidor, incluindo a oferta conjunta de um produto, que o consumidor deve comprar, e de um serviço gratuito, cuja aquisição está ligada à compra do produto, e isto [independentemente das] circunstâncias do caso[,] em especial [d]a influência que a oferta concreta poderá ter no consumidor médio e [d]o facto de, nas circunstâncias concretas, esta oferta poder ser considerada contrária à diligência profissional ou aos usos leais do comércio?»

No processo C-299/07

«O artigo 49.o do Tratado CE, relativo à livre prestação de serviços, e a Directiva 2005/29 1 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa às práticas comerciais desleais, opõem-se a uma disposição nacional, como a prevista no artigo 54.o da [Lei belga de 14 de Julho de 1991 sobre as práticas comerciais e a informação e protecção dos consumidores], que — salvo nos casos taxativamente enumerados na lei — proíbe qualquer oferta conjunta de um vendedor a um consumidor em que a aquisição, gratuita ou não, de produtos, serviços, vantagens ou de cupões que permitam a sua aquisição está ligada à aquisição de outros produtos ou serviços, mesmo idênticos, e isto independentemente das circunstâncias do caso, em especial da influência que a oferta concreta poderá ter no consumidor médio e do facto de [, nas circunstâncias concretas,] esta oferta poder ser considerada […] contrária [à] diligência profissional ou aos usos leais do comércio?»

22.

Os despachos de reenvio prejudicial, com datas de 24 de Maio de 2007 (processo C-261/07) e de (processo C-299/07), deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em e , respectivamente.

23.

Por despacho de 29 de Agosto de 2007, o Presidente do Tribunal de Justiça ordenou a apensação dos dois processos.

24.

A VTB, a Total e a Sanoma, os Governos do Reino da Bélgica, da República Francesa, do Reino de Espanha e da República Portuguesa, bem como a Comissão, apresentaram observações escritas nos termos do disposto no artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça.

25.

No âmbito das medidas de organização do processo, o Tribunal de Justiça colocou uma questão às partes, a que estas responderam.

26.

Na audiência de 18 de Junho de 2008, apresentaram observações os representantes da VTB, da Total e da Sanoma, dos Governos do Reino da Bélgica, da República Francesa, do Reino de Espanha e da República Portuguesa, bem como o representante da Comissão.

27.

Em ambos os processos, o órgão jurisdicional de reenvio coloca ao Tribunal de Justiça, no essencial, a questão de saber se a proibição de ofertas conjuntas, tal como a lei belga prevê no seu artigo 54.o, é compatível com a Directiva 2005/29.

28.

A VTB começa por levantar a questão da admissibilidade da questão prejudicial, na medida em que diz respeito à interpretação de uma directiva, cujo prazo de transposição ainda não tinha expirado à data do facto controvertido.

29.

Pelo mesmo motivo e sem invocar expressamente a inadmissibilidade, os Governos espanhol e belga entendem que a directiva não é aplicável a um caso como o presente. Em particular, um juiz nacional não pode considerar inaplicável uma norma nacional, por violação da directiva, enquanto o prazo de transposição desta directiva não tiver expirado.

30.

No presente litígio, a Total, a Sanoma, o Governo português e a Comissão consideram que a directiva se opõe a uma proibição das ofertas conjuntas, tal como é prevista pelo artigo 54.o da lei belga.

31.

A Sanoma, a Total e a Comissão alegam que as ofertas conjuntas se incluem no conceito de «prática comercial» na acepção da directiva. Uma vez que esta procede a uma harmonização plena no domínio das práticas comerciais desleais, apenas podem ser proibidas «em quaisquer circunstâncias» pelos Estados-Membros as práticas que, em consonância com o artigo 5.o, n.o 5, da directiva, são enumeradas no anexo I da directiva. Uma vez que as ofertas conjuntas não são, no entanto, enumeradas no referido anexo, também não podem ser proibidas per se, mas apenas caso o juiz nacional, tendo em consideração as circunstâncias concretas de cada caso, considere cumpridos os pressupostos do artigo 5.o da directiva. Por conseguinte, a proibição de princípio, tal como é prevista pelo artigo 54.o da lei belga, viola a directiva. A este respeito, a Comissão salienta ainda que a referida proibição não é necessária para garantir uma protecção adequada dos consumidores contra as práticas comerciais desleais, nem é proporcionada face ao referido objectivo.

32.

O Governo português limita-se a alegar que o artigo 54.o da lei belga viola a directiva, na medida em que estabelece uma proibição geral das ofertas conjuntas, apesar de a lei belga prever determinadas excepções nos artigos 55.o e 56.o

33.

Tanto a VTB como os Governos belga e francês defendem um entendimento contrário.

34.

A VTB alega que as ofertas conjuntas não se incluem no conceito de «prática comercial» na acepção da directiva e, por conseguinte, não são abrangidas por esta. O artigo 5.o não exclui que os Estados-Membros também possam definir outras práticas comerciais desleais para além daquelas que são referidas no anexo I.

35.

Também o Governo belga alega que as ofertas conjuntas não se incluem no conceito de «prática comercial» na acepção da directiva, especificando que as ofertas conjuntas devem, pelo contrário, ser classificadas na Proposta de Regulamento relativo às promoções de vendas no mercado interno ( 4 ), que submete as ofertas conjuntas a um tratamento diferente em relação às práticas comerciais abrangidas pela directiva. Uma vez que esta proposta apenas foi retirada em 2006, as autoridades belgas partiram correctamente do princípio de que as ofertas conjuntas não representavam quaisquer «práticas comerciais». Por conseguinte, ao transpor a directiva, o legislador belga não partiu do princípio de que teria de alterar o artigo 54.o da lei belga ou interpretá-lo à luz do artigo 5.o da directiva.

36.

O Governo francês invoca, no essencial, argumentos semelhantes aos do Governo belga, acrescentando ainda que, caso a directiva vincule os Estados-Membros a proibir as práticas comerciais desleais em relação aos consumidores, tal não impede os Estados-Membros de, para proteger os consumidores, proibir igualmente outras práticas comerciais, independentemente do seu carácter desleal na acepção da directiva. Nestas últimas também se incluem as ofertas conjuntas, que não são abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva.

37.

No processo C-299/07, o órgão jurisdicional de reenvio coloca, para além disso, a questão de saber se o artigo 49.o CE se opõe a uma proibição das ofertas conjuntas, tal como é prevista pelo artigo 54.o da lei belga.

38.

Tanto a VTB, como os Governos espanhol, belga e francês propõem uma resposta negativa à referida questão.

39.

De acordo com a VTB, a proibição em causa, que se aplica indistintamente tanto a comerciantes na Bélgica como também a comerciantes em outros Estados-Membros, não implica para estes últimos, quaisquer custos económicos ou despesas administrativas adicionais susceptíveis de restringir a livre prestação de serviços. Uma proibição deste tipo seria justificada também por razões de interesse geral, em particular a protecção dos consumidores.

40.

Os Governos belga e francês alegam que o artigo 49.o CE não é relevante para a resposta à questão prejudicial. As autoridades francesas referem, a este propósito, que as ofertas em causa dizem sobretudo respeito à venda de mercadorias (combustíveis no processo C-261/07 e lingerie no processo C-299/07) e não à prestação de serviços. Caso a directiva deva ser interpretada no sentido de que não se opõe à legislação belga, então a proibição de ofertas conjuntas deve, ser antes interpretada à luz do artigo 28.o CE, relativo à livre circulação de mercadorias, para o qual o órgão jurisdicional de reenvio remete no seu despacho de reenvio.

41.

Por conseguinte, a proibição de ofertas conjuntas, tal como a lei belga prevê, diz respeito a uma modalidade de venda na acepção do acórdão Keck e Mithouard (acórdão de 24 de Novembro de 1993, C-267/91 e C-268/91, Colect., p. I-6097) e não é, portanto, uma medida susceptível de restringir a liberdade de circulação de mercadorias, na medida em que as duas condições estabelecidas por essa jurisprudência se encontram satisfeitas. Efectivamente, a proibição aplica-se a todos os operadores que exercem a sua actividade no território belga e diz respeito, tanto jurídica como factualmente, à comercialização dos produtos nacionais e dos provenientes de outros Estados-Membros. Por fim, o Governo francês alega que a proibição controvertida, por um lado, pode ser justificada, por razões imperiosas de interesse geral, em particular a protecção dos consumidores e a preservação de uma concorrência leal, e, por outro, também é proporcionada face aos referidos objectivos, uma vez que estão previstas várias derrogações a esta proibição.

42.

O Governo espanhol, por seu lado, exclui a aplicabilidade do artigo 49.o CE a uma situação puramente interna, como a que se verifica no presente processo, em que todos os elementos do caso se limitam a um único Estado-Membro. Efectivamente, o presente caso diz respeito a empresas sedeadas na Bélgica que oferecem prestações de serviços no território da Bélgica.

43.

A Sanoma, o Governo português e, em certa medida, também a Comissão partem, pelo contrário, do princípio de que a proibição de ofertas conjuntas, tal como está prevista no artigo 54.o da lei belga, viola a liberdade de prestação de serviços, garantida no artigo 49.o CE.

44.

A Sanoma alega, em particular, que o seu direito à livre prestação de serviço foi violado na medida em que não pode publicitar os seus produtos na Bélgica da mesma forma que o faz em outros Estados-Membros que permitem ofertas conjuntas (em particular os Países Baixos e o Luxemburgo). A Sanoma constata ainda que, em virtude da proibição, os seus clientes belgas não podem utilizar os cupões de desconto que foram divulgados nas revistas neerlandesas na Flandres e nos Países Baixos, mas que também foram distribuídos em todo o território belga. Por fim, a Sanoma entende ainda que a proibição em causa também não poderia ser justificada, devido à harmonização plena efectuada pela directiva. Em todo o caso, uma proibição deste tipo não é necessária nem proporcionada para proteger o consumidor e para garantir uma concorrência leal.

45.

A resposta da Comissão, por seu lado, caracteriza-se por ser algo ambígua.

46.

Apesar de apresentar argumentos semelhantes aos do Governo francês, parte, no entanto, do princípio de que, no presente processo, a disposição efectivamente aplicável é o artigo 28.o CE e de que, aplicando a jurisprudência Keck e Mithouard, a proibição de ofertas conjuntas controvertida no presente processo não é abrangida pelo âmbito de aplicação desta disposição. A Comissão esclarece ainda que não é necessário recorrer a uma análise do ponto de vista da liberdade de prestação de serviços, na medida em que, em circunstâncias como as do presente caso, a referida liberdade, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, é completamente secundária em relação à liberdade de circulação de mercadorias e pode estar-lhe ligada (v., em particular, o acórdão de 22 de Janeiro de 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Colect., p. I-607, n.o 31). Além disso, a Comissão refere ainda que a análise do órgão jurisdicional no seu despacho de reenvio não se estende a eventuais restrições da liberdade de prestação de serviços.

47.

Por conseguinte, a Comissão apenas aprecia este aspecto a título puramente cautelar, concluindo que a proibição de ofertas conjuntas representa inequivocamente uma restrição da liberdade de prestação de serviços que ultrapassa o necessário para concretizar os objectivos da protecção do consumidor e do comércio justo.

48.

A Directiva 2005/29, aprovada em 11 de Maio de 2005 pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, visa criar um enquadramento jurídico uniformizado para a regulamentação de práticas comerciais desleais na relação com os consumidores. Nos termos do seu quinto considerando, este objectivo deve ser alcançado através de uma harmonização da legislação em matéria de lealdade nos Estados-Membros da Comunidade, com vista à eliminação dos obstáculos no mercado interno ( 5 ). O seu objectivo normativo consiste, por conseguinte, numa harmonização plena a nível comunitário, deste domínio da vida ( 6 ).

49.

De acordo com o seu artigo 20.o, a Directiva 2005/29 entrou em vigor logo no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ou seja, em 12 de Junho de 2005. Nos termos do primeiro parágrafo do seu artigo 19.o, os Estados-Membros estavam obrigados a transpô-la para o direito nacional até , através da aprovação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias, no entanto com um prazo transitório de seis anos para determinadas normas nacionais mais rigorosas. As referidas disposições legislativas, regulamentares e administrativas apenas deveriam, no entanto, ser aplicadas a partir de .

50.

O Reino da Bélgica cumpriu formalmente a referida obrigação de transposição através da aprovação da lei de 5 de Junho de 2007, que altera a lei de relativa às práticas comerciais e à informação e protecção do consumidor, que entrou em vigor em  ( 7 ). Nos seus despachos de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio refere, no entanto, uma disposição nacional mais antiga, mais concretamente o artigo 54.o da lei belga que já existia antes da entrada em vigor da Directiva 2005/29, manifestando dúvidas sobre a compatibilidade desta disposição com o direito comunitário.

51.

No âmbito de um processo de reenvio prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, só é admissível a interpretação de normas de direito comunitário, as quais incluem as normas jurídicas do direito primário e derivado. As questões prejudiciais submetidas pelo Rechtbank van koophandel dizem respeito a normas cuja interpretação é admissível, na medida em que com elas se pede ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 49.o CE e a Directiva 2005/29.

52.

Considero que a circunstância de o prazo de transposição da Directiva 2005/29 ainda não ter expirado à data da decisão do órgão jurisdicional nacional de pedir ao Tribunal de Justiça a interpretação da referida norma comunitária é irrelevante para a questão da admissibilidade dos pedidos prejudiciais, na medida em que a Directiva 2005/29 já estava em vigor desde 12 de Junho e, por conseguinte, já existia para os Estados-Membros como acto jurídico com força jurídica vinculativa ( 8 ).

53.

Nos termos do artigo 234.o CE, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a validade e interpretação dos actos praticados pelas instituições da Comunidade, independentemente de estes serem ou não directamente aplicáveis ( 9 ). Uma directiva cujo prazo de transposição ainda não tenha expirado constitui um tal acto, podendo ser validamente submetido ao Tribunal de Justiça um pedido prejudicial a ela respeitante, desde que esse pedido preencha, por outro lado, as condições de admissibilidade fixadas na jurisprudência deste Tribunal ( 10 ).

54.

No que se refere à pertinência das questões prejudiciais, deve recordar-se que o processo instituído pelo artigo 234.o CE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito comunitário que lhes são necessários para a resolução do litígio que lhes foi submetido ( 11 ).

55.

No quadro desta cooperação, compete exclusivamente ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões colocadas pelo juiz nacional sejam relativas à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a decidir ( 12 ).

56.

Todavia, o Tribunal de Justiça tem também entendido que, em circunstâncias excepcionais, lhe cabe examinar as condições em que é solicitado a intervir pelo órgão jurisdicional nacional com vista a verificar a sua própria competência. A recusa de se pronunciar sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional só é possível quando for manifesto que a interpretação do direito comunitário solicitada não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio do processo principal, quando o problema for de natureza hipotética ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas ( 13 ).

57.

A VTB, os Governos espanhóis e belgas, por seu lado, não apresentaram quaisquer argumentos convincentes para apoiar a sua tese de que a interpretação da Directiva 2005/29 não é relevante para a decisão no processo principal. Vários indícios apontam, pelo contrário, no sentido de se confirmar a pertinência das questões prejudiciais.

58.

Nesse sentido, verifica-se que os acontecimentos que estiveram na origem do processo principal apenas tiveram lugar poucos meses antes do termo do prazo de transposição em 12 de Junho de 2007. Nessa altura, o direito nacional ainda não tinha sido adaptado nem o Reino da Bélgica parecia considerar a hipótese de revogação da proibição de princípio das ofertas conjuntas, o que também era do conhecimento do órgão jurisdicional nacional, tal como resulta inequivocamente dos despachos de reenvio ( 14 ).

59.

Na sua qualidade de órgão jurisdicional comunitário funcional, no caso de uma incompatibilidade entre a lei belga e a Directiva 2005/29, que não deve ser excluída, o órgão jurisdicional nacional seria obrigado, se necessário, a deixar de aplicar as correspondentes disposições nacionais, o que resulta do primado na aplicação do direito comunitário sobre o direito nacional ( 15 ), mas, sobretudo, da obrigação dos Estados-Membros, decorrente do artigo 10.o, segundo parágrafo, CE e do artigo 249.o, segundo parágrafo, reconhecida na jurisprudência do Tribunal de Justiça, de tomar todas as medidas necessárias para a realização do objectivo prescrito pela directiva em causa.

60.

Também a obrigação de se abster de qualquer medida que possa por em causa a realização do objectivo de uma directiva está relacionada com este aspecto. Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, resulta das disposições do Tratado acima referidas, em conjugação com a directiva em causa, que, durante o prazo de transposição de uma directiva, os Estados-Membros destinatários desta devem abster-se de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa directiva ( 16 ). Esta obrigação de abstenção estende-se a todas as autoridades dos Estados-Membros, incluindo, no âmbito das suas competências, os órgãos jurisdicionais ( 17 ). A estes compete eventualmente apreciar se os actos jurídicos nacionais adoptados antes do termo do prazo de transposição comprometem a realização do objectivo prosseguido pela directiva ( 18 ).

61.

Neste sentido, no acórdão Adeneler ( 19 ) o Tribunal de Justiça decidiu que, a partir da data em que uma directiva entra em vigor, os tribunais dos Estados-Membros devem abster-se, na medida do possível, de interpretar o direito interno de modo susceptível de comprometer seriamente, depois do termo do prazo de transposição, o objectivo prosseguido por essa directiva. Para além disso, deve ter-se em consideração que, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, tanto as disposições nacionais cujo objectivo declarado é transpor a referida directiva como, a partir da data de entrada em vigor deste último diploma, as disposições nacionais anteriores, susceptíveis de garantir a conformidade do direito nacional com essa directiva, integram o âmbito de aplicação de uma directiva ( 20 ).

62.

Caso um juiz nacional suspeite, tal como sucede nos presentes processos, que uma legislação nacional é susceptível de comprometer o objectivo de uma directiva prestes a ser transposta, após o termo do prazo de transposição ( 21 ), é obrigado a tomar as medidas necessárias já durante a fase de transposição, entre as quais também se inclui, em princípio, a possibilidade de não aplicar o direito nacional quando uma interpretação da legislação existente em conformidade com a directiva não entre em linha de consideração ( 22 ).

63.

Porém, não aplicar o artigo 54.o da lei belga teria a consequência de o órgão jurisdicional de reenvio ter, previsivelmente, que julgar parcialmente improcedentes as acções propostas pela VTB e pela BVBA Galatea contra, respectivamente, a Total e a Sanoma.

64.

Tendo em consideração o exposto, não se pode negar a pertinência das questões prejudiciais para a decisão.

65.

Por conseguinte, os pedidos de decisão prejudicial são admissíveis.

66.

A título preliminar, há que recordar, por um lado, que, no âmbito de um processo instaurado nos termos do artigo 234.o CE, o Tribunal não é competente para se pronunciar sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o direito comunitário. Todavia, é competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação que se inserem no direito comunitário, que lhe possam permitir apreciar essa compatibilidade para a decisão do processo que lhe foi submetido ( 23 ).

67.

Em ambos os pedidos de decisão prejudicial se pretende saber se a Directiva 2005/29 se opõe a uma disposição nacional como o artigo 54.o da lei belga. Para este efeito, é necessário começar por apreciar se, atendendo ao seu objecto, uma norma deste tipo é abrangida pelo âmbito de aplicação material da Directiva 2005/29.

68.

Isto depende da resposta à questão de saber se as ofertas conjuntas podem ser consideradas «práticas comerciais» na acepção do artigo 2.o, alínea d), da Directiva 2005/29. A referida disposição contém uma definição legal ampla de «práticas comerciais das empresas face aos consumidores», que, no meu entender, permite sem quaisquer problemas uma integração, no seu âmbito, do conceito de oferta conjunta.

69.

As ofertas conjuntas baseiam-se na associação de pelo menos duas ofertas distintas de mercadorias ou serviços, formando uma unidade para efeitos de venda. Por conseguinte, apenas existe uma oferta conjunta quando os componentes desta associação são dois ou mais bens separados. A característica que permite distinguir as várias formas que essa associação reveste é o tipo de ligação entre as ofertas, ou seja as respectivas condições em que os ofertantes concebem as suas ofertas globais e as comercializam ( 24 ). De um ponto de vista de gestão, as ofertas conjuntas representam uma medida integrada no âmbito das políticas de preços e de comunicação, duas das mais importantes políticas de marketing. Uma vez em que os mercados sem concorrência são relativamente raros, e os anunciantes geralmente têm de concorrer com as ofertas dos outros participantes no mercado, os operadores são obrigados, para se distinguirem no ambiente concorrencial, a apresentar ofertas que não só são interessantes mas também exercem um forte poder de atracção perante os respectivos consumidores. As ofertas conjuntas destinam-se a criar um estímulo à compra por parte dos consumidores, dado apresentarem uma conjugação particular de mercadorias ou serviços diversos numa oferta ou devido ao preço vantajoso, efectivo ou aparente, resultante desta forma de combinação. Por outras palavras, visam atrair clientes e aumentar o potencial de angariação de clientes das empresas ( 25 ).

70.

Se se tiver em consideração a função acima descrita das ofertas conjuntas, bem como as formas com que são apresentadas quotidianamente ao consumidor, estas podem, por conseguinte, ser definidas como acções ou comunicações comerciais, incluindo a publicidade e o marketing, por parte de um profissional, directamente relacionadas com a promoção ou a venda. Neste sentido, correspondem inteiramente ao conceito de práticas comerciais na acepção do artigo 2.o, alínea d), da Directiva 2005/29. Por conseguinte, as ofertas conjuntas reguladas no artigo 54.o da lei belga são abrangidas pelo âmbito de aplicação material da Directiva 2005/29.

71.

O mesmo vale para o âmbito de aplicação pessoal da Directiva 2005/29, na medida em que esta, apesar de visar directamente a protecção dos consumidores, não considera, por isso, menos dignos de protecção os interesses económicos de concorrentes que actuam legitimamente no mercado.

72.

Isto resulta, antes de mais, do seu sexto considerando, mas sobretudo do seu oitavo considerando, no qual se prevê que a Directiva 2005/29 também protege indirectamente as empresas face aos concorrentes que não respeitam as regras dessa directiva, garantindo assim a concorrência leal no domínio por ela coordenado ( 26 ).

73.

Para poder determinar se a Directiva 2005/29 se opõe a uma disposição nacional como o artigo 54.o da lei belga, é necessário analisar o objectivo e a estrutura normativas dos dois instrumentos de regulação e, de seguida, compará-los.

74.

Tal como já foi acima referido ( 27 ), a Directiva 2005/29 visa a harmonização plena das disposições legais dos Estados-Membros em matéria de práticas comerciais desleais. Para além disso, não se pretende, ao contrário do que sucedia até agora com os instrumentos jurídicos sectoriais para a harmonização do direito do consumidor, apenas uma harmonização mínima, mas sim o máximo de aproximação das disposições legais nacionais, proibindo os Estados-Membros, salvo determinadas excepções, de manterem ou introduzirem normas mais rígidas ( 28 ). Ambas as conclusões resultam de uma interpretação tanto do preâmbulo como das disposições gerais da referida directiva.

75.

Por um lado, isto decorre do seu décimo primeiro considerando, nos termos do qual a aproximação das disposições nacionais através dessa directiva visa criar um elevado nível comum de defesa dos consumidores. Por outro, o seu décimo segundo considerando refere que os consumidores e as empresas passarão a poder contar com um quadro jurídico único baseado em conceitos legais claramente definidos, regulando todos os aspectos das práticas comerciais desleais na União Europeia. No artigo 1.o da Directiva 2005/29 volta-se a referir o método da aproximação legislativa, do que resulta que este visa aumentar a protecção dos consumidores e aperfeiçoar o mercado interno.

76.

O objectivo de uma regulamentação abrangente e maximizada, a nível, comunitário, no domínio da vida abrangido pelo âmbito de aplicação da directiva torna-se novamente evidente no décimo quarto e no décimo quinto considerandos, que se referem expressamente a uma harmonização plena. Para além disso, tal resulta da cláusula relativa ao mercado interno, constante do artigo 4.o da Directiva 2005/29, nos termos da qual os Estados-Membros não podem restringir a livre prestação de serviços nem a livre circulação de mercadorias por razões ligadas ao domínio que é objecto de aproximação por força dessa directiva.

77.

O artigo 3.o, n.o 5, da Directiva 2005/29 prevê, a título de excepção, que por um período de seis anos após 12 de Junho de 2007, os Estados-Membros podem continuar a aplicar disposições nacionais, no domínio sujeito a uma aproximação por força dessa directiva, que sejam mais restritivas ou prescritivas do que a directiva. No entanto, a referida excepção apenas está restrita às regulamentações nacionais que apliquem directivas que contenham cláusulas de harmonização mínima ( 29 ). Por último, no artigo 3.o, n.o 9 encontra-se outra excepção à harmonização plena, em relação aos «serviços financeiros», tal como definidos na Directiva 2002/65/CE, e bens imóveis.

78.

O cerne da Directiva 2005/29 é constituído pela cláusula geral do artigo 5.o, n.o 1, que estatui a proibição das práticas comerciais desleais. No artigo 5.o, n.o 2, é definido mais pormenorizadamente o significado exacto de «desleal»: nos termos desta disposição, uma prática comercial é desleal se, por um lado, for contrária às exigências relativas à «diligência profissional» e, por outro, «distorcer de maneira substancial» o comportamento económico do consumidor. De acordo com o disposto no n.o 4, são, em especial, desleais as práticas comerciais enganosas (artigos 6.o e 7.o) ou agressivas (artigos 8.o e 9.o). O n.o 5 remete para o anexo I e as práticas comerciais aí enumeradas, que «são consideradas desleais em quaisquer circunstâncias». A lista é aplicável em todos os Estados-Membros e só pode ser alterada mediante revisão da directiva.

79.

Daqui resulta que, no que diz respeito à aplicação jurídica por parte dos órgãos jurisdicionais e das autoridades administrativas nacionais, se deve começar por estabelecer a ligação com a lista dos 31 casos de práticas comerciais desleais contidas no anexo I. Uma prática comercial deve ser proibida se estiver abrangida por uma das previsões normativas, não sendo necessário proceder a uma outra análise, por exemplo no que diz respeito aos seus efeitos. Se a situação concreta não se incluir na referida lista de proibições, é necessário apreciar se se verifica uma das situações exemplificadas na cláusula geral — práticas comerciais enganosas ou agressivas. Apenas quando tal não acontece, aplica-se directamente a cláusula geral constante do artigo 5.o, n.o 1, da Directiva 2005/29 ( 30 ).

80.

Segundo jurisprudência assente, cada um dos Estados-Membros destinatários de uma directiva tem a obrigação de adoptar, na sua ordem jurídica interna, todas as medidas necessárias com vista a assegurar a plena eficácia da directiva, em conformidade com o objectivo por ela prosseguido ( 31 ). A esta obrigação está associada a de o legislador nacional transpor correctamente a directiva correspondente para o direito nacional ( 32 ).

81.

Importa, antes de mais, notar que a lei belga apresenta uma estrutura regulamentar diferente da Directiva 2005/29, na medida em que, no seu artigo 54.o, impõe uma proibição de princípio de ofertas conjuntas não prevista na própria directiva. Diversamente da lei belga, a directiva parte da lealdade das práticas comerciais, desde que não se verifiquem os pressupostos jurídicos da proibição, delimitados detalhadamente ( 33 ). Assim, a directiva, segue a abordagem contrária, favorável à liberdade de empresa do profissional, que corresponde no essencial ao raciocínio jurídico in dubio pro libertate ( 34 ).

82.

Uma vez em que as ofertas conjuntas não se incluem entre as práticas comerciais enumeradas no anexo I, que são consideradas desleais em quaisquer circunstâncias, em princípio apenas podem proibidas quando representam práticas comerciais desleais, nomeadamente por serem enganosas ou agressivas na acepção da directiva. Independentemente disto, nos termos da Directiva 2005/29 apenas se verifica uma proibição quando uma prática comercial é considerada desleal por ser contrária às exigências relativas à diligência profissional ou por distorcer ou for susceptível de distorcer de maneira substancial o comportamento económico, em relação a um produto, do consumidor médio.

83.

Não é, no entanto, possível determinar em termos gerais se tal se aplica a ofertas conjunta; pelo contrário, é necessário, tal como o Governo belga admite ( 35 ), recorrer a uma avaliação casuística da prática comercial concreta. Também o legislador comunitário, de acordo com o disposto no décimo sétimo considerando, parte da necessidade de uma avaliação casuística com base nas disposições dos artigos 5.o a 9.o da Directiva 2005/29, quando uma prática comercial não for abrangida pelas práticas comerciais enumeradas no anexo I ( 36 ).

84.

O Governo belga alega, no entanto, que o próprio legislador nacional, ao estabelecer as excepções previstas nos artigos 55.o a 57.o da lei belga, procedeu à referida avaliação. Todavia a este entendimento pode contrapor-se que, mesmo que as referidas excepções restrinjam efectivamente a proibição de princípio constante do artigo 54.o da lei belga, tal não altera a circunstância de se tratar aqui de uma enumeração exaustiva de práticas comerciais permitidas, a qual não admite um alargamento a favor da liberdade de empresa. Do ponto de vista conceptual, a legislação belga é estática e apenas poderia ser modificada por via de uma alteração legislativa, de forma a satisfazer as exigências da directiva.

85.

Esta proibição de princípio culmina na inversão completa da abordagem liberal da legislação em matéria de concorrência desleal visada pela Directiva 2005/29, visto que a proibição é consagrada como regra e a liberdade de empresa reduzida a excepção. Em termos jurídicos, a proibição constante do artigo 54.o da lei belga, independentemente das excepções previstas nesta disposição, tem por efeito uma extensão irrestrita do catálogo de práticas comerciais proibidas constante do anexo I, o que é, desde logo, vedado aos Estados-Membros, face à harmonização plena e máxima que Directiva 2005/29 implica ( 37 ).

86.

Apesar das excepções previstas nos artigos 55.o a 57.o, o artigo 54.o da lei belga é, por conseguinte, significativamente mais repressivo e menos flexível, do ponto de vista da sua estrutura regulamentar, que a Directiva 2005/29, que exige a apreciação da existência dos elementos constitutivos da deslealdade no caso concreto ( 38 ).

87.

A função da apreciação da lealdade de uma prática comercial com base em circunstâncias concretas, em particular no que diz respeito ao seu efeito sobre o comportamento económico do consumidor médio, é transferida pelo legislador comunitário, tal como a Comissão alega acertadamente, para os órgãos jurisdicionais ou para as autoridades nacionais. O teor do décimo oitavo considerando da directa refere expressamente esta situação ( 39 ). De acordo com o disposto nos artigos 11.o e 12.o compete-lhes, no âmbito dos sistemas de sanções a criar a nível nacional, garantir o cumprimento das disposições da directiva ( 40 ). Se o legislador belga, no entanto, definir legalmente as práticas comerciais exclusivamente permitidas e não confere quaisquer margens de apreciação aos órgãos do poder estatal responsáveis pela interpretação e execução da lei, que também são destinatários da Directiva 2005/29, fica comprometido o objectivo da transposição efectiva da referida directiva ao nível dos Estados-Membros ( 41 ).

88.

Pelo exposto, conclui-se que uma norma nacional como o artigo 54.o da lei belga, que impõe uma proibição de princípio de ofertas conjuntas, sem prever a possibilidade de ter em consideração as circunstâncias do correspondente caso concreto, tem uma natureza mais restritiva e rigorosa do que as normas da Directiva 2005/29 ( 42 ).

89.

Neste contexto, há que concluir que o artigo 54.o da lei belga diz respeito a um domínio que está sujeito à harmonização plena e em relação ao qual não se aplicam as disposições transitórias do artigo 3.o, n.o 5, da Directiva 2005/29. Em todo o caso, não é possível reconhecer em que medida o artigo 54.o da lei belga terá transposto as directivas aí referidas ( 43 ), nem o Governo belga invocou semelhante argumento. A disposição excepcional do artigo 3.o, n.o 9, da Directiva 2005/29 tão pouco é aplicável.

90.

Levanta-se a questão de saber quais as consequências, para a presente interpretação, da retirada da proposta da Comissão de regulamento relativo às promoções de vendas no mercado interno. O Governo belga, apoiado pelo Governo francês, alega, no essencial, que partiu do princípio que o objecto do referido regulamento também abrangia ofertas conjuntas, entre outras. No seu entender, a retirada da proposta da Comissão não permite concluir que o âmbito de aplicação material da Directiva 2005/29 também possa cobrir esse domínio.

91.

Considero que o Governo belga não pode invocar a protecção da confiança legítima, tanto mais que a confiança que invoca se baseia apenas numa proposta de uma norma de direito comunitário que, afinal de contas, nunca entrou em vigor. Tal como o próprio Governo belga esclareceu, os processos legislativos relativos ao regulamento e à Directiva 2005/29 em parte decorreram em simultâneo. Enquanto representante constitucional de um Estado-Membro com assento no Conselho, o Governo belga interveio de forma decisiva em ambos os processos legislativos e, por conseguinte, dispôs sempre de informações sobre o seu desenvolvimento. Por conseguinte, não pode invocar validamente o seu desconhecimento dos desenvolvimentos em ambos os processos legislativos ( 44 ).

92.

O Tribunal de Justiça sublinhou a responsabilidade especial dos Governos dos Estados-Membros representados no Conselho na transposição de directivas. Neste sentido, concluiu que do facto de os mesmos participarem nos trabalhos preparatórios das directivas resulta que têm de estar em condições de elaborar as disposições legislativas necessárias à sua execução dentro do prazo fixado ( 45 ).

93.

Por conseguinte, o Governo belga devia, o mais tardar na data da retirada da proposta da Comissão ( 46 ), ter verificado em que medida o âmbito de aplicação material da Directiva 2005/29 se estenderia igualmente a domínios até então cobertos pelo regulamento planeado. A necessidade de uma acção deste tipo era previsível, tanto mais que a Directiva 2005/29, de acordo com o seu conceito original, estava destinada a, por um lado, introduzir normas gerais e subsidiárias no domínio da protecção dos consumidores da Comunidade e, por outro, a concretizar uma harmonização plena das regras comunitárias sobre práticas comerciais desleais ( 47 ). Tendo em consideração que a retirada foi efectuada num período em que o prazo para a transposição da Directiva 2005/29 ainda corria, cabia ao legislador belga atender às referidas informações na adaptação do direito nacional.

94.

Por conseguinte, este argumento deve ser afastado.

95.

Atendendo às considerações expostas, concluo que a Directiva 2005/29 se opõe a uma disposição nacional como o artigo 54.o da lei belga.

96.

O pedido de decisão prejudicial no processo C-299/07 visa ainda determinar se o artigo 49.o CE se opõe a uma disposição nacional como o artigo 54.o da lei belga.

97.

Apesar de não ser possível reconhecer explicitamente um pedido correspondente de interpretação do artigo 49.o CE na questão prejudicial do processo C-261/07, o órgão jurisdicional de reenvio refere-se expressamente a esta problemática na fundamentação do seu despacho de reenvio. A este respeito, importa recordar que cabe ao Tribunal fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação do direito comunitário que podem ser úteis para a decisão do processo que lhe está submetido, tenha-lhes este feito ou não referência no enunciado das suas questões ( 48 ). Em virtude das consequências que uma decisão de reenvio irá ter na ordem jurídica do Reino da Bélgica, considero indispensável que se analise igualmente o artigo 49.o CE no âmbito da apreciação do processo C-261/07.

98.

A título preliminar, cumpre, no entanto, esclarecer se as disposições do Tratado CE podem ser consideradas critério de apreciação e, se assim for, quais as liberdades fundamentais aplicáveis no caso concreto.

99.

Embora seja jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que, quando uma questão esteja regulamentada de modo harmonizado a nível comunitário, qualquer medida nacional nesta matéria deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não das do Tratado CE ( 49 ), há que recordar que, como a Comissão indica correctamente, os Estados-Membros estavam obrigados a transpor a Directiva 2005/29 até 12 de Dezembro de 2007 ( 50 ). Tal como já foi exposto, competia ao órgão jurisdicional nacional analisar se era necessário proceder a uma interpretação do direito nacional conforme à directiva antes do termo do prazo de transposição, para garantir a realização do objectivo da directiva. No entanto, este problema não dizia respeito às disposições do Tratado CE relativas às liberdades fundamentais, que são directamente aplicáveis e não carecem de transposição, pelo que a sua aplicabilidade de princípio não estava em causa. Por este motivo, considero que as disposições do Tratado CE, pelo menos no que diz respeito ao presente processo principal, devem servir de critério de apreciação, a par da Directiva 2005/29.

100.

O Rechtbank van koophandel te Antwerpen analisa, no seu despacho de reenvio no processo C-299/07, a conformidade com o direito comunitário das disposições nacionais controvertidas à luz, das disposições do direito comunitário primário relativas à liberdade de prestação de serviços e de circulação de mercadorias, centrando a sua análise no artigo 28.o CE. Para apoiar a sua tese, os Governos belga e francês, bem como a Comissão, referem que a liberdade fundamental de circulação de mercadorias é o cerne dos dois processos, e não a liberdade de prestação de serviços.

101.

De acordo com o artigo 50.o CE, consideram-se «serviços» as prestações realizadas normalmente mediante remuneração. A Sanoma, de acordo com as informações que disponibilizou, presta serviços remunerados de marketing e publicidade na distribuição de várias revistas, entre as quais a revista «Flair», em vários Estados-Membros da União Europeia, por exemplo nos Países Baixos, na Bélgica e no Luxemburgo. Entre estas prestações inclui-se a publicação de descontos na referida revista, que está na base do processo principal. Ou seja, a actividade da Sanoma pode ser considerada uma prestação de serviços na acepção do artigo 50.o CE.

102.

Do despacho de reenvio no processo C-261/07, por seu lado, é possível deduzir que a Total oferece aos seus clientes um serviço de assistência automóvel gratuito, sendo este executado por um terceiro, mais concretamente a empresa Touring. Apesar de não serem conhecidos quaisquer pormenores relativos à relação contratual entre as duas empresas, pode-se partir do princípio de que a Touring presta, desta forma, serviços remunerados à Total.

103.

No entanto, da perspectiva do consumidor, a qual, no meu entender, reveste sobretudo importância neste caso, a compra de uma revista conjugada com uma oferta de descontos, tal como sucede no processo C-299/07, significa que se está a reclamar uma mercadoria e não a prestação de um serviço, o que leva a que se possa considerar que está em causa o âmbito de aplicação material da liberdade de circulação de mercadorias.

104.

O mesmo se aplica à matéria de facto na base do processo C-261/07, em que está sobretudo em causa a aquisição de combustível e, por conseguinte, de uma mercadoria. O consumidor embora beneficie dos serviços de assistência automóvel da empresa Touring, associada à Total, não adquire a mercadoria apenas devido aos serviços a ela associados; pelo contrário, esses serviços destinam-se, em consonância com a função das ofertas conjuntas, a gerar um estímulo à compra ( 51 ).

105.

Por conseguinte, o âmbito de aplicação das duas liberdades fundamentais está aberto.

106.

Levanta-se a questão de saber qual a relação entre as referidas liberdades fundamentais. As alegações dos Governos belga e francês devem ser entendidas no sentido de que, na sua opinião, a liberdade de circulação de mercadorias prevalece sobre a liberdade de prestação de serviços.

107.

Quando uma medida nacional restringe tanto a liberdade de circulação das mercadorias como a livre prestação de serviços, o Tribunal aprecia, em princípio, apenas relativamente a uma destas liberdades fundamentais, se se verifica que, nas circunstâncias do caso, uma é, de facto, completamente secundária em relação à outra e pode estar-lhe ligada ( 52 ). Para além disso, deve-se ter em consideração que, de acordo com o disposto no artigo 50.o CE, a liberdade de prestação de serviços é subsidiária em relação à liberdade de circulação de mercadorias.

108.

Nos presentes casos, a liberdade de prestação de serviços não pode estar ligada sem mais à liberdade de circulação de mercadorias. Uma delimitação entre a liberdade de prestação de serviços e a liberdade de circulação de mercadorias, tal como foi proposta pelos Governos belga e francês, apenas pode ser tida em consideração no caso das denominadas «prestações mistas» no seio da mesma relação ( 53 ).

109.

Tal como a Comissão reconheceu correctamente ( 54 ), as duas liberdades fundamentais dizem respeito a relações jurídicas diferentes — por um lado, a relação entre as empresas e, por outro, a relação entre a empresa e o consumidor –, de modo que nenhuma delas pode ser considerada secundária em comparação com a outra. Por conseguinte, é necessário apreciar a compatibilidade do artigo 54.o da lei belga com o direito comunitário à luz das duas liberdades fundamentais.

110.

A liberdade de circulação de mercadorias é assegurada em particular pela proibição, entre os Estados-Membros da Comunidade Europeia, de restrições quantitativas à importação, bem como de todas as medidas de efeito equivalente, por força do artigo 28.o CE.

111.

Segundo jurisprudência assente, a proibição das medidas de efeito equivalente prevista no artigo 28.o CE abrange qualquer legislação comercial dos Estados-Membros susceptível de entravar, directa ou indirectamente, efectiva ou potencialmente, o comércio intracomunitário ( 55 ). Mesmo que não se vise, com uma medida, regular o comércio entre os Estados-Membros, o que é essencial é o seu efeito sobre o comércio intracomunitário, independentemente de este ser efectivo ou potencial ( 56 ). Para além disso, nos termos da jurisprudência, os efeitos potenciais sobre o comércio intracomunitário são, desde logo, suficientes para se admitir a existência de uma situação transfronteiriça num caso concreto ( 57 ).

112.

No acórdão Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij ( 58 ), o Tribunal de Justiça, no contexto de uma proibição neerlandesa de prémios associados a produtos, confirmou a existência de uma restrição à liberdade de circulação de mercadorias. Na altura, entendeu que uma legislação que restringe ou proíbe determinadas formas de publicidade e determinados métodos de promoção de vendas — apesar de não regular directamente as importações — pode ser susceptível de limitar os volumes de importação, na medida em que afecta as possibilidades de escoamento dos produtos importados. Não é de excluir que a obrigação de o empresário em causa recorrer aos sistemas de publicidade e promoção de vendas diferentes nos vários Estados-Membros ou renunciar a um sistema que considera particularmente eficaz possa representar uma limitação à importação mesmo quando uma legislação deste tipo se aplique indistintamente produtos nacionais e importados.

113.

Considero que existe aqui um certo paralelismo com a matéria de facto que está na base do processo C-299/07. Uma proibição de ofertas conjuntas, tal como é prevista pela lei belga, pode, apesar de não regular directamente as importações, dificultar potencialmente a venda de determinados bens na Bélgica, em comparação com outros Estados-Membros em que as ofertas conjuntas são admitidas. Isto aplica-se nomeadamente à Sanoma, uma empresa com sede na Finlândia e que, de acordo com as informações que disponibilizou, distribui através das suas revistas ofertas conjuntas de vários ofertantes, entre outros na Finlândia, nos Países Baixos e no Luxemburgo, em que não existe um proibição correspondente. Uma proibição deste tipo leva a que a Sanoma apenas possa vender as referidas revistas na Bélgica após se ter assegurado que são cumpridas as exigências da lei deste país.

114.

Por conseguinte, poderemos estar perante uma restrição da liberdade de circulação de mercadorias, pelo menos nos termos da definição ampla de medida de efeito equivalente na acepção do artigo 28.o CE.

115.

No acórdão Keck und Mithouard ( 59 ), o Tribunal de Justiça esclareceu, no entanto, que disposições nacionais que limitam ou proíbem determinadas modalidades de venda não são susceptíveis de entravar o comércio intracomunitário, desde que, por um lado, se apliquem a todos os operadores interessados que exerçam a sua actividade no território nacional e, por outro, afectem da mesma forma, tanto de direito como de facto, a comercialização dos produtos nacionais e dos provenientes de outros Estados-Membros.

116.

Uma proibição de ofertas conjuntas imposta por um Estado-Membro não constitui nenhuma norma relativa ao produto, na medida em que não tem por objecto a denominação, a forma, as dimensões, o peso, a composição, a apresentação, a rotulagem e a embalagem de um produto ( 60 ), tratando-se, pelo contrário, de uma norma relativa à comercialização que proíbe determinadas estratégias de marketing que visam promover as vendas ( 61 ) e assim, em última análise, de uma modalidade de venda na acepção da jurisprudência.

117.

É possível depreender do despacho de reenvio ( 62 ) que a proibição de disponibilizar ofertas conjuntas na Bélgica se aplica de forma equivalente tanto a operadores nacionais como estrangeiros.

118.

Tendo em conta as considerações precedentes, concluo que a proibição de ofertas conjuntas constante do artigo 54.o da lei belga não pode ser classificada como medida de efeito equivalente na acepção do artigo 28.o CE.

119.

Por conseguinte, o artigo 28.o CE não se opõe a este tipo de regulamentação de um Estado-Membro.

120.

O artigo 49.o CE exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido num outro Estado-Membro em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados-Membros, quando seja susceptível de impedir, entravar ou tornar menos atractivas as actividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde presta legalmente serviços análogos ( 63 ).

121.

A proibição controvertida constante do artigo 54.o da lei belga dificulta a uma empresa como a Sanoma a prestação, a outras empresas, de serviços de publicidade que, de acordo com a definição legal constante da referida disposição, devem ser classificados como ofertas conjuntas. Tal como já foi exposto ( 64 ), a Sanoma será então obrigada, na prática a analisar cada uma das medidas publicitárias, para averiguar se estão em consonância com a regulamentação belga, enquanto nos outros países em que a revista é distribuída, nos quais não se aplica uma proibição análoga, não se verifica uma exigência desse tipo. Esta exigência é perfeitamente susceptível de tornar menos atractiva a inserção de determinadas ofertas conjuntas por parte da Sanoma e dos seus parceiros comerciais, que também são destinadas aos leitores na Bélgica, entre outros países. Por conseguinte, verifica-se uma restrição da liberdade de prestação de serviços.

122.

Segundo jurisprudência assente, o artigo 49.o CE não é aplicável a actividades em que todos os elementos se circunscrevem ao território de um Estado-Membro ( 65 ). Há que notar que, ao contrário do que sucede no processo C-299/07, não é desde logo evidente uma situação transfronteiriça no processo C-261/07, tanto mais que quer a Total quer a Touring têm a sua sede na Bélgica. No entanto, tal circunstância não exclui, a meu ver, a aplicabilidade do artigo 49.o CE, na medida em que a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece que as disposições do artigo 49.o CE se aplicam em todos os casos em que um prestador de serviços oferece serviços no território de um Estado-Membro diferente daquele em que está estabelecido, independentemente do lugar em que estão estabelecidos os destinatários desses serviços ( 66 ). Tal como a Total esclareceu no seu articulado, a oferta da Total Assistance é válida em mais de 35 países europeus. Ao oferecer igualmente serviços de assistência automóvel no exterior da Bélgica aos clientes da Total, a Touring presta-lhe, como parte contratante, um serviço que deve ser considerado transfronteiriço, na acepção do artigo 49.o CE.

123.

Uma proibição geral de ofertas conjuntas que impede a prestação de serviços de assistência automóvel, relacionados com a aquisição de combustível, sem a possibilidade de apreciação das circunstâncias do caso concreto, é, sem dúvida, susceptível de afectar permanentemente a prestação de serviços do referido tipo. Por conseguinte, deve ser considerada uma restrição à liberdade de prestação de serviços ( 67 ).

124.

Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, constituindo a livre prestação de serviços um princípio fundamental da Comunidade ( 68 ), só é admissível uma restrição a esta liberdade se prosseguir um objectivo legítimo, compatível com o Tratado, e se se justificar por razões imperiosas de interesse geral, na medida em que, nesse caso, seja adequada a garantir a realização do objectivo prosseguido e não ultrapasse o que é necessário para o alcançar ( 69 ).

125.

Tal como resulta desde logo do título da lei, as disposições nacionais controvertidas visam a protecção dos consumidores, que é reconhecida pela jurisprudência como razão imperiosa de interesse geral susceptível de justificar restrições à livre prestação de serviços ( 70 ).

126.

No acórdão Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij ( 71 ), já referido, o Tribunal de Justiça concluiu que a oferta de prémios como meio de promover as vendas pode enganar os consumidores em relação aos preços efectivos dos produtos e adulterar as condições de uma concorrência baseada na prestação realizada. Neste sentido, considerou que legislação que, por esse motivo, restringe ou mesmo proíbe este tipo de práticas comerciais é adequada a contribuir para a protecção dos consumidores e a lealdade do comércio.

127.

Embora, conceptualmente, uma oferta conjunta não possa ser equiparada a um prémio ( 72 ), uma oferta conjunta pouco transparente também pode induzir em erro o consumidor em relação ao real conteúdo e às efectivas características da combinação de mercadorias ou serviços que é publicitada. Existe uma elevada probabilidade de o consumidor ser induzido em erro sobretudo quando o anunciante oculta informações essenciais ou as disponibiliza de uma forma pouco clara, incompreensível ou ambígua. Se o consumidor adquirir, deste modo, uma noção concreta errada sobre o preço mais vantajoso da oferta conjunta, as características ou também o valor das prestações conjuntas, é-lhe igualmente retirada a possibilidade de proceder a uma comparação da referida oferta, tanto em termos de preço como de qualidade, com as prestações correspondentes de outros ofertantes ( 73 ). Neste sentido, uma proibição de princípio de ofertas conjuntas é perfeitamente susceptível de evitar este risco para os consumidores.

128.

Considero, no entanto, que uma proibição de princípio de ofertas conjuntas vai além daquilo que é necessário para realizar o objectivo de protecção dos consumidores.

129.

Concordo com a Comissão no facto de esta protecção também pode ser assegurada por uma abordagem mais flexível e diferenciada, em que apenas sejam proibidas as ofertas conjuntas que, de acordo com as circunstâncias concretas do caso, devam ser consideradas enganosas ou agressivas ou que distorçam ou forem susceptíveis de distorcer de maneira substancial o comportamento económico do consumidor médio. A Directiva 2005/29 fornece um modelo para uma abordagem correspondente.

130.

Uma abordagem diferenciada é ainda mais necessária se considerarmos que, tal como já foi exposto, nem toda a oferta conjunta se pode considerar uma prática comercial desleal ( 74 ). Por conseguinte, só normas que respeitem a livre prestação de serviços e apenas proíbam práticas comerciais prejudiciais sob o ponto de vista da protecção dos consumidores podem estar em consonância com o princípio da proporcionalidade. Esta abordagem liberal é, no entanto, contrariada por uma norma tal como a prevista no artigo 54.o da lei belga, quando impõe uma proibição de princípio de ofertas conjuntas e apenas admite tipos de ofertas conjuntas taxativamente enumerados ( 75 ).

131.

Por conseguinte, verifica-se uma restrição desproporcionada da livre prestação de serviços.

132.

O artigo 49.o CE opõe-se a uma norma de um Estado-Membro como o artigo 54.o da lei belga.

133.

Com base nas considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais colocadas pelo Rechtbank van koophandel te Antwerpen do seguinte modo:

A Directiva 2005/29 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às práticas comerciais desleais e o artigo 49.o CE, relativo à livre prestação de serviços, opõem-se a uma disposição nacional, como a prevista no artigo 54.o da lei belga de 14 de Julho de 1991 sobre as práticas comerciais e a informação e protecção dos consumidores, que — salvo nos casos taxativamente enumerados na lei — proíbe qualquer oferta conjunta de um vendedor a um consumidor em que a aquisição, gratuita ou não, de produtos, serviços, vantagens ou cupões que permitam a sua aquisição está ligada à aquisição de outros produtos ou serviços, mesmo idênticos, e isto independentemente das circunstâncias do caso, em especial da influência que a oferta concreta poderá ter no consumidor médio e do facto de, nas circunstâncias concretas, esta oferta poder ser considerada contrária à diligência profissional ou aos usos leais do comércio.