1

Nos termos do artigo 255.o, n.o 1, CE:

«1.   Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos dos n.os 2 e 3.»

2

Esses princípios e essas condições estão estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).

3

O artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 dispõe:

«3.   O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de actividade da União Europeia.»

4

O artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, relativo às excepções ao direito de acesso, prevê:

«2.   As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção de:

[…]

excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

[…]

4.   No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das excepções previstas nos n.os 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.

5.   Qualquer Estado-Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado-Membro sem o seu prévio acordo.

6.   Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das excepções, as restantes partes do documento serão divulgadas.

7.   As excepções previstas nos n.os 1 a 3 só são aplicáveis durante o período em que a protecção se justifique com base no conteúdo do documento. As excepções podem ser aplicadas, no máximo, durante 30 anos. No que se refere aos documentos abrangidos pelas excepções relativas à vida privada ou a interesses comerciais e aos documentos sensíveis, as excepções podem, se necessário, ser aplicáveis após aquele período.»

5

O artigo 7.o do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao processamento dos pedidos iniciais, prevê:

«1.   Os pedidos de acesso a quaisquer documentos devem ser prontamente tratados. Será enviado ao requerente um aviso de recepção. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.o ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso e informará o requerente do seu direito de reclamar mediante pedido confirmativo ao abrigo do n.o 2 do presente artigo.

2.   No caso de recusa total ou parcial, o requerente pode dirigir à instituição, no prazo de 15 dias úteis a contar da recepção da resposta da instituição, um pedido confirmativo no sentido de esta rever a sua posição.

3.   A título excepcional, por exemplo no caso do pedido de um documento muito extenso ou de um elevado número de documentos, o prazo previsto no n.o 1 pode ser prorrogado por 15 dias úteis, mediante informação prévia do requerente e fundamentação circunstanciada.»

6

O artigo 8.o do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao processamento dos pedidos confirmativos, enuncia:

«1.   Os pedidos confirmativos devem ser prontamente tratados. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.o ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso. No caso de a instituição recusar total ou parcialmente o acesso, deve informar o requerente das vias de recurso possíveis, ou seja, a interposição de recurso judicial contra a instituição e/ou a apresentação de queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos previstos, respectivamente, nos artigos 230.o [CE]e 195.o [CE].

2.   A título excepcional, por exemplo no caso do pedido de um documento muito extenso ou de um elevado número de documentos, o prazo previsto no n.o 1 pode ser prorrogado por 15 dias úteis, mediante informação prévia do requerente e fundamentação circunstanciada.

3.   A falta de resposta da instituição no prazo prescrito será considerada como uma resposta negativa e dá ao requerente o direito de interpor recurso judicial contra a instituição e/ou apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos das disposições pertinentes do Tratado CE.»

7

Em aplicação do Regulamento n.o 1049/2001, a Comissão Europeia adoptou a Decisão 2001/937/CE, CECA, Euratom, de 5 de Dezembro de 2001, que altera o seu regulamento interno (JO L 345, p. 94), e que contém em anexo as disposições que regulam o direito de acesso aos documentos na posse da Comissão, reproduzindo no essencial as disposições supracitadas do Regulamento n.o 1049/2001.

8

O Regulamento (CEE) n.o 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1), introduziu, a partir de , um sistema comum de importações originárias de países terceiros.

9

No quadro do referido sistema, conforme aplicado, a partir de 1 de Janeiro de 1999, pelo Regulamento (CE) n.o 2362/98 da Comissão, de , que estabelece normas de execução do Regulamento n.o 404/93 no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 293, p. 32), as autoridades competentes dos Estados-Membros devem comunicar todos os anos à Comissão as listas dos operadores nelas registados com os dados relativos às quantidades comercializadas por cada um deles durante um período de referência, aos volumes dos pedidos formulados pelos operadores para o ano em curso e às quantidades efectivamente comercializadas com a indicação dos números dos certificados de importação utilizados [v., designadamente, artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 1442/93 da Comissão, de , que estabelece normas de execução do regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 142, p. 6), e artigo 6.o, n.o 2, e artigo 28.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2362/98], bem como determinadas informações estatísticas e económicas trimestrais relativas, designadamente, aos certificados de importação (v., designadamente, artigo 21.o do Regulamento n.o 1442/93 e artigo 27.o do Regulamento n.o 2362/98).

10

Cada operador tradicional tem acesso aos contingentes pautais nos limites de uma quantidade individual de referência calculada pelas autoridades competentes dos Estados-Membros com base nas importações efectuadas durante um período determinado. A transmissão das listas em questão permite à Comissão verificar os dados ao dispor das autoridades nacionais competentes e, na medida do necessário, dar conhecimento das listas aos restantes Estados-Membros a fim de detectar ou prevenir declarações abusivas dos operadores. Com base nos dados transmitidos, a Comissão fixa, se for caso disso, um coeficiente único de adaptação a aplicar pelos Estados-Membros às quantidades de referência dos operadores, de acordo com o artigo 4.o do Regulamento n.o 1442/93 e os artigos 6.o e 28.o do Regulamento n.o 2362/98.

11

A recorrente, Co-Frutta Soc. Coop., é uma sociedade italiana de armazenistas de bananas. Por intermédio da imprensa italiana, teve conhecimento de uma alegada importação fraudulenta de bananas com direitos reduzidos na Comunidade Europeia entre Março de 1998 e Junho de 2000, baseada em certificados de importação falsos.

12

A recorrente considera-se prejudicada pelas referidas importações, devido às graves distorções de preços provocadas pela introdução no mercado comunitário de quantidades suplementares, que implicaram a ultrapassagem do contingente pautal, e considera que o prejuízo que sofreu seria ainda mais significativo se se viesse a concluir que as importações foram efectuadas, não com certificados falsos, mas com certificados regularmente emitidos com base em quantidades de referência falsas ou incorrectas, com a consequente redução da sua quantidade de referência.

13

Por acórdão de 16 de Outubro de 2003 Co-Frutta/Comissão (T-47/01, Colect., p. II-4441, a seguir «acórdão Co-Frutta I»), o Tribunal negou provimento ao recurso interposto pela recorrente duma primeira decisão da Comissão que lhe recusou parcialmente o acesso a determinados documentos relativos ao regime comunitário de importação de bananas.

14

A recorrente pediu, por carta de 20 de Janeiro de 2004, dirigida à Direcção-Geral (DG) «Agricultura» da Comissão, registada em , o acesso à lista dos operadores tradicionais registados durante os anos de 1998, 1999 e 2000, com a indicação:

15

Por carta de 10 de Fevereiro de 2004, o chefe da Unidade B 1 da DG «Agricultura» informou a recorrente da prorrogação por quinze dias úteis do prazo previsto para o envio da resposta a esse pedido. Além disso, referiu a impossibilidade de transmitir os documentos referidos no n.o 14, alínea c), pois tratava-se «de documentos da instituição nacional que não são transmitidos à Comissão Europeia».

16

Por carta de 16 de Fevereiro de 2004, a recorrente comunicou à Comissão as suas dúvidas quanto à legalidade da prorrogação do prazo e convidou-a a dar seguimento imediato ao pedido inicial de acesso aos documentos.

17

Não tendo recebido resposta no momento em que o prazo prorrogado expirou, a recorrente apresentou, em 13 de Abril de 2004, ao secretário-geral da Comissão um pedido confirmativo nos termos do artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1049/2001.

18

Em 28 de Abril de 2004, a recorrente recebeu do director-geral da DG «Agricultura» uma resposta negativa ao seu pedido inicial de acesso aos documentos.

19

Em 3 de Maio de 2004, a recorrente enviou um novo pedido confirmativo ao secretário-geral da Comissão precisando que, com este acto, retirava o seu pedido de .

20

Por carta de 27 de Maio de 2004 do chefe da Unidade B 2 do Secretariado-Geral da Comissão, o prazo previsto para a comunicação da resposta ao pedido confirmativo de foi prorrogado por quinze dias úteis.

21

Em 18 de Junho de 2004, dia em que expirava o período prorrogado para fornecer uma resposta ao pedido confirmativo de , o chefe da Unidade B 2 informou a recorrente, por correio electrónico, da impossibilidade de lhe responder no prazo estabelecido, prometendo contudo uma resposta próxima.

22

Em 30 de Agosto de 2004, a recorrente recebeu uma carta do secretário-geral da Comissão com data de (a seguir «decisão de »), que confirmava, no essencial, a decisão inicial de recusa de acesso do director-geral da DG «Agricultura» de , ao mesmo tempo que lhe concedia um acesso parcial aos documentos referidos no n.o 14 supra, e que anexava a lista dos operadores tradicionais registados para os anos de 1999 e 2000.

23

Por petições entradas na Secretaria do Tribunal em 27 de Agosto (processo T-355/04) e 9 de Novembro de 2004 (processo T-446/04), a recorrente interpôs os presentes recursos.

24

Por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de 15 de Outubro de 2007, foi determinada a apensação dos dois processos, para efeitos da fase oral do processo e do acórdão.

25

As alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal foram ouvidas na audiência de 2 de Dezembro de 2008.

26

A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

27

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

28

Sem suscitar formalmente uma questão prévia de inadmissibilidade, como afirmou na audiência, a Comissão sustenta, fazendo referência ao n.o 31 do acórdão Co-Frutta I, que o recurso de qualquer acto diverso da decisão de 10 de Agosto de 2004 é inadmissível pelo facto de não se tratar de um acto impugnável na acepção do artigo 230.o CE.

29

A recorrente considera que o seu pedido de anulação da decisão que consta da carta do director-geral da DG «Agricultura» que rejeita o pedido inicial deve ser julgado admissível. A resposta fornecida pelo director-geral da DG «Agricultura», a propósito do pedido inicial, não pode ser considerada um acto simplesmente preparatório distinto da decisão final, uma vez que esta é constituída pela resposta dada ao pedido inicial e pelo silêncio que se seguiu ao pedido confirmativo.

30

Além disso, a recorrente considera que os dois recursos, nos processos T-355/04 e T-446/04, devem ser julgados admissíveis. Com efeito, segundo a recorrente, se tivesse sido dada uma resposta expressa ao pedido confirmativo dentro do prazo ou, em todo o caso, se a mesma lhe tivesse chegado com antecedência suficiente em relação ao fim do prazo de recurso da recusa tácita, teria certamente impugnado única e exclusivamente a decisão expressa.

31

Há que distinguir os três actos que são objecto de um pedido de anulação por parte da recorrente. O primeiro é a resposta ao pedido inicial de acesso aos documentos, de 28 de Abril de 2004 (a seguir «carta de »); o segundo é a decisão tácita de recusa do pedido confirmativo (a seguir «decisão tácita»); o terceiro é a decisão de .

32

Há que recordar que, segundo jurisprudência assente, não basta que uma carta tenha sido enviada por uma instituição comunitária ao seu destinatário, em resposta a um pedido formulado por este, para que possa ser qualificada como decisão na acepção do artigo 230.o CE, abrindo a via do recurso de anulação (v. acórdão do Tribunal Geral de 28 de Outubro de 1993, Zunis Holdinge e o./Comissão, T-83/92, Colect., p. II-1169, n.o 30 e jurisprudência aí referida). Só constituem actos ou decisões susceptíveis de ser objecto de recurso de anulação, nos termos do artigo 230.o CE, as medidas que produzem efeitos jurídicos obrigatórios, susceptíveis de afectar os interesses do recorrente, alterando de forma significativa a sua situação jurídica (acórdão do Tribunal Geral de , Pitsiorlas/Conselho e BCE, T-3/00 e T-337/04, Colect., p. II-4779, n.o 58).

33

No que se refere, mais especificamente, aos actos ou às decisões cuja elaboração é feita em diversas fases, só constituem, em princípio, actos passíveis de ser objecto de um recurso de anulação as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição em causa no fim do processo. Daqui resulta que as medidas preliminares ou de natureza simplesmente preparatória não podem ser objecto de um recurso de anulação (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.o 10; despachos do Tribunal Geral de , Tramarin/Comissão, T-426/04, Colect., p. II-4765, n.o 25, e de , FMC Chemical/EFSA, T-312/06, não publicado na Colectânea, n.o 43).

34

O processo de acesso aos documentos da Comissão, regulado nos artigos 6.o a 8.o do Regulamento n.o 1049/2001 e nos artigos 2.o a 4.o do anexo da Decisão 2001/937, desenrola-se em duas etapas. Num primeiro momento, o requerente deve dirigir à Comissão um pedido inicial de acesso aos documentos. Em princípio, a Comissão deve responder ao pedido inicial no prazo de quinze dias úteis a contar do registo do referido pedido. Num segundo momento, em caso de recusa total ou parcial, o requerente pode apresentar, no prazo de quinze dias úteis seguintes à recepção da resposta inicial da Comissão, um pedido confirmativo ao secretário-geral da Comissão, pedido a que este deve, em princípio, responder no prazo de quinze dias úteis a contar do registo do referido pedido. Em caso de recusa total ou parcial, o requerente pode interpor recurso judicial contra a instituição e/ou apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça, de acordo com as condições previstas, respectivamente, nos artigos 230.o CE e 195.o CE.

35

Segundo a jurisprudência, resulta claramente da aplicação conjugada dos artigos 3.o e 4.o do anexo da Decisão 2001/937 e do artigo 8.o do Regulamento n.o 1049/2001 que a resposta ao pedido inicial constitui apenas uma primeira tomada de posição, que confere aos recorrentes a possibilidade de convidar o secretário-geral da Comissão a reexaminar a posição em causa (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 6 de Julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T-391/03 e T-70/04, Colect., p. II-2023, n.o 47).

36

Por conseguinte, só a medida adoptada pelo secretário-geral da Comissão, uma vez que tem a natureza de uma decisão e substitui na íntegra a tomada de posição antecedente, é susceptível de produzir efeitos jurídicos que podem afectar os interesses do requerente e, consequentemente, de ser objecto de recurso de anulação com base no artigo 230.o CE (v., neste sentido, acórdãos Franchet e Byk/Comissão, já referido, n.os 47 e 48; v., igualmente, neste sentido e por analogia, acórdão Co-Frutta I, n.os 30 e 31). Assim sendo, a resposta ao pedido inicial não produz efeitos jurídicos e não se pode considerar que constitua um acto impugnável.

37

Daqui resulta que o recurso interposto no processo T-355/04 deve ser julgado inadmissível na parte em que é dirigido contra a carta de 28 de Abril de 2004.

38

No que diz respeito ao pedido de anulação da decisão tácita, a recorrente considera com razão que essa decisão ocorreu após o fim do prazo de resposta. Com efeito, o pedido confirmativo foi apresentado pela recorrente em 3 de Maio de 2004 e registado pela Comissão em . O prazo de resposta de quinze dias úteis foi prorrogado por quinze dias úteis pela Comissão por carta de . Este novo prazo expirou em . Assim, por força do artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, deve considerar-se que a falta de resposta da Comissão deu origem, na expiração do prazo, a uma resposta negativa passível de ser objecto de um recurso de anulação.

39

A este respeito, há que recordar que a falta de interesse em agir constitui um pressuposto processual que o órgão jurisdicional comunitário pode examinar oficiosamente (v. acórdão do Tribunal Geral de 28 de Setembro de 2004, MCI/Comissão, T-310/00, Colect., p. II-3253, n.o 45 e jurisprudência aí referida.

40

Deve igualmente recordar-se que, segundo jurisprudência assente, um recurso de anulação interposto por uma pessoa singular ou colectiva só é admissível na medida em que a parte recorrente tem um interesse na anulação do acto impugnado (v. acórdão MCI/Comissão, já referido, n.o 44 e jurisprudência aí referida).

41

O interesse em agir de uma parte recorrente, tendo em conta o objecto do recurso, deve existir no momento da interposição do mesmo, sob pena de este ser inadmissível.

42

Não estando a Comissão em posição de fazer prova, designadamente através da apresentação de um aviso de recepção, do dia da recepção da carta com a decisão de 10 de Agosto de 2004 pela recorrente, há que considerar que, no momento da interposição do recurso no processo T-355/04, a recorrente tinha um interesse em agir e que, nessa data, o recurso era admissível.

43

Ora, o interesse em agir deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de ser declarada a inutilidade superveniente da lide, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C-362/05 P, Colect., p. I-4333, n.o 42; v., igualmente, neste sentido, despacho do Tribunal Geral de , First Data e o./Comissão, T-28/02, Colect., p. II-4119, n.os 35 a 38).

44

Se o interesse em agir do recorrente desaparecer no decurso do processo, uma decisão do Tribunal Geral quanto ao mérito não lhe poderá trazer benefício algum (acórdão Wunenburger/Comissão, já referido, n.o 43).

45

No presente caso, há que considerar que já não há que decidir sobre o recurso no processo T-355/04 na parte em que é dirigido contra a decisão tácita, na medida em que a recorrente já não tem interesse em agir contra esta, devido à adopção da decisão de 10 de Agosto de 2004, cuja anulação pede no processo T-446/04. Com efeito, com a adopção da decisão expressa de , a Comissão suprimiu, na prática, a decisão tácita que antes ocorrera.

46

Ora, uma eventual anulação da decisão tácita por vício de forma, e a anulação da decisão de 10 de Agosto de 2004 por incompetência, só poderia dar lugar a uma nova decisão, materialmente idêntica à decisão de [v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de , Geist/Comissão, 117/81, Recueil, p. 2191, n.o 7; acórdãos do Tribunal Geral de , Díaz García/Parlamento, T-43/90, Colect., p. II-2619, n.o 54, e de , Audi/IHMI (TDI), T-16/02, Colect., p. II-5167, n.os 97 e 98]. Além disso, a apreciação do recurso da decisão tácita não pode ser justificada pelo objectivo de evitar que a ilegalidade apontada se reproduza, na acepção do n.o 50 do acórdão Wunenburger/Comissão, já referido, nem pelo de facilitar uma eventual acção de indemnização, uma vez que os referidos objectivos podem ser atingidos pela apreciação do recurso no processo T-446/04.

47

Resulta de todas as considerações precedentes que já não há que proferir decisão no recurso no processo T-355/04.

48

Para fundamentar o seu recurso no processo T-446/04 contra a decisão de 10 de Agosto de 2004, a recorrente invoca no essencial quatro fundamentos. O primeiro fundamento é relativo à incompetência da Comissão para adoptar a decisão de devido à violação dos prazos processuais impostos pelo Regulamento n.o 1049/2001 e pela Decisão 2001/937. O segundo fundamento é relativo à falta de fundamentação quanto à adesão da Comissão à posição de certos Estados-Membros e ao carácter contraditório da fundamentação da carta de , que constituem uma violação das regras relativas à consulta de terceiros. O terceiro fundamento é relativo a uma falta de fundamentação e à aplicação errada da excepção relativa à protecção dos interesses comerciais referida no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, bem como ao carácter errado e contraditório da recusa de acesso parcial a determinados documentos. O quarto fundamento é relativo à falta de decisão quanto aos documentos acima referidos no n.o 14, alínea c).

49

A recorrente afirma que a decisão de 10 de Agosto de 2004 foi adoptada quando a Comissão tinha perdido o poder de examinar o pedido confirmativo. A recorrente refere-se ao artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001.

50

Tendo o pedido confirmativo da recorrente sido apresentado em 3 de Maio de 2004 e tendo a Comissão prolongado o prazo de resposta por carta de , esse prazo expirou, consequentemente, em . Ora, a recorrente salienta que a decisão do secretário-geral tem a data de e que só a recebeu em .

51

A recorrente considera que, nos caso em que uma norma atribui ao silêncio da Comissão um significado preciso de indeferimento do pedido, contra o qual se pode interpor recurso, esse indeferimento tácito consubstancia uma decisão definitiva da Comissão e priva-a da sua competência para prosseguir o exame do pedido, sem ser necessário que a norma preveja expressamente essa perda de competência.

52

A recorrente afirma que admitir que a Comissão tem sempre a possibilidade de adoptar uma decisão expressa, após a ocorrência de uma decisão tácita de indeferimento, incitaria a Comissão a ignorar os prazos imperativos fixados pela regulamentação sobre o acesso aos documentos. Isso constituiria, segundo a recorrente, uma violação manifesta do princípio da segurança jurídica e obrigaria os cidadãos a interpor dois recursos de anulação, um contra a decisão tácita e outro contra a decisão expressa, situação em que a recorrente se encontrou.

53

A Comissão sustenta que os prazos processuais previstos no Regulamento n.o 1049/2001 têm por simples objectivo assegurar um desenvolvimento tão rápido quanto possível do processo que permita ao requerente obter, num prazo razoável, uma decisão definitiva relativa ao seu pedido de acesso. Se os prazos fossem imperativos, todas as decisões tomadas tardiamente sobre um pedido confirmativo seriam inválidas devido à incompetência da instituição, mesmo nos casos em que esta concedesse finalmente acesso aos documentos solicitados.

54

A Comissão precisa que um eventual prejuízo causado por uma ultrapassagem dos prazos pode ser tido em conta para efeitos da avaliação da responsabilidade extracontratual da instituição. Em todo o caso, a ultrapassagem dos prazos não pode afectar a validade da decisão adoptada.

55

No procedimento administrativo na Comissão, esta deve respeitar as garantias processuais previstas pelo direito comunitário (acórdãos do Tribunal Geral de 14 de Maio de 1998, Enso Española/Comissão, T-348/94, Colect., p. II-1875, n.o 56, e de , Hoechst/Comissão, T-410/03, Colect., p. II-881, n.o 128).

56

O prazo de quinze dias úteis prorrogável, dentro do qual a instituição deve responder ao pedido confirmativo, previsto no artigo 8.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1049/2001, é imperativo. Contudo, a expiração desse prazo não tem por efeito privar a instituição do poder de adoptar uma decisão.

57

Com efeito, se o legislador tivesse entendido atribuir essa consequência ao silêncio das instituições, teria sido feita uma menção específica na regulamentação em causa. A Comissão invoca a esse respeito e com razão o artigo 4.o, n.os 3 e 4, e o artigo 5.o, n.o 6, da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, p. 23). Essas disposições não existem no Regulamento n.o 1049/2001.

58

No domínio do acesso aos documentos, o legislador previu as consequências de uma ultrapassagem do prazo previsto no artigo 8.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1049/2001, ao dispor, no artigo 8.o, n.o 3, do referido regulamento, que a sua violação pela instituição confere o direito à interposição de um recurso judicial.

59

Neste contexto, as consequências que a recorrente pretende atribuir à ultrapassagem pela Comissão do prazo previsto no artigo 8.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1049/2001 devem ser consideradas desproporcionadas. Com efeito, nenhum princípio jurídico retira à administração a sua competência para responder a um pedido, mesmo fora dos prazos estabelecidos para esse efeito. O mecanismo de uma decisão tácita de indeferimento foi estabelecido para evitar o risco de a administração escolher não responder a um pedido de acesso a documentos e de escapar a toda e qualquer fiscalização jurisdicional, e não para tornar ilegais todas as decisões tardias. Pelo contrário, a administração tem, em princípio, a obrigação de fornecer, mesmo tardiamente, uma resposta fundamentada a todos os pedidos de um administrado. Essa solução é conforme com a função do mecanismo da decisão tácita de indeferimento que consiste em permitir aos administrados impugnar a inacção da administração para obter uma resposta fundamentada da mesma.

60

Contrariamente ao que a recorrente sustenta, esta interpretação não afecta o objectivo da protecção dos direitos dos administrados prosseguido pelo artigo 253.o CE e não permite à Comissão ignorar os prazos imperativos fixados pelo Regulamento n.o 1049/2001 e pela Decisão 2001/937. Com efeito, a reparação de um eventual prejuízo causado pelo incumprimento dos prazos de resposta pode ser obtida junto do Tribunal numa acção de indemnização.

61

Atendendo a todas estas considerações, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.

62

A recorrente considera que a Comissão violou os prazos processuais que regulam o acesso aos documentos.

63

Além disso, a prorrogação por quinze dias úteis do prazo de resposta da Comissão ao pedido confirmativo, devido à necessidade de consultar terceiros a propósito de determinados documentos cujo acesso tinha sido solicitado, comunicada à recorrente por carta de 27 de Maio de 2004, é ilegal.

64

Com efeito, segundo a recorrente, a possibilidade de prorrogação do prazo de quinze dias úteis está prevista exclusivamente no caso de pedidos complexos ou volumosos, nos termos do artigo 2.o, segundo parágrafo, do anexo da Decisão 2001/937. Esta disposição não menciona de forma alguma a possibilidade de prorrogar o prazo no caso de a Comissão dever consultar um terceiro a propósito do pedido de acesso.

65

Além disso, a recorrente invoca o artigo 5.o, n.o 5, do anexo da Decisão 2001/937, de acordo com o qual «[o] terceiro autor consultado dispõe de um prazo de resposta que não pode ser inferior a cinco dias úteis mas que deve permitir à Comissão respeitar os seus prazos de resposta». A recorrente considera que a Comissão é obrigada a pronunciar-se, mesmo que o autor dos documentos em causa responda tardiamente. Além disso, a Comissão procedeu a uma segunda consulta dos Estados-Membros envolvidos, violando a regulamentação comunitária de acesso aos documentos.

66

Na sua réplica, a recorrente salienta que os prazos indicados nas disposições acima referidas constituem verdadeiras obrigações para a Comissão.

67

A Comissão não contesta o carácter obrigatório dos prazos previstos pelo Regulamento n.o 1049/2001 e pela Decisão 2001/937, mas sustenta que o incumprimento desses prazos implica consequências de ordem meramente processual e não material.

68

No que se refere ao argumento relativo ao incumprimento do artigo 5.o, n.o 5, do anexo da Decisão 2001/937, a Comissão sustenta que a consulta era particularmente importante no presente caso, visto que os terceiros autores eram Estados-Membros e que o Regulamento n.o 1049/2001 lhes reserva um tratamento especial.

69

A Comissão salienta igualmente, no que diz respeito à legalidade da decisão de 10 de Agosto de 2004, que o secretário-geral não procedeu a uma nova consulta dos Estados-Membros após o registo do pedido confirmativo. Com vista à preparação da resposta a este pedido, as pessoas dos serviços competentes do Secretariado-Geral limitaram-se a discutir novamente todo o processo, designadamente os resultados da consulta organizada pela DG «Agricultura».

70

A instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento emanado de um Estado-Membro e este último Estado devem, logo que esse pedido tenha sido notificado por essa instituição ao referido Estado-Membro, iniciar imediatamente um diálogo leal relativo à eventual aplicação das excepções previstas no artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1049/2001, permanecendo atentos, designadamente, à necessidade de permitir à referida instituição tomar posição dentro dos prazos em que os artigos 7.o e 8.o desse regulamento a obrigam a decidir sobre esse pedido de acesso (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Dezembro de 2007, Suécia/Comissão, C-64/05 P, Colect., p. I-11389, a seguir «acórdão do Tribunal de Justiça, IFAW», n.o 86). Assim, o artigo 8.o do Regulamento n.o 1049/2001 impõe à Comissão o respeito do prazo imperativo de quinze dias úteis, eventualmente prorrogado, mesmo em caso de consulta de terceiros.

71

Contudo, a ultrapassagem dos prazos previstos por essa disposição não acarreta automaticamente a anulação da decisão tomada fora de prazo (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 3 de Abril de 2003, Vieira e o./Comissão, T-44/01, T-119/01 e T-126/01, Colect., p. II-1209, n.os 167 a 170). Com efeito, a anulação de uma decisão pelo simples facto da ultrapassagem dos prazos previstos no Regulamento n.o 1049/2001 e na Decisão 2001/937 teria por único efeito a reabertura do processo administrativo de acesso aos documentos. De qualquer forma, pode ser pedida a indemnização de um eventual prejuízo resultante do atraso na resposta dada pela Comissão através de uma acção de indemnização.

72

No que diz respeito à legalidade da prorrogação do prazo de resposta, o artigo 2.o, segundo parágrafo, do anexo da Decisão 2001/937 prevê a possibilidade de prorrogar o prazo na hipótese de um pedido complexo. O número de documentos solicitados e a diversidade dos seus autores, como nos factos do presente processo, são factores a ter em conta na qualificação de um pedido de acesso a documentos como sendo complexo. A este título, a Comissão informou a recorrente da necessidade de prolongar o prazo, em conformidade com a regulamentação em vigor. Assim, há que rejeitar o argumento da prorrogação ilegal do prazo de resposta.

73

Além disso, no que se refere ao argumento relativo a uma segunda consulta dos Estados-Membros pela Comissão, a recorrente não produz nenhuma prova que demonstre que a Comissão procedeu a essa consulta entre o indeferimento do pedido inicial e o indeferimento expresso do pedido confirmativo. Logo, esse argumento não deve ser acolhido.

74

Consequentemente, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

75

A recorrente afirma que, segundo o artigo 5.o do anexo da Decisão 2001/937, quando se trate de documentos na posse da Comissão mas que emanem de um terceiro, é à Comissão que compete verificar a aplicabilidade das excepções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. A Comissão devia ter indicado os argumentos que invocou, retirados dos comentários feitos pelos terceiros consultados, e, no caso de se ter distanciado desses comentários, desenvolver críticas pertinentes. Segundo a recorrente, os Estados-Membros não se podem limitar a participar a sua recusa de divulgar documentos, devendo antes tomar uma posição expressa sobre as excepções que invocam.

76

A recorrente pede ao Tribunal, a fim de examinar o alcance das declarações formuladas pelos Estados-Membros e a apreciação correspondente delas feita pela Comissão, que se digne ordenar a esta, a titulo de medida de instrução, que apresente, nos termos do artigo 65.o, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal, todas as respostas fornecidas pelos Estados-Membros sobre as quais baseou a sua decisão.

77

A Comissão, no que diz respeito à sua adesão à recusa de divulgação pela maioria dos Estados-Membros, afirma que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Geral, IFAW (acórdão do Tribunal Geral de 30 de Novembro de 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comissão, T-168/02, Colect., p. II-4135, a seguir «acórdão do Tribunal Geral, IFAW», n.os 58 e 59), a oposição de um Estado-Membro, mesmo que não seja fundamentada, «constitui uma intimação à instituição para não divulgar o documento em questão».

78

Assim, a Comissão considera que os pedidos de instrução formulados pela recorrente são inúteis, uma vez que a recusa de divulgação expressa pelos Estados-Membros não apresenta nenhum interesse visto que não tem de ser fundamentada e que vincula a Comissão.

79

No acórdão do Tribunal de Justiça, IFAW, a decisão de recusa de acesso a documentos detidos pela Comissão adoptada apenas com base no fundamento da recusa de divulgação oposta pelos Estados-Membros foi anulada.

80

O legislador comunitário, com a adopção do Regulamento n.o 1049/2001, aboliu designadamente a regra do autor que prevalecia até então. Neste contexto, há que admitir que interpretar o artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001, que prevê que um Estado-Membro pode pedir a uma instituição que não divulgue um documento que emane desse Estado sem o seu acordo prévio, no sentido de que confere ao Estado-Membro um direito de veto geral e incondicional que permite que este se oponha, de forma puramente discricionária e sem ter de fundamentar a sua decisão, à divulgação de todo e qualquer documento na posse de uma instituição comunitária pelo simples facto de o referido documento emanar desse Estado-Membro não é compatível com os objectivos do Regulamento n.o 1049/2001(acórdão do Tribunal de Justiça, IFAW, n.o 58).

81

Com efeito, a instituição não pode dar seguimento à oposição manifestada por um Estado-Membro à divulgação de um documento que dele emana se essa oposição não tiver qualquer fundamentação ou se a fundamentação aduzida não for articulada por referência às excepções enumeradas no artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1049/2001. Quando, apesar do convite expresso nesse sentido dirigido pela instituição ao Estado-Membro em causa, este último continuar a não lhe fornecer essa fundamentação, a referida instituição, se considerar, por sua vez, que não se aplica nenhuma das referidas excepções, deve dar acesso ao documento solicitado (acórdão do Tribunal de Justiça, IFAW, n.o 88).

82

Assim, quando a oposição manifestada por um ou mais Estados-Membros à divulgação de um documento não é conforme com esta exigência de fundamentação, a Comissão pode entender, de forma autónoma, que uma ou várias das excepções previstas no artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1049/2001 se aplica aos documentos que são objecto do pedido de acesso.

83

No presente caso, embora a Comissão tenha efectivamente invocado a recusa de certos Estados-Membros de divulgar determinados documentos solicitados, ela, por sua vez, baseou-se na excepção do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 para recusar a sua divulgação, conforme indicado no n.o 4 da decisão de 10 de Agosto de 2004. Por conseguinte, a alegada falta de fundamentação quanto à adesão da Comissão à recusa oposta por certos Estados-Membros não pode ter por consequência a anulação da decisão de .

84

Por conseguinte, a parte do fundamento relativa à falta de fundamentação quanto à adesão da Comissão à posição de certos Estados-Membros deve improceder.

85

Segundo a recorrente, o director-geral da DG «Agricultura» indicou na decisão mencionada na carta de 28 de Abril de 2004, após ter prorrogado o prazo de resposta devido a uma alegada necessidade de consultar os Estados-Membros e ter fundamentado a recusa de acesso pela oposição expressa de vários Estados-Membros, que a resposta teria sido negativa de qualquer forma, porque os documentos solicitados fazem partes daqueles a que o acesso não pode ser autorizado devido à excepção prevista no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. A recorrente observa que, se a Comissão estivesse convencida desde o início do processo de que não podia conceder acesso aos documentos em questão por força da excepção referida no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, não devia ter consultado os Estados-Membros.

86

A recorrente faz referência ao n.o 56 do acórdão do Tribunal Geral, IFAW, que enuncia que «a obrigação da Comissão de consultar os terceiros nos termos do artigo 4.o, n.o 4, do [R]egulamento [n.o 1049/2001] não afecta o seu poder de decidir, se for aplicável uma das excepções previstas no artigo 4.o, n.os 1 e 2, do [referido] regulamento», para concluir que o artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1049/2001 proíbe a consulta de terceiros quando seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.

87

A Comissão precisa que a decisão impugnada indica claramente que a recusa de acesso resulta de duas razões cumulativas, a saber, a recusa oposta pelos Estados-Membros e, de qualquer forma, a excepção relativa à protecção dos interesses comerciais dos operadores.

88

A Comissão afirma que não houve aplicação errada das regras que regulam a consulta de terceiros. Afirma que o Tribunal observou por diversas vezes que os Estados-Membros gozam de um tratamento especial relativamente ao regime instituído pelo Regulamento n.o 1049/2001, uma vez que, de acordo com o seu artigo 4.o, n.o 5, as instituições comunitárias não podem divulgar os documentos que emanem de um Estado-Membro sem o acordo prévio deste. Segundo a Comissão, não se pode censurá-la por ter consultado os Estados-Membros autores dos documentos aos quais a recorrente pretende ter acesso, apesar de considerar, por seu turno, que não devia divulgar os documentos em questão devido à excepção relativa à protecção dos interesses comerciais dos operadores tradicionais.

89

A Comissão afirma que, ainda que se deva considerar que os Estados-Membros foram ilegalmente consultados, isso não constitui razão suficiente para invalidar a recusa de acesso decidida, uma vez que essa recusa continua a estar plenamente fundamentada atendendo à outra excepção considerada, relativa à protecção dos interesses comerciais dos operadores.

90

Resulta de jurisprudência assente que a Comissão pode cumular a consulta dos Estados-Membros e a invocação de uma das excepções do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 (acórdãos do Tribunal Geral de 5 de Março de 1997, WWF UK/Comissão, T-105/95, Colect., p. II-313, n.o 61; de , Svenska Journalistförbundet/Conselho, T-174/95, Colect., p. II-2289, n.o 114; e de , Denkavit Nederland/Comissão, T-20/99, Colect., p. II-3011, n.o 40).

91

O Tribunal de Justiça, no seu acórdão IFAW, considerou que, mesmo em caso de oposição dos Estados-Membros à divulgação de um documento, a Comissão deve, pela sua própria iniciativa, invocar uma das excepções do artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1049/2001 a fim de recusar o acesso aos documentos solicitados (acórdão do Tribunal de Justiça, IFAW, n.os 68 e 99).

92

Mesmo pressupondo que a consulta dos Estados-Membros pela Comissão tenha sido ilegal, essa circunstância é irrelevante à luz da justeza da invocação da excepção associada à protecção dos interesses comerciais dos terceiros, que é, de resto, o objecto do terceiro fundamento.

93

Por conseguinte, não é possível considerar as duas fundamentações aduzidas pela Comissão contraditórias e há que considerar a segunda parte do presente fundamento improcedente.

94

Consequentemente, há que julgar o presente fundamento improcedente.

95

A recorrente observa que a decisão impugnada apenas parafraseia o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, sem explicar a razão pela qual a Comissão considera que a divulgação dos documentos solicitados prejudicaria os interesses comerciais dos operadores em causa. A recorrente afirma que isto constitui uma violação do artigo 2.o, quarto parágrafo, do anexo da Decisão 2001/937 e, mais generalizadamente, do dever de fundamentação imposto pelo artigo 253.o CE.

96

A recorrente, fazendo referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, afirma que a fundamentação exigida pelo artigo 253.o CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e evidenciar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição de modo a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao juiz comunitário exercer a sua fiscalização. Daqui deduz que a Comissão deve indicar, de forma analítica, as razões pelas quais considera aplicável a excepção relativa à protecção dos interesses comerciais e que não se pode limitar a invocar a excepção sem justificação. Segundo a recorrente, a jurisprudência impõe à Comissão que indique, pelo menos para cada categoria de documentos solicitados, motivos específicos destinados a permitir ao destinatário de uma decisão de recusa de acesso apreciar a sua justeza.

97

A Comissão afirma que a decisão impugnada menciona expressamente o motivo de recusa, ao indicar que a divulgação dos documentos em causa teria podido «prejudicar os interesses comerciais dos operadores, uma vez que tornaria públicas as quantidades de referência atribuídas a cada operador, bem como as quantidades efectivamente importadas por cada operador», sem que seja possível identificar qualquer interesse público associado à divulgação dos referidos documentos.

98

A Comissão sustenta que as quantidades de bananas importadas por cada operador permitem determinar o volume de actividade real de cada operador e as previsões de evolução da sua actividade. A Comissão considera que este tipo de dados diz respeito às relações comerciais das empresas e não é público. A Comissão entende que a recorrente, que intervém profissionalmente no mercado da banana, não pode razoavelmente pretender ignorar a razão pela qual ela menciona o prejuízo comercial dos operadores em causa. A Comissão invoca, a título de prova, o facto de a recorrente ter argumentado abundantemente sobre o mérito invocando uma aplicação errada desta excepção.

99

Segundo jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.o CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e evidenciar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao tribunal competente exercer a sua fiscalização (acórdão do Tribunal Geral de 30 de Janeiro de 2008, Terezakis/Comissão, T-380/04, não publicado na Colectânea, n.o 70).

100

Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto cumpre as exigências do artigo 253.o CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Março de 2003, Interporc/Comissão, C-41/00 P, Colect., p. I-2125, n.o 55 e jurisprudência aí referida, e acórdão Terezakis/Comissão, já referido, n.o 70).

101

Quanto a um pedido de acesso aos documentos, quando a instituição em causa recusa esse acesso, deve demonstrar em cada caso, com base nas informações de que dispõe, que os documentos cujo acesso é solicitado estão efectivamente abrangidos pelas excepções enumeradas no Regulamento n.o 1049/2001. No entanto, pode ser impossível indicar as razões que justificam a confidencialidade em relação a cada documento, sem divulgar o conteúdo deste último e, portanto, privar a excepção da sua finalidade essencial (acórdão Terezakis/Comissão, já referido, n.o 71).

102

No presente caso, a Comissão indicou claramente que, independentemente da posição dos Estados-Membros, a excepção em que a mesma baseia a sua recusa é a do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Esta prática é conforme com o acórdão do Tribunal de Justiça, IFAW (n.os 68 e 99).

103

Por outro lado, como a recorrente observa com razão, a Comissão adoptou efectivamente uma fundamentação sucinta, próxima dos termos do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

104

Contudo, a decisão de 10 de Agosto de 2004, adoptada em resposta ao pedido confirmativo de acesso aos documentos, é um documento de cinco páginas, que contém uma análise clara. Com efeito, no n.o 4 dessa decisão, a Comissão sustenta que tem considerado de forma constante na sua prática decisória que as quantidades de referência e as quantidades efectivamente importadas pelos operadores constituem dados não divulgáveis, porque a sua divulgação poderia causar prejuízo aos interesses comerciais dos mencionados operadores. A Comissão precisa que, por conseguinte, essas informações caem no âmbito do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. No n.o 5 dessa mesma decisão, a Comissão explica ter querido confirmar a sua análise ao consultar os Estados-Membros autores dos documentos em causa. Tendo uma grande maioria deles confirmado a análise da Comissão relativamente ao risco de prejuízo dos interesses comerciais dos operadores em causa, esta recusou o acesso aos documentos solicitados emanados dos Estados-Membros que se opuseram à divulgação, por força do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001. Além disso, a Comissão considerou, no n.o 7 da decisão de , que o interesse da recorrente em obter o acesso aos documentos solicitados não podia constituir um interesse público superior.

105

Uma vez que a decisão de 10 de Agosto de 2004 deixa transparecer claramente o raciocínio seguido pela Comissão, seria excessivo exigir uma fundamentação específica por cada uma das apreciações em que esse raciocínio se apoia. De resto, há que observar que certos dados não podem ser comunicados sem pôr em causa a protecção efectiva dos interesses comerciais dos outros operadores (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de , Chronopost e La Poste/UFEX e o., C-341/06 P e C-342/06 P, Colect., p. I-4777, n.os 108 e 109).

106

A recorrente, operadora tradicional no mercado de importação de bananas na Comunidade, pediu acesso a documentos muito precisos respeitantes à actividade de importação dos seus concorrentes. Como resulta da lista dos operadores à qual a Comissão concedeu acesso para os anos de 1999 e 2000, a recorrente pede a divulgação de dados sobre as importações de 622 empresas concorrentes estabelecidas em quinze Estados-Membros. A Comissão indicou, no n.o 4 da decisão de 10 de Agosto de 2004, que a divulgação dos documentos em causa poderia «prejudicar os interesses comerciais dos operadores, uma vez que tornaria públicas as quantidades de referência atribuídas a cada operador, bem como as quantidades efectivamente importadas por cada operador». Ora, é evidente que as quantidades importadas atingem o próprio cerne da actividade das empresas que operam no mercado de importação de bananas.

107

Daqui resulta que foi plenamente possibilitado à recorrente compreender as razões da recusa que lhe foi oposta e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Assim, a decisão de 10 de Agosto de 2004 não está viciada por uma violação do dever de fundamentação.

108

Por conseguinte, deve ser julgada improcedente a primeira parte do terceiro fundamento.

109

A recorrente afirma que as condições de aplicação do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 não estão preenchidas.

110

Salienta que o princípio geral que consiste em conceder ao público o acesso mais amplo possível aos documentos detidos pela Comissão, reconhecido pela jurisprudência do Tribunal, impõe que todas as excepções sejam interpretadas de forma restritiva.

111

A recorrente considera que, no sector das bananas, a Comissão não exerce o papel tradicional de autoridade de controlo que protege a concorrência, determinando na realidade ela própria — através do controlo e da comparação dos dados transmitidos pelos Estados-Membros — a quota de mercado que cabe a cada operador. Por isso, a Comissão está obrigada a actuar com mais transparência do que nos outros sectores.

112

Segundo a recorrente, a divulgação dos documentos solicitados não pode prejudicar os interesses comerciais dos outros operadores, uma vez que o sector do comércio da banana constitui um mercado estritamente regulamentado no âmbito da organização comum do mercado das bananas, não podendo os outros operadores, por conseguinte, invocar nenhum prejuízo relativo à confidencialidade dos dados comerciais.

113

A recorrente sustenta que o conhecimento das informações solicitadas não poderia constituir uma forma de obter uma vantagem concorrencial indevida, permitindo-lhe simplesmente obter os meios necessários para a protecção dos seus próprios interesses.

114

Além disso, afirma que a aplicabilidade das excepções à divulgação encontra aqui o seu limite, uma vez que o artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001 dispõe que «[a]s excepções previstas nos n.os 1 a 3 só são aplicáveis durante o período em que a protecção se justifique com base no conteúdo do documento». Assim, a recorrente afirma que não poderia retirar uma vantagem concorrencial dos documentos em causa, pois estes dizem respeito a um período de quatro a dez anos anterior à data de apresentação do seu pedido.

115

Além disso, a recorrente invoca um interesse público superior na acepção do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, para justificar a divulgação de documentos que, de outra forma, estariam cobertos pela excepção. Esse interesse reside na importância da descoberta de um abuso por parte dos seus concorrentes, com vista a assegurar o bom funcionamento da organização comum do mercado das bananas.

116

Considera que a excepção sobre a qual se baseia a recusa da Comissão não pode ser invocada: o único operador que sofre um prejuízo é a recorrente, que, sem a possibilidade de acesso aos documentos solicitados, se vê na impossibilidade de averiguar a eventual existência de fraudes relativas à importação de bananas.

117

A Comissão afirma que as informações solicitadas pela recorrente estão directamente associadas à actividade de cada operador e fazem por isso incontestavelmente parte do conceito de interesses comerciais referido no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do regulamento. O facto de operar no âmbito de contingentes pautais não exclui que a divulgação das actividades comerciais de cada operador lhes pudesse causar prejuízo.

118

A Comissão afirma que o seu papel se limita a estabelecer um coeficiente de adaptação aplicável à totalidade das quantidades de referência determinadas pelos Estados-Membros quando o somatório das mencionadas quantidades ultrapassa o total das quantidades disponíveis no quadro dos contingentes pautais. Assim sendo, não pode impender sobre ela nenhuma obrigação específica.

119

A Comissão afirma que não era necessário fornecer uma fundamentação específica para cada categoria dos documentos aos quais foi solicitado o acesso, visto não existirem motivos diferentes de recusa.

120

Além disso, a Comissão considera que a antiguidade dos documentos solicitados não afecta de forma alguma o carácter extremamente sensível dos interesses comerciais protegidos e menciona, a título de exemplo, a protecção dada aos arquivos históricos das Comunidades, que pode ser superior a 30 anos. Acrescenta que os dados de 1994 a 1996 serviram de base para determinar a quantidade de referência dos operadores tradicionais no quadro do regime de importação de bananas actualmente em vigor e que os dados de 1999 e de 2000 são demasiado recentes para não beneficiar dessa protecção.

121

A Comissão alega que é impossível considerar a divulgação dos documentos solicitados como sendo de interesse público. Considera que a recorrente é livre de se constituir parte civil nos processos penais instaurados por alegadas fraudes e precisa que, no âmbito de um processo judicial, estaria disposta a fornecer às autoridades competentes todos os documentos que lhe fossem solicitados.

122

Segundo jurisprudência assente, as excepções ao acesso aos documentos devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente, de forma a não pôr em cheque a aplicação do princípio geral que consiste em conferir ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Julho de 2008, Reino da Suécia e Maurizio Turco/Conselho, C-39/05 P e C-52/05 P, Colect., p. I-4723, n.o 36; v., igualmente, por analogia, acórdão do Tribunal Geral de , Petrie e o./Comissão, T-191/99, Colect., p. II-3677, n.o 66).

123

Além disso, o exame que se exige para o tratamento de um pedido de acesso a documentos deve revestir um carácter concreto. Com efeito, a simples circunstância de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma excepção não basta para justificar a aplicação dessa excepção (v., neste sentido e por analogia, acórdão Denkavit Nederland/Comissão, já referido, n.o 45). Essa aplicação só pode, em princípio, ser justificada na hipótese de a instituição ter previamente apreciado, em primeiro lugar, se o acesso ao documento prejudicava concretamente e efectivamente o interesse protegido e, em segundo lugar, nas hipóteses referidas no artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001, se não existia um interesse público superior que justificasse a divulgação do documento em causa.

124

Um exame concreto e individual de cada documento é também necessário uma vez que, mesmo na hipótese de ser claro que um pedido de acesso se refere a documentos abrangidos por uma excepção, apenas este exame pode permitir à instituição apreciar a possibilidade de conceder um acesso parcial ao requerente, em conformidade com o disposto no artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001. No quadro da aplicação do código de conduta em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão (JO 1993, L 340, p. 41), o Tribunal já rejeitou como insuficiente uma apreciação respeitante a documentos efectuada por categorias e não com base nos elementos de informação concretos que comportavam estes documentos. Assim, o exame que se exige a uma instituição deve permitir-lhe apreciar concretamente se uma excepção invocada se aplica realmente ao conjunto das informações constantes dos referidos documentos (acórdãos do Tribunal Geral de 12 de Outubro de 2000, JT’s Corporation/Comissão, T-123/99, Colect., p. II-3269, n.o 46; de , Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T-2/03, Colect., p. II-1121, n.o 73; e Franchet e Byk/Comissão, já referido, n.o 117).

125

É luz destes princípios que há que apreciar a aplicação que a Comissão fez do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 para recusar o acesso aos documentos solicitados.

126

De acordo com o artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, as instituições recusam o acesso a um documento no caso de a sua divulgação prejudicar a protecção dos interesses comerciais das pessoas singulares ou colectivas, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação do documento visado.

127

No presente caso, a Comissão invoca a excepção relativa ao prejuízo dos interesses comerciais dos operadores para recusar o acesso a listas que contêm a indicação da quantidade de bananas importada por cada operador durante o período de 1994 a 1996 e da quantidade de referência provisória atribuída a cada operador, para os anos de 1999 e 2000, salientando, no n.o 3, último parágrafo, da decisão de 10 de Agosto de 2004, que não existe, na acepção do Regulamento n.o 2362/98, lista dos operadores tradicionais para o ano de 1998.

128

Em primeiro lugar, há que observar que esses documentos contêm informações confidenciais relativas às sociedades importadoras de bananas e às suas actividades comerciais e devem, por conseguinte, ser considerados abrangidos pelo âmbito de aplicação da excepção prevista no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

129

Em segundo lugar, no que se refere à questão de saber se a Comissão examinou se a divulgação dos documentos em causa prejudicaria concretamente e efectivamente o interesse protegido, o que a recorrente contesta ao invocar a generalidade da justificação adiantada na decisão de 10 de Agosto de 2004, há que recordar que a Comissão indicou, no n.o 4 da referida decisão, que a divulgação dos mencionados documentos poderia «prejudicar os interesses comerciais dos operadores, uma vez que tornaria públicas as quantidades de referência atribuídas a cada operador, bem como as quantidades efectivamente importadas por cada operador».

130

Em princípio, a Comissão pode basear-se em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, sempre que considerações de ordem geral semelhantes possam aplicar-se a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza. Todavia, incumbe-lhe verificar, caso a caso, se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documento são efectivamente aplicáveis a um dado documento cuja divulgação é solicitada (v., por analogia, acórdão Reino da Suécia e Maurizio Turco/Conselho, já referido, n.o 50).

131

Os documentos em causa no presente caso dizem respeito a dois elementos precisos da organização comum de mercado das bananas: as quantidades de bananas importadas e as quantidades cuja importação é autorizada para cada operador tradicional. Estas indicações permitem determinar a actividade comercial das empresas importadoras de bananas na Comunidade. É difícil de conceber de que forma a Comissão poderia ter apresentado uma análise concreta e individual de cada documento sem apresentar os números em causa. Além disso, há que salientar, conforme resulta da lista dos operadores a que a Comissão concedeu acesso, que, para os anos de 1999 e 2000, a recorrente pede a divulgação de dados que incidem sobre as importações de 622 empresas concorrentes estabelecidas em quinze Estados-Membros. Uma análise concreta e individual de cada um desses números, ou mesmo de cada lista enviada por cada Estado-Membro, não poderia permitir indicar as razões que justificam a confidencialidade relativamente a cada documento sem divulgar o seu conteúdo e, logo, desprover a excepção da sua finalidade essencial (v., por analogia, acórdão WWF UK/Comissão, já referido, n.o 65).

132

No que diz respeito ao argumento da recorrente de que a divulgação dos documentos solicitados não pode prejudicar os interesses comerciais dos outros operadores, uma vez que o sector do comércio da banana não constitui um mercado aberto à livre concorrência, há que observar que essa argumentação excluiria todos os documentos sobre uma organização comum do mercado do âmbito de aplicação do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Além disso, mesmo dentro de uma organização comum do mercado, a divulgação das quantidades de referência provisória e da sua utilização real pode prejudicar os interesses comerciais das empresas em causa, uma vez que esses dados permitem apreciar simultaneamente o volume máximo teórico e o volume real da actividade dos operadores e a sua posição concorrencial, bem como o sucesso das suas estratégias comerciais.

133

Além disso, há que verificar se esse risco deve ser ponderado, como a recorrente sustenta, relativamente a um interesse púbico superior (acórdão Reino da Suécia e Maurizio Turco/Conselho, já referido, n.o 67, e acórdão do Tribunal Geral de 11 de Março de 2009, Borax Europe/Comissão, T-166/05, Colect., p. II-0000, n.o 51; v., igualmente, n.o 124 supra). O pedido de acesso aos documentos visa controlar a existência de práticas fraudulentas por parte dos concorrentes da recorrente. Logo, a recorrente prossegue, entres outros objectivos, a protecção dos seus interesses comercias. Ora, não é possível qualificar os interesses comerciais da recorrente de «interesse público superior» à protecção dos interesses comerciais dos operadores tradicionais, objectivo prosseguido pela recusa de acesso a uma parte dos documentos solicitados. Além disso, a prossecução do interesse público que consiste em identificar as fraudes com vista a assegurar o bom funcionamento do mercado da banana compete às autoridades públicas nacionais e comunitárias competentes, eventualmente na sequência de um pedido da iniciativa de um operador, e não aos operadores.

134

Além disso, a recorrente invoca o artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001 e considera que as quantidades importadas de 1994 a 1996 e de 1998 a 2000 já não devem beneficiar de protecção.

135

O artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001 dispõe:

«As excepções previstas nos n.os 1 a 3 só são aplicáveis durante o período em que a protecção se justifique com base no conteúdo do documento. As excepções podem ser aplicadas, no máximo, durante 30 anos. No que se refere aos documentos abrangidos pelas excepções relativas à vida privada ou a interesses comerciais e aos documentos sensíveis, as excepções podem, se necessário, ser aplicáveis após aquele período.»

136

Desta disposição resulta que os documentos cuja divulgação prejudicaria interesses comerciais beneficiam de uma protecção especial, pois o seu acesso pode ser proibido durante um período superior a 30 anos. Contudo, essa protecção deve, em qualquer caso, ser justificada à luz do conteúdo desses documentos.

137

Os documentos cujo acesso é solicitado incidem sobre o próprio objecto da actividade comercial de importação, pois indicam as quotas de mercado, a estratégia comercial e a política de venda dessas empresas. Assim, o conteúdo desses documentos justifica um prazo de protecção.

138

Há que observar que resulta dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 2362/98 e do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 250/2000 da Comissão, de 1 de Fevereiro de 2000, relativo à importação de bananas no âmbito dos contingentes pautais e das bananas tradicionais ACP, e que fixa as quantidades indicativas para o segundo trimestre do ano 2000 (JO L 26, p. 6), que, para os operadores tradicionais, as importações realizadas entre 1994 e 1996 serviram de base para determinar as quantidades de referência para os anos de 1999 e 2000. Assim, mesmo as importações realizadas em 1994 tiveram uma influência directa nas quantidades de referência de 2000.

139

A data que deve ser tida em conta para efectuar a fiscalização da legalidade da decisão da Comissão é a da sua adopção. Em 10 de Agosto de 2004, o exame da Comissão incidia sobre documentos com uma antiguidade de 4 anos. Neste sentido, um período de quatro anos, atendendo a que os números de 1994 influenciam os de 2000 e sendo a recusa de acesso de 2004, deve ser considerado um período durante o qual a protecção dos interesses comerciais em causa é justificada.

140

Assim, deve considerar-se justificada a aplicação da excepção prevista no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 pela Comissão.

141

A segunda parte do terceiro fundamento deve, por consequência, ser julgada improcedente.

142

A recorrente afirma que a decisão de 10 de Agosto de 2004 é igualmente ilegal à luz do princípio da proporcionalidade, de acordo com o qual as instituições têm a obrigação de assegurar um acesso parcial aos documentos solicitados quando o acesso integral não seja possível.

143

Faz igualmente referência ao artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, que prevê expressamente que, quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das excepções, as restantes partes do documento serão divulgadas. Considera que esse princípio de acesso parcial se aplica igualmente na hipótese de um pedido que diz respeito a vários documentos.

144

A recorrente deduz daqui que a Comissão, em todo o caso, deveria ter-lhe concedido acesso aos documentos provenientes dos Estados-Membros que não levantaram objecções à divulgação dos documentos solicitados, ou seja, a República da Áustria, a República Helénica, o Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca e o Grão-Ducado do Luxemburgo. Critica a Comissão por ter tratado o processo de forma superficial, uma vez que só na fase da contestação é que esta precisou que estes dois últimos Estados-Membros eram favoráveis à divulgação dos documentos.

145

A Comissão indica que a sua decisão de 10 de Agosto de 2004 assegurava efectivamente à recorrente o acesso parcial aos documentos solicitados ao transmitir-lhe a lista dos operadores tradicionais registados na Comunidade para o ano de 2000, idêntica à relativa ao ano de 1999. Nestas condições, alega que esta parte do fundamento ficou sem objecto.

146

No que se refere ao pedido da recorrente para obter, a título de acesso parcial, os documentos emanados dos Estados-Membros que não se opuseram à divulgação, a Comissão observa que esses documentos, como indicado na decisão de 10 de Agosto de 2004, estão integrados na excepção relativa à protecção dos interesses comerciais dos operadores e que, por isso, não podem ser divulgados. A inexistência de oposição por parte dos Estados-Membros autores dos documentos em questão não é, por si própria, uma razão suficiente para que a Comissão autorize a sua divulgação.

147

Há que salientar que a Comissão concedeu efectivamente acesso à recorrente a uma parte dos documentos referidos no n.o 14 supra, a saber, a lista dos operadores tradicionais registados para o ano de 2000, idêntica à do ano de 1999, sem contudo especificar as quantidades importadas por cada operador tradicional entre 1994 e 1996. A Comissão considera que não existe lista de operadores tradicionais para o ano de 1998.

148

Quanto aos documentos emanados dos Estados-Membros que não se opuseram a sua divulgação, há que recordar que a Comissão invocou, de forma autónoma, a excepção do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. A este respeito, e à luz da apreciação do segundo fundamento, a decisão de 10 de Agosto de 2004 explica-se pelo facto de a natureza das informações contidas nos documentos solicitados ser idêntica seja qual for o Estado-Membro de origem do documento, a saber, números sobre as quantidades importadas por cada operador durante o período compreendido entre 1994 e 1996 e sobre a quantidade de referência provisória atribuída a cada operador para os anos de 1999 e 2000. A constatação de que a divulgação desses dados prejudicaria os interesses comercias das outras empresas importadoras de bananas é, por conseguinte, válida para todos os documentos emanados dos Estados-Membros.

149

Por conseguinte, improcede a terceira parte do terceiro fundamento e, consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente na totalidade.

150

A recorrente contesta o n.o 2 da decisão de 10 de Agosto de 2004, nos termos do qual a Comissão recusa expressamente o acesso aos documentos referidos na alínea c) do pedido inicial.

151

A recorrente contesta o facto de a Comissão alegar não estar na posse dos certificados de importação entregados a cada operador durante os anos de 1998, 1999 e 2000 e da prova da sua utilização. Faz referência ao acórdão Co-Frutta I (n.os 44 e 45), que, segundo afirma, demonstrou que ao menos os documentos relativos ao período de 1998 a 1999 foram transmitidos à Comissão pelos Estados-Membros.

152

A Comissão afirma não dispor dos documentos referidos no pedido inicial, alínea c). Precisa que os Estados-Membros lhe comunicaram, nos termos do Regulamento n.o 2362/98, unicamente dados globais sobre o emprego dos certificados de importação dos anos de 1998, 1999 e 2000 e não dados de carácter individual por cada operador. Além disso, não existe nenhum dado de 1998, uma vez que a definição de operador tradicional não existia na acepção do Regulamento n.o 1442/93, então em vigor.

153

A Comissão afirma que não se pode deduzir do acórdão Co-Frutta I que ela está na posse dos documentos mencionados no pedido inicial, alínea c).

154

Há que observar que a Comissão afirmou constantemente não estar na posse dos documentos referidos no pedido inicial, alínea c), a saber, os certificados entregados a cada operador durante os anos de 1998, 1999 e 2000 e as suas utilizações correspondentes.

155

De acordo com a jurisprudência do Tribunal, a declaração das instituições relativa à inexistência dos documentos pedidos goza de uma presunção de legalidade. Trata-se, contudo, de uma presunção simples que o recorrente pode ilidir através de qualquer meio, com base em indícios pertinentes e concordantes (v. acórdãos do Tribunal Geral de 26 de Abril de 2005, Sison/Conselho, T-110/03, T-150/03 e T-405/03, Colect., p. II-1429, n.o 29 e jurisprudência aí referida, e Terezakis/Comissão, já referido, n.o 155). Esta presunção deve ser aplicada por analogia nos casos em que a instituição declara não estar na posse dos documentos solicitados.

156

No que diz respeito ao único indício invocado pela recorrente, relativo ao acórdão Co-Frutta I, há que observar antes de mais que os dados aí mencionados se referem unicamente aos anos de 1998 e 1999. Depois, relativamente ao ano de 1998, o n.o 46 desse acórdão estabelece que resulta do artigo 4.o, n.os 4 e 5, e do artigo 21.o do Regulamento n.o 1442/93 que os Estados-Membros comunicam à Comissão as listas de todos os operadores registados, bem como dados globais respeitantes às quantidades relativas aos certificados de importação fornecidos e os relativos aos certificados utilizados, recolhidos numa base nacional, trimestral e por categoria de operadores. Assim, os dados individuais não são fornecidos, a esse título, à Comissão. No que diz respeito ao ano de 1999, o acórdão Co-Frutta I, no n.o 46, faz referência ao Regulamento n.o 2362/98. Ora, no que diz respeito aos operadores tradicionais, o artigo 28.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 2362/98 enuncia que os Estados-Membros comunicam à Comissão as listas dos operadores, com a indicação, por cada operador tradicional, da quantidade de bananas importada durante os anos de 1994 a 1996 e das suas quantidades de referência provisórias. Daqui decorre que esses documentos não contêm as informações mencionadas no pedido inicial da recorrente, alínea c).

157

Daqui resulta que, na falta de indícios pertinentes e concordantes em sentido contrário, a afirmação da Comissão de que não está na posse dos documentos mencionados no pedido inicial, alínea c), deve ser considerada exacta (v., neste sentido e por analogia, acórdão Terezakis/Comissão, já referido, n.os 162 a 167).

158

Consequentemente, o fundamento deve ser julgado improcedente e, assim, o recurso também o deve ser na sua totalidade.

159

Por último, no que se refere às medidas de instrução solicitadas pela recorrente, resulta, por um lado, dos elementos do processo e, por outro, de tudo o que foi anteriormente exposto que essas diligências não apresentam nenhuma utilidade para a solução do litígio. Por conseguinte, deve improceder o pedido apresentado para que o Tribunal ordene as medidas de instrução.

160

Por força do disposto no artigo 87.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas, de acordo com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)

decide: