Processo C‑404/05
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República Federal da Alemanha
«Regulamento (CEE) n.° 2092/91 – Produção biológica de produtos agrícolas – Organismos de controlo privados – Exigência de um estabelecimento ou de uma infra‑estrutura duradoura no Estado‑Membro da prestação – Justificações – Ligação com o exercício da autoridade pública – Artigo 55.° CE – Protecção dos consumidores»
Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston apresentadas em 12 de Julho de 2007
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 29 de Novembro de 2007
Sumário do acórdão
Livre prestação de serviços – Restrições
(Artigos 45.° CE, 49.° CE e 55.° CE; Regulamento n.° 2092/91 do Conselho)
Ao exigir que os organismos de controlo privados dos produtos provenientes da agricultura biológica aprovados noutro Estado‑Membro disponham de um estabelecimento no território alemão para aí poderem fornecer prestações de controlo, um Estado‑Membro não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.
Com efeito, por um lado, o papel auxiliar e preparatório atribuído aos organismos privados pelo Regulamento n.° 2092/91, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios, face à autoridade de supervisão não pode ser considerado como uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública, na acepção do artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE, que justifique uma excepção a essas disposições, mas como uma actividade suplementar destacável do exercício dessa autoridade. Por outro lado, essa exigência vai além do que é objectivamente necessário para atingir o objectivo de protecção dos consumidores susceptível de justificar entraves à livre prestação de serviços.
(cf. n.os 37‑38, 44, 48, 52 e disp.)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
29 de Novembro de 2007 (*)
«Regulamento (CEE) n.º 2092/91 – Produção biológica de produtos agrícolas – Organismos de controlo privados – Exigência de um estabelecimento ou de uma infra‑estrutura duradoura no Estado‑Membro da prestação – Justificações – Ligação com o exercício da autoridade pública – Artigo 55.° CE – Protecção dos consumidores»
No processo C‑404/05,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 17 de Novembro de 2005,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa e G. Braun, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Federal da Alemanha, representada por M. Lumma e C. Schulze‑Bahr, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič e E. Levits (relator), juízes,
advogada‑geral: E. Sharpston,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 12 de Julho de 2007,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao exigir que os organismos de controlo privados dos produtos provenientes da agricultura biológica (a seguir «organismos privados») estabelecidos e aprovados noutro Estado‑Membro disponham de uma sede comercial ou de outra infra‑estrutura duradoura na Alemanha para aí poderem exercer a sua actividade, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
2 O Regulamento (CEE) n.° 2092/91 do Conselho, de 24 de Junho de 1991, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios (JO L 198, p. 1), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1804/1999 do Conselho, de 19 de Julho de 1999 (JO L 222, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 2092/91»), define as regras mínimas em matéria de produção biológica de produtos agrícolas, os processos de controlo dos modos de produção em causa e de certificação dos produtos provenientes dessa produção. Em conformidade com esse regulamento, os produtos que satisfaçam as exigências nele prescritas podem ser designados com a indicação «Agricultura biológica – Sistema de controlo CE», nomeadamente sob a forma de rotulagem.
3 Os artigos 1.°, 2.° e 4.° do Regulamento n.° 2092/91 enumeram os produtos em causa e as indicações que se referem ao modo de produção biológico e definem diferentes conceitos. O artigo 3.° desse regulamento dispõe que este se aplica sem prejuízo das outras disposições comunitárias ou de disposições nacionais, conformes com a legislação comunitária. O artigo 5.° do referido regulamento fixa as condições em que a rotulagem ou a publicidade de um produto pode fazer referência ao modo de produção biológico, ao passo que o artigo 6.° desse mesmo regulamento expõe as regras de produção ligadas ao conceito de método de produção biológico.
4 O artigo 8.° do Regulamento n.° 2092/91 está redigido da seguinte forma:
«1. Qualquer operador que produza, prepare ou importe de um país terceiro produtos referidos no artigo 1.°, com vista à sua comercialização, deve:
a) Notificar essa actividade à autoridade competente do Estado‑Membro no qual a referida actividade é exercida. A notificação incluirá os dados constantes do Anexo IV;
b) Submeter a sua exploração ao regime de controlo referido no artigo 9.°
2. Os Estados‑Membros designarão uma autoridade ou um organismo para a recepção das notificações.
Os Estados‑Membros podem prever a comunicação de qualquer informação complementar que considerem necessária a um controlo eficaz dos operadores em causa.
3. A autoridade competente deverá facultar aos interessados uma lista actualizada dos nomes e endereços dos operadores sujeitos ao regime de controlo.»
5 Nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 2092/91:
«1. Os Estados‑Membros estabelecerão um regime de controlo gerido por uma ou várias autoridades de controlo designadas e/ou por organismos privados aprovados a que estarão sujeitos operadores que produzam, preparem ou importem de países terceiros produtos referidos no artigo 1.°
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que o operador que cumpra o disposto no presente regulamento e pague a sua parte nas despesas de controlo tenha garantido o acesso ao regime de controlo.
3. O regime de controlo incluirá, pelo menos, a execução das medidas de controlo e de precaução referidas no Anexo III.
4. Para a execução do regime de controlo por organismos privados, os Estados‑Membros designarão uma autoridade encarregada da aprovação e da supervisão desses organismos.
5. Para a aprovação de um organismo de controlo privado, serão tomados em consideração os elementos seguintes:
a) O plano‑tipo de controlo do organismo, com uma descrição pormenorizada das medidas de controlo e das medidas de precaução que o organismo se compromete a impor aos operadores por ele controlados;
b) As sanções previstas pelo organismo em caso de verificação de irregularidades e/ou infracções;
c) Os recursos adequados em matéria de pessoal qualificado e de equipamento administrativo e técnico, bem como a experiência em matéria de controlo e a fiabilidade;
d) [A] objectividade do organismo de controlo relativamente aos operadores submetidos ao seu controlo.
6. Após aprovação de um organismo de controlo, a autoridade competente:
a) Assegurará a objectividade do controlo efectuado pelo organismo de controlo;
b) Verificará a eficácia do controlo;
c) Tomará conhecimento das irregularidades e/ou infracções verificadas e das sanções aplicadas;
d) Retirará a aprovação de um organismo de controlo sempre que esse organismo não preencha os requisitos constantes das alíneas a) e b) ou deixe de satisfazer os critérios referidos no n.° 5, ou não preencha os requisitos constantes dos n.os 7, 8, 9 e 11.
6A. Antes de 1 de Janeiro de 1996, os Estados‑Membros atribuirão um número de código a cada autoridade ou organismo de controlo aprovados ou designados em conformidade com as disposições do presente artigo. Do facto informarão os outros Estados‑Membros e a Comissão, que publicará estes números de código na lista prevista no último parágrafo do artigo 15.°
7. A autoridade de controlo e os organismos de controlo aprovados referidos no n.° 1:
a) Assegurarão que pelo menos as medidas de controlo e de precaução referidas no Anexo III sejam aplicadas nas explorações submetidas ao seu controlo;
b) Não facultarão informações e dados obtidos nas suas actividades de controlo a mais ninguém além dos responsáveis da exploração e das autoridades públicas competentes.
8. Os organismos de controlo aprovados:
a) Facultarão à autoridade competente, para efeitos de inspecção, o acesso aos seus escritórios e instalações e darão todas as informações e toda a ajuda considerada necessária pela autoridade competente para a execução das suas obrigações nos termos do presente regulamento;
b) Enviarão, o mais tardar até 31 de Janeiro de cada ano, à autoridade competente do Estado‑Membro, uma lista dos operadores submetidos ao seu controlo, à data de 31 de Dezembro do ano anterior e apresentar‑lhe‑ão um relatório anual sucinto.
9. A autoridade de controlo e os organismos de controlo aprovados referidos no n.° 1 deverão:
a) Assegurar que, sempre que se verifique uma irregularidade no tocante à aplicação dos artigos 5.°, 6.° e 7.° ou das medidas referidas no Anexo III, sejam retiradas as indicações previstas no artigo 2.° relativas ao modo de produção biológico de todo o lote ou de toda a produção afectada pela irregularidade em causa;
b) Em caso de verificação de uma irregularidade manifesta ou com efeito prolongado, proibir ao operador em causa comercialização de produtos com indicações relativas ao modo de produção biológico por um período a decidir com a autoridade competente do Estado‑Membro.
[...]
11. A partir de 1 de Janeiro de 1998 e sem prejuízo do disposto nos n.os 5 e 6, os organismos de controlo aprovados terão de preencher os requisitos enunciados nas condições da norma EN 45011.
[…]»
6 O artigo 10.° do Regulamento n.° 2092/91 prevê a aposição de uma indicação e/ou de um símbolo conformes com o Anexo V desse regulamento sobre a rotulagem dos produtos submetidos ao regime de controlo previsto no artigo 9.° do referido regulamento. A esse propósito, o n.° 3 do referido artigo 10.° impõe aos organismos de controlo determinadas obrigações de execução equivalentes às fixadas no artigo 9.°, n.° 9, do mesmo regulamento.
7 Nos termos do artigo 10.°‑A do Regulamento n.° 2092/91, relativo às medidas gerais de aplicação:
«1. Sempre que um Estado‑Membro verificar, num produto proveniente de outro Estado‑Membro que ostente as indicações previstas no artigo 2.° e/ou no Anexo V, irregularidades ou infracções relativas à aplicação do presente regulamento, informará desse facto a Comissão e o Estado‑Membro que tiver designado a autoridade de controlo ou aprovado o organismo de controlo.
2. Compete aos Estados‑Membros tomar as medidas necessárias para evitar a utilização fraudulenta das indicações referidas no artigo 2.° e/ou no Anexo V.»
8 O Anexo III do Regulamento n.° 2092/91 especifica as exigências mínimas de controlo e as medidas de precaução previstas no âmbito do regime de controlo a que se referem os artigos 8.° e 9.° desse regulamento.
9 Em particular, as disposições gerais desse anexo prevêem, nos seus pontos 9, segundo parágrafo, e 10, que os organismos privados estejam habilitados a exigir que um operador controlado não seja, provisoriamente, autorizado a comercializar com a indicação do modo de produção biológico um produto suspeito de não satisfazer os padrões indicados pelo referido regulamento e que esses organismos disponham de um direito de acesso às instalações, bem como aos documentos de contabilidade do referido operador.
Legislação nacional
10 A Lei relativa à transposição dos actos comunitários no domínio da agricultura biológica (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), na versão de 10 de Julho de 2002 (BGBl. 2002 I, p. 2558, a seguir «ÖLG»), executa as disposições do Regulamento n.° 2092/91.
11 O § 3, n.º 1, da ÖLG especifica que o sistema de controlo previsto no artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2092/91, lido em conjugação com o artigo 9.°, n.° 3, e o Anexo III desse mesmo regulamento, pode ser operado por organismos privados, desde que o desempenho dessa função não esteja ligado à abertura de um procedimento administrativo.
12 Em conformidade com o § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG, o exercício de uma actividade de controlo por organismos privados no território alemão pressupõe a obtenção de uma aprovação, ela mesma condicionada pela existência de um estabelecimento na Alemanha. A ÖLG não prevê qualquer processo com vista ao reconhecimento das aprovações de organismos privados nos outros Estados‑Membros.
Procedimento pré‑contencioso
13 Após ter dirigido, em 8 de Novembro de 2000, uma notificação para cumprir às autoridades da República Federal da Alemanha, chamando a sua atenção para o facto de a exigência de dispor de uma sede comercial ou de uma infra‑estrutura permanente na Alemanha imposta aos organismos privados aprovados noutro Estado‑Membro ser incompatível com o artigo 49.° CE, a Comissão, considerando insatisfatória a resposta desse Estado‑Membro, com data de 19 de Fevereiro de 2001, emitiu um parecer fundamentado em 23 de Outubro de 2002, convidando o referido Estado‑Membro a dar cumprimento às suas obrigações num prazo de dois meses a partir da transmissão desse parecer.
14 Na sua resposta de 13 de Fevereiro de 2003, a República Federal da Alemanha transmitiu à Comissão o texto da ÖLG e manteve a posição segundo a qual, para servir eficazmente os interesses dos consumidores e da concorrência, é absolutamente indispensável que um organismo privado disponha de um estabelecimento no território do Estado‑Membro em que esse organismo deseje exercer a sua actividade de controlo.
15 A Comissão considerou que a República Federal da Alemanha não se conformara com o referido parecer fundamentado e, por conseguinte, propôs a presente acção.
Quanto à acção
Argumentos das partes
16 Segundo a Comissão, o § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG constitui um entrave à liberdade de um organismo privado aprovado noutro Estado‑Membro, mas que não disponha de um estabelecimento no território alemão, aí exercer a sua actividade de controlo.
17 Com efeito, o sistema de aprovação e de supervisão dos organismos privados instituído pelo Regulamento n.° 2092/91 pressupõe o estabelecimento desses organismos apenas no território do Estado‑Membro que emite a aprovação, e não no de cada Estado‑Membro em que os referidos organismos desejem exercer uma actividade de controlo.
18 A Comissão especifica, a esse propósito, que, na medida em que o Regulamento n.° 2092/91 não procede a uma harmonização completa do domínio em causa, deve tomar‑se em consideração a livre prestação de serviços consagrada no artigo 49.° CE para julgar se a regulamentação alemã controvertida comporta um entrave a essa liberdade.
19 De resto, a Comissão sublinha, por um lado, que, quando da adopção do Regulamento n.° 2092/91, o Conselho da União Europeia não tomou por referência o artigo 66.° do Tratado CEE (que passou a artigo 66.° do Tratado CE, que, por sua vez, passou a artigo 55.° CE), em conjugação com o artigo 55.° do Tratado CEE (que passou a artigo 55.° do Tratado CE, que, por sua vez, passou a artigo 45.° CE), de forma que o controlo e a rotulagem dos produtos provenientes da agricultura biológica não constituem uma actividade excluída do âmbito de aplicação do artigo 49.° CE.
20 Por outro lado, o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE apenas diz respeito às actividades que apresentam, enquanto tais, uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública. Por isso, mesmo admitindo que a actividade de controlo dos produtos provenientes da agricultura biológica cabe, in fine, à autoridade pública, os organismos privados não estão directa e especificamente ligados ao exercício dessa autoridade.
21 Com efeito, o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2092/91 demonstra, só por si, que a actividade de controlo em causa não faz parte das missões que se ligam ao exercício do poder público, na medida em que permite aos Estados‑Membros estabelecer um sistema de controlo operado por organismos privados. Por isso, não se trata certamente de uma missão central do Estado que necessite de uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública.
22 A esse propósito, a circunstância de os organismos privados alemães que executam as operações de controlo previstas pelo Regulamento n.° 2092/91 exercerem também outras actividades susceptíveis de serem da competência da autoridade pública é desprovida de pertinência à luz do direito comunitário.
23 Por último, a Comissão considera que o objectivo de protecção dos consumidores não poderá justificar a exigência de estabelecimento na Alemanha imposta aos organismos privados aprovados noutro Estado‑Membro. Com efeito, tal exigência não é indispensável para verificar a objectividade dos controlos e assegurar a referida protecção. A autoridade competente do Estado‑Membro de aprovação dispõe, nos termos do Regulamento n.° 2092/91, das competências que lhe permitem efectuar as verificações necessárias nesse aspecto e adoptar as sanções requeridas em caso de desrespeito dos critérios de controlo. Um processo simplificado de aprovação, tendo em conta as verificações efectuadas pela autoridade competente do Estado‑Membro de aprovação, permitirá às autoridades alemãs certificarem‑se de que os organismos privados que desejem efectuar controlos no território alemão satisfazem efectivamente as condições relativas aos recursos em matéria de pessoal e de equipamentos administrativos requeridos pelo referido regulamento. Além disso, o sistema de comunicação entre as administrações dos Estados‑Membros permite‑lhes adoptar as medidas requeridas em caso de verificação de irregularidades nos controlos efectuados noutro Estado‑Membro.
24 A República Federal da Alemanha sustenta a título principal que o Regulamento n.° 2092/91 procede a uma harmonização exaustiva do domínio em causa. Portanto, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que já não será, por isso, possível invocar as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado CE nesse domínio. Esse Estado‑Membro refere‑se, a esse propósito, aos acórdãos de 13 de Dezembro de 1983, Apple and Pear Development Council (222/82, Recueil, p. 4083); de 20 de Setembro de 1988, Moormann (190/87, Colect., p. 4689, n.° 10); de 12 de Outubro de 1993, Vanacker e Lesage (C‑37/92, Colect., p. I‑4947, n.° 9); e de 13 de Dezembro de 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Colect., p. I‑9897, n.° 43).
25 Não sendo a questão do reconhecimento das aprovações obtidas noutro Estado‑Membro, todavia, resolvida pelas disposições do Regulamento n.° 2092/91, cada Estado‑Membro está no direito de exigir de qualquer organismo privado que pretenda oferecer os seus serviços no seu território o respeito das condições de aprovação requeridas pelo referido regulamento. Além disso, impor que um Estado‑Membro permita aos organismos privados aprovados noutro Estado‑Membro, sem mais, exercer a sua actividade no seu território equivale a limitar a liberdade conferida a cada Estado‑Membro na concepção do seu sistema de controlo.
26 Além disso, a República Federal da Alemanha alega, em primeiro lugar, que a actividade dos organismos privados faz parte do exercício da autoridade pública, na acepção do artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE, e, em segundo lugar, que o § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG é justificado por um objectivo de protecção dos consumidores.
27 No tocante, por um lado, à derrogação prevista no artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE, o papel primordial no sistema de controlo dos produtos provenientes da agricultura biológica de que são investidos os organismos privados resulta, em primeiro lugar, do facto de, em conformidade com o disposto no artigo 9.° do Regulamento n.° 2092/91, os Estados‑Membros poderem confiar a missão de controlo a uma autoridade pública e, em segundo lugar, dos poderes específicos que implica o exercício dessa actividade, susceptíveis de afectar os direitos dos operadores controlados. A circunstância de esses organismos não poderem executar por si próprios as decisões que adoptam não é determinante. Em contrapartida, o carácter obrigatório das sua decisões, que só é possível contestar pela via judicial, constitui um elemento que milita a favor da sua ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública, tal como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, em particular dos acórdãos de 21 de Junho de 1974, Reyners (2/74, Colect., p. 325, n.° 43), e de 13 de Julho de 1993, Thijssen (C‑42/92, Colect., p. I‑4047, n.° 8).
28 Relativamente, por outro lado, à justificação do § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG, a República Federal da Alemanha considera que a obrigação de dispor de um estabelecimento na Alemanha é requerida por razões imperiosas de interesse geral, a saber, a protecção dos consumidores. Essa obrigação é, de resto, proporcionada a esse objectivo.
29 Assim, a referida obrigação é indispensável para permitir a supervisão adequada da actividade dos organismos privados pelas autoridades públicas competentes. Com efeito, é necessário que essa supervisão seja efectuada pelas autoridades competentes do Estado‑Membro em que esses organismos exercem actividade e, para esse efeito, que estes nele disponham de um estabelecimento ou de uma infra‑estrutura duradoura.
Apreciação do Tribunal de Justiça
30 A título preliminar, há que salientar que, na hipótese de os Estados‑Membros terem optado por um sistema em que o controlo dos produtos provenientes da agricultura biológica é operado por organismos privados aprovados, o Regulamento n.° 2092/91 determina o processo e as condições de aprovação desses organismos, as regras de controlo que estes devem aplicar, bem como o processo de supervisão a que eles próprios estão sujeitos no Estado‑Membro de aprovação. Esse regulamento não contém, todavia, qualquer disposição relativa ao fornecimento de prestações de controlo pelos organismos privados noutro Estado‑Membro que não o da sua aprovação.
31 Embora seja verdade que, num sector que não foi objecto de uma harmonização completa a nível comunitário, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para definir as condições de exercício das actividades nesse sector, não é menos certo que devem exercer as suas competências no respeito das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado (v. acórdãos de 26 de Janeiro de 2006, Comissão/Espanha, C‑514/03, Colect., p. I‑963, n.° 23, e de 14 de Dezembro de 2006, Comissão/Áustria, C‑257/05, não publicado na Colectânea, n.° 18).
32 Na ocorrência, levanta‑se a questão da conformidade com o artigo 49.° CE da condição de ter um estabelecimento no território da alemão imposta pelo § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG aos organismos privados que já dispõem de uma aprovação e, portanto, de um estabelecimento noutro Estado‑Membro.
33 Com efeito, é jurisprudência constante que devem ser consideradas restrições à livre prestação de serviços todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atractivo o exercício dessa liberdade (v. acórdão de 3 de Outubro de 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, Colect., p. I‑9521, n.° 46 e jurisprudência aí referida).
34 Por isso, a exigência de estabelecimento prevista pela disposição controvertida vai directamente contra a livre prestação de serviços, na medida em que impossibilita a prestação, na Alemanha, dos serviços em causa pelos organismos privados estabelecidos unicamente noutros Estados‑Membros (v., por analogia, acórdão de 9 de Março de 2000, Comissão/Bélgica, C‑355/98, Colect., p. I‑1221, n.° 27 e jurisprudência aí referida).
35 Por conseguinte, há que verificar se a disposição controvertida pode ser justificada pelas derrogações previstas pelo Tratado ou por razões imperiosas de interesse geral.
36 A República Federal da Alemanha alega, a título principal, que a actividade dos organismos privados apresenta uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública, na acepção do artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE, e, a título subsidiário, que a disposição controvertida é justificada por um objectivo de protecção dos consumidores.
37 No tocante à primeira linha de argumentação, deve recordar‑se que, enquanto derrogação à regra fundamental da livre prestação de serviços, o artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE, deve ser objecto de uma interpretação que limite o seu alcance ao estritamente necessário para salvaguardar os interesses que permite aos Estados‑Membros proteger (v., neste sentido, acórdão de 30 de Março de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Colect., p. I‑2941, n.° 45 e jurisprudência aí referida).
38 Assim, segundo jurisprudência constante, a derrogação prevista nesses artigos deve restringir‑se às actividades que, consideradas em si mesmas, apresentem uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública (v. acórdão Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, já referido, n.° 46 e jurisprudência aí referida), o que exclui que sejam consideradas como uma ligação directa ao exercício da autoridade pública, na acepção da referida derrogação, as funções simplesmente auxiliares e preparatórias face a uma entidade que exerce efectivamente a autoridade pública ao tomar a decisão final (acórdão Thijssen, já referido, n.° 22).
39 Resulta do Regulamento n.° 2092/91 que a actividade dos organismos privados e as suas regras de exercício podem ser descritas como se segue.
40 Em primeiro lugar, os organismos privados executam, em conformidade com o disposto no artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2092/91, as medidas de controlo e de precaução mencionadas no Anexo III desse regulamento.
41 Em segundo lugar, por força do artigo 9.°, n.° 9, alíneas a) e b), do referido regulamento, esses organismos tiram as consequências dos controlos que efectuam permitindo ou não a utilização das indicações relativas ao modo de produção biológico para os produtos comercializados pelos operadores que controlam e, em caso de infracção manifesta ou cujo efeito seja prolongado, proibindo a comercialização dos produtos do operador em causa com indicações que se refiram ao modo de produção biológico por um período previamente definido com a autoridade pública competente.
42 Em terceiro lugar, por força do artigo 9.°, n.os 6, alínea c), e 8, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 2092/91, os referidos organismos devem prestar contas da sua actividade à autoridade encarregada da sua autorização e da sua supervisão, respectivamente, informando‑a das irregularidades e das infracções verificadas assim como das sanções aplicadas, dando‑lhe todas as informações requeridas e transmitindo‑lhe em cada ano uma lista dos operadores submetidos ao seu controlo, bem como um relatório de actividades. Por outro lado, o artigo 9.°, n.° 8, alínea a), prevê que os organismos privados facultarão o acesso aos seus escritórios e às suas instalações à autoridade competente de que dependem para efeitos de inspecção e darão todas as informações e toda a ajuda considerada necessária pela referida autoridade para a execução das suas obrigações.
43 Embora resulte destes elementos que a actividade dos organismos privados não se limita a organizar simples controlos de conformidade dos produtos provenientes da agricultura biológica, mas comporta também o exercício de prerrogativas quanto às consequências a tirar desses controlos, deve, todavia, sublinhar‑se que o Regulamento n.° 2092/91 prevê o enquadramento desses organismos pela autoridade pública competente. Assim, o artigo 9.°, n.° 4, desse regulamento submete os referidos organismos à supervisão dessa autoridade. Entre outras disposições, o n.° 6 do mesmo artigo precisa as regras de exercício dessa supervisão, prevendo, nomeadamente, que a referida autoridade, além da sua competência no que respeita à emissão e à retirada da aprovação, assegure a objectividade e verifique a eficácia dos controlos efectuados pelos organismos privados. Além disso, o artigo 9.°, n.° 8, alínea a), do referido regulamento impõe que esses organismos permitam o acesso aos seus escritórios e às suas instalações à autoridade competente para efeitos de inspecção.
44 Verifica‑se, portanto, que os organismos privados exercem a sua actividade sob a supervisão activa da autoridade pública competente que, em última instância, é responsável pelos controlos e pelas decisões dos referidos organismos, como demonstram as obrigações que incumbem à referida autoridade recordadas no número anterior do presente acórdão. Essa conclusão é, aliás, corroborada pelo § 3, n.º 1, da ÖLG, na medida em que esta disposição indica que o desempenho pelos organismos privados das funções de controlo previstas pelo Regulamento n.° 2092/91 não poderá estar ligado à aplicação de um procedimento administrativo. Daí resulta que o papel auxiliar e preparatório devolvido aos organismos privados por esse regulamento face à autoridade de supervisão não poderá ser considerado como uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública, na acepção do artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE.
45 A República Federal da Alemanha alega, todavia, que os organismos privados estão investidos, na Alemanha, de prerrogativas que exorbitam do referido regulamento. Assim, são competentes para adoptar actos administrativos cuja força coerciva equivale à das decisões tomadas pela autoridade pública.
46 A este propósito, há que sublinhar, por um lado, que, como foi recordado no n.° 37 do presente acórdão, a derrogação prevista no artigo 55.° CE, em conjugação com o artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE, deve ser objecto de uma interpretação que limite o seu alcance ao estritamente necessário para salvaguardar os interesses que ela permite aos Estados‑Membros proteger.
47 Por outro lado, embora o Regulamento n.° 2092/91 não se oponha a que os Estados‑Membros dotem os organismos privados de prerrogativas de poder público para levar a bom porto a sua actividade de controlo, ou até lhe confiem outras actividades que, consideradas em si mesmas, apresentam uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública, resulta, todavia, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma extensão da excepção permitida pelos artigos 45.° CE e 55.° CE a uma profissão inteira não poderá admitir‑se quando as actividades que estão eventualmente ligadas ao exercício da autoridade pública constituam um elemento destacável do conjunto da actividade profissional em causa (v., no tocante ao artigo 45.° CE, acórdão Reyners, já referido, n.° 47).
48 Ora, deve recordar‑se que, como se referiu no n.° 44 do presente acórdão, a actividade dos organismos privados tal como definida pelo Regulamento n.° 2092/91 não apresenta, em si mesma, uma ligação directa e específica com o exercício da autoridade pública, de forma que qualquer actividade suplementar que apresente tal ligação é necessariamente destacável.
49 No que diz respeito à segunda linha de argumentação desenvolvida a título subsidiário pela República Federal da Alemanha, relativa à justificação do § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG por motivos de protecção dos consumidores, este Estado‑Membro sustenta, em particular, que a exigência de um estabelecimento ou de uma infra‑estrutura duradoura no território alemão é indispensável para que as autoridades competentes alemãs, por um lado, se certifiquem de que os organismos que aí forneçam prestações de controlo dispõem das infra‑estruturas e do pessoal necessários e, por outro, possam efectuar as inspecções no local previstas pelo Regulamento n.° 2092/91.
50 A este propósito, cumpre indicar que, em conformidade com jurisprudência constante, a protecção dos consumidores é susceptível de justificar entraves à livre prestação de serviços (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 9 de Julho de 1997, De Agostini e TV‑Shop, C‑34/95 a C‑36/95, Colect., p. I‑3843, n.° 53; de 6 de Novembro de 2003, Gambelli e o., C‑243/01, Colect., p. I‑13031, n.° 67; e de 6 de Março de 2007, Placanica e o., C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, Colect., p. I‑1891, n.° 46).
51 Todavia, importa assegurar que as medidas tomadas para esse efeito não excedem o que é objectivamente necessário (v., neste sentido, acórdão de 11 de Março de 2004, Comissão/França, C‑496/01, Colect., p. I‑2351, n.° 68).
52 Ora, a condição imposta aos organismos privados aprovados noutro Estado‑Membro de disporem de um estabelecimento no território alemão para aí poderem exercer a sua actividade vai para além do que é objectivamente necessário para atingir o objectivo de protecção dos consumidores.
53 Com efeito, há que recordar que o Regulamento n.° 2092/91 prescreve critérios mínimos em matéria de supervisão dos referidos organismos. Esses critérios são aplicáveis no conjunto dos Estados‑Membros, de forma que está garantido que tal organismo aprovado noutro Estado‑Membro que fornece prestações de controlo na Alemanha cumpre, nomeadamente, os diferentes critérios previstos no referido regulamento e, portanto, que a protecção dos consumidores está assegurada.
54 Por isso, ao exigir que os organismos privados aprovados noutro Estado‑Membro disponham de um estabelecimento na Alemanha para as autoridades alemãs poderem supervisionar a sua actividade, o § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG exclui que sejam tidas em conta obrigações e medidas de vigilância a que esses organismos já estão sujeitos no seu Estado‑Membro de aprovação.
55 Ora, as autoridades alemãs têm a possibilidade de obter as garantias requeridas pelo Regulamento n.° 2092/91 e pela protecção dos consumidores através de medidas menos restritivas.
56 Assim, por um lado, as referidas autoridades poderão, previamente a qualquer prestação, exigir de um organismo privado aprovado noutro Estado‑Membro a prova de que dispõe efectivamente, no seu Estado‑Membro de estabelecimento, de uma aprovação, bem como da infra‑estrutura e do pessoal requeridos para executar as prestações que pretende fornecer no território alemão. Esses elementos poderão ser corroborados pelas autoridades competentes do Estado‑Membro de estabelecimento que estão encarregadas da supervisão da actividade do organismo em causa.
57 Por outro lado, se uma irregularidade tiver de ser verificada nos controlos efectuados na Alemanha por esse organismo, o Regulamento n.° 2092/91 prevê, no seu artigo 10.°‑A, um sistema de troca de informações entre os Estados‑Membros que permitirá às autoridades alemãs assinalar essa irregularidade às autoridades de supervisão do referido organismo, a fim de estas adoptarem as medidas que se impõem, a saber, por exemplo, a inspecção das instalações do referido organismo, e procederem, se necessário, à retirada da sua aprovação.
58 Por isso, há que reconhecer que o § 4, n.º 1, ponto 4, da ÖLG não é proporcionado ao objectivo de protecção dos consumidores invocado pela República Federal da Alemanha.
59 Portanto, resulta do exposto que, ao exigir que os organismos privados aprovados noutro Estado‑Membro disponham de um estabelecimento no território alemão para aí poderem fornecer prestações de controlo, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.
Quanto às despesas
60 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Ao exigir que os organismos de controlo privados dos produtos provenientes da agricultura biológica aprovados noutro Estado‑Membro disponham de um estabelecimento no território alemão para aí poderem fornecer prestações de controlo, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.