Processo C‑535/03
The Queen, a pedido de:
Unitymark Ltd e North Sea Fishermen's Organisation
contra
Department for Environment, Food and Rural Affairs
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court)]
«Pesca – Bacalhau – Limitação do esforço de pesca – Redes de arrasto de vara abertas – Princípios da proporcionalidade e da não discriminação»
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 23 de Março de 2006
Sumário do acórdão
1. Livre circulação de mercadorias – Restrições quantitativas
(Artigo 29.º CE)
2. Direito comunitário – Princípios – Proporcionalidade – Igualdade de tratamento – Política agrícola comum
(Artigo 34.º, n.º 2, CE)
3. Pesca – Conservação dos recursos do mar ‑ Limitação do esforço de pesca
(Regulamento nº 2341/2002 do Conselho, anexo XVII, pontos 4, alínea b), e 6, alínea a); Decisão 2003/185 da Comissão, artigo 1.º)
1. As medidas que reduzem a curto prazo as quantidades de peixe que podem ser trocadas entre os Estados‑Membros, mas que visam, a longo prazo, assegurar um rendimento óptimo da pesca e, portanto, aumentar essas trocas, não cabem no âmbito de aplicação do 29.° CE, relativo à livre circulação das mercadorias.
(cf. n.o 50)
2. O princípio da não discriminação, bem como o princípio da proporcionalidade, fazem parte dos princípios gerais do direito comunitário e têm a sua expressão no domínio da agricultura, incluindo a pesca, no artigo 34.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE. Esta disposição confere ao legislador comunitário a incumbência de aplicar a política agrícola comum enunciada no artigo 33.° CE, com o fim de garantir nomeadamente um nível de vida equitativo à população agrícola e a garantia da segurança dos abastecimentos, excluindo qualquer discriminação entre produtores da Comunidade.
No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições de aplicação do princípio da proporcionalidade, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que o legislador comunitário dispõe em matéria de política agrícola comum, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada neste domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida.
(cf. n.os 53-54, 57)
3. A validade dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002, que fixa, para 2003, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as respectivas condições aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas em que são necessárias limitações de capturas, bem como dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do mesmo anexo, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 671/2003, e do artigo 1.° da Decisão 2003/185, relativa à atribuição aos Estados‑Membros de dias adicionais de ausência do porto em conformidade com o anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002, não é posta em causa pelo facto de os navios equipados de redes de arrasto de vara abertas terem suportado o peso das medidas que limitam o esforço de pesca de um modo nitidamente mais importante do que os navios equipados de outras artes de pesca, proporcionalmente à quantidade de bacalhau que capturavam.
Efectivamente, estas medidas não são manifestamente inapropriadas. Com as medidas em causa, o Conselho preferiu repartir a redução do esforço de pesca entre todos os actores em causa, em vez de impor uma moratória sobre a actividade dos pescadores que capturam principalmente bacalhau. Ao fazê‑lo, esforçou‑se por responder a um dos objectivos da política agrícola comum, que consiste na manutenção de um nível de vida equitativo de todos os pescadores em causa. Esta opção do legislador não é em si criticável, desde que não leve, na adopção das medidas contestadas, a penalizar desproporcionadamente e sem justificação objectiva um outro grupo de pescadores. A circunstância de um grupo particular ser mais fortemente afectado do que outro por uma medida regulamentar não implica necessariamente que esta seja desproporcionada ou discriminatória, desde que tal medida se destine a regular de modo global um problema de interesse geral.
(cf. n.os 59-60, 63, 76-77, disp.)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
23 de Março de 2006 (*)
«Pesca – Bacalhau – Limitação do esforço de pesca – Redes de arrasto de vara abertas – Princípios da proporcionalidade e da não discriminação»
No processo C‑535/03,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), por decisão de 10 de Dezembro de 2003, entrado no Tribunal de Justiça em 19 de Dezembro de 2003, no processo
The Queen, a pedido de:
Unitymark Ltd,
North Sea Fishermen’s Organisation
contra
Department for Environment, Food and Rural Affairs,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: A. Rosas, presidente de secção, S. von Bahr (relator) e A. Borg Barthet, juízes,
advogado‑geral: P. Léger,
secretário: K. Sztranc, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 17 de Março de 2005,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Unitymark Ltd e da North Sea Fishermen’s Organisation, por A. Lewis, barrister, mandatado por A. Oliver e A. Jackson, solicitors,
– em representação do Governo do Reino Unido, por K. Manji, na qualidade de agente, assistido por M. Hoskins, barrister,
– em representação do Conselho da União Europeia, por T. Middleton e F. Florindo Gijón, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. van Rijn e B. Doherty, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido prejudicial tem por objecto a validade dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, que fixa, para 2003, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as respectivas condições aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas em que são necessárias limitações de capturas (JO L 356, p. 12), e dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do mesmo anexo, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 671/2003 do Conselho, de 10 de Abril de 2003 (JO L 97, p. 11, a seguir «Anexo XVII alterado»), bem como do artigo 1.° da Decisão 2003/185/CE da Comissão, de 14 de Março de 2003, relativa à atribuição aos Estados‑Membros de dias adicionais de ausência do porto em conformidade com o Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002 (JO L 71, p. 28, a seguir, em conjunto, «medidas contestadas»).
2 Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio que opõe a Unitymark Ltd (a seguir «Unitymark») e a North Sea Fishermen’s Organisation (a seguir «NSFO») ao Department for Environment, Food and Rural Affairs a propósito da validade de dois despachos por este emitidos em aplicação do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002 e do Anexo XVII alterado.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002
3 O Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002 fixa o número de dias que são autorizados a passar no mar os navios com pelo menos 10 metros de comprimento que pesquem principal ou acessoriamente bacalhau.
4 Os pontos 1 e 2 do referido anexo definem, respectivamente, o período em causa, que se estende de 1 de Fevereiro a 31 de Dezembro de 2003, e as zonas de pesca afectadas.
5 O ponto 4 do mesmo anexo define as artes de pesca, nomeadamente as:
«a) Redes de arrasto demersal, de cerco ou artes de arrasto idênticas de malhagem igual ou superior a 100 mm, excepto redes de arrasto de vara [a seguir ‘artes do tipo 4a’];
b) Redes de arrasto de vara de malhagem igual ou superior a 80 mm [a seguir ‘artes do tipo 4b’];
[...]
e) Redes de arrasto demersal, de cerco ou artes de arrasto idênticas de malhagem entre 70 e 99 mm, excepto redes de arrasto de vara [a seguir ‘artes do tipo 4e’]».
6 Há que precisar que as artes do tipo 4a são utilizadas principalmente para a captura do bacalhau, as artes do tipo 4b para a do peixe chato e a do tipo 4e para a captura do lagostim.
7 O ponto 6, alínea a), do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002 fixa, sob a forma de quadro, o número de dias em cada mês civil em que os navios se podem ausentar do porto detendo a bordo qualquer das artes de pesca definidas no ponto 4. Tendo em conta a utilização principal dessas artes, os dados pertinentes desse quadro podem ser resumidos do seguinte modo:
– nove dias para as artes do tipo 4a (principalmente utilizadas para a captura de bacalhau);
– quinze dias para as artes do tipo 4b (principalmente utilizadas para a captura de peixe chato);
– vinte e cinco dias para as artes do tipo 4e (principalmente utilizadas para a captura de lagostim).
8 O ponto 6, alínea b), do referido anexo prevê a possibilidade de a Comissão das Comunidades Europeias atribuir aos Estados‑Membros dias adicionais de compensação pelo período de navegação entre os portos de origem e os pesqueiros e pelo ajustamento do esforço de pesca ao novo regime.
9 O ponto 6, alínea c), do mesmo anexo dispõe que podem também ser atribuídos, de modo provisório, dias adicionais aos Estados‑Membros, pela Comissão, para navios que transportem artes do tipo 4a, com o fim de ter em conta programas de desactivação em 2002 e em 2003 dos navios abrangidos pelo disposto nesse anexo.
Decisão 2003/185
10 A Decisão 2003/185 foi adoptada pela Comissão em aplicação do Regulamento n.° 2341/2002.
11 O artigo 1.° desta decisão, baseado no ponto 6, alínea b), do Anexo XVII do referido regulamento, determina que pode ser atribuído um máximo de dois dias adicionais por mês civil durante os quais os navios se podem ausentar do porto quando estejam equipados de artes do tipo 4a especializadas na captura de bacalhau, com o fim de compensar o regresso ao porto efectuado para efeitos de mudar de artes de pesca.
12 O artigo 2.° da mesma decisão dispõe que o número dos dias adicionais previstos no ponto 6, alínea c), do referido Anexo XVII é fixado em quatro para o Reino Unido.
13 O artigo 3.° da referida decisão esclarece que os dias adicionais atribuídos ao abrigo dos artigos 1.° e 2.° da mesma decisão podem ser cumulados.
Anexo XVII alterado
14 Os pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do Anexo XVII alterado estão redigidos em termos idênticos ou quase idênticos aos dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002.
15 De acordo com o ponto 6, alínea c), do Anexo XVII alterado, os dias adicionais conferidos ao abrigo deste ponto referem‑se a todos os navios equipados de artes definidas no ponto 4 do referido anexo e já não apenas aos navios equipados de artes do tipo 4a especializados na captura de bacalhau.
Legislação nacional
16 O Department for Environment, Food and Rural Affairs emitiu dois despachos, o despacho sobre a pesca de alto mar (limitação do número de dias no mar) de 2003 [Sea Fishing (Restriction on Days at Sea) Order 2003], (SI 2003, n.° 229), que entrou em vigor em 8 de Fevereiro de 2003, e o despacho sobre a pesca de alto mar (limitação do número de dias no mar) n.° 2, de 2003 [Sea Fishing (Restriction on Days at Sea), n.° 2 Order 2003], (SI 2003, n.° 1535), que entrou em vigor em 7 de Julho de 2003.
17 Por estes dois despachos, o Governo do Reino Unido qualificou de delito o facto de qualquer pessoa responsável por um navio de pesca matriculado nesse Estado‑Membro permitir que o referido navio esteja ausente do porto durante um número de dias superior ao previsto no Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002 e no Anexo XVII alterado.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
18 As recorrentes no processo principal são, por um lado, a Unitymark, sociedade com sede na Escócia que pesca peixe chato, a saber, a solha e o linguado, utilizando navios equipados de redes de arrasto de vara que se incluem na categoria de artes do tipo 4b, e, por outro, a NSFO, organização que representa os pescadores que operam principalmente no mar do Norte com o mesmo tipo de navios que os utilizados pela Unitymark e para os mesmos fins. Estas recorrentes opõem‑se ao Department for Environment, Food and Rural Affairs e submeteram à High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), um pedido de fiscalização da legalidade dos despachos atrás referidos, alegando que estes se fundam numa regulamentação comunitária cuja validade elas contestam.
19 Contestam, nomeadamente, o número de dias no mar concedido aos navios equipados de redes de arrasto de vara, sem distinguir entre as duas categorias de artes que esse tipo de redes abrange.
20 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, há, com efeito, que diferenciar a rede de arrasto de vara dita «aberta» da dita «com esteira de correntes». A rede de arrasto de vara aberta é utilizada para a captura de peixe chato nas zonas em que os fundos marinhos são lisos, arenosos, não rochosos, e onde não é necessário rasourar o fundo. A rede de arrasto de vara com esteira de correntes, que representa 20% da frota europeia de navios equipados com redes de arrasto de vara e também serve para pescar o peixe chato, funciona, em contrapartida, rasourando o fundo marinho rochoso, assim perturbando os peixes, que se lançam para dentro da rede.
21 A Unitymark e os pescadores representados pela NSFO utilizam unicamente navios equipados de redes de arrasto de vara abertas.
22 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as partes no processo principal estão de acordo sobre um determinado número de factos.
23 Para começar, as capturas acessórias de bacalhau pelos navios equipados com redes de arrasto de vara abertas são as menos importantes de todos os métodos de pesca praticados no mar do Norte por navios com um comprimento superior a 10 metros. Tais capturas são nitidamente inferiores às dos navios equipados de artes que lhes permitem pescar principalmente o lagostim, bem como às dos navios equipados de redes de arrasto de vara com esteira de correntes, especializados na captura de peixe chato.
24 Seguidamente, a taxa de capturas acessórias de bacalhau pelos navios ingleses e galeses equipados de redes de arrasto de vara é de apenas 0,6%, enquanto se eleva a cerca de 9% para o conjunto dos navios equipados de redes de arrasto de vara na zona em causa. Esta diferença explica‑se nomeadamente pelas capturas mais importantes de bacalhau pelos navios neerlandeses, que recorrem predominantemente às redes de arrasto de vara com esteira de correntes. Além disso, as capturas de bacalhau pelos navios que pescam principalmente lagostim representam cerca de 20% do total das suas capturas.
25 Finalmente, as limitações do esforço de pesca previstas pela regulamentação comunitária têm sérias consequências sobre a rentabilidade económica da pesca por meio de redes de arrasto de vara abertas. Com efeito, tais limitações não permitem aos navios em causa capturar a sua quota de linguados e solhas. A Unitymark está perto de cessar a sua actividade, e outras empresas de pesca correm o mesmo risco.
26 O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, segundo a Unitymark e a NSFO, os pescadores que utilizam as redes de arrasto de vara abertas estão entre aqueles cujo número de dias no mar é mais reduzido, apesar de o impacto desta categoria de pescadores sobre as unidades populacionais de bacalhau ser mais reduzido, comparado com o de outras categorias.
27 Foi nestas condições, que a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«[…] O ponto 4, alínea b), e o ponto 6, alínea a), na parte em que se refere ao ponto 4, alínea b), ambos do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002 […], e/ou
[…] o ponto 4, alínea b), e o ponto 6, alínea a), na parte em que se refere ao ponto 4, alínea b), ambos do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002 do Conselho, […] na versão resultante da alteração introduzida pelo Regulamento (CE) n.° 671/2003 […], e/ou
[…] o artigo 1.° da Decisão da Comissão 2003/185/CE, na medida em que a Comissão, ao abrigo do ponto 6, alínea b), do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002, recusa aumentar dois dias ao número de dias disponibilizado aos navios de pesca que detêm a bordo as artes de pesca da classe mencionada no ponto 4, alínea b), do referido anexo,
são ilegais, na parte em que se aplicam aos arrastões de varas com redes abertas, porquanto:
(a) violam os artigos 33.° CE (ex‑artigo 39.° do Tratado CE) e 34.° CE (ex‑artigo 40.° do Tratado CE);
(b) violam os artigos 28.° CE (ex‑artigo 30.° do Tratado CE) e 29.° CE (ex‑artigo 34.° do Tratado CE);
(c) são desproporcionados;
(d) são discriminatórios; e/ou
(e) violam a liberdade fundamental de exercício de uma actividade comercial ou económica?»
Quanto à questão prejudicial
Observações preliminares
28 O órgão jurisdicional de reenvio solicita ao Tribunal de Justiça que examine a validade das medidas contestadas à luz dos artigos do Tratado CE relativos à política agrícola comum e à livre circulação das mercadorias, dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, bem como do direito à liberdade de exercer uma actividade comercial e económica.
29 As observações apresentadas ao Tribunal de Justiça incidem, no entanto, essencialmente sobre a compatibilidade das medidas contestadas com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
Observações submetidas ao Tribunal de Justiça
30 A Unitymark e a NSFO sublinham que de modo algum põem em causa o direito de o Conselho da União Europeia adoptar medidas destinadas a responder à muito forte diminuição das unidades populacionais de bacalhau, nomeadamente limitando o número de dias no mar dos navios em causa.
31 Reconhecem ainda que o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação na matéria. No entanto, alegam que, apesar disso, esse poder não permite àquela instituição adoptar um regulamento que viole os princípios da proporcionalidade e da não discriminação. A Unitymark e a NSFO consideram que as violações destes dois princípios são de tal modo graves, no que respeita aos navios equipados de redes de arrasto de vara abertas, que tornam inválidas as medidas contestadas.
32 No que se refere à proporcionalidade, a Unitymark e a NSFO alegam que, atendendo à pequena quantidade de bacalhau capturada pelos navios equipados com redes de arrasto de vara e, mais especialmente, pelos que utilizam redes abertas, não era necessário limitar o número de dias no mar ou, pelo menos, não era necessário fazê‑lo de modo tão drástico. As medidas contestadas são, pois, desproporcionadas relativamente ao objectivo prosseguido.
33 Estas medidas são também desproporcionadas, para começar, à luz da situação dos navios equipados com outras artes de pesca, nomeadamente as do tipo 4a, especializadas na captura de bacalhau. Com efeito, tendo em conta os dias adicionais conferidos pela Decisão 2003/185, a estes navios foram concedidos quinze dias no mar, isto é, o mesmo número de dias que foi concedido aos navios equipados de redes de arrasto de vara, em especial os com redes abertas, que, no entanto, pescam muito menos bacalhau.
34 Em seguida, estas medidas são desproporcionadas à luz da situação dos navios equipados de artes de pesca do tipo 4e, especializados na captura de lagostim. Segundo a Unitymark e a NSFO, se bem que estes navios pesquem muito mais bacalhau que os navios equipados com redes de arrasto de vara, foram‑lhes concedidos dez dias no mar a mais do que a estes últimos, isto é, vinte e cinco dias.
35 Finalmente, deve ser efectuada uma distinção entre os navios equipados com redes de arrasto de vara abertas e os equipados com redes de arrasto de vara com esteira de correntes. Só estes pescam uma quantidade significativa de bacalhau. Na audiência, a Unitymark e a NSFO referiram‑se aos quadros apresentados pelo Conselho em anexo às suas observações escritas. Deles resulta que os navios equipados de redes de arrasto de vara abertas apenas capturaram 1,06% da totalidade das capturas de bacalhau efectuadas em 2002, enquanto os navios equipados com redes de arrasto de vara com esteira de correntes capturaram 10,6% da totalidade destas capturas.
36 A Unitymark e a NSFO sublinham que esses quadros revelam claramente a diferença entre estes dois tipos de artes, uma vez que mencionam as redes de arrasto de vara com a malhagem de 80‑99 mm e as mesmas redes com malhagem superior a 100 mm. As malhagens mais estreitas correspondem às redes de arrasto de vara com esteira de correntes, enquanto as malhagens mais largas são características das redes abertas.
37 Daqui resulta que os navios equipados de redes de arrasto de vara abertas são objecto de uma discriminação flagrante relativamente tanto aos navios especializados na captura de bacalhau como aos navios especializados na captura de lagostim ou aos navios que utilizam as redes de arrasto de vara com esteira de correntes.
38 A Unitymark e a NSFO acrescentam, por outro lado, que a alegada necessidade de preservar também as unidades populacionais de peixe chato não é pertinente, uma vez que os pescadores deste tipo de peixe já não podiam atingir as quotas que lhes eram concedidas mesmo antes da adopção das medidas contestadas.
39 Segundo elas, o Conselho deveria ter adoptado outras medidas que violassem em menor medida os princípios da proporcionalidade e da não discriminação. Afirmam que teria sido suficiente reduzir um dia ao número de dias concedido aos navios especializados na captura de lagostim ou ainda limitar o número de dias no mar aos navios com um comprimento inferior a 10 metros.
40 O Governo do Reino Unido, o Conselho e a Comissão recordam que o poder de apreciação do legislador comunitário no domínio em causa é muito amplo e que o Tribunal de Justiça tem de constatar a ausência de carácter manifestamente inapropriado da regulamentação adoptada para atingir o objectivo pretendido.
41 Este governo e estas duas instituições sustentam que, tendo em conta a gravidade do problema a que a Comunidade está confrontada, que consiste no risco de extinção das unidades populacionais de bacalhau, era necessário e urgente tomar medidas destinadas a preservar e a reconstituir essas unidades. As medidas contestadas foram adoptadas com base em relatórios científicos e respeitam plenamente os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
42 No que se refere à proporcionalidade, o Governo do Reino Unido, o Conselho e a Comissão precisam que as medidas contestadas não obedecem a uma lógica puramente matemática. Se esta tivesse prevalecido, os pescadores especializados na captura de bacalhau, responsáveis pela maioria dessas capturas, teriam suportado o essencial, ou até mesmo a totalidade das restrições. O legislador comunitário considerou, no entanto, importante, por motivos simultaneamente sociais e económicos, não fazer suportar todo o peso das medidas de protecção do bacalhau unicamente aos pescadores especializados nesta pesca, impondo uma moratória sobre esta actividade. Na medida em que as capturas de bacalhau não eram apenas imputáveis aos navios especializados nessa pesca mas que outros pescadores, nomeadamente os de peixe chato, capturavam também aquela espécie em proporções significativas, o legislador considerou que era preferível repartir a redução do esforço de pesca entre todos estes agentes, limitando os seus números de dias no mar.
43 A redução do esforço de pesca mais importante foi imposta aos pescadores especializados na captura de bacalhau, cujo número de dias no mar diminuiu de 60%. Os navios equipados de redes de arrasto de vara, que capturam 11,3% do bacalhau desembarcado, viram esse número diminuir 40%.
44 Segundo o Governo do Reino Unido, o Conselho e a Comissão, a Unitymark e a NSFO consideram erradamente que aos pescadores de bacalhau foram concedidos tantos dias no mar como aos pescadores de peixe chato, a saber, quinze dias. Se os pescadores do Reino Unido especializados na captura de bacalhau foram autorizados a passar quinze dias no mar, isso sucedeu por aplicação do ponto 6, alíneas b) e c), do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002, e correspondeu a situações especiais. Para compensar a obrigação de regressar ao porto a fim de mudar as artes de pesca, foram concedidos aos pescadores de bacalhau dois dias adicionais, que não correspondem a dias de pesca. Além disso, quatro outros dias suplementares lhes foram atribuídos para ter em conta programas de demolição dos navios especializados na captura do bacalhau. O referido regulamento permitiu, com efeito, que a redução do número total de navios que pescam bacalhau se traduzisse na concessão de dias adicionais no mar para os restantes navios. A comparação efectuada pela Unitymark e pela NSFO assenta, pois, numa base inexacta.
45 No que se refere aos navios especializados na captura de lagostim, o referido governo e as duas instituições alegam que os relatórios científicos não revelaram uma relação significativa entre as capturas de lagostim e a diminuição das unidades populacionais de bacalhau, ao passo que uma tal relação foi estabelecida no caso do peixe chato. Além disso, não foi detectado um risco de diminuição das unidades populacionais de lagostim, ao passo que esse risco existe quanto ao peixe chato. Finalmente, esse governo e essas instituições sustentam que as medidas contestadas têm em conta a circunstância de que era mais fácil aos pescadores de bacalhau reconverterem‑se na captura de lagostim do que na de peixe chato.
46 No que respeita à comparação com os navios equipados de redes de arrasto de vara com esteira de correntes, o Governo do Reino Unido, o Conselho e a Comissão afirmaram, na audiência, que os dados produzidos pela Unitymark e pela NSFO sobre a correlação, mencionada no n.° 36 do presente acórdão, entre a malhagem das redes de arrasto de vara e as duas categorias existentes deste tipo de redes nunca antes haviam sido apresentados.
47 O Governo do Reino Unido, o Conselho e a Comissão afirmam, por fim, que a alegada medida alternativa, que consiste em reduzir o número de dias no mar dos navios com um comprimento de menos de 10 metros, não era realista, tendo em conta a grande quantidade destes navios e a dificuldade, senão a impossibilidade, de controlar a aplicação dessa medida.
48 Em consequência, as medidas contestadas não são inválidas.
Resposta do Tribunal de Justiça
Quanto à restrição à livre circulação das mercadorias e ao livre exercício de uma actividade comercial e económica
49 A título liminar, há que indicar que as perguntas do órgão jurisdicional de reenvio relativas à livre circulação das mercadorias e ao livre exercício de uma actividade comercial e económica não requerem, no caso vertente, um exame distinto.
50 Com efeito, no que se refere à livre circulação das mercadorias, há que sublinhar que as partes não contestam a necessidade de uma legislação que limite temporariamente as capturas de bacalhau, por diferentes categorias de pescadores, com o fim de evitar o esgotamento a longo prazo das unidades populacionais deste peixe. Ora, o Tribunal já declarou, a propósito de medidas que reduzem a curto prazo as quantidades de peixe que podem ser trocadas entre os Estados‑Membros, mas que visam, a longo prazo, assegurar um rendimento óptimo da pesca e, portanto, aumentar essas trocas, que tais medidas não cabem no âmbito de aplicação do artigo 29.° CE, relativo à livre circulação das mercadorias (v. acórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes, 46/86, Colect., p. 2671, n.° 24).
51 Em consequência, na falta de menção, pelo órgão jurisdicional de reenvio, de razões especiais pelas quais as medidas contestadas prejudicariam as trocas, para além das que decorrem da restrição temporária do esforço de pesca, não há que examinar estas medidas à luz do artigo 29.° CE.
52 Quanto à liberdade de exercer uma actividade comercial ou económica, esta foi reconhecida pelo Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 17 de Outubro de 1995, Fishermen’s Organisations e o., C‑44/94, Colect., p. I‑3115, n.° 55), mas, como a Comissão realçou nas suas observações escritas, o órgão jurisdicional de reenvio não indicou que a violação dessa liberdade seria distinta da eventual violação dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, examinada de seguida, pelo que há que considerar que este aspecto da questão também não exige uma apreciação separada.
Quanto à violação dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade
53 Importa recordar que o princípio da não discriminação, bem como o princípio da proporcionalidade que, no caso vertente, lhe está estreitamente ligado, fazem parte dos princípios gerais do direito comunitário e têm a sua expressão, no domínio da agricultura, incluindo a pesca, no artigo 34.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE.
54 Esta disposição confere ao legislador comunitário a incumbência de aplicar a política agrícola comum enunciada no artigo 33.° CE, com o fim de garantir nomeadamente um nível de vida equitativo à população agrícola e a garantia da segurança dos abastecimentos, excluindo qualquer discriminação entre produtores da Comunidade.
55 De acordo com jurisprudência constante, o legislador comunitário dispõe neste domínio de um amplo poder de apreciação que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 34.° CE a 37.° CE lhe atribuem. Em consequência, a fiscalização judicial deve limitar‑se a examinar se a medida em causa não padece de um erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (acórdãos de 12 de Julho de 2001, Jippes e o., C‑189/01, Colect., p. I‑5689, n.° 80, e de 9 de Setembro de 2004, Espanha/Comissão, C‑304/01, Colect., p. I‑7655, n.° 23).
56 No que se refere a este poder de apreciação, o Tribunal declarou que o princípio da proporcionalidade exige que os instrumentos que uma disposição comunitária põe em execução sejam aptos a realizar o objectivo visado e não vão além do que seja necessário para o atingir (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de Julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Colect., p. I‑6453, n.° 59; de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, Colect., p. I‑11893, n.° 47; de 6 de Dezembro de 2005, ABNA e o., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, Colect., p. I‑10423, n.° 68; e de 10 de Janeiro de 2006, IATA e ELFAA, C‑344/04, Colect., p. I‑403, n.° 79).
57 No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições de aplicação de tal princípio, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que o legislador comunitário dispõe em matéria de política agrícola comum, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada neste domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (v. acórdãos de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o., C‑331/88, Colect., p. I‑4023, n.° 14; de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., C‑133/93, C‑300/93 e C‑362/93, Colect., p. I‑4863, n.° 42; Jippes e o., já referido, n.° 82, e IATA e ELFAA, já referido, n.° 80).
58 Incumbe, portanto, ao Tribunal de Justiça verificar se as medidas contestadas não eram manifestamente inadequadas.
59 À luz dos dados apresentados ao Tribunal e reproduzidos em especial nos n.os 23 a 26 e 35 do presente acórdão, verifica‑se que os navios equipados de redes de arrasto de vara abertas suportaram o peso das medidas que limitam o esforço de pesca de um modo nitidamente mais importante do que os navios equipados de outras artes de pesca, proporcionalmente à quantidade de bacalhau que capturavam.
60 A fim de apreciar o carácter apropriado ou não dessas medidas, há que assinalar que o Conselho preferiu repartir a redução do esforço de pesca entre todos os actores em causa, em vez de impor uma moratória sobre a actividade dos pescadores que capturam principalmente bacalhau. Ao fazê‑lo, esforçou‑se por responder a um dos objectivos da política agrícola comum, que consiste na manutenção de um nível de vida equitativo de todos os pescadores em causa. Esta opção do legislador não é em si criticável, desde que não leve, na adopção das medidas contestadas, a penalizar desproporcionadamente e sem justificação objectiva um outro grupo de pescadores.
61 Segundo a Unitymark e a NSFO, as referidas medidas não permitem aos pescadores de peixe chato que utilizam redes de arrasto de vara abertas pescar as quotas de peixe chato que lhes foram concedidas, assim diminuindo a viabilidade das suas actividades. O legislador comunitário teria, segundo eles, podido evitar um tal efeito estabelecendo uma distinção entre as duas categorias de redes de arrasto de vara, as com esteira de correntes e as abertas.
62 Esta argumentação, segundo a qual não havia que diminuir o número de dias no mar dos pescadores de peixe chato com o fim de preservar as unidades populacionais destes peixes, uma vez que os pescadores britânicos, antes mesmo da introdução do Regulamento n.° 2341/2002, não podiam atingir as quotas que lhes eram concedidas, não pode ser acolhida. Com efeito, estas circunstâncias não são determinantes no que se refere à preservação das unidades populacionais de bacalhau. Além disso, não foi alegado, no caso vertente, que todos os pescadores de peixe chato abrangidos pelas medidas contestadas não podiam atingir as quotas que lhes eram concedidas.
63 Além disso, a circunstância de um grupo particular ser mais fortemente afectado do que outro por uma medida regulamentar não implica necessariamente que esta seja desproporcionada ou discriminatória, desde que tal medida se destine a regular de modo global um problema de interesse geral.
64 Ora, tendo em conta as quantidades não negligenciáveis de bacalhau capturadas pelo conjunto dos navios equipados com redes de arrasto de vara, que representam cerca de 11% do volume total de bacalhau desembarcado, o limite significativo do número de dias no mar imposto a estes navios não se mostra, em si mesmo, manifestamente inapropriado.
65 Há seguidamente que verificar se as medidas contestadas não são discriminatórias relativamente aos pescadores que utilizam diferentes tipos de arte de pesca e, para o fazer, há que comparar em primeiro lugar a situação dos pescadores que utilizam navios equipados de redes de arrasto de vara abertas, relativamente à dos pescadores que utilizam navios equipados de redes de arrasto de vara com esteira de correntes.
66 A este respeito, não se afigura que os relatórios científicos disponíveis à época da adopção das medidas contestadas tenham revelado uma distinção entre estes dois últimos tipos de artes de pesca. Resulta, pelo contrário, da prova produzida no Tribunal que as redes de arrasto de vara estavam descritas na sua globalidade. Além disso, os números de 2002 que figuram em anexo às observações do Conselho, e nos quais a Unitymark e a NSFO se basearam na audiência no Tribunal, ainda não estavam disponíveis aquando da adopção do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002.
67 Nestas condições e à luz das considerações feitas no n.° 64 do presente acórdão, há que declarar que as medidas contestadas não são discriminatórias dos pescadores que utilizam as redes de arrasto de vara abertas relativamente àqueles que utilizam as redes de arrasto de vara com esteira de correntes.
68 Resta verificar se as medidas contestadas não são discriminatórias relativamente ao número de dias concedidos aos pescadores que capturam principalmente bacalhau, aos pescadores que capturam principalmente lagostim e àqueles que utilizam navios com um comprimento inferior a 10 metros.
69 No que se refere à primeira categoria destes navios, há que declarar que a acusação incide não tanto sobre a concessão a estes últimos de nove dias de base mas sobre os seis dias adicionais de que os navios do Reino Unido que praticam este tipo de pesca beneficiaram.
70 A este respeito, há que declarar que os dias adicionais concedidos pela Decisão 2003/185 aos pescadores cujos navios estão equipados de artes de pesca do tipo 4a, com fundamento no ponto 6, alíneas b) e c), do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002, o foram em razão das situações particulares referidas nestas duas disposições. No que respeita aos dois dias adicionais previstos no ponto 6, alínea b), para compensar em especial os dias de navegação entre os portos de origem e os locais de pesca, não se mostra que o Governo do Reino Unido ou os pescadores de peixe chato tenham assinalado à Comissão que não apenas os navios especializados na captura de bacalhau mas também os que pescam o peixe chato podiam deles necessitar. Quanto à atribuição dos dias adicionais aos pescadores que utilizam navios especializados na captura de bacalhau, ao abrigo do ponto 6, alínea c), do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002, ela explica‑se pelos programas de demolição destes navios correspondentes a uma redução global da actividade desta pesca.
71 Daqui resulta que o número de dias no mar concedidos aos pescadores cujos navios estão equipados de artes de pesca do tipo 4b especializados na captura de peixe chato não se afigura manifestamente desproporcionado em relação ao número de dias no mar concedidos aos pescadores cujos navios estão equipados de artes do tipo 4a especializadas na captura de bacalhau, inclusivamente após a aplicação dos dias adicionais concedidos nos termos do ponto 6, alíneas b) e c), do Anexo XVII do Regulamento n.° 2341/2002.
72 No que respeita à comparação com os pescadores de lagostim, há que declarar que as informações a este propósito comunicadas ao Tribunal divergem, tanto quanto ao grau de importância das capturas de bacalhau por esses pescadores como à existência de um risco de abastecimento de lagostim ou ainda à possibilidade de os pescadores de bacalhau se reconverterem na captura de lagostim, mais do que na captura de peixe chato.
73 Não resulta, no entanto, dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça que as observações da Unitymark e da NSFO relativas a uma diferença de tratamento entre os pescadores de peixe chato e os de lagostim tenham sido apresentadas ao legislador comunitário antes da adopção das medidas contestadas.
74 Em consequência, embora a diferença entre o número de dias concedidos aos pescadores de lagostim e o número de dias conferidos aos pescadores de peixe chato possa parecer elevada, não se afigura manifestamente inapropriada, tendo nomeadamente em conta a informação de que o legislador comunitário podia dispor à época da adopção do Regulamento n.° 2341/2002.
75 No que se refere, finalmente, aos pescadores que utilizam navios com um comprimento de menos de 10 metros, há que declarar que o número particularmente elevado destes navios era susceptível de tornar os controlos particularmente difíceis, pelo que podia justificar a opção do legislador comunitário de limitar o número de dias no mar dos pescadores que utilizam outros tipos de navios, a fim de contribuir para a preservação das unidades populacionais de bacalhau.
76 Resulta das considerações que precedem que as medidas contestadas não eram manifestamente inapropriadas.
77 Daqui resulta que o exame da questão formulada não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade das medidas contestadas.
Quanto às despesas
78 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O exame da questão submetida não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade
– dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, que fixa, para 2003, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as respectivas condições aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas em que são necessárias limitações de capturas;
– dos pontos 4, alínea b), e 6, alínea a), do mesmo Anexo, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 671/2003 do Conselho, de 10 de Abril de 2003,
– do artigo 1.° da Decisão 2003/185/CE, de 14 de Março de 2003, relativa à atribuição aos Estados‑Membros de dias adicionais de ausência do porto em conformidade com o Anexo XVII do Regulamento (CE) n.° 2341/2002.
Assinaturas
* Língua do processo: inglês.