Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
No processo C‑192/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Alemanha), por decisão de 19 de Janeiro de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em 21 de Abril de 2006, no processo
Matthias Kruck
contra
Landkreis Potsdam‑Mittelmark,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, P. Kūris, K. Schiemann, J. Makarczyk (relator) e L. Bay Larsen, juízes,
advogado‑geral: M. Poiares Maduro,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de M. Kruck, por F. Schulze, Rechtsanwalt,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F. Erlbacher, na qualidade de agente,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação das disposições combinadas, por um lado, do artigo 9.°, n. os 2 a 4, do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1648/95 da Comissão, de 6 de Julho de 1995 (JO L 156, p. 27, a seguir «Regulamento n.° 3887/92»), e, por outro, do artigo 7.°, n.° 6, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2989/95 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1995 (JO L 312, p. 5, a seguir «Regulamento n.° 1765/92»).
2. Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio que opõe M. Kruck, agricultor, ao Landkreis Potsdam‑Mittelmark, relativamente a pagamentos compensatórios requeridos por M. Kruck em relação à campanha de comercialização de 1996/1997.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Regulamento n.° 1765/92
3. Resulta do segundo considerando do Regulamento n.° 1765/92 que, «a fim de garantir um melhor equilíbrio do mercado, deve ser definido um novo regime de apoio; que a melhor forma de alcançar este objectivo consiste em aproximar os preços comunitários de certas culturas arvenses dos preços do mercado mundial e em compensar as perdas de rendimento provocadas pela redução dos preços institucionais através de pagamentos compensatórios aos produtores que semeiam esses produtos; que, por esse motivo, a área elegível deve ser restringida à superfície ocupada com culturas arvenses ou financiada por fundos públicos para a retirada de terras da produção no passado».
4. Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 1765/92:
«1. Os produtores comunitários de culturas arvenses podem requerer um pagamento compensatório nas condições definidas no presente título.
2. O pagamento compensatório será fixado por hectare e diferenciado a nível regional.
O pagamento compensatório será concedido relativamente à superfície ocupada com culturas arvenses ou consagrad[a] à retirada de terras, em conformidade com o artigo 7.° do presente regulamento, e que não exceda uma superfície de base regional. Esta é definida como o número médio de hectares ocupados com culturas arvenses ou, quando adequado, colocados em pousio em conformidade com um regime financiado por fundos públicos em 1989, 1990 e 1991. Deve‑se entender que uma região, nesta acepção, significa um Estado‑Membro ou uma região num Estado‑Membro, à escolha do Estado‑Membro interessado.
[…]»
5. O artigo 7.°, n.° 1, desse regulamento impõe a cada produtor que requeira o pagamento compensatório que retire da produção uma parte das suas terras segundo regras precisas.
6. O artigo 7.°, n.° 5, do referido regulamento regula o montante do pagamento compensatório feito em contrapartida da retirada de terras da produção.
7. O artigo 7.°, n.° 6, primeiro parágrafo, desse mesmo regulamento dispõe:
«Os produtores podem beneficiar da compensação prevista no n.° 5 por uma retirada de terras superior à sua obrigação, a fim de melhor contribuírem para o domínio da produção. Nesse caso, a superfície colocada em pousio não pode exceder a consagrada às culturas arvenses para a qual é pedido um pagamento compensatório. [...] Os Estados‑Membros podem prever um limite de retirada de terras inferior para terem em conta as exigências específicas da sua agricultura, como a protecção do ambiente ou os riscos de redução excessiva da actividade agrícola em determinadas regiões.»
8. O artigo 9.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1765/92, que exclui determinadas terras do benefício dos pagamentos compensatórios, está assim redigido:
«Não podem ser apresentados pedidos de pagamentos compensatórios nem declarações de retirada relativamente a terras que se encontrassem afectas a pastagens permanentes, culturas permanentes, florestas ou utilizações não agrícolas, em 31 de Dezembro de 1991.»
Regulamento (CE) n.° 762/94
9. Nos termos do sexto considerando do Regulamento (CE) n.° 762/94 da Comissão, de 6 de Abril de 1994, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.° 1765/92 no que respeita à retirada de terras (JO L 90, p. 8), este último regulamento, «com vista a uma melhor contribuição para o domínio da produção, [...] prevê uma compensação pela retirada que ultrapasse a obrigação dos produtores; [...] esse objectivo só pode ser atingido se a retirada corresponder a uma diminuição da superfície cultivada com culturas arvenses; [...] as disposições necessárias na matéria devem ter em conta a diversidade das estruturas agrícolas da Comunidade».
10. Em conformidade com o artigo 2.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 762/94, «entende‑se por retirada das terras o não cultivo de uma superfície cultivada durante o ano precedente, com vista a uma colheita».
Regulamento n.° 3887/92
11. O Regulamento n.° 3887/92 estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a certos regimes de ajudas comunitárias. Institui, nomeadamente, controlos destinados a verificar o respeito das condições de concessão de ajudas no sector das ajudas «superfícies».
12. Nos termos do artigo 9.º do Regulamento n.° 3887/92:
«1. Sempre que se verificar que a área efectivamente determinada é superior à declarada no pedido de ajudas ‘superfícies’, será tomada em consideração para o cálculo do montante da ajuda a área declarada.
2. Sempre que se verificar que a área declarada num pedido de ajudas 'superfícies' excede a área determinada, o montante da ajuda será calculado com base na área efectivamente determinada aquando do controlo. Todavia, salvo caso de força maior, a área efectivamente determinada será diminuída:
– do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 3%, ou a 2 hectares, e inferior ou igual a 20% da área determinada.
No caso de o excedente verificado ser superior a 20% da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície.
[...]
As diminuições acima referidas não serão aplicadas se, relativamente à determinação da área, o agricultor provar que se baseou correctamente em informações reconhecidas pela autoridade competente.
[…]
Para efeitos da aplicação do presente artigo, entende‑se por área determinada aquela em relação à qual tenham sido respeitadas todas as condições regulamentares.
3. Para efeitos da aplicação dos n. os 1 e 2 serão tomadas em consideração, exclusiva e separadamente, as superfícies forrageiras, as superfícies objecto de retirada de terras e as ocupadas com culturas arvenses relativamente às quais seja aplicável um montante de ajuda diferente.
4.a) As áreas determinadas em aplicação dos n. os 1 a 3 para o cálculo da ajuda serão utilizadas para o cálculo do limite dos prémios previstos nos artigos 4.°G e 4.°H do Regulamento (CEE) n.° 805/68, bem como para o cálculo da indemnização compensatória.
O cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses far‑se‑á com base na superfície efectivamente determinada de retirada de terras e na proporção das diferentes culturas.
b) No caso de transferência da obrigação de retirada de terras, o cálculo, referido na alínea a), da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses far‑se‑á:
– com base na superfície determinada de retirada, diminuída da superfície de retirada transferida, no que se refere à exploração onde é executada a obrigação de retirada transferida,
– com base na superfície determinada de retirada, incluindo a superfície de retirada transferida, no que se refere à exploração que tiver transferido a obrigação de retirada.
[…]»
Legislação nacional
13. O § 1 do regulamento relativo a um regime de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, BGBl. 1995 I, p. 1561, a seguir «KVO») dispõe:
«As disposições do presente regulamento aplicam‑se à execução dos actos jurídicos do Conselho e da Comissão das Comunidades Europeias relativos à instituição de um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses e de um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias no que diz respeito:
1. ao pagamento compensatório simplificado para pequenos produtores,
2. ao pagamento compensatório geral para produtores que retirem terras da produção,
3. à retirada de terras da produção no âmbito do regime relativo ao pagamento compensatório geral,
4. ao cultivo de matérias‑primas renováveis em superfícies objecto de retirada da produção no âmbito do regime relativo ao pagamento compensatório geral.»
14. Nos termos do § 12a, n.° 1, primeira frase, do KVO:
«Os pagamentos compensatórios pela retirada de terras da produção podem ser concedidos relativamente a um máximo de 33% das superfícies da exploração para as quais foi apresentado um pedido de pagamentos compensatórios nos termos dos actos jurídicos referidos no § 1.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
15. Resulta da decisão de reenvio que M. Kruck, agricultor estabelecido no Land de Brandeburgo, apresentou, para a campanha de comercialização de 1996/1997, um pedido de pagamentos compensatórios por superfícies exploradas para 13,3830 ha de culturas proteaginosas e 45,9521 ha de linho oleaginoso, bem como para a colocação em pousio voluntário de uma superfície de 29,2247 ha de terras.
16. Por decisão de 6 de Janeiro de 1997, o Landkreis Potsdam‑Mittelmark recusou conceder uma ajuda em relação às superfícies exploradas, pela razão de que uma parte das superfícies declaradas não era elegível, a saber, 2,5 ha da superfície de culturas proteaginosas e 29,5998 ha da superfície de linho oleaginoso, e de que o excedente assim apurado ultrapassava em ambos os casos 20% das superfícies efectivamente determinadas.
17. Além disso, segundo o Landkreis Potsdam‑Mittelmark, o pagamento compensatório a título da colocação em pousio só podia ser concedido até ao limite de 33% da superfície susceptível de ser elegível. No caso de M. Kruck, tendo em conta a superfície explorada considerada elegível e após tomada em consideração da redução global relativa ao Land de Brandeburgo, o pagamento compensatório pela colocação em pousio foi concedido apenas em relação a uma superfície de 12,76 ha.
18. A reclamação apresentada pelo requerente contra essa decisão foi indeferida pelo Landkreis Potsdam‑Mittelmark em 6 de Maio de 1997.
19. No processo judicial subsequentemente instaurado, o Verwaltungsgericht Potsdam (Tribunal Administrativo de Potsdam) modificou a referida decisão, considerando elegível uma superfície de 11,1530 ha em relação às culturas proteaginosas. Em contrapartida, foi negado provimento ao recurso na medida em que incidia sobre as superfícies de linho oleaginoso. Esta decisão foi confirmada pelo Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg (Tribunal Administrativo Superior do Land de Brandeburgo).
20. O Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo) negou provimento ao recurso de revista interposto por M. Kruck do acórdão do Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, na medida em que este recurso tinha por objecto o pagamento compensatório para o linho oleaginoso.
21. Continua ainda em litígio, perante o órgão jurisdicional de reenvio, a questão do direito a um pagamento compensatório pela colocação em pousio voluntário.
22. A este propósito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que não foi apurado que o recorrente no processo principal tenha sobreavaliado a superfície colocada em pousio ou tenha utilizado esta superfície de forma ilegal. Precisa, por outro lado, que a superfície requerida não ultrapassava 33% das superfícies da exploração para as quais foi apresentado um pedido de pagamentos compensatórios. Por conseguinte, a superfície requerida podia, em princípio, beneficiar de uma ajuda.
23. Todavia, na medida em que, na sequência das irregularidades apuradas no que respeita às superfícies exploradas com culturas arvenses, os pagamentos compensatórios para estas superfícies foram reduzidos, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se quanto à questão de saber se este facto tem repercussões sobre o pagamento compensatório relativo à colocação em pousio.
24. O Bundesverwaltungsgericht observa que as consequências da irregularidade consistente no desrespeito das condições prescritas para as culturas proteaginosas e para o linho oleaginoso se limitam à ajuda concedida em relação a estes.
25. Com efeito, o artigo 9.° do Regulamento n.° 3887/92 não prevê qualquer efeito transversal em relação ao pagamento compensatório para a colocação de terras em pousio. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, por força do disposto no artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3887/92, as superfícies colocadas em pousio constituem, pelo contrário, expressamente um «bloco» à parte.
26. Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 9.°, n. os 2 a 4, do Regulamento [n.° 3887/92] deve ser interpretado no sentido de que o cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos compensatórios ligados à retirada de produção de terras prevista no artigo 7.°, n.° 6, segunda e quarta frases, do Regulamento [n.° 1765/92] é efectuado com base na superfície [explorada] requerida ou na efectivamente determinada?»
Quanto à questão prejudicial
27. Em primeiro lugar, importa recordar que, em conformidade com o disposto no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1765/92, que introduz um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, o pagamento compensatório é concedido em relação à superfície ocupada com culturas arvenses ou consagrada à retirada de terras, em conformidade com o artigo 7.° do mesmo regulamento.
28. À luz do sexto considerando do Regulamento n.° 762/94, o objectivo da retirada voluntária, que é o de melhor contribuir para o domínio da produção, só pode ser atingido se a retirada que ultrapassa a obrigação dos produtores corresponder a uma diminuição da superfície cultivada com culturas arvenses.
29. Nos termos do artigo 7.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1765/92, «a superfície colocada [voluntariamente] em pousio não pode exceder a consagrada às culturas arvenses para a qual é pedido um pagamento compensatório».
30. Além disso, os Estados‑Membros podem prever um limite de retirada de terras inferior para ter em conta exigências específicas da sua agricultura. Na Alemanha, esse limite foi fixado em 33% pelo § 12a, n.° 1, primeira frase, do KVO.
31. É pacífico que a ligação existente entre a superfície destinada a ser colocada voluntariamente em pousio e a superfície ocupada com culturas arvenses que é objecto de um pedido de pagamentos compensatórios visa apenas definir a percentagem das terras susceptíveis de ser colocadas em pousio voluntário.
32. A noção de superfície consagrada às culturas arvenses para a qual é pedido um pagamento compensatório, que figura no artigo 7.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1765/92, implica que a referida superfície deve efectivamente ser consagrada a essas culturas.
33. Por outro lado, sendo certas terras excluídas pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1765/92 do benefício dos pagamentos compensatórios, estas mesmas terras não podem constituir superfícies consagradas às culturas arvenses, na acepção do artigo 7.°, n.° 6, do mesmo regulamento, para efeitos do cálculo da superfície colocada em pousio elegível.
34. Em segundo lugar, deve recordar‑se que os objectivos do Regulamento n.° 3887/92 são, em conformidade com os seus sétimo e nono considerandos, controlar de modo eficaz o respeito das disposições em matéria de ajudas comunitárias e adoptar disposições destinadas a prevenir e a punir eficazmente as irregularidades e as fraudes (v., neste sentido, acórdãos de 1 de Julho de 2004, Gerken, C‑295/02, Colect., p. I‑6369, n.° 41, e de 24 de Maio de 2007, Maatschap Schonewille‑Prins, C‑45/05, ainda não publicado na Colectânea, n.° 63).
35. Com efeito, para atingir esses objectivos, o artigo 9.°, n.° 2, do referido regulamento prevê, para o caso de a superfície declarada no pedido de ajudas «superfícies» exceder a determinada aquando de um controlo, sanções consistentes em reduções ou exclusões da ajuda comunitária, consoante a gravidade da irregularidade cometida.
36. Neste contexto, há que observar que, para efeitos da aplicação dos n. os 1 e 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 3887/92, são tomadas em conta, exclusiva e separadamente, as superfícies forrageiras, as superfícies objecto de retirada de terras e as ocupadas com diferentes culturas arvenses.
37. Daí resulta que cada uma das categorias de superfícies declaradas pelo produtor com vista à atribuição das ajudas deve ser considerada em separado do ponto de vista do controlo do respeito das condições requeridas para a atribuição dos pagamentos compensatórios e das consequências jurídicas que resultem de tal controlo.
38. Por conseguinte, há que responder à questão submetida que o artigo 9.° do Regulamento n.° 3887/92 deve ser interpretado no sentido de que o cálculo da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios pela retirada de terras da produção, prevista no artigo 7.°, n.° 6, primeiro parágrafo, segunda e quarta frases, do Regulamento n.° 1765/92, é feito com base na superfície explorada requerida, contanto que essa superfície seja efectivamente consagrada às culturas arvenses e não inclua terras excluídas, pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1765/92, do benefício dos pagamentos compensatórios.
Quanto às despesas
39. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1648/95 da Comissão, de 6 de Julho de 1995, deve ser interpretado no sentido de que o cálculo da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios pela retirada de terras da produção, prevista no artigo 7.°, n.° 6, primeiro parágrafo, segunda e quarta frases, do Regulamento (CEE) n.° 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2989/95 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1995, é feito com base na superfície explorada requerida, contanto que essa superfície seja efectivamente consagrada às culturas arvenses e não inclua terras excluídas, pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1765/92, na redacção dada pelo Regulamento n.° 2989/95, do benefício dos pagamentos compensatórios.