CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
L. A. GEELHOED
apresentadas em 22 de Junho de 2006 1(1)
Processo C‑266/05 P
José Maria Sison
contra
Conselho
«Recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) de 26 de Abril de 2005, proferido nos processos apensos T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, José Maria Sison/Conselho da União Europeia, pelo qual o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso de anulação da decisão do Conselho de recusar o pedido do recorrente de acesso a certos documentos em que o Conselho se baseou para adoptar a Decisão 2002/848/CE, de 28 de Outubro de 2002, que dá execução ao disposto no n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2002/460/CE»
I – Introdução
1. Por acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Abril de 2005 nos processos apensos T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, José Maria Sison/Conselho (2), o Tribunal de Primeira Instância (a seguir «TPI») julgou improcedente o recurso interposto pelo recorrente de anulação das três decisões do Conselho que lhe recusaram acesso aos documentos que estiveram na base da decisão do Conselho de o incluir na lista de pessoas sujeitas a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo, previstas no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 2580/2001 (3). Através do presente recurso, o recorrente pretende obter a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
2. Paralelamente a este recurso, o recorrente interpôs um recurso nos termos do artigo 230.° CE, pedindo a anulação parcial da Decisão do Conselho 2002/974, que incluiu o seu nome na lista de pessoas sujeitas ao congelamento de fundos instituída pelo Regulamento n.° 2580/2001. Neste processo, também solicitou a declaração da invalidade do Regulamento n.° 2580/2001, nos termos do artigo 241.° CE, e uma compensação com base nos artigos 235.° e 288.° CE. Este processo foi registado sob o número T‑47/03 e encontra‑se actualmente pendente no Tribunal de Primeira Instância (4).
II – Disposições relevantes
3. O artigo 2.°, n.° 1, e n.° 3 a n.° 6 do Regulamento (CE) n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (5), descreve o âmbito de aplicação pessoal e material do regulamento nos seguintes termos:
«1. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento.
[...]
3. O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de actividade da União Europeia.
4. Sem prejuízo do estabelecido nos artigos 4.° e 9.°, os documentos serão acessíveis ao público, quer mediante pedido por escrito, quer directamente por via electrónica ou através de um registo. Em especial, os documentos elaborados ou recebidos no âmbito de um processo legislativo serão directamente acessíveis nos termos do artigo 12.°
5. Os documentos sensíveis na acepção do n.° 1 do artigo 9.° serão sujeitos a tratamento especial.
6. O presente regulamento não prejudica os direitos de acesso público a documentos na posse das instituições que possam decorrer de instrumentos de direito internacional ou de actos das instituições que os apliquem.»
4. No artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, estão previstas as excepções ao direito de acesso aos documentos na posse das instituições comunitárias. As seguintes disposições deste artigo são relevantes para o presente processo:
«1. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção:
a) Do interesse público, no que respeita:
– à segurança pública,
– [...]
– às relações internacionais,
– [...]
[...]
2. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção de:
– interesses comerciais das pessoas singulares ou colectivas, incluindo a propriedade intelectual,
– processos judiciais e consultas jurídicas,
– objectivos de actividades de inspecção, inquérito e auditoria,
excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
3. O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
[...]
5. Qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo.
6. Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das excepções, as restantes partes do documento serão divulgadas.
[...]»
5. O artigo 9.° do Regulamento n.° 1049/2001 contém as seguintes disposições sobre o tratamento de documentos sensíveis:
«1. Documentos sensíveis são os documentos emanados das instituições ou das agências por elas criadas, dos Estados‑Membros, de Estados terceiros ou de organizações internacionais, classificados como ‘TRÈS SECRET/TOP SECRET’, ‘SECRET’, ou ‘CONFIDENTIEL’ por força das regras em vigor no seio da instituição em causa que protegem os interesses essenciais da União Europeia ou de um ou vários dos seus Estados‑Membros abrangidos pelo n.° 1, alínea a), do artigo 4.°, em especial a segurança pública, a defesa e as questões militares.
[...]
3. Os documentos sensíveis só serão registados ou divulgados mediante acordo da entidade de origem.
4. Qualquer instituição que decida recusar o acesso a um documento sensível deve fundamentar essa decisão de forma que não prejudique os interesses protegidos ao abrigo do artigo 4.°
[...]»
III – Matéria de facto
6. Os factos do presente processo foram resumidos pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 2 a 7 do acórdão impugnado da seguinte forma:
«2. Em 28 de Outubro de 2002, o Conselho da União Europeia adoptou a Decisão 2002/848/CE, que dá execução ao disposto no n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga a Decisão 2002/460/CE (JO L 295, p. 12). Esta decisão inclui o recorrente na lista de pessoas sujeitas ao congelamento de fundos e activos financeiros instituída por este regulamento (a seguir ‘lista controvertida’). Esta lista foi actualizada, designadamente, pela Decisão 2002/974/CE do Conselho, de 12 de Dezembro de 2002 (JO L 337, p. 85), e pela Decisão 2003/480/CE do Conselho, de 27 de Junho de 2003 (JO L 160, p. 81), que revoga as decisões anteriores e aprova uma nova lista. O nome do recorrente manteve‑se sempre nesta lista.
3. Nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, o recorrente requereu, por carta confirmativa de 11 de Dezembro de 2002, o acesso aos documentos que levaram o Conselho a adoptar a Decisão 2002/848 e a comunicação da identidade dos Estados que forneceram determinados documentos a esse respeito. Por carta confirmativa de 3 de Fevereiro de 2003, o recorrente requereu o acesso a todos os novos documentos que levaram o Conselho a adoptar a Decisão 2002/974 que o mantém na lista controvertida e a comunicação da identidade dos Estados que forneceram determinados documentos a esse respeito. Por carta confirmativa de 5 de Setembro de 2003, o recorrente requereu especificamente o acesso à acta da reunião do Conselho dos Representantes Permanentes (Coreper) 11 311/03 EXT 1 CRS/CRP, relativa à Decisão 2003/480 e a todos os documentos apresentados ao Conselho antes da adopção da Decisão 2003/480 e que fundamentam a sua inserção e manutenção na lista controvertida.
4. O Conselho recusou o acesso, mesmo parcial, em cada um desses pedidos, respectivamente por decisões confirmativas de 21 de Janeiro, de 27 de Fevereiro e de 2 de Outubro de 2003 (a seguir, respectivamente ‘primeira decisão de recusa’, ‘segunda decisão de recusa’ e ‘terceira decisão de recusa’).
5. Relativamente às primeira e segunda decisões de recusa, o Conselho indicou que as informações que conduziram à adopção das decisões que aprovaram a lista controvertida figuravam, respectivamente, nas actas sumárias do Coreper de 23 de Outubro de 2002 (13 441/02 EXT 1 CRS/CRP 43) e de 4 de Dezembro de 2002 (15 191/02 EXT 1 CRS/CRP 51) classificadas ‘CONFIDENTIEL EU’.
6. O Conselho recusou o acesso a essas actas sumárias invocando o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001. Por um lado, alegou que ‘a divulgação [dessas actas] e das informações na posse das autoridades dos Estados‑Membros [que lutam contra o terrorismo] poderia dar às pessoas, entidades ou grupos que são objecto dessa informação a oportunidade de ameaçar os esforços dessas autoridades, prejudicando, assim, o interesse público no que diz respeito à segurança pública’. Por outro lado, segundo o Conselho, a ‘divulgação das informações em questão prejudicaria também a protecção do interesse público no que respeita às relações internacionais, dado que as acções conduzidas no âmbito da luta contra o terrorismo implicam igualmente autoridades de Estados terceiros’. O Conselho recusou o acesso parcial a essas informações por estarem ‘abrangidas na íntegra pelas referidas excepções’. Além disso, o Conselho recusou comunicar a identidade dos Estados que forneceram informações pertinentes salientando que ‘[a] [as] entidade[s] de origem das informações em causa, após consulta nos termos do artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, se opõe[m] à divulgação da informação pedida".
7. Em relação à terceira decisão de recusa, o Conselho indicou, antes de mais, que o pedido do recorrente dizia respeito ao mesmo documento cujo acesso lhe tinha sido recusado pela primeira decisão de recusa. O Conselho confirmou a sua primeira decisão de recusa e acrescentou que o acesso à acta 13 441/02 tinha de ser igualmente recusado com base na excepção relativa aos processos judiciais (artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do Regulamento n.° 1049/2001). Em seguida, o Conselho reconheceu ter indicado como relevante, por erro, a acta 11 311/03, relativa à Decisão 2003/480. A este respeito, alegou não ter recebido outra informação ou documento que justificasse a revogação da Decisão 2002/848 na parte que diz respeito ao recorrente.»
IV – Pedidos das partes
7. No acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento aos recursos nos processos T‑110/03 e T‑150/03. Negou provimento ao recurso no processo T‑405/03, por ser parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
8. O recorrente conclui pedindo, pelas razões acima referidas, que o Tribunal se digne:
– anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) de 26 de Abril de 2005 nos processos apensos T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03.
– anular, com base no artigo 230.° CE: a) A Decisão do Conselho, de 2 de Fevereiro de 2003 (06/c/01/03): resposta, adoptada pelo Conselho em 2 de Fevereiro de 2003, ao pedido confirmativo de Jan Fermon, enviado por fax em 3 de Fevereiro de 2002, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001, notificada ao advogado do recorrente em 28 de Fevereiro de 2003; b) A Decisão do Conselho, de 21 de Janeiro de 2003 (41/c/01/02): resposta adoptada pelo Conselho em 21 de Janeiro de 2003, ao pedido confirmativo de Jan Fermon, enviado por fax em 11 de Dezembro de 2002, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001, notificada ao advogado do recorrente em 23 de Janeiro de 2003; e c) A Decisão do Conselho de 2 de Outubro de 2003 (36/c/02/03): resposta adoptada pelo Conselho em 2 de Outubro de 2003, ao pedido confirmativo de Jan Fermon (2/03), apresentado ao Conselho por fax de 5 de Setembro de 2003, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 10491/2001, registado no Secretariado Geral do Conselho em 8 de Setembro de 2003;
– condenar o Conselho nas despesas do processo.
9. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso, e
– condenar o recorrente no pagamento das despesas.
V – Fundamentos
10. O recorrente invoca cinco fundamentos, que podem ser resumidos da seguinte forma:
1. Ao limitar indevidamente o alcance da sua fiscalização da legalidade das decisões de recusa do Conselho, o Tribunal de Primeira Instância violou os artigos 220.°, 225.° e 230.° CE, os princípios gerais de direito comunitário consagrados nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH») e os direitos da defesa.
2. A interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância às excepções ao direito de acesso (parcial) aos documentos conduz efectivamente a uma total discricionariedade do Conselho e a uma completa negação do direito de acesso a documentos, violando, assim, o artigo 1.°, segundo parágrafo, UE, o artigo 6.°, n.° 1, UE, o artigo 255.° CE, o artigo 4.°, n.° 1, alínea a) e o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2003, bem como os artigos 220.°, 225.° e 230.° CE.
3. Ao aceitar a fundamentação breve e protocolar do Conselho relativamente à recusa de acesso (parcial) aos documentos solicitados, o Tribunal de Primeira Instância violou o dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE.
4. Ao limitar o âmbito do pedido, o Tribunal de Primeira Instância violou o direito de acesso aos documentos, garantido pelo artigo 255.° CE, a presunção de inocência reconhecida pelo artigo 6.°, n.° 2, CEDH e o direito a uma reparação efectiva das violações dos direitos consagrados na CEDH, reconhecida pelo artigo 13.° CEDH.
5. O Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente os artigos 4.°, n.° 5, e 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, ao sustentar que estas disposições apenas se referem a «documentos» e que, consequentemente, o Conselho teve razão ao recusar divulgar a identidade dos Estados‑Membros que os comunicaram, sempre que esses Estados se opuseram a isso.
VI – Análise
A – Observações preliminares
11. Referirei, antes de mais, que, na medida em que o recorrente pede ao Tribunal de Justiça que anule as decisões do Conselho que recusaram o acesso aos documentos solicitados, esse pedido deve, na forma como é apresentado, ser julgado manifestamente improcedente, uma vez que só o acórdão do Tribunal de Primeira Instância pode ser objecto de recurso (6).
12. Em segundo lugar, direi que, pelo facto de os fundamentos da decisão de improcedência dos pedidos nos processos T‑150/03 e T‑405/03 não terem sido impugnados nas alegações do recorrente, o presente recurso apenas deve ser considerado como referindo‑se ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância no Processo T‑110/03, relativo à primeira decisão de recusa.
B – Primeiro fundamento: violação dos artigos 220.°, 225.° e 230.° CE e dos direitos da defesa reconhecidos pelo artigos 6.° e 13.° CEDH
1. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
13. No que diz respeito ao alcance da sua fiscalização da legalidade das decisões de recusa do Conselho, tomadas com base nas excepções obrigatórias previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, o Tribunal de Primeira Instância sustentou:
«46. Em relação ao alcance da fiscalização do Tribunal de Primeira Instância relativa à legalidade de uma decisão de recusa, há que notar que, nos acórdãos Hautala/Conselho (7) [...] e Kuijer/Conselho (8) [...], o Tribunal de Primeira Instância reconheceu ao Conselho uma ampla margem de apreciação no âmbito de uma decisão de recusa baseada, em parte como no caso vertente, na protecção do interesse público em matéria de relações internacionais. No acórdão Kuijer/Conselho, n.° 44, supra, tal margem de apreciação foi reconhecida à instituição quando esta fundamenta a sua recusa de acesso na protecção do interesse público geral. Por conseguinte, nos domínios relativos às excepções obrigatórias ao acesso do público aos documentos previstos no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições dispõem de um amplo poder de apreciação.
47. Em consequência, a fiscalização efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância relativa à legalidade das decisões das instituições que recusam o acesso a documentos devido às excepções de interesse público previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 deve limitar‑se à verificação do respeito das normas processuais e de fundamentação, da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder (v., por analogia, acórdãos Hautala/Conselho, n.° 44, supra, n.os 71 e 72, confirmado em recurso, e Kuijer/Conselho, n.° 45, supra, n.° 53).»
2. Posição do recorrente
14. De acordo com o recorrente, o Tribunal de Primeira Instância, no número acima citado, restringiu indevidamente o alcance dos seus poderes de fiscalização da legalidade das decisões do Conselho de recusa de acesso aos documentos pedidos, ao sustentar que o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação quando invoca o interesse público nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 e ao inferir daí que a sua própria função se deve limitar à verificação do respeito das normas processuais e do dever de fundamentação, da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder. Esta interpretação, que se traduz num poder discricionário absoluto do Conselho ao aplicar a excepção do interesse público, vai contra a vontade do legislador comunitário de estabelecer um controlo judicial total da legalidade das decisões de recusa a fim de garantir a transparência. Refere, a este respeito, o artigo 67.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância (9), que permite ao Tribunal de Primeira Instância consultar os documentos solicitados.
15. O recorrente observa que este processo deve distinguir‑se do processo Hautala (10), em que o Tribunal de Primeira Instância se baseou. Refere que, ao contrário dos documentos em causa no processo Hautala, os documentos solicitados no presente processo estão abrangidos pelo Tratado CE e não pelo Título V do Tratado da União Europeia sobre a política externa e de segurança comum. Além disso, no processo Hautala, o documento em questão foi apresentado para uso interno e não para publicação. Em contrapartida, os documentos cujo acesso é pedido foram adoptados no contexto de um processo legislativo que conduziu a uma decisão do Conselho e não continham informações cuja divulgação pudesse causar tensão com países terceiros. Finalmente, o seu processo deve distinguir‑se do processo Hautala porque os documentos solicitados dizem pessoalmente respeito ao recorrente. Ao sustentar, no n.° 52 do acórdão impugnado, que o especial interesse que um requerente pode invocar para obter acesso a um documento que lhe diz pessoalmente respeito não pode ser tomado em consideração no âmbito da aplicação das excepções obrigatórias previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, o Tribunal de Primeira Instância contradisse a sua jurisprudência segundo a qual o Conselho deve levar a cabo um «verdadeiro exame das circunstâncias próprias do caso concreto» (11).
16. O recorrente sustenta que, ao limitar o alcance da sua fiscalização, o Tribunal de Primeira Instância violou os seus direitos de defesa, tal como reconhecidos pelo artigo 6.° da CEDH. Também acusa o Tribunal de Primeira Instância de não responder aos seus argumentos baseados no artigo 6.°, n.° 3, da CEDH que determina que o acusado criminalmente tem direito a ser informado, de forma minuciosa, da natureza e da causa da acusação contra ele formulada. Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância negou‑lhe um recurso efectivo em matéria de protecção destes direitos tal como garantidos pelo artigo 13.° da CEDH.
3. Posição do recorrido
17. O Conselho considera que as diferenças entre o processo Hautala e o presente processo referidas pelo recorrente são irrelevantes. Entende que o acórdão impugnado é totalmente coerente com o acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo Hautala e que os limites do alcance da fiscalização jurisdicional que decorrem desse processo se aplicam ao presente processo.
18. O Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente que não há necessidade de ter em conta o interesse particular do recorrente nos documentos solicitados. A recusa do Conselho baseou‑se no artigo 4.°, n.° 1, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, o qual não exige qualquer ponderação de interesses. Sempre que a divulgação do documento prejudique a protecção do interesse público no que diz respeito à segurança pública e/ou às relações internacionais, o Conselho é obrigado a recusar o acesso sem examinar se o recorrente possui um eventual interesse pessoal superior no documento. Em resposta à afirmação do recorrente de que a decisão de recusa devia basear‑se num «verdadeiro exame das circunstâncias próprias do caso concreto», conforme exigido pela doutrina do processo Hautala (12), o Conselho afirma que tal só pode referir‑se a circunstâncias objectivas, tais como o conteúdo do documento e o risco de prejuízo dos interesses a proteger que a sua divulgação provocaria.
19. O Conselho rejeita o argumento do recorrente baseado no artigo 67.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Esta disposição é de natureza puramente processual e destina‑se a permitir ao Tribunal de Primeira Instância o exame de um documento controvertido. Não se refere ao alcance dos poderes de fiscalização do Tribunal de Primeira Instância.
4. Apreciação
20. A primeira questão suscitada pelo primeiro fundamento invocado pelo recorrente refere‑se ao alcance da fiscalização jurisdicional das decisões que recusam o acesso a documentos com base nas excepções obrigatórias previstas no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001. Esta fiscalização está limitada, da forma indicada pelo Tribunal de Primeira Instância no processo Hautala e, na sua esteira, pelo acórdão impugnado, à determinação do respeito das normas processuais e do dever de fundamentação, da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder? Ou deve, conforme sugerido implicitamente pelo recorrente, estender‑se à apreciação da questão de saber se o fundamento do interesse público foi correctamente invocado, ou seja, se o Conselho agiu correctamente ao decidir que os interesses públicos envolvidos seriam danificados se fosse autorizado o acesso aos documentos solicitados?
21. Embora o acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo Hautala tivesse sido objecto de recurso (13), o problema do alcance da fiscalização jurisdicional relativamente à invocação pelo Conselho das excepções obrigatórias para recusar o acesso aos documentos não foi tratado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão. Isto pode ser explicado pelo facto de ter sido o Conselho, que não tinha obviamente interesse em suscitar este problema, e não o requerente inicial, quem recorreu. Por conseguinte, esta questão não foi ainda apreciada pelo Tribunal de Justiça.
22. O alcance da fiscalização jurisdicional das decisões que recusam o acesso a documentos na posse de uma das instituições da UE com base nas excepções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 deve ser determinado em função da natureza dos interesses abrangidos pelas excepções e do sistema estabelecido pelo regulamento no seu todo.
23. Uma vez que este último aspecto tem um carácter mais geral, deve ser tratado em primeiro lugar. O princípio básico estabelecido pelo Regulamento n.° 1049/2001 é o de que deve ser garantido o maior acesso possível aos documentos na posse das instituições. Este princípio serve a finalidade dupla de criar condições que permitam aos cidadãos exercer os seus direitos de participação em assuntos públicos, por um lado, e de garantir que os cidadãos cujos interesses tenham sido negativamente afectados por decisões tomadas pelas instituições possam defender esses interesses, por outro (14).
24. Resulta de forma clara do preâmbulo do regulamento, onde este refere que se destina «a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos» (15) e que «[e]m princípio, todos os documentos das instituições deverão ser acessíveis ao público» (16), que não pode haver um direito absoluto de acesso aos documentos. O Regulamento n.° 1049/2001 reconhece diversos interesses públicos e privados que requerem uma protecção especial e que, por conseguinte, podem ser invocados pelas instituições para recusar o acesso aos documentos. Estes interesses foram definidos no artigo 4.° em diversas de categorias de excepções ao direito de acesso aos documentos.
25. As excepções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 estão redigidas em termos imperativos: as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a protecção dos interesses em questão. No entanto, ao contrário das excepções previstas no artigo 4.°, n.° 1, as previstas no artigo 4.°, n.os 2 e 3, permitem a divulgação dos documentos cujo acesso é solicitado se este se justificar por um interesse público superior.
26. Para efeitos da presente análise do alcance da fiscalização jurisdicional, podem‑se retirar duas conclusões desta diferença entre as excepções contidas no artigo 4.°, n.° 1, e as contidas no artigo 4.°, n.os 2 e 3.
27. A primeira é a de que resulta claramente da redacção das duas últimas disposições que elas exigem que as instituições, ao analisarem se o acesso aos documentos deve ser recusado, ponderem o interesse particular a proteger pela recusa de divulgação (por ex.: a protecção de interesses comerciais, processos jurisdicionais ou instituições, processo de decisão) face ao interesse público geral de tornar acessível o documento em questão. Esta ponderação de interesses não está prevista no artigo 4.°, n.° 1, do regulamento. Pelo contrário, é evidente que tal ponderação de interesses foi feita pelo próprio legislador comunitário e está prevista no próprio regulamento: uma vez que se considerara que os próprios interesses enumerados nesta disposição são de importância superior, não existe qualquer outro interesse que se lhes possa sobrepor. Isto implica que, se um destes interesses estiver envolvido, a excepção se aplica automaticamente.
28. A segunda conclusão a tirar é a de que, tendo em conta que os interesses protegidos pelas excepções ao artigo 4.°, n.° 2, do regulamento só podem ser suplantados por um interesse público superior, o interesse pessoal que um requerente possa ter no acesso a um documento não é relevante neste contexto. Consequentemente, o mesmo também se deve aplicar no contexto do artigo 4.°, n.° 1, do regulamento, que não prevê qualquer ponderação de interesses.
29. Esta é a primeira indicação de que o escopo da fiscalização jurisdicional é mais restrito no contexto do artigo 4.°, n.° 1, do que no contexto do artigo 4, n.° 2, do regulamento.
30. No que diz respeito à natureza dos interesses protegidos pelas excepções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, nomeadamente a segurança pública e as relações internacionais, importa reconhecer que se trata de interesses pelos quais o Conselho detém a responsabilidade política primária, conforme também resulta dos artigos 11.° a 28.° UE. A decisão de conceder ou não acesso a um documento com incidência nestes interesses depende necessariamente de considerações políticas e deve ser tomada com base em informações que só estão à disposição das autoridades políticas competentes. Uma vez que a eficácia da política nesta área depende, em muitos casos, da observância da confidencialidade, as instituições comunitárias envolvidas devem possuir uma discricionariedade total relativamente à determinação da questão de saber se um dos interesses enumerados no artigo 4.°, n.° 1, alínea a) pode ser prejudicado pela divulgação de documentos. Se uma destas considerar que a concessão do acesso a um documento prejudica os interesses da União Europeia a este respeito, é obrigada a recusar o acesso, independentemente dos interesses que o recorrente possa ter nesse acesso.
31. Uma vez que substituir a apreciação das instituições comunitárias politicamente responsáveis pelo juízo dos órgãos jurisdicionais comunitários iria para além da natureza da função judicial, segue‑se que a que a fiscalização jurisdicional das decisões de recusa com base nos fundamentos enumerados no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 é, em princípio, limitada. Concluo, por conseguinte, que o Tribunal de Primeira Instância agiu correctamente ao decidir que o alcance da fiscalização jurisdicional das decisões de recusa nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do regulamento deve limitar‑se à verificação do respeito das normas processuais e do dever de fundamentação, da exactidão material dos factos e da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder.
32. Gostaria de acrescentar que esta restrição do alcance da fiscalização jurisdicional não constitui, como alega o recorrente, um poder discricionário absoluto de uma instituição que se baseia no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do regulamento para recusar o acesso a um documento. Sempre que a fiscalização se centrar nos aspectos indicados pelo Tribunal de Primeira Instância, em especial na fundamentação dada para justificar a recusa do acesso, pode determinar‑se efectivamente se a fundamentação com base nas excepções obrigatórias pela instituição em questão é real e se a instituição podia considerar que a divulgação de um documento constituía uma ameaça para o interesse público.
33. Não concordo com o recorrente quando este afirma que o legislador comunitário teve em vista estabelecer um controlo jurisdicional total das decisões que recusam o acesso a documentos nos termos do Regulamento n.° 1049/2001 e que isso resulta do artigo 67.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Esta disposição limita‑se a determinar que, quando um documento, cujo acesso tenha sido recusado, for apresentado ao Tribunal no âmbito de um recurso sobre a legalidade dessa recusa, esse documento não será comunicado às outras partes. Na verdade, o facto de o documento em questão ter sido apresentado pela instituição ou solicitado pelo Tribunal de Primeira Instância nos termos do artigo 65.° do seu Regulamento de Processo, não permite ao Tribunal de Primeira Instância substituir a apreciação do Conselho pela sua. Permite que o Tribunal de Primeira Instância verifique se a instituição em questão cometeu ou não um erro manifesto ao invocar as excepções do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do regulamento.
34. Quanto à distinção que o recorrente procura fazer entre o seu caso e o processo Hautala, com base nas razões mencionadas no n.° 15, supra, a relevância ou a correcção destas razões é discutível. Em primeiro lugar, é evidente que, embora a decisão de recusa se refira a documentos subjacentes a uma decisão adoptada ao abrigo do Tratado CE e não do Título V do Tratado UE, é óbvio que está estreitamente relacionada com a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (17). Seja como for, o Regulamento n.° 1049/2001 também se aplica aos documentos relacionados com a política externa e de segurança comum. A alegação de que o documento em questão não foi elaborado para uso interno não é sustentável, tendo em conta o seu óbvio carácter confidencial. Além disso, as decisões de aplicação do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001 não podem ser consideradas de natureza legislativa. O facto de o recorrente estar pessoalmente envolvido, ao contrário do que se passava no processo Hautala, é irrelevante, uma vez que, conforme se conclui no n.° 28, supra, o interesse pessoal não tem qualquer papel na apreciação da questão de saber se deve ser autorizado o acesso aos documentos. Por conseguinte, o facto de o interesse pessoal do recorrente não ser tido em conta não implica que não tenha havido um verdadeiro exame das circunstâncias relacionadas com a eventual divulgação do documento solicitado.
35. Finalmente, a recusa de acesso a um documento abrangido por uma das excepções obrigatórias do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), não pode, em si mesma, ser considerada violação dos direitos de defesa do recorrente. O que é relevante neste contexto é o facto de ele ser devidamente informado dos motivos para a sua inclusão na lista de pessoas a quem se aplicam as medidas restritivas impostas nos termos do Regulamento n.° 2580/2001. Isto pode ser feito por meios diferentes da autorização de acesso a um documento que o Conselho considera confidencial. Trata‑se, no entanto, de uma questão a ser considerada no contexto do recurso de impugnação da legalidade da inclusão e manutenção do seu nome na lista anteriormente referida, que se encontra actualmente pendente no Tribunal de Primeira Instância.
36. Concluo, por conseguinte, que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
C – Segundo fundamento: violação do direito de acesso aos documentos resultante da interpretação demasiado ampla das excepções a este direito
1. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
37. Quanto à questão de saber se o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que a divulgação do documento solicitado podia prejudicar a protecção de segurança pública e o interesse público no que diz respeito às relações internacionais, o Tribunal de Primeira Instância decidiu:
«77. A este respeito, deve admitir‑se que a eficácia da luta contra o terrorismo implica que as informações detidas pelas autoridades públicas relativamente a pessoas ou entidades suspeitas de terrorismo sejam mantidas secretas de modo a que estas informações mantenham toda a sua relevância e permitam uma acção eficaz. Por conseguinte, a comunicação do documento pedido ao público teria necessariamente prejudicado o interesse público da segurança pública. A este respeito, a distinção avançada pelo recorrente entre informações de ordem estratégica e informações que lhe digam pessoalmente respeito não pode ser admitida. Com efeito, toda e qualquer informação pessoal revelaria necessariamente determinados aspectos estratégicos da luta contra o terrorismo, tais como as fontes de informações, a natureza destas informações ou o grau de vigilância das pessoas suspeitas de terrorismo.
78. Por conseguinte, o Conselho não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao recusar o acesso à acta 13 441/02 por razões de segurança pública.
79. Em segundo lugar, quanto à protecção do interesse público no que respeita às relações internacionais, é patente, face à da Decisão 2002/848 e ao Regulamento n.° 2580/2001, que o seu objecto, ou seja a luta contra o terrorismo, se insere no âmbito de uma acção internacional nascida da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas de 28 de Setembro de 2001. No âmbito desta acção global, os Estados são chamados a colaborar. Ora, os elementos desta colaboração internacional figuram muito provavelmente, ou até obrigatoriamente, no documento pedido. Em qualquer hipótese, o recorrente não impugnou o facto de estarem Estados terceiros envolvidos na adopção da Decisão 2002/848. Pelo contrário, pediu para se lhe comunicar a identidade destes Estados. Daí resulta que o documento pedido se insere efectivamente no âmbito da excepção relativa às relações internacionais.
80. Esta colaboração internacional em matéria de terrorismo pressupõe a confiança dos Estados na confidencialidade concedida às informações que transmitiram ao Conselho. Por conseguinte, tendo em conta a natureza do documento pedido, o Conselho teve razão ao considerar que a divulgação deste documento podia comprometer a posição da União Europeia na colaboração internacional em matéria de luta contra o terrorismo.
81. A este respeito, o argumento do recorrente ‑ segundo o qual o simples facto de estarem envolvidos países terceiros nas actividades das instituições não basta para justificar a aplicação da excepção em causa ‑ deve ser julgado improcedente pelas razões acima expostas. Com efeito, contrariamente ao que este argumento pressupõe, a colaboração de Estados terceiros insere‑se num âmbito especialmente sensível, ou seja, a luta contra o terrorismo, que justifica que esta colaboração seja mantida secreta. Além disso, lida no seu conjunto, a decisão revela que os Estados em causa recusaram mesmo que a sua identidade fosse divulgada.
82. Daí resulta que o Conselho não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao considerar que a divulgação do documento pedido podia prejudicar o interesse público em matéria de relações internacionais.»
2. Posição do recorrente
38. O recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância violou o direito de acesso aos documentos e o artigo 230.° CE ao ignorar o princípio de que as excepções a este direito fundamental devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita. O Tribunal de Primeira Instância devia ter determinado a aplicabilidade de cada excepção e não se devia ter limitado a declarar que o Conselho não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação. Isto aplica‑se, em especial, à recusa do Conselho de acesso parcial aos documentos solicitados.
39. Quanto à excepção da segurança pública, a análise do Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 77 e 78 do acórdão impugnado, segundo a qual quaisquer informações na posse das autoridades sobre pessoas suspeitas de terrorismo deve permanecer confidencial, de modo a não revelar informações estratégicas sobre o combate ao terrorismo, privaria o princípio de transparência de todo e qualquer efeito no domínio da luta contra o terrorismo, tornando o acesso aos documentos, ainda que parcial, oficialmente impossível.
40. Quanto à excepção da protecção das relações internacionais, o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância, no n.° 79 do acórdão impugnado, significa a que as instituições podem recusar sistematicamente, com base em critérios vagos e genéricos, o acesso aos documentos que envolvam países terceiros. O argumento de que a cooperação com países terceiros neste domínio deve permanecer secreta está manifestamente errado, pois é facto público que ela existe.
41. Mais significativamente, embora os n.os 80 e 81 do acórdão impugnado salientem o facto de que os Estados devem poder contar com a confidencialidade das informações que compartilham, resulta dos autos que as informações respeitantes ao recorrente só foram fornecidas por Estados‑Membros e não por países terceiros. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente a noção de relações internacionais uma vez que esta não se aplica às relações entre os Estados‑Membros, mas apenas às relações com países terceiros. Por esse motivo, o Tribunal de Primeira Instância não indicou as razões pelas quais a divulgação da identidade dos Estados‑Membros que forneceram informações podia prejudicar as relações internacionais.
3. Posição do recorrido
42. O Conselho alega que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro de direito ao concluir que o Conselho não excedeu a margem de apreciação associada às suas responsabilidades políticas ao abrigo do Título V do Tratado da União Europeia, pelo facto de considerar que o documento solicitado estava abrangido pela excepção do interesse público e que, portanto, nem sequer um acesso parcial aos documentos solicitados podia ser autorizado. O Tribunal de Primeira Instância não concluiu que o Conselho poderia ter chegado a uma conclusão diferente.
43. No que diz respeito à excepção da protecção das relações internacionais, o Conselho concorda com o recorrente em que as conclusões do Tribunal de Primeira Instância nos n.os 80 e 81 do acórdão impugnado parecem basear‑se na presunção errada de que o documento solicitado continha informações fornecidas ao Conselho por países terceiros. Resulta do processo que os documentos em questão foram fornecidos por Estados‑Membros e que foi a identidade destes Estados‑Membros que o Conselho, a seu pedido, se recusou a divulgar. Apesar de este mal‑entendido, o Conselho sustenta que a apreciação pelo Tribunal de Primeira Instância do que estava em causa no domínio da cooperação internacional de combate ao terrorismo está correcta. A grande sensibilidade desta matéria justifica a adopção de uma abordagem especialmente cautelosa quando se trate de proteger informações cuja divulgação permitiria tirar conclusões sobre a estrutura organizacional e a eficácia da cooperação entre a União Europeia e países terceiros neste campo e poria em causa os próprios fins dos esforços internacionais de combate ao terrorismo.
44. O Conselho não aceita que a sua abordagem negue o direito de acesso aos documentos, conforme alegado pelo recorrente. De facto, examina cada documento à luz do seu conteúdo e de uma avaliação do risco. O Conselho afirma que já divulgou integral ou parcialmente uma grande quantidade de documentos sobre esta matéria.
45. De qualquer forma, mesmo que o Tribunal de Justiça deva considerar que a apreciação pelo Tribunal de Primeira Instância da excepção relativa à protecção das relações internacionais está errada, isto não alteraria o resultado do processo, uma vez que a decisão de recusa do documento em questão se baseou cumulativamente na protecção da segurança pública e das relações internacionais. Caso se considere que o Conselho não podia basear‑se numa destas excepções, a sua decisão continuaria válida com base na outra. O Conselho acrescenta que a confusão quanto à questão de saber se foram Estados terceiros ou Estados‑Membros que forneceram documentos ao Conselho no decurso do processo é irrelevante, uma vez que estes documentos foram devolvidos aos Estados‑Membros em questão e, por conseguinte, deixaram de estar na posse do Conselho.
4. Apreciação
46. No âmbito do seu segundo fundamento, o recorrente critica a apreciação que o Tribunal de Primeira Instância fez da questão de saber se a decisão do Conselho de recusa de acesso (parcial) aos documentos solicitados podia ser justificada com base na protecção da segurança pública e das relações internacionais.
47. Conforme já concluí acima, o alcance da fiscalização jurisdicional relativamente à aplicação das excepções relativas ao interesse público enumeradas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 está limitado a um certo número de aspectos, incluindo as questões de saber se a instituição em causa cometeu erro manifesto de apreciação dos factos ou desvio do poder.
48. Quanto à excepção relativa à protecção da segurança pública, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, em primeiro lugar, que o documento pedido estava efectivamente relacionado com este domínio, uma vez que servia de base para identificar pessoas, grupos ou entidades suspeitas de terrorismo. Em seguida, observou que a simples circunstância de o documento dizer respeito à segurança pública não pode, por si só, bastar para justificar a aplicação da excepção. Por conseguinte, competia ao Tribunal de Primeira Instância verificar se o Conselho não cometeu erro manifesto de apreciação ao considerar que a divulgação do documento pedido podia prejudicar a protecção da segurança pública. Neste contexto, observou que deve admitir‑se que a eficácia da luta contra o terrorismo pressupõe que as informações detidas pelas autoridades públicas relativamente a pessoas ou entidades suspeitas de terrorismo sejam mantidas secretas, de modo a que estas informações mantenham a sua relevância e permitam uma acção eficaz. A divulgação teria necessariamente prejudicado o interesse público da segurança pública. O Tribunal de Primeira Instância concluiu que o Conselho não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao recusar o acesso ao documento solicitado (18).
49. Ao chegar a esta conclusão com base nesta abordagem, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu, na minha perspectiva, qualquer erro de direito. Não se limitou a aceitar o facto de que a recusa de acesso ao documento se baseou no facto de o documento pertencer ao domínio da protecção da segurança pública, procedeu ao exame da plausibilidade desta alegação e à confirmação de que a divulgação do documento poderia afectar seriamente a protecção da segurança pública. Por conseguinte, levou a cabo correctamente a sua função de fiscalização da legalidade da decisão do Conselho de recusar o acesso, dentro dos limites inerentes a esta função no contexto do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001.
50. Ao contrário do que afirma o recorrente, a abordagem adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância não constitui uma negação do direito de acesso aos documentos quando estes estejam relacionados com o combate ao terrorismo. Sempre que seja evidente que estes documentos dizem respeito a aspectos operacionais da política neste campo, é evidente que eles são abrangidos pelo fundamento relativo à protecção da segurança pública. Constitui tarefa dos órgãos jurisdicionais comunitários verificar se o documento em questão respeita, de facto, a este domínio e que o Conselho não invoca esta excepção de forma gratuita.
51. No que diz respeito à apreciação pelo Tribunal de Primeira Instância da aplicabilidade da excepção relativa à protecção das relações internacionais, as duas partes concordam que o Tribunal de Primeira Instância presumiu erradamente que o documento solicitado continha informações fornecidas por países terceiros e que, consequentemente, o Conselho podia invocar a excepção relativa à protecção das relações internacionais. Na verdade, na medida em que não foi contestado que o documento subjacente às decisões cujo acesso é recusado se baseou em informações fornecidas apenas por Estados‑Membros, o raciocínio seguido pelo Tribunal de Primeira Instância é, de facto, incorrecto. A excepção relativa à protecção das relações internacionais apenas se refere claramente a relações com Estados terceiros e organizações internacionais e só pode ser invocada quando a divulgação do documento seja susceptível de colocar em risco estas relações.
52. A questão que se coloca é a de saber quais as consequências que devem ser associadas a este erro. No meu entender, há duas razões para que o erro no raciocínio do Tribunal de Primeira Instância não conduza à anulação do acórdão impugnado. A primeira é a de que, mesmo que, aparentemente, não tenham sido fornecidas nenhumas informações directamente por países terceiros, não se pode excluir que a divulgação do documento solicitado podia, não obstante, ter revelado informações sobre o combate ao terrorismo em termos mais gerais, o que, pela sua própria natureza, envolve muitos Estados e organizações fora da União Europeia. Isso poderia, claramente, ter repercussões nas relações com estes Estados e organismos. O Tribunal de Primeira Instância referiu‑se a esta dimensão da excepção da protecção das relações internacionais nas suas observações introdutórias sobre este ponto no n.° 79 do acórdão impugnado.
53. A segunda razão, mais operacional, é a de que, conforme salienta correctamente o Conselho, a decisão de recusa se baseou cumulativamente na protecção da segurança pública e das relações internacionais. Uma vez que o primeiro fundamento foi correctamente invocado pelo Conselho como base para a sua recusa de acesso ao documento solicitado, a anulação parcial do acórdão impugnado por efeito do erro cometido relativamente ao último não teria qualquer efeito útil. Na verdade, sugiro que, à luz das minhas observações no número anterior, existem razões válidas para a substituição da fundamentação pelo Tribunal de Primeira Instância da excepção relativa à protecção das relações internacionais, na medida em que a divulgação de um documento contendo informações sobre pessoas e entidades suspeitas de envolvimento em actividades terroristas pode, pela sua própria natureza, prejudicar o esforço internacional de combate ao terrorismo.
54. O recorrente alega, a seguir, que, mesmo que o fundamento do interesse público pudesse ser invocado pelo Conselho, este não podia razoavelmente cobrir a totalidade do documento solicitado e que devia ter sido autorizado um acesso parcial. O Conselho afirma que os motivos para a recusa de acesso se aplicam à totalidade do documento em questão.
55. Sobre este aspecto, o acórdão impugnado centra‑se na questão de saber se o Conselho considerou a possibilidade de autorizar o acesso parcial ao documento solicitado. O Tribunal de Primeira Instância concluiu que não havia provas de que o Conselho não tivesse considerado, em termos concretos, esta possibilidade. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância afirmou, no n.° 88 do acórdão impugnado, que «uma demonstração mais completa e individualizada relativamente ao conteúdo do documento pedido do facto de todas as passagens deste último estarem abrangidas pelas excepções invocadas só poderia comprometer a confidencialidade das informações que se destinam, devido a estas excepções, a permanecer secretas».
56. O recorrente não avançou qualquer argumento contestando esta consideração do Tribunal de Primeira Instância. Não há qualquer razão para a considerar inexacta.
57. Finalmente, neste contexto, o recorrente sustenta que, ao confundir os Estados‑Membros com países terceiros, o Tribunal de Primeira Instância aplicou erradamente o direito pelo facto de ter concluído que o pedido de divulgação da identidade dos Estados‑Membros que forneceram documentos também podia ser recusado.
58. Quanto a este aspecto, o Tribunal de Primeira Instância referiu o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, que dispõe que os documentos sensíveis, ou seja «os documentos emanados das instituições ou das agências por elas criadas, dos Estados‑Membros, de Estados terceiros ou de organizações internacionais, classificados como [...] «CONFIDENTIEL [...]», só serão divulgados mediante acordo da entidade de origem. O Tribunal de Primeira Instância continuou, concluindo que, por conseguinte, «o Conselho não tinha a obrigação de divulgar os documentos em causa, de que eram autores os Estados, relativos à adopção da Decisão 2002/848, incluindo a identidade dos seus autores, desde que, em primeiro lugar, esses documentos [fossem] documentos sensíveis e, em segundo lugar, os Estados autores [tivessem] recusado a comunicação».
59. Uma vez que esta consideração se aplica igualmente aos documentos provenientes dos Estados‑Membros e de países terceiros, não se pode admitir a alegação do recorrente de que, em consequência da confusão sobre a origem das informações contidas no documento solicitado, o Tribunal de Primeira Instância aplicou erradamente o direito no que diz respeito à recusa de divulgação da identidade dos Estados‑Membros envolvidos.
60. À luz das observações expostas, entendo que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
D – Terceiro fundamento: violação do dever de fundamentação em contravenção do artigo 253.° CE
1. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
61. Quanto à questão de saber se o Conselho, ao recusar o acesso aos documentos pedidos, forneceu uma fundamentação que permitisse compreender e verificar, por um lado, se o documento pedido entra efectivamente no âmbito do domínio abrangido pela excepção invocada e, por outro, se a necessidade de protecção relativa a essa excepção é genuína, o Tribunal de Primeira Instância declarou o seguinte:
«62. No caso vertente, relativamente à acta 13 441/02, o Conselho indicou claramente as excepções em que baseava a sua recusa, invocando cumulativamente os primeiro e terceiro travessões do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001. Indicou por que razão essas excepções eram pertinentes relativamente aos documentos em causa, referindo‑se à luta contra o terrorismo e à intervenção de Estados terceiros. Além disso, forneceu uma breve explicação relativa à necessidade da protecção invocada. Assim, relativamente à segurança pública, alegou que a comunicação dos documentos daria às pessoas objecto dessas informações a oportunidade de prejudicarem a acção das autoridades públicas. Relativamente às relações internacionais, invocou sucintamente a implicação de Estados terceiros no âmbito da luta contra o terrorismo. A concisão desta fundamentação é admissível à luz do facto de que a apresentação de informações suplementares, designadamente com referência ao conteúdo dos referidos documentos, privaria as excepções invocadas da sua finalidade.
63. No tocante à recusa de acesso parcial a esses documentos, o Conselho indicou expressamente, por um lado, ter analisado essa possibilidade e, por outro, a razão pela qual essa possibilidade tinha sido indeferida, a saber, que os documentos em questão estavam integralmente cobertos pelas excepções invocadas. Pelas mesmas razões anteriores, o Conselho não podia identificar com precisão as informações contidas nesses documentos sem privar as excepções invocadas da sua finalidade. O facto de esta fundamentação parecer estereotipada não constitui, em si mesma, uma falta de fundamentação, na medida em que não impede nem a compreensão nem a verificação do raciocínio efectuado.
64. Relativamente à identidade dos Estados que forneceram os documentos pertinentes, deve salientar‑se que o próprio Conselho assinalou a existência de documentos provenientes de Estados terceiros nas suas decisões iniciais de recusa. Por um lado, o Conselho indicou a excepção invocada a este respeito, ou seja, o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001. Por outro, forneceu os dois critérios de aplicação desta excepção. Em primeiro lugar, tácita mas necessariamente, considerou que os documentos em causa eram documentos sensíveis. Este elemento revela‑se compreensível e verificável visto o contexto em que se insere, em especial vista a qualificação «CONFIDENTIEL UE» dos documentos em causa. Em segundo lugar, o Conselho referiu ter consultado as autoridades em causa e ter registado a sua oposição a qualquer divulgação da sua identidade.
65. Pese embora a brevidade da fundamentação da primeira decisão de recusa (duas páginas), foi dada ao recorrente a possibilidade de compreender as razões da recusa que lhe foram opostas e, do mesmo modo, ao Tribunal de Primeira Instância a possibilidade de efectuar a sua fiscalização. Por conseguinte, o Conselho fundamentou devidamente as referidas decisões.»
2. Posição do recorrente
62. O recorrente afirma que, ao aceitar que a fundamentação do Conselho relativamente à recusa de acesso (parcial) aos documentos solicitados fosse breve, protocolar e não individualizada e ao fornecer, inclusive, no n.° 77 do acórdão impugnado, razões suplementares para as decisões do Conselho, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância constitui uma negação do dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE.
63. Quanto à recusa do Conselho de divulgar a identidade dos Estados que forneceram os documentos ou informações relevantes, ao confundir Estados‑Membros com países terceiros, o Tribunal de Primeira Instância privou o recorrente de qualquer explicação para a recusa do Conselho de divulgar a identidade dos Estados‑Membros em questão. Além disso, a interpretação do Tribunal de Primeira Instância do artigo 253.° CE a este respeito traduz‑se numa limitação inaceitável dos seus poderes de fiscalização e, consequentemente, viola o artigo 230.° CE.
3. Posição do recorrido
64. O Conselho entende que o Tribunal de Primeira Instância examinou correctamente a fundamentação da sua recusa de acesso aos documentos solicitados, nos n.os 59 a 65 do acórdão impugnado. Salienta que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância nos n.os 77, 80 e 81 do acórdão impugnado se refere à questão de saber se o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que a divulgação do documento solicitado podia prejudicar a protecção do interesse público relativo, respectivamente, à segurança pública e às relações internacionais. Neste contexto, o Tribunal de Primeira Instância não está necessariamente vinculado pelos argumentos e razões expressos apresentados na decisão de recusa. Também se pode basear em considerações que são de conhecimento geral comum num dado contexto e que, por conseguinte, podem legitimamente estar presumidamente subjacentes à decisão da instituição.
65. Quanto ao aspecto do acesso parcial, o Conselho observa que, em especial no que diz respeito a documentos sensíveis, pode ser extremamente difícil indicar, de forma detalhada, as razões pelas quais não podem ser divulgadas as passagens em questão em relação a cada elemento do documento, sem divulgar o conteúdo deste último e, portanto, privar a excepção da sua finalidade essencial.
66. No que diz respeito aos motivos da falta de divulgação da identidade dos Estados‑Membros que forneceram documentos relevantes, o Conselho refere que sempre que os documentos sejam classificados «CONFIDENTIEL UE» e são, desse modo, documentos sensíveis na acepção do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, a autoridade de origem dispõe de um controlo completo sobre o documento, incluindo a informação relativa à sua própria existência, de acordo com o artigo 9.°, n.° 3, do referido regulamento. Daí decorre que, para fundamentar a recusa de acesso a um documento sensível deste tipo, basta indicar a oposição da autoridade de origem à sua divulgação.
4. Apreciação
67. No âmbito do seu terceiro fundamento, o recorrente critica a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância da fundamentação do Conselho relativamente à recusa de acesso (parcial) aos documentos solicitados.
68. A questão básica relativa à adequação, em conformidade com o artigo 253.° CE, da fundamentação por uma instituição das decisões que esta adopta consiste, em primeiro lugar, em saber se ela permite aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e, em segundo lugar, se permite ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Neste contexto, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito relevantes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (19). Estes princípios básicos foram reiterados pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 59 do acórdão impugnado como ponto de partida para a sua apreciação.
69. Focando a sua atenção nas decisões que recusam o acesso a documentos, o Tribunal de Primeira Instância, na linha da jurisprudência existente, salientou, nos n.os 60 e 61 do acórdão impugnado, que, quando uma instituição recusa tal acesso, «deve demonstrar em cada caso, com base nas informações de que dispõe, que os documentos, cujo acesso é solicitado, estão efectivamente abrangidos pelas excepções enumeradas no Regulamento n.° 1049/2001. [...] No entanto, pode ser impossível indicar as razões que justificam a confidencialidade em relação a cada documento, sem se divulgar o conteúdo deste último e, portanto, privar a excepção da sua finalidade essencial» (20). «Por conseguinte, no âmbito dessa jurisprudência, compete à instituição que recusou o acesso a um documento fornecer uma fundamentação que permita compreender e verificar, por um lado, se o documento pedido tem efectivamente relação com o domínio objecto da excepção invocada e, por outro, se a necessidade de protecção relativa a essa excepção é real.»
70. Aplicando estes critérios, o Tribunal de Primeira Instância examinou, subsequente e exaustivamente, a fundamentação fornecida pelo Conselho sobre os aspectos relacionados com a aplicação das excepções ao artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, a sua recusa de acesso parcial e a recusa de comunicação da identidade dos Estados que forneceram documentos relevantes. No n.° 65 do acórdão impugnado, chegou à conclusão de que «pese embora a brevidade da fundamentação da primeira decisão de recusa [...], foi dada ao recorrente a possibilidade de compreender as razões da recusa que lhe foram opostas e, do mesmo modo, ao Tribunal de Primeira Instância a possibilidade de efectuar a sua fiscalização. Por conseguinte, o Conselho fundamentou devidamente as referidas decisões».
71. A meu ver, não há qualquer erro na análise levada a cabo pelo Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 59 a 65, sobre este ponto. Embora aceitando, no presente processo que a fundamentação breve e até protocolar estava em conformidade com o artigo 253.° CE, não o fez sem, primeiro, verificar se a fundamentação satisfazia os dois critérios básicos definidos acima, nomeadamente o de ser suficiente para permitir ao recorrente compreender o motivo da recusa de acesso aos documentos solicitados e o de permitir ao Tribunal de Primeira Instância exercer o seu controlo jurisdicional. Não está, portanto, em causa o Tribunal de Primeira Instância permitir ao Conselho recusar arbitrariamente o acesso a documentos quer relativos às actividades de países terceiros, quer à protecção da segurança pública.
72. A alegação do recorrente de que o Tribunal de Primeira Instância completou a fundamentação fornecida pelo Conselho no n.° 77 do acórdão impugnado é enganosa. Conforme observa correctamente o Conselho, esta consideração foi feita no contexto da apreciação da questão de saber se a excepção relativa à protecção da segurança pública tinha sido correctamente invocada. Não se destinou, certamente a completar a fundamentação das decisões de recusa.
73. No que diz respeito ao facto de que não terem sido indicadas razões explicando por que motivo a divulgação da identidade dos Estados‑Membros que forneceram documentos constituía uma ameaça para a protecção da segurança pública e das relações internacionais, remeto para as minhas observações sobre este mesmo aspecto, nos n.os 57 a 59 acima, no contexto do exame do segundo fundamento.
74. Em consequência, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
E – Quarto fundamento: violação do direito de acesso aos documentos, direito à presunção de inocência e direito a uma reparação judicial efectiva
1. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
75. Quanto à alegação do recorrente de que, ao recusar‑lhe o acesso aos documentos solicitados, o Conselho violou os princípios gerais de direito comunitário consagrados no artigo 6.° da CEDH, o Tribunal de Primeira Instância respondeu da seguinte forma:
«50. Há que recordar, por um lado, que, por força do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, os beneficiários do direito de acesso aos documentos das instituições são «[t]odos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro». Daí resulta que este regulamento está vocacionado para garantir o acesso de todos aos documentos públicos e não apenas o acesso do recorrente a documentos que lhe dizem respeito.
51. Por outro lado, as excepções ao acesso aos documentos previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 estão redigidas em termos imperativos. Daí resulta que as instituições são obrigadas a recusar o acesso aos documentos abrangidos por estas excepções, quando a prova das referidas circunstâncias for apresentada (v., por analogia, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Março de 1997, WWF UK/Comissão, T‑105/95, Colect., p. II‑313, n.° 58, e de 13 de Setembro de 2000, Denkavit Nederland/Comissão, T‑20/99, Colect., p. II‑3011, n.° 39).
52. Por conseguinte, o especial interesse que um requerente pode alegar para o acesso a um documento que lhe diz pessoalmente respeito não pode ser tomado em consideração no âmbito da aplicação das excepções obrigatórias previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001.
53. O recorrente alega, essencialmente, que o Conselho era obrigado a conceder‑lhe acesso aos documentos pedidos, na medida em que esses documentos são necessários para lhe garantir o direito a um processo equitativo no âmbito do processo T‑47/03.
54. Ora, tendo o Conselho invocado as excepções obrigatórias previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 na primeira decisão de recusa, não pode ser criticado por não ter tomado em consideração a eventual necessidade particular do recorrente de dispor dos documentos pedidos.
55. Por conseguinte, mesmo supondo que esses documentos são necessários para a defesa do recorrente no âmbito do processo T47/03, questão que se inclui na análise deste último processo, esta circunstância não é pertinente para apreciar a validade da primeira decisão de recusa.
56. Em consequência, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.»
2. Posição do recorrente
76. O recorrente defende que o Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 50 a 56 do acórdão impugnado, interpreta erradamente o alcance do seu pedido e, consequentemente, viola a presunção de inocência e o direito a uma reparação judicial efectiva, reconhecidos pelo artigos 6.°, n.° 2, e 13.° da CEDH. O Tribunal de Primeira Instância deduziu erradamente de uma afirmação feita pelo advogado do recorrente na audiência que o recorrente apenas solicitava o acesso aos documentos em questão com vista a assegurar os seus direitos da defesa no Processo T‑47/03. No entanto, o seu pedido destinava‑se a obter o acesso aos documentos que estiveram na base da sua inclusão na lista em questão, tanto para si, como para o público em geral. Tendo em conta a estigmatização social resultante do facto de o seu nome ser incluído nesta lista, era importante para si poder reagir publicamente aos factos de que é acusado.
77. A possibilidade de o recorrente solicitar o acesso aos documentos no contexto do Processo T‑47/03 não constitui uma reparação efectiva na acepção do artigo 13.° da CEDH. Tendo em conta o facto de que as acusações do seu envolvimento em actividades terroristas terem sido amplamente publicadas na imprensa nacional, a reparação efectiva desta violação da presunção de inocência, do seu direito à protecção da honra e da reputação e do direito a ser considerado inocente até ser condenado implica que o recorrente possa responder publicamente a estas acusações, não apenas em termos gerais, mas também mediante a discussão dos alegados elementos de prova específicos, apresentados contra si sobre o seu pretenso envolvimento em crimes específicos. Neste contexto, o recorrente refere um acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, no processo Allenet de Ribemont/France (21), nos termos do qual todas as autoridades públicas são obrigadas a respeitar a presunção de inocência e a abster‑se de quaisquer declarações que possam encorajar o público a considerá‑lo culpado.
3. Posição do recorrido
78. De acordo com o Conselho, as conclusões do Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 50 a 56 do acórdão impugnado, sobre a finalidade do Regulamento n.° 1049/2001 e a sua interpretação das excepções obrigatórias previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do referido regulamento estão totalmente correctas. Uma vez que a recusa de acesso se baseou nestas excepções obrigatórias, o Tribunal de Primeira Instância procedeu bem ao não ter em consideração os interesses particulares invocados pelo recorrente. A alegação do recorrente de que apenas solicitava o acesso aos documentos na parte em que estes se lhe referiam não afectou a decisão do Tribunal de Primeira Instância neste ponto.
79. Ao contrário do que o recorrente alega, o acesso aos documentos subjacentes à decisão do Conselho de o incluir nas listas estabelecidas pelas Decisões do Conselho 2002/848, 2002/974 e 2003/480 não pode ser considerado um meio mais eficaz de lhe permitir contrariar publicamente as acusações do seu envolvimento em actividades terroristas do que a afirmação do seu direito da defesa pendente no processo T‑47/03.
4. Apreciação
80. O quarto fundamento do recorrente subdivide‑se em dois pontos, os quais foram tratados no contexto da minha análise do primeiro fundamento.
81. No primeiro ponto, o recorrente afirma essencialmente que o Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente o alcance do seu pedido, ao presumir que o seu pedido de acesso ao documento solicitado se destinava a servir de apoio à sua defesa no contexto do Processo T‑47/03, quando ele solicitava acesso a este documento com vista a utilizá‑lo para a sua defesa pública.
82. No entanto, conforme já observei no n.° 27 acima e o Conselho também alega, no contexto do pedido previsto no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, não há lugar a uma ponderação do interesse público relativamente ao carácter confidencial de certos documentos face aos interesses pessoais que um cidadão ou entidade podem ter na divulgação deste documento. O facto de o pedido do recorrente de acesso ao documento em questão ter motivos diferentes dos referidos pelo Tribunal de Primeira Instância, no n.° 53 do acórdão impugnado, é irrelevante para a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância e não pode afectar a sua validade.
83. O recorrente alega, no segundo ponto, que a possibilidade de obter acesso ao documento solicitado no contexto da tramitação do processo T‑47/03 não pode ser considerada uma reparação efectiva na acepção do artigo 13.° CEDH. Afirma que deve poder responder publicamente às acusações específicas apresentadas contra si.
84. No n.° 35 acima, conclui que, sempre que um documento se refira a um dos interesses públicos abrangidos pelas excepções obrigatórias do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, a recusa de acesso a este documento não pode, em si mesma, ser considerada violação do direito de defesa ou, mais especificamente, negação do direito a uma reparação efectiva. O facto de estar disponível uma reparação efectiva nos termos do direito comunitário é evidenciada pelo facto de o recorrente poder, nos termos do artigo 230.° CE, impugnar a validade da sua inclusão na lista de pessoas, grupos e entidades às quais se aplicam as medidas especiais do Regulamento n.° 2580/2001 e de ele ter feito uso deste direito.
85. Finalmente, não considero que a posição do recorrente possa ser equiparada à que estava em causa no processo Allenet de Ribemont no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Neste processo, uma vez que a pessoa envolvida foi publicamente acusada por certas autoridades públicas de ter instigado um assassínio, havia a probabilidade de isso poder prejudicar a presunção de inocência. Em contrapartida, embora seja verdade que as pessoas incluídas na lista referida são publicamente suspeitas de estarem envolvidas em actividades terroristas, há que reconhecer que o objecto desta medida comunitária consiste em prevenir a actividade terrorista combatendo o financiamento do terrorismo. Uma vez que o congelamento de fundos que tal implica só pode ser conseguido com a cooperação de instituições financeiras públicas e privadas, é inevitável que a lista de pessoas, grupos e entidades em questão seja tornada pública.
86. Tendo em conta estas observações, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
F – Quinto fundamento: violação do artigo 4.°, n.° 5, e do artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001
1. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
87. O Tribunal de Primeira Instância considerou o aspecto da fundamentação da recusa da divulgação da identidade dos Estados‑Membros que forneceram documentos no n.° 64 do acórdão impugnado, referido no n.° 61 acima. Quanto ao dever do Conselho de divulgar a identidade dos Estados‑Membros em questão, o Tribunal de Primeira Instância decidiu da seguinte forma:
«91. Há que salientar, antes de mais, que a argumentação do recorrente se baseia essencialmente numa jurisprudência antiga relativa ao código de conduta, de 6 de Dezembro de 1993, em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão (JO L 340, p. 41, a seguir «código de conduta») aplicado pela Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (JO L 340, p. 43) e pela Decisão 94/90/CCEA, CE, Euratom da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994, relativa ao acesso do público aos documentos da Comissão (JO L 46, p. 58).
92. Por força desse código de conduta, sempre que o documento na posse de uma instituição tenha como autor um terceiro, o pedido de acesso deve ser dirigido directamente a esse terceiro. Daí o Tribunal de Justiça concluiu que a instituição devia indicar ao interessado a identidade do autor do documento, para que ele pudesse dirigir‑se‑lhe directamente (acórdão Interporc/Comissão, n.° 59, supra, n.° 49).
93. No entanto, por força do artigo 4.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 1049/2001, compete à instituição em causa consultar o terceiro autor salvo se a resposta positiva ou negativa ao pedido de acesso se impuser por si própria. No caso dos Estados‑Membros, estes podem pedir que seja tido em conta o seu acordo.
94. Por conseguinte, a regra do autor, tal como consta do código de conduta sofreu uma alteração fundamental no Regulamento n.° 1049/2001. Daí resulta que a identidade do autor tem uma importância menor do que no anterior regime.
95. Além disso, para os documentos sensíveis, o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe que estes documentos «só serão registados ou divulgados mediante acordo da entidade de origem». Por conseguinte, há que concluir que os documentos sensíveis beneficiam de um regime derrogatório cujo objectivo é, claramente, garantir o segredo quanto ao seu conteúdo e, mesmo, quanto à sua existência.
96. Por conseguinte, o Conselho não tinha a obrigação de divulgar os documentos em causa, de que eram autores os Estados, relativos à adopção da Decisão 2002/848, incluindo a identidade dos seus autores, desde que, em primeiro lugar, esses documentos sejam documentos sensíveis e, em segundo lugar, os Estados autores tenham recusado a comunicação.»
2. Posição do recorrente
88. O recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância considerou erradamente, nos n.os 64 e 96 do acórdão impugnado, que os artigos 4.°, n.° 5, e 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 se aplicam tanto a «informações» como a «documentos», justificando, desta forma, a recusa do Conselho de divulgar a identidade dos Estados‑Membros que forneceram os documentos em questão. Isso constitui uma restrição desproporcionada dos direitos das partes interessadas de se dirigirem elas próprias directamente às autoridades dos Estados‑Membros para obterem acesso aos documentos, o que implica obviamente que a sua identidade seja divulgada. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância não examinou o fundamento do recorrente de que o Conselho não indicou razões que explicassem por que motivo a divulgação das identidades dos Estados‑Membros que forneceram informações podia, de alguma forma, prejudicar o interesse público relacionado com a segurança pública e/ou com as relações internacionais.
3. Posição do recorrido
89. O Conselho defende que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente, nos n.os 95 e 97 do acórdão impugnado, que a finalidade do artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 é garantir o segredo do conteúdo dos documentos e mesmo da sua existência. Tal como o Tribunal de Justiça deixou claro, as regras sobre o acesso aos documentos não se aplicam só aos documentos como tais, mas também aos elementos de informação deles constantes (22). A identidade do autor de um documento constitui claramente um elemento das informações contidas no documento e, por conseguinte, está sujeita às mesmas regras que o próprio documento.
90. No que diz respeito à alegação do recorrente de que o Tribunal de Primeira Instância não examinou a sua alegação de que o Conselho não indicou as razões pelas quais a divulgação da identidade dos Estados‑Membros que forneceram informações podia prejudicar o interesse público, o Conselho reitera que basta indicar que as autoridades nacionais solicitaram que não fosse divulgada, uma vez que a instituição está vinculada por esse pedido (23). Não está obrigado nem a apreciar os fundamentos do autor, nem os motivos que levaram o Estado‑Membro em questão a realizar o pedido nos termos do artigo 4.°, n.° 5, do regulamento n.° 1049/2001, uma vez que essa disposição não obriga os Estados‑Membros a fundamentar este pedido. Estas considerações aplicam‑se, a fortiori, aos documentos sensíveis que são protegidos por lei nos termos do artigo 9.°, n.° 3, do regulamento, sem um pedido expresso do Estado‑Membro em questão.
4. Apreciação
91. A questão suscitada pelo quinto fundamento é a de saber se existe uma obrigação por parte do Conselho de divulgar a identidade dos Estados‑Membros que tenham fornecido documentos na sequência da sua decisão de recusa de acesso a estes documentos com fundamento no facto de estes estarem abrangidos pelas excepções obrigatórias do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001.
92. O recorrente defende, essencialmente, que pelo facto de a identidade de um Estado‑Membro constituir uma «informação» e não um «documento» e o regulamento apenas se referir ao acesso aos documentos, não há motivos para a recusa do Conselho de divulgar a identidade dos Estados‑Membros em questão. O Conselho opõe‑se a esta interpretação e concorda com o Tribunal de Primeira Instância em que, sempre que, nos termos do artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, a entidade de origem de um documento sensível possa impedir o registo deste documento no registo público referido no artigo 11.° do regulamento, a finalidade desta disposição é a de garantir o segredo do seu conteúdo e mesmo da sua existência.
93. Embora o recorrente possa estar correcto ao salientar que o Regulamento n.° 1049/2001 não contém qualquer disposição que proíba o Conselho de divulgar a identidade de um Estado‑Membro que tenha fornecido um documento, a questão suscitada pelo quinto fundamento deve ser respondida tendo em conta a sistemática prevista no regulamento relativamente aos documentos sensíveis.
94. No que diz respeito a documentos de terceiros, que são definidos como documentos não emanados das instituições e que, por conseguinte, incluem os documentos fornecidos pelos Estados‑Membros, o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 prevê que a instituição consultará o terceiro em questão, a fim de apreciar se uma das excepções previstas no artigo 4.°, n.° 1 ou n.° 2, do regulamento se aplica a este documento. O artigo 4, n.° 5, do regulamento permite aos Estados‑Membros solicitar que um documento emanado desse Estado‑Membro não seja divulgado sem o seu prévio acordo. Os documentos sensíveis, de acordo com o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento só podem ser registados ou divulgados mediante acordo da entidade de origem.
95. Resulta claramente destas disposições que, sempre que for solicitado o acesso a um documento emanado de um Estado‑Membro e na posse de uma instituição, em vez de remeter o recorrente para o Estado‑Membro em questão, é a instituição que deve consultar este Estado‑Membro a fim de determinar se o pedido pode ser deferido. Este procedimento já indica que a identidade do Estado‑Membro que forneceu o documento é considerada um elemento abrangido pelas excepções previstas no artigo 4.° do regulamento.
96. Sempre que o documento tenha um carácter sensível, a entidade de origem do documento mantém controlo completo sobre a questão da divulgação e mesmo do seu registo. Uma vez que isto implica necessariamente, conforme previsto no n.° 95 do acórdão impugnado, que não seja dada a conhecer a própria existência do documento, tal significa, como é óbvio, que a identidade da entidade de origem não pode ser divulgada.
97. Além disso, a distinção feita pelo recorrente entre «informações» e «documentos» é artificial, uma vez que o acesso a um documento só é obviamente pedido para obter acesso ao seu conteúdo. O Conselho observa correctamente que a identidade do autor de um documento é, em si mesma, um elemento de informação contido no documento. Uma vez que a identidade do autor pode ser uma das razões da manutenção da confidencialidade do documento, a sua divulgação deve estar sujeita às mesmas regras que a divulgação do próprio documento.
98. Embora isso implique a negação ao recorrente do acesso a informações que lhe permitam dirigir‑se às autoridades nacionais em questão, não considero que isso restrinja indevidamente o seu direito a protecção legal. Isto é devidamente garantido pelo processo nos termos do Regulamento n.° 1049/2001 e pelo controlo posterior dos tribunais comunitários.
99. Concluo, por conseguinte, que o quinto fundamento não procede.
VII – Conclusão
100. À luz das observações expostas, sugiro que o Tribunal de Justiça:
– julgue improcedente o recurso na parte em que pede a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Abril de 2005 nos processos apensos T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03.
– declare inadmissível o recurso na parte em que pede a anulação das decisões do Conselho que recusam o acesso aos documentos solicitados;
– condene o recorrente no pagamento das despesas.
1 – Língua original: inglês.
2 – Colect. 2005, p. II‑1429.
3 – Regulamento (CE) n.° 2580/2001 do Conselho, de 27 de Dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades (JO L 344, p. 70).
4 – JO C 101, p. 41.
5 – Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).
6 – V., nomeadamente, acórdãos de 8 de Julho de 1999, Hüls/Comissão (C‑199/92 P, Colect., p. I‑4287, n.° 92), e de 2 de Outubro de 2003, Ensidesa/Comissão (C‑198/99 P, Colect., p. I‑4827, n.° 32).
7 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Julho de 1999 (T‑14/98, Colect., p. II‑2489, n.° 71).
8 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Fevereiro de 2002, Kuijer/Conselho (T‑211/00, Colect., p. II‑485, n.° 53).
9 – O n.° 3 deste artigo prevê: «Quando um documento, cujo acesso tenha sido recusado por uma instituição comunitária, tiver sido apresentado ao Tribunal no âmbito de um recurso sobre a legalidade dessa recusa, esse documento não é comunicado às outras partes.»
10 – Referido na nota 7.
11 – V. acórdão Hautala, referido na nota 7, n.° 67.
12 – V. nota anterior.
13 – Acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Dezembro de 2001, Conselho/Hautala (C‑353/99 P, Colect., p. I‑9565).
14 – V. segundo considerando do Regulamento n.° 1049/2001: «Esta abertura permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo de decisão e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático. A abertura contribui para o reforço dos princípios da democracia e do respeito dos direitos fundamentais consagrados no artigo 6.° do Tratado UE e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.»
15 – Quarto considerando do Regulamento n.° 1049/2001 (o sublinhado é meu).
16 – Décimo primeiro considerando do Regulamento n.° 1049/2001 (o sublinhado é meu).
17 – JO L 344, p. 93.
18 – V. n.os 74 a 78 do acórdão impugnado.
19 – V., nomeadamente, acórdão de 6 de Março de 2003, Interporc/Comissão (C‑41/00 P, Colect., p. I‑2125, n.° 55).
20 – O Tribunal de Primeira Instância refere, por analogia, o acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Janeiro de 2000, Países Baixos e Van der Wal/Comissão (C‑174/98 P e C‑189/98 P, Colect., p. I‑1, n.° 24) e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Março de 1997, WWF UK/Comissão (T‑105/95, Colect., p. II‑313, n.° 65).
21 – Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de 10 de Fevereiro de 1995, Série A, n.° 308, § 36.
22 – Acórdão Hautala, referido na nota 13, n.° 23.
23 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Março de 2005, Scippacercola/Comissão (T‑187/03, Colect., p. II‑1029, n.os 68 a 70).