1. 

Nos presentes processos, o Tribunal de Justiça é questionado sobre se o método de cálculo aplicado pela Comissão para fixar o montante das quotizações à produção, que têm como objectivo o financiamento da organização comum de mercado no sector do açúcar, é válido. As quotizações à produção visam em particular reflectir o custo para a Comunidade das restituições à exportação, ou seja, pagamentos que são efectuados em determinadas circunstâncias para compensar os produtores de açúcar pelo facto de os preços do açúcar a nível mundial serem, em geral, inferiores ao preço que é subsidiado pela Comunidade. Um determinado número de produtores contesta a legalidade de dois aspectos do cálculo das quotizações à produção.

2. 

O primeiro passo desse cálculo exige que a perda global numa determinada campanha seja estimada antes do fim dessa campanha, através da multiplicação do «excedente exportável» pela estimada «perda média» por tonelada.

3. 

O «excedente exportável» é definido, no essencial, como a produção de açúcar menos a quantidade de açúcar «escoada para consumo interno na Comunidade». Este último conceito é definido, no essencial, como as existências iniciais de açúcar, produção e importação de açúcar, menos o total das existências finais e o açúcar exportado. O açúcar exportado inclui o que é exportado no seu estado natural e o açúcar «contido nos produtos transformados exportados». Os produtores de açúcar requerentes argumentaram, em primeiro lugar, que o açúcar que faz parte de produtos transformados e relativamente ao qual não foram pagas quotizações à exportação não devia ser visto como açúcar que «faz parte de produtos transformados», para os efeitos do presente cálculo.

4. 

A «perda média» por tonelada é definida, no essencial, como o montante total das restituições dividido pela tonelagem total de «compromissos de exportação a realizar» na campanha em curso. Em alternativa, os produtores de açúcar ora demandantes defendem que (contrariamente ao seu pedido principal), se o açúcar «presente nos produtos transformados exportados» inclui todo esse açúcar, quer as restituições à exportação tenham ou não sido pagas, os «compromissos de exportação a realizar» deveriam igualmente incluir todas as exportações de açúcar, incluindo aquelas relativamente às quais ainda não foram pagas as restituições à exportação.

5. 

É comummente aceite que (pelo menos) o principal objectivo das quotizações à produção é o de assegurar que os produtores de açúcar financiam os custos de escoamento do excesso de produção da Comunidade. Os produtores de açúcar defendem que os métodos utilizados pela Comissão para calcular as quotizações levam a que tenham que pagar mais do que esses custos.

6.

A organização comum de mercado no sector do açúcar era regulada, na altura dos factos, pelo Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho ( 2 ) (a seguir «regulamento de base»), aplicável às campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006 ( 3 ).

7.

São relevantes os seguintes considerandos ( 4 ) do preâmbulo:

8.

A legislação obriga assim os produtores a suportar os custos da Comunidade ( 6 ) com o escoamento do excedente de produção através de quotizações à produção, que são calculadas nos termos do artigo 15.o do regulamento de base. O artigo 15.o não pode ser compreendido sem a informação seguinte.

9.

O artigo 11.o, n.o 2, do regulamento de base fixa a quantidade de base A e a quantidade de base B para cada região produtora de açúcar na Comunidade ( 7 ). O artigo 11.o, n.o 1, exige que os Estados-Membros atribuam uma quota A e uma quota B a cada empresa produtora de açúcar, isoglicose e xarope de inulina ( 8 ) estabelecida no seu território durante a campanha de comercialização de 2000/2001. As quotas A e B são sujeitas a quotizações à produção a uma taxa diferente ( 9 ). Atendendo ao facto de os processos pendentes no Tribunal de Justiça dizerem respeito apenas ao açúcar, passarei apenas a considerar a legislação na parte que diz respeito a esse produto.

10.

O açúcar produzido numa determinada campanha de comercialização que exceda o total das quotas A e B da empresa em causa, ou por uma empresa que não possua quota, é referido como «açúcar C». Regra geral ( 10 ), o açúcar C não pode ser escoado no mercado interno da Comunidade e deve ser exportado no seu estado inalterado e sem auxílios à exportação antes de 1 de Janeiro seguinte ao fim da campanha de comercialização em causa ( 11 ).

11.

Os presentes processos dizem respeito aos açúcares A e B que não foram escoados para consumo no interior da Comunidade e que são assim escoados através da exportação.

12.

O regulamento de base define um preço de intervenção ( 12 ) e obriga, no essencial, o organismo de intervenção designado por cada Estado-Membro produtor de açúcar a adquirir, ao preço de intervenção, qualquer açúcar que lhe seja oferecido e que tenha sido produzido dentro da quota, a partir de beterraba ou cana colhida na Comunidade ( 13 ).

13.

Além disso, as restituições à produção são concedidas para o açúcar originário dos Estados-Membros ou proveniente de países terceiros e em livre circulação nos Estados-Membros que é utilizado para produzir determinados produtos para a indústria química. O montante da restituição é fixado «tendo em conta, nomeadamente, as despesas inerentes à utilização de açúcar importado que incumbiriam à indústria química caso se abastecesse no mercado mundial» ( 14 ).

14.

O regulamento de base dispõe igualmente que, na medida do necessário para permitir a exportação, no seu estado inalterado ou sob a forma dos produtos transformados mencionados no anexo V, com base nas cotações ou nos preços no mercado mundial dos produtos, a diferença entre tais cotações ou preços e os preços na Comunidade pode ser coberta por uma restituição à exportação ( 15 ). As restituições à exportação não são assim obrigatórias, nem automáticas. Só são concedidas a pedido e contra a apresentação do correspondente certificado de exportação ( 16 ).

15.

No que diz respeito ao método de cálculo da quotização à produção em causa nos presentes processos, o artigo 15.o ( 17 ) dispõe essencialmente o seguinte:

16.

Conclui-se assim que, atendendo ao facto de i) a perda global determinar a taxa da quotização à produção, ii) a perda global ser o produto do excedente exportável pela perda média, iii) o excedente exportável ser calculado com base, entre outros, nas quantidades de açúcar escoadas para consumo no interior da Comunidade, e (iv) a perda média ser afectada pela totalidade dos direitos niveladores de exportação a serem cumpridos, a forma como ambas as quantidades de açúcar escoados para consumo no interior da Comunidade e a totalidade dos direitos niveladores sobre os compromissos de exportação a serem cumpridos são calculados, tem um impacto directo no montante do direito.

17.

As duas questões em discussão no presente processo dizem respeito à interpretação de dois desses conceitos: em primeiro lugar, se o cálculo do «excedente exportável» deveria tomar em consideração o açúcar exportado sob a forma de produtos transformados em relação aos quais não foram pagas restituições à exportação e, em segundo lugar, se os «compromissos de exportação» deveriam incluir todas as exportações, incluindo aquelas em relação aos quais não foram pagas restituições à exportação.

18.

Ambos os conceitos são abordados de forma mais detalhada no regulamento de execução do regulamento de base, que analisarei de seguida.

19.

O artigo 15.o, n.o 8, do regulamento de base prevê as normas detalhadas de execução do artigo 15.o a serem aprovadas pela legislação de execução, as quais cobrirão, em particular, os montantes dos direitos a serem cobrados. Com base (entre outras) nessa disposição, a Comissão aprovou o Regulamento n.o 314/2002, que estabelece as normas de execução do regime de quotas no sector do açúcar ( 21 ) (a seguir «regulamento de execução»).

20.

O regulamento de execução prevê (desigandamente) a determinação da quantidade previsível de açúcar escoada para consumo interno da Comunidade, na acepção do artigo 15.o, n.o 1, alínea b) e n.o 2, alínea a) do regulamento de base e a definição de compromissos de exportação a título da campanha de comercialização em curso, nos termos do artigo 15.o, n.o 1, alínea d), do regulamento de base.

21.

O artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução, conforme alterado, prevê que a quantidade escoada para consumo na Comunidade a verificar é i) a soma das quantidades de açúcar armazenadas no início da campanha, produzidas no âmbito das quotas A e B, importadas no seu estado inalterado e contidas nos produtos transformados importados; deste valor são deduzidas ii) as quantidades totais de açúcar exportadas no seu estado inalterado, contidas nos produtos transformados exportados, armazenadas no final da campanha e (essencialmente) utilizadas na indústria química ( 22 ). Estes termos parecem impor que as quantidades referidas em ii) devem incluir o açúcar contido nos produtos transformados exportados, quer as restituições à exportação do açúcar tenham sido pagas ou não.

22.

O artigo 6.o, n.o 5, do regulamento de execução define «compromissos de exportação a título da campanha de comercialização em curso» como, no essencial, todas as quantidades de açúcar a exportar no seu estado inalterado com restituições ou direitos niveladores de exportação fixados através de concursos abertos para a referida campanha e todas as exportações previsíveis de açúcar na forma de produtos transformados com restituições ou direitos niveladores fixados para esse efeito durante a referida campanha ( 23 ). Parece que a Comissão tem vindo a interpretar «compromissos de exportação», pelo menos desde 2003, no sentido do disposto no artigo 6.o, n.o 5, como incluindo o açúcar a ser exportado com restituições determinadas e efectivamente pagas, excluindo o açúcar a ser exportado com restituições determinadas e não pagas.

23.

O facto de se incluírem as quantidades totais de açúcar contidas nos produtos transformados exportados para efeitos do segundo elemento do cálculo previsto no artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução tem como resultado que as «quantidades previsíveis escoadas para consumo na Comunidade» são inferiores àquelas que seriam se não estivessem incluídas as quantidades totais de açúcar a ser exportadas nos produtos transformados. Isto, por sua vez, aumenta o «excedente exportável» e, em última instância, o montante das quotizações à exportação.

24.

O efeito desse aumento é aparentemente significativo. Nos presentes processos não é contestado que em muitas circunstâncias ( 24 ) os produtores de açúcar não reclamam restituições à exportação relativamente ao açúcar incorporado em produtos transformados exportados. Este facto deve-se a dois motivos principais. Em primeiro lugar, as quantidades envolvidas numa determinada ocasião significam geralmente que não compensa ao produtor preencher e entregar a documentação necessária. Em segundo lugar, mesmo quando as quantidades podem, em princípio, dar direito a restituições à exportação apreciáveis, o produtor pode ainda assim considerar que fazer prova do montante exacto do açúcar que foi utilizado no produto, do qual depende o montante da restituição à exportação, é desproporcionalmente difícil.

25.

As quotizações à produção para as campanhas de comercialização de 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004 foram estabelecidas pelos Regulamentos n.o 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004 ( 25 ), respectivamente.

26.

Os processos pendentes nos órgãos jurisdicionais de reenvio foram accionados pelos produtores de açúcar e põem em causa as quotizações à exportação referentes às campanhas de comercialização de 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004.

27.

No processo C-5/06, Jülich, o produtor alega essencialmente que a Comissão, na determinação das quantidades de açúcar destinadas a consumo no interior da Comunidade, usadas para calcular o excedente exportável, não devia ter incluído açúcar exportado da Comunidade sob a forma de produtos transformados em relação aos quais não foram pagas quaisquer restituições à exportação, já que o orçamento da Comunidade não sofreu qualquer prejuízo com essas exportações. Em alternativa, na determinação da perda média por tonelada de açúcar, a Comissão também devia ter incluído a quantidade relativamente à qual não foram pagas quaisquer restituições. Não existia qualquer justificação objectiva para se considerarem quantidades diferentes na determinação do excedente exportável e da perda média por tonelada de açúcar. Daí resultou que os encargos superaram os custos reais da cobertura das perdas associadas à exportação.

28.

Com base nos encargos da produção assim calculados, foram cobrados à Jülich 7,3 milhões de euros relativamente à campanha de comercialização de 2003/2004. Aquela considera que o montante correcto seria 3,7 milhões de euros. Por isso, impugnou a liquidação no Finanzgericht (tribunal de finanças) de Düsseldorf.

29.

Esse tribunal tem dúvidas quanto à compatibilidade da determinação efectuada pela Comissão a respeito das taxas de quotização definidas ao abrigo do Regulamento n.o 1775/2004 com o artigo 15.o do Regulamento de base, na medida em que as quantidades de açúcar que foram exportadas na forma de produtos transformados e relativamente às quais não foram pagas quaisquer restituições à exportação foram incluídas no cálculo do excedente exportável.

30.

O tribunal de reenvio observa que, como resulta do preâmbulo do regulamento de base, a cobrança de quotizações à produção tem por objectivo fazer recair sobre os produtores os custos decorrentes do escoamento da parte da produção da Comunidade que excede o seu consumo interno. Esse princípio, de auto-financiamento dos custos de comercialização, também foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência ( 26 ), o que poderia militar em favor da interpretação do «excedente exportável», na acepção do artigo 15.o do regulamento de base, no sentido de que exige que nas quantidades de exportação usadas para determinar as «quantidades escoadas para consumo no interior da Comunidade» apenas sejam incluídas as quantidades de exportação relativamente às quais tenham sido efectivamente pagas restituições à exportação na campanha de comercialização em causa.

31.

Além disso, o cálculo das quotizações à produção a fixar, efectuado pela Comissão, poderá também constituir uma violação do princípio da proporcionalidade. Esse princípio exige que medidas aplicadas através de disposições comunitárias sejam adequadas à consecução do objectivo pretendido e não devem ir além do que é necessário para o atingir. Se o objectivo de cobrar quotizações à produção consiste simplesmente em impor aos produtores os custos do escoamento da produção comunitária excedentária, então a fixação de quotizações sem ter em conta o facto de as restituições à exportação apenas terem sido pagas relativamente a uma parte do açúcar exportado excederia o que é necessário para atingir esse objectivo.

32.

Se o artigo 15.o do regulamento de base obrigar a que, no cálculo do excedente exportável, apenas sejam tidas em conta as quantidades de exportação de açúcar relativamente às quais foram efectivamente pagas restituições à exportação, o artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução e o Regulamento (CE) n.o 1775/2004 ( 27 ) são inválidos.

33.

Se, contudo, o artigo 15.o do regulamento de base exigir que, no cálculo do excedente exportável, sejam tidas em conta todas as quantidades de açúcar — independentemente do facto de sobre uma parte dessas quantidades não terem sido pagas quaisquer restituições à exportação — suscita-se a questão de saber se o mesmo deve ocorrer no cálculo da perda média por tonelada de açúcar. Se o Tribunal de Justiça considerar que o cálculo da perda média por tonelada de açúcar efectuada pela Comissão não é compatível com o artigo 15.o do regulamento de base, o Regulamento n.o 1775/2004 ( 28 ) será, por essa razão, inválido.

34.

O Finanzgericht Düsseldorf submeteu, em consequência, as seguintes questões prejudiciais:

35.

Nos processos apensos C-23/06 a C-36/06, Saint Louis Sucre e o. (a seguir «Saint Louis Sucre»), os produtores consideraram que tinham pago um montante excessivo de quotização à produção pelas campanhas de comercialização de 2001/202, 2002/2003 e 2003/2004. Assim, pediram o reembolso parcial com o fundamento de que, desde 2002, a quotização gerou mais rendimento do que o que se pretende com a correcta aplicação da legislação aplicável, que prevê um sistema simples de auto-financiamento pelos produtores. Isto ocorre principalmente porque parte do açúcar incorporado nos produtos transformados exportados não dá origem na prática a restituições à exportação e, por isso, não origina quaisquer custos. Todavia, o regulamento de execução inclui no cálculo do excedente exportável operações que não geram quaisquer restituições ou, por conseguinte, quaisquer despesas. Os produtores consideram que ao contabilizar de forma diferente o açúcar exportado na forma de produtos transformados, que não gerou quaisquer restituições à exportação, integrando-o no excedente exportável a financiar, por um lado, mas excluindo-o, por outro, dos «compromissos de exportação» em causa que permitem o cálculo da «perda média», a Comissão sobrevalorizou o montante da quotização relativamente às três campanhas de comercialização de 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004, desrespeitando o objectivo de auto-financiamento definido pelo Conselho.

36.

Para o caso de o Tribunal confirmar a interpretação da Comissão sobre o excedente exportável, os produtores alegam que o objectivo de autofinanciamento exige que a Comissão inclua nos «compromissos de exportação em causa», açúcar exportado na forma de produtos transformados relativamente aos quais não foram pagas restituições à exportação.

37.

O Tribunal de Grande Instance de Nanterre (tribunal regional de Nanterre) declara que está obrigado a submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça, pois está em causa a validade de legislação comunitária. Também observa que as partes estão de acordo quanto à necessidade desse pedido, já que a questão também foi colocada noutros Estados-Membros, diversos dos quais, nomeadamente a França, mostraram o seu desacordo face ao método de cálculo usado pelo comité de gestão para avaliar a perda total a financiar pela quotização à produção.

38.

Em consequência, submeteu as seguintes perguntas:

Na eventualidade de uma resposta negativa a esta questão:

39.

As demandantes, os Governos francês, alemão e grego e a Comissão apresentaram observações escritas e, na audiência, alegações, nos processos Jülich e Saint Louis Sucre. O Governo italiano apresentou observações escritas no processo Saint Louis Sucre.

40.

A primeira questão em ambos os processos, Jülich e Saint Louis Sucre, consiste essencialmente em saber se o artigo 15.o do regulamento de base exige que, na determinação do excedente exportável, se tenham apenas em conta as quantidades de exportação relativamente às quais tenham efectivamente sido pagas restituições à exportação.

41.

É facto assente que uma resposta afirmativa a essa questão ( 29 ) implicará a invalidade do artigo 6.o, n.o4, do regulamento de execução, já que essa disposição exige que, na determinação do excedente exportável, sejam tidas em conta todas as quantidades de exportação independentemente de terem ou não sido efectivamente pagas restituições à exportação. A invalidade do artigo 6.o, n.o 4, é suscitada na segunda questão submetida no processo Jülich e em parte da primeira questão submetida no processo Saint Louis Sucre.

42.

Do mesmo modo, se a primeira questão, em ambos os processos Jülich e Saint Louis Sucre (tal como foi transcrita supra), for respondida de forma afirmativa, os Regulamentos n.os 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004, que fixam o montante das quotizações à produção calculadas de acordo, entre outros, com o artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução, serão nesse sentido inválidos. A invalidade dos Regulamentos n.os 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004 é suscitada (no que diz respeito ao Regulamento n.o 1775/2004) na quarta questão submetida no processo Jülich e (no que respeita aos três regulamentos), em parte da primeira questão submetida no processo Saint Louis Sucre.

43.

Deverá recordar-se que, de acordo com o artigo 15.o do regulamento de base, a perda global, que determina a taxa das quotizações à produção, é o produto da multiplicação do excedente exportável pela perda média. O excedente exportável é calculado com base nas quantidades de açúcar escoadas para consumo no interior da Comunidade. O artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução, conforme alterado, dispõe que as quantidades escoadas para consumo na Comunidade equivalem i) às quantidades de açúcar armazenadas no início da campanha, produzido no âmbito das quotas A e B, importado no seu estado inalterado e contido nos produtos transformados importados, deduzidas ii) as quantidades totais de açúcar exportadas no seu estado inalterado, contidas nos produtos transformados exportados, armazenadas no final da campanha e (essencialmente) utilizadas na indústria química.

44.

É comummente aceite que a noção de açúcar «contido nos produtos transformados exportados», na acepção do artigo 6.o, n.o 4, conforme alterado, inclui todo o açúcar contido nos produtos transformados exportados, incluindo o açúcar relativamente ao qual não foram pagas as restituições à exportação. A questão reside em saber se essa interpretação é consistente com o artigo 15.o do regulamento de base.

45.

«Os demandantes» e os Governos francês, grego e italiano defendem, no essencial, que, de acordo com o artigo 15.o do regulamento de base, deveria tomar-se em conta, na determinação do excedente exportável, apenas aquelas exportações de açúcar em relação às quais foram efectivamente pagas restituições à exportação. Invocam invariavelmente, em defesa do seu ponto de vista, a redacção, a sistemática, a história, o objectivo e a interpretação, pelo Tribunal de Justiça, do regulamento de base, em primeiro lugar, e, em segundo, o princípio da proporcionalidade.

46.

O Governo alemão e a Comissão têm a opinião contrária.

47.

O Governo alemão sustenta a sua opinião na redacção quer do artigo 15.o, do regulamento de base quer do artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução, bem como nos objectivos das quotizações à produção, que inclui influenciar a produção de açúcar e a estabilização do mercado ( 30 ).

48.

A Comissão alega que o regulamento de base não dá outra alternativa que não seja ter em conta todas as exportações no cálculo do excedente de exportação, incluindo as que não beneficiaram de restituições à exportação. Esta abordagem é lógica, atendendo ao facto de os excedentes exportáveis deverem incluir todas as quantidades, quer tenham ou não sido exportadas, cujo escoamento está previsto nas medidas da Comunidade. Além disso, o consumo da Comunidade seria sobreavaliado se certas quantidades exportadas não fossem tidas em conta.

49.

Parece-me que, no essencial, a questão resume-se a saber se se adopta uma visão mais abrangente, atendendo ao objectivo último do cálculo, ou uma visão mais limitada, atendendo aos componentes individuais do cálculo. No primeiro caso, o objectivo do autofinanciamento parece apoiar a visão segundo a qual apenas deveria ser considerado o açúcar exportado em produtos transformados e relativamente ao qual foram exigidas e pagas quotizações à exportação. De outro modo, o efeito de arrastamento levaria a que a perda global fosse artificialmente inflacionada e, consequentemente, as quotizações à produção fossem superiores. No segundo caso, a redacção clara das disposições levaria à conclusão contrária: nesta fase do cálculo, tudo o que está a ser feito é determinar o que foi exportado.

50.

Em minha opinião, não seria correcto optar pela segunda perspectiva. O cálculo não está incluído na legislação como uma forma de exercício linguístico. Encontra-se aí como um passo para determinar se existe uma perda global. Tal como a Jülich refere, a expressão «perda global», constante do artigo 15.o, n.o 1, alínea e), sobrepõe-se às expressões «excedente de produção» e «perda média», que lhe estão subordinadas, e deve assim influenciar a interpretação destas últimas expressões. Se existir uma perda global, as quotizações à produção são calculadas por referência directa e imediata a esta e é cobrada aos produtores de açúcar a uma taxa tal que estes suportam a totalidade da perda (sujeita a um limite máximo).

51.

O princípio da responsabilidade do produtor foi introduzido pelo Regulamento n.o 1785/1981 ( 31 ). O Tribunal de Justiça explicou no processo Eridania ( 32 ) que, antes de esse regulamento ter sido aprovado, foi adoptada uma disposição para o sistema comunitário de financiamento dos custos de escoamento dos excedentes. Nos termos desse sistema anterior, esses custos eram suportados, dentro de certos limites, pelos produtores no seu todo, através de uma quotização à produção, enquanto o resto era suportado pelo orçamento comunitário. O Regulamento n.o 1785/1981 introduziu o sistema que está na origem dos actuais esquemas. Na realidade, a redacção do considerando 11 do preâmbulo do Regulamento n.o 1785/1981 é, no essencial, idêntico ao do considerando 9 do preâmbulo do presente regulamento.

52.

Este considerando, em conjunto com outros considerandos, reproduzidos no n.o 7 supra, esclarece, em minha opinião, que o objectivo principal das quotizações à produção, nos termos do sistema pós-1981, é assegurar que os produtores suportem os custos de escoamento do excedente de produção.

53.

O considerando 11 do regulamento de base refere-se, além disso, ao princípio da responsabilidade financeira integral dos produtores pelas perdas em cada campanha de comercialização. Isto enfatiza que estamos perante perdas reais.

54.

No processo Eridania, foi submetida ao Tribunal de Justiça a questão de saber se as quotizações à produção eram contrárias à proibição da descriminação por a totalidade dos custos relacionados com o financiamento do sistema de quotas ser calculada com base no consumo no interior da Comunidade, quando os encargos suportados pelas empresas individuais eram calculados com base na sua produção efectiva durante o período de referência.

55.

O Tribunal de Justiça rejeitou esse argumento. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou que «o sistema de quotas […] prevê o escoamento de quantidades elegíveis a preços garantidos, através de um sistema de financiamento dos custos do escoamento, os quais são suportados conjuntamente por todos os produtores. Esse sistema de financiamento é concebido de forma a que a quota A, que representa o consumo interno, atrai apenas um nível mínimo, enquanto que a quota B, que é destinada essencialmente à exportação, está sujeita a um direito nivelador de exportação muito mais elevado, para financiar as restituições necessárias, desencorajando simultaneamente a produção» ( 33 ).

56.

Essa afirmação é citada pelo tribunal de reenvio no processo Jülich e pelo Governo alemão em ambos os processos, para apoiar a opinião segundo a qual as quotizações à produção servem não só para os produtores suportarem o custo do escoamento mas também para desencorajar a produção.

57.

Parece-me claro, no entanto, que a fórmula utilizada pelo Tribunal de Justiça é consistente com a opinião de que o objectivo principal é o autofinanciamento pelos produtores.

58.

Parece igualmente resultar da sistemática do artigo 15.o do regulamento de base que o principal objectivo é o autofinanciamento. O artigo 15.o, n.o 3, prevê que a quotização à produção de base é determinada pela divisão da perda global previsível pela produção previsível de açúcar A e B atribuível à campanha em curso, sujeita a um limite máximo ( 34 ). Se, no entanto, a quotização à produção calculada dessa forma não permitir «cobrir integralmente a perda global», o artigo 15.o, n.o 4, prevê o cálculo de uma nova quotização sobre a produção de açúcar B, sujeito novamente a um limite máximo ( 35 ). De novo, se parecer que a perda global previsível «corre o risco de não ser coberta pela receita prevista dessas quotizações», devido aos dois limites máximos, o artigo 15.o, n.o 5, prevê um novo ajustamento sujeito a novo limite ( 36 ).

59.

Essa interpretação é ainda mais relevante pelo tratamento que é dado no regulamento de base às restituições à produção relativamente ao açúcar utilizado na indústria química ( 37 ). O artigo 15.o, n.o 6, exige que todas as perdas resultantes da concessão dessas restituições à produção, sejam consideradas no cálculo da perda global referida na alínea e) do n.o 1. As restituições à produção entram assim na equação apenas quando tenham sido efectivamente concedidas.

60.

Além disso, o simples facto de as quotizações à produção imporem aos produtores o encargo de financiar o custo dos subsídios concedidos à exportação do excesso de produção parece-me desencorajar a produção. O simples facto de, se for esse o caso, as quotizações à produção desencorajarem a produção superior ao consumo comunitário não é de forma alguma inconsistente com o objectivo principal dessas quotizações, que consiste em financiar as restituições à exportação, e com a proposta de que essas quotizações devem ser calculadas de forma a que os produtores não paguem mais do que o necessário para esse fim.

61.

Parece-me que o único argumento convincente contra a interpretação que proponho é o de que conduz a que o açúcar exportado em produtos transformados em relação aos quais não foram pagas restituições à exportação seja considerado açúcar «escoado para consumo no interior da Comunidade», na acepção do artigo 15.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base. Não é esse, claramente, o sentido natural da frase.

62.

Tem que se ter em conta, no entanto, que a noção «açúcar […] escoado para consumo no interior da Comunidade» não tem um significado autónomo. É apenas um rótulo ligado a uma etapa intermédia do cálculo do «excedente exportável». O significado que pode normalmente ser dado a esse rótulo noutros contextos não é, assim, particularmente importante.

63.

Se, todavia, se considerar essencial chegar a uma interpretação de «açúcar […] escoado para consumo no interior da Comunidade» que seja compatível com o seu contexto mais lato, penso ser possível fazê-lo. Na minha opinião, a solução reside em equiparar o açúcar exportado a custo zero para a Comunidade — incluindo o exportado em produtos transformados a respeito do qual não tenham sido pagas quaisquer restituições à exportação — ao açúcar escoado para consumo na Comunidade. Parece-me que embora seja algo forçada, esta interpretação impõe-se a fim de, de uma forma mais geral, interpretar a legislação atendendo aos seus objectivos ( 38 ).

64.

No processo Saint Louis Sucre, a Comissão referiu jurisprudência que sustenta que o legislador comunitário goza de um amplo poder discricionário em matérias de política agrícola comum, que corresponde às responsabilidades políticas que lhe são atribuídas pelos artigos 34.o CE a 37.o CE. Por conseguinte, a fiscalização do tribunal deve limitar-se a verificar se a medida em causa não está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder e se a autoridade em questão não ultrapassou manifestamente os limites das suas competências ou do seu poder de apreciação ( 39 ).

65.

O Tribunal de Justiça teve efectivamente esse entendimento. Contudo, isso não deu ao legislador comunitário carta branca em matéria agrícola. O Tribunal não excluiu a fiscalização jurisdicional do exercício, pelas instituições, dos seus amplos poderes discricionários. Para que essa fiscalização tenha algum valor, o Tribunal deve poder intervir quando, como nos presentes casos, o método de cálculo de uma quotização à produção, que visa atribuir aos produtores o custo suportado pela Comunidade de escoamento de produção excedentária, leva manifestamente a uma tributação excessiva, atribuindo assim aos produtores um pesado encargo.

66.

Em consequência, considero que, na determinação do excedente exportável, apenas devem ser tidas em conta as quantidades de açúcar de exportação relativamente às quais tenham sido efectivamente pagas quotizações à exportação.

67.

É facto assente que o artigo 6.o, n.o 4, do regulamento de execução, não reflecte essa interpretação. Conclui-se, assim, que essa disposição, a par dos Regulamentos n.os 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004, é nesse medida inválida.

68.

A terceira pergunta do processo Jürlich e a segunda pergunta do processo Saint Louis Sucre consistem essencialmente em saber se o artigo 15.o do regulamento de base exige que, na determinação da perda média por tonelada de açúcar, devem ser tidas em conta todas as exportações de açúcar, incluindo aquelas relativamente às quais não foram pagas quaisquer restituições à exportação, ou se, pelo contrário, estas últimas devem ser excluídas do cálculo.

69.

Recorde-se que, de acordo com o artigo 15.o do regulamento de base, a perda global, que determina a taxa de quotização à produção, é o produto do excedente exportável e da perda média por tonelada. A perda média por tonelada é a diferença entre o montante total de restituições e o montante total de direitos dividido pela tonelagem total de compromissos de exportação a cumprir na campanha de comercialização em causa. O artigo 6.o, n.o 5, do regulamento de execução define compromissos de exportação a título da campanha de comercialização em curso, essencialmente, como todas as quantidades de açúcar a exportar no seu estado inalterado com direitos niveladores de exportação ( 40 ) fixados por concursos abertos para a campanha de comercialização em causa ou com base em certificados de exportação emitidos durante essa campanha de comercialização e todas as exportações previsíveis de açúcar sob a forma de produtos transformados com restituições à exportação ( 41 )fixadas para esse efeito durante a referida campanha de comercialização, sendo as quantidades em causa repartidas de forma igual por toda a campanha.

70.

As demandantes e o Governo francês reiteram que, no cálculo da perda global, o açúcar que não causou qualquer perda para a Comunidade deve ser excluído do excedente exportável, um dos elementos desse cálculo. Se a Comissão assim procedesse, seria lógico que também excluísse esse açúcar do cálculo da perda média, o outro elemento. A Comissão procede dessa forma actualmente. Esta questão foi suscitada a título alternativo, nomeadamente para o caso de o Tribunal de Justiça entender que, no cálculo da perda média, todo o açúcar exportado em produtos transformados deve ser tido em conta. Nesse caso, se a Comissão também não tem em conta, no cálculo da perda média, todo o açúcar exportado em produtos transformados, independentemente de terem sido ou não pagas restituições, o cálculo será distorcido já que o número das exportações usado para calcular o excedente exportável será superior ao utilizado para calcular a perda média. Isto seria contrário ao princípio da proporcionalidade, já que a perda média seria artificialmente inflacionada, não reflectindo, assim, a perda média real de todas as exportações tidas em conta no cálculo da perda global.

71.

Os Governos grego e italiano não apresentaram observações quanto à interpretação de perda média.

72.

O Governo alemão observa que, se o excedente exportável for determinado com base em todas as exportações e a perda média calculada apenas com base nas exportações relativamente às quais foram pagas restituições, pode acontecer que a quotização à produção exceda as perdas reais, o que seria contrário ao princípio do autofinanciamento.

73.

A Comissão observa que o Conselho utilizou expressamente, no artigo 15.o, n.o 1, alínea d), do regulamento de base, o termo «compromissos de exportação», e não «quantidades exportadas». O termo «compromisso» implica que as exportações têm o apoio das medidas comunitárias, nomeadamente, no presente processo, restituições à exportação. Além disso, uma vez que o objectivo do cálculo da perda média consiste em determinar o custo por unidade de açúcar excedentário disponível no mercado, na determinação desse custo só deverão ser incluídas as quantidades relativamente às quais tenha sido suportado um verdadeiro custo de escoamento.

74.

O artigo 15.o, n.o 1, alínea d), define a perda média ou a receita média como a diferença entre o montante total de restituições e o montante total dos direitos niveladores, divididos pela tonelagem total dos compromissos de exportação a realizar a título da campanha em curso. Na prática, esta diferença leva normalmente a uma perda média, já que os preços mundiais estão habitualmente abaixo dos preços comunitários subsidiados. Essa perda média é depois multiplicada pelo excedente exportável a fim de se obter uma estimativa da perda global. Por seu turno, esta perda é dividida pela produção de açúcar estimada e o montante daí resultante cobrado aos produtores a título de quotização à produção de base.

75.

Já expliquei por que razão considero que, no cálculo do excedente exportável, o açúcar contido em produtos transformados exportados apenas deve ser tido em conta quando beneficiar de restituições à exportação. É facto assente que a lógica obriga a que, se assim for, o outro elemento na determinação da perda global estimada, designadamente a perda média, apenas deve, da mesma forma, ter em conta o açúcar exportado em produtos transformados quando tenha beneficiado de restituições à exportação.

76.

Pelas razões acima expostas, considero que se deve responder o seguinte às questões submetidas pelo Finanzgericht Düsseldorf no processo C-5/06:

77.

Pelas mesmas razões, considero que à primeira questão submetida pelo Tribunal de Grande Instance de Nanterre nos processos apensos C-23/06 e C-36/06 se deveria responder o seguinte:

a)

A quantidade previsível de açúcar A e B, de isoglicose A e B e de xarope de inulina A e B produzida por conta da campanha em curso;

b)

A quantidade previsível de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina escoada para consumo no interior da Comunidade durante a campanha em curso;

c)

O excedente exportável, subtraindo à quantidade referida na alínea a) a quantidade referida na alínea b);

d)

A perda média previsível ou a receita média previsível por tonelada de açúcar relativamente aos compromissos de exportação a realizar a título da campanha em curso.

Essa perda média, ou essa receita média, será igual à diferença entre o montante total das restituições e o montante total dos direitos niveladores, divididos pela tonelagem total dos compromissos de exportação em causa;

e)

A perda global ou a receita global previsíveis, multiplicando o excedente referido na alínea c) pela perda média ou pela receita média referidas na alínea d).

a)

O excedente exportável estabelecido em função da produção definitiva de açúcar A e B, de isoglicose A e B e de xarope de inulina A e B, por um lado, e da quantidade definitiva de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina escoada para consumo interno da Comunidade, por outro;

b)

A perda média ou a receita média por tonelada de açúcar resultante da totalidade dos compromissos de exportação em causa, estabelecida segundo a regra de cálculo referida na alínea d), segundo parágrafo, do n.o 1;

c)

A perda global ou a receita global, multiplicando o excedente referido na alínea a) pela perda média ou receita média referidas na alínea b);

d)

A soma global das quotizações à produção de base e das quotizações B cobradas.

—

relativamente ao açúcar em causa, um montante máximo igual a 2% do preço de intervenção do açúcar branco,

—

relativamente ao xarope de inulina em causa, expresso em equivalente-açúcar/isoglicose pela aplicação do coeficiente 1,9, um montante máximo igual ao aplicável ao açúcar branco,

—

relativamente à isoglicose em causa, a parte da quotização à produção de base que ficar a cargo dos fabricantes de açúcar.

—

relativamente ao açúcar B, um montante máximo igual a 30% do preço de intervenção do açúcar branco,

—

relativamente ao xarope de inulina B, expresso em equivalente-açúcar/isoglicose por aplicação do coeficiente 1,9, um montante máximo igual ao aplicável ao açúcar branco B,

—

relativamente à isoglicose B, a parte da quotização B que ficar a cargo dos fabricantes de açúcar.

—

os montantes das quotizações a cobrar,

—

o ajustamento da percentagem máxima da quotização B,

—

a alteração do preço mínimo da beterraba B correspondente ao ajustamento da percentagem máxima da quotização B.»

a)

Armazenadas no início da campanha;

b)

Produzidas no âmbito das quotas A e B;

c)

Importadas no seu estado inalterado;

d)

Contidas nos produtos transformados importados.

a)

Exportadas no seu estado inalterado;

b)

Contidas nos produtos transformados exportados;

c)

Armazenadas no final da campanha;

d)

Que tenham sido objecto de títulos de restituições à produção referidos no n.o 3 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1260/01 ( 43 ).

a)

Todas as quantidades de açúcar a exportar no seu estado inalterado com restituições ou direitos niveladores de exportação fixados através de concursos abertos para a referida campanha;

b)

Todas as quantidades de açúcar, de isoglucose ou de xarope de inulina a exportar no seu estado inalterado com restituições ou direitos niveladores de exportação fixados periodicamente com base nos certificados de exportação emitidos durante a referida campanha;

c)

Todas as exportações previsíveis de açúcar, de isoglucose ou de xarope de inulina sob a forma de produtos transformados com restituições ou direitos niveladores de exportação fixados para esse efeito durante a referida campanha, sendo as quantidades em causa repartidas de forma igual por toda a campanha.