CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 15 de Setembro de 2005 1(1)
Processo C‑301/03
República Italiana
contra
Comissão das Comunidades Europeias
Introdução
1. Nos termos do artigo 159.° CE, a Comunidade apoia a realização dos objectivos da coesão económica e social, incluindo o desenvolvimento das zonas rurais, através de instrumentos financeiros, entre os quais se incluem os fundos com finalidade estrutural (2).
2. Nos termos do artigo 161.° CE, o Conselho define as missões, os objectivos prioritários e a organização dos fundos com finalidade estrutural, em conjunto com as regras gerais que lhes serão aplicáveis, bem como as disposições necessárias para garantir a sua eficácia e a coordenação dos diferentes fundos, entre si e com os demais instrumentos financeiros existentes.
3. Com base nestes artigos, o Conselho adoptou o regulamento dos fundos estruturais (3), que regula os objectivos, a organização, o funcionamento e a execução dos fundos estruturais, bem como as funções e os poderes da Comissão e dos Estados‑Membros nesta matéria.
4. Estão previstos vários estádios de programação e de execução no âmbito – sobretudo financeiro – das intervenções fornecidas ao abrigo dos fundos estruturais. Os «complementos de programação» constituem a última fase do processo. Estabelecem medidas detalhadas que dão execução à estratégia geral e aos eixos prioritários definidos nos «programas operacionais» e nos «documentos únicos de programação» – como sejam o tipo de beneficiários finais de cada medida – especificando, nomeadamente, o montante do envelope financeiro previsto para a participação do fundo em causa. Operam ao nível da execução de operações específicas ou de acções co‑financiadas pelos fundos estruturais.
5. De acordo com o princípio da cooperação estreita (ou «parceria») entre os Estados‑Membros e a Comissão, no qual o regulamento dos fundos estruturais se inspira, os programas operacionais e os documentos únicos de programação são aprovados pela Comissão, mas os complementos de programação são elaborados e aprovados pelo Estado‑Membro interessado ou pelo autor de gestão por este designada. Os elementos dos complementos de programação podem ser adaptados, se necessário (4). Essa adaptação será, na maioria dos casos (5), aprovada a nível nacional, disso sendo a Comissão simplesmente informada.
6. O presente recurso, interposto ao abrigo do artigo 230.° CE, diz respeito a despesas relativas a adaptações feitas a complementos de programação ao abrigo do regulamento dos fundos estruturais. A República Italiana pede a anulação de vários actos conexos, por meio dos quais a Comissão se pronunciou sobre a data a partir da qual essas despesas podem ser consideradas elegíveis para pagamento.
7. A Itália alega essencialmente que, não obstante o seu carácter pretensamente interpretativo, os actos impugnados se destinam a produzir efeitos jurídicos. Impõem obrigações que a Comissão não tinha poder para impor e que são contrárias ou, pelo menos, não estão previstas no regulamento dos fundos estruturais.
8. A Comissão entende que o recurso é inadmissível. Os actos impugnados não são recorríveis ao abrigo do artigo 230.° CE, na medida em que não produzem nem se destinam a produzir efeitos jurídicos. A título subsidiário, a Comissão alega que o recurso não é procedente.
9. A Itália e a Comissão foram representadas na audiência.
Disposições comunitárias relevantes
Regulamento dos fundos estruturais
10. Os conceitos relevantes para o presente caso estão definidos no artigo 9.° do regulamento dos fundos estruturais.
11. O artigo 9.°, alínea e), define as «intervenções» como «as formas de intervenção dos Fundos» que incluem, entre outros, «os programas operacionais ou os documentos únicos de programação».
12. O artigo 9.°, alínea f), define um programa operacional como «o documento aprovado pela Comissão, que visa a execução de um quadro comunitário de apoio [(6)] e contém um conjunto coerente de eixos prioritários compostos por medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou vários Fundos e a um ou vários dos outros instrumentos financeiros existentes, bem como ao BEI».
13. O artigo 9.°, alínea g), define um documento único de programação como «um documento único, aprovado pela Comissão, que agrupa os elementos contidos num quadro comunitário de apoio e num programa operacional».
14. O artigo 9.°, alínea m), define um complemento de programação como «o documento que concretiza a estratégia e os eixos prioritários da intervenção e contém os elementos pormenorizados ao nível das medidas [...] elaborado pelo Estado‑Membro ou pela autoridade de gestão [(7)] [...] e que é comunicado à Comissão para informação» e especifica que o complemento de programação pode ser adaptado nos termos previstos no artigo 34.°, n.° 3.
15. O artigo 34.°, n.° 3, prevê que a autoridade de gestão «adaptará, a pedido do Comité de Acompanhamento ou por sua própria iniciativa, o complemento de programação, sem alterar o montante total da participação dos Fundos concedido ao eixo prioritário em causa nem os objectivos do mesmo. Após a aprovação do Comité de Acompanhamento, aquela autoridade informará a Comissão dessa adaptação, no prazo de um mês». O mesmo número preceitua ainda que «[a]s eventuais alterações dos elementos contidos na decisão relativa à participação dos Fundos serão decididas pela Comissão, com o acordo do Estado‑Membro interessado, num prazo de quatro meses a contar da data da aprovação pelo Comité de Acompanhamento».
16. A aprovação desses vários documentos no decurso do processo de programação é essencialmente regulada pelo artigo 15.° do regulamento dos fundos estruturais, intitulado «Preparação e aprovação». Nos termos do artigo 15.°, n.° 4, segundo parágrafo, «[a] Comissão apreciará as propostas de programas operacionais apresentadas pelo Estado‑Membro em função da sua coerência com os objectivos do quadro comunitário de apoio correspondente e da sua compatibilidade com as políticas comunitárias». A Comissão tomará uma decisão de participação dos fundos de acordo com o Estado‑Membro em causa, desde que todos os requisitos previstos no regulamento dos fundos estruturais estejam preenchidos.
17. Nos termos do artigo 15.°, n.° 5, «a Comissão [...] tomará uma decisão sobre os documentos únicos de programação, com o acordo do Estado‑Membro em causa», desde que estejam preenchidos todos os requisitos previstos no regulamento dos fundos estruturais.
18. O artigo 15.°, n.° 6, preceitua que «[o] Estado‑Membro, ou a autoridade de gestão, adoptará o complemento de programação definid[o] na alínea m) do artigo 9.°, após acordo do Comité de Acompanhamento, se o complemento de programação for estabelecido posteriormente à decisão de participação dos Fundos da Comissão, ou após consulta dos parceiros envolvidos se este for estabelecido antes da decisão de participação dos Fundos. Neste último caso, o Comité de Acompanhamento ou confirma o complemento de programação ou solicita uma adaptação nos termos do n.° 3 do artigo 34.°». O Estado‑Membro tem de transmitir o complemento de programação à Comissão, para informação, no prazo máximo de três meses a contar da decisão da Comissão que aprove um programa operacional ou um documento único de programação.
19. A elegibilidade das despesas para participação dos fundos é regulada pelo artigo 30.°
20. O artigo 30.°, n.° 2, preceitua que «[u]ma despesa não pode ser considerada elegível [...] se tiver sido efectivamente paga pelo beneficiário final antes da data de recepção, pela Comissão, do pedido de intervenção. Esta data constitui o ponto de partida da elegibilidade das despesas». Nos termos da mesma disposição, «[a] data limite de elegibilidade das despesas será fixada na decisão de participação dos Fundos». A elegibilidade das despesas, relativas a adaptações ao complemento de programação não está expressamente referida em nenhuma disposição do regulamento dos fundos estruturais.
21. O reembolso das despesas efectivamente pagas pelos fundos é regido pelo artigo 32.°, n.° 2. Em substância, a autoridade de pagamento designada pelo Estado‑Membro certifica a despesa e pede à Comissão o respectivo reembolso. A Comissão pode decidir que o pedido não é admissível se não estiverem preenchidos os requisitos, e pode exigir ao Estado‑Membro e à autoridade de pagamento que tomem as medidas adequadas para remediar a situação antes de o reembolso ser concedido.
22. O artigo 53.°, n.° 2, do regulamento dos fundos estruturais autoriza a Comissão a adoptar regras de execução detalhadas a fim de dar execução, entre outros, ao artigo 30.° Contudo, essas regras de execução têm de ser adoptadas de acordo com o disposto no artigo 48.°, n.° 2, alínea a), que remete para o artigo 47.°, n.° 3, nos termos do qual o Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões, na qualidade de comité de gestão – e, em determinados casos, mesmo na qualidade de Conselho – tem de votar uma proposta da Comissão.
23. Os Comités de Acompanhamento são criados pelos Estados‑Membros de acordo com o direito nacional, para supervisionarem cada quadro comunitário de apoio ou documento único de programação e cada programa operacional.
24. A sua organização, as suas atribuições e as suas funções estão previstas no artigo 35.° A principal missão de um Comité de Acompanhamento é supervisionar a execução dos documentos supra referidos e certificar‑se da eficácia e qualidade da execução da intervenção. A composição de cada Comité de Acompanhamento pode variar, mas os Estados‑Membros têm de assegurar a participação das autoridades locais e regionais competentes, dos parceiros económicos e sociais e de outros órgãos competentes ao nível da intervenção. Um representante da Comissão também participa nos trabalhos do Comité de Acompanhamento, mas tem apenas voto consultivo.
25. O Comité de Acompanhamento tem, inter alia, de confirmar ou adaptar cada complemento de programação, incluindo os indicadores físicos e financeiros a utilizar no acompanhamento da intervenção. A sua aprovação é necessária antes de qualquer adaptação posterior. Os Comités de Acompanhamento também analisam e aprovam os critérios de selecção das operações financiadas ao abrigo de cada medida, analisam os resultados da execução, analisam e aprovam o relatório anual de execução e o relatório final de execução antes do seu envio à Comissão, analisam e aprovam todas as propostas de alteração do conteúdo da decisão da Comissão sobre a participação dos Fundos e podem, em qualquer caso, propor à autoridade de gestão uma adaptação ou revisão da intervenção (8).
26. Por ultimo, o Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões é o comité criado pelo artigo 47.° para assistir a Comissão na execução do regulamento dos fundos estruturais. Nos termos do artigo 48.°, é composto por representantes dos Estados‑Membros e presidido por um representante da Comissão. Exerce funções consultivas ou de gestão consoante a natureza das questões a debater.
Antecedentes do litígio
27. O presente caso surgiu no decurso do processo de consulta entre a Comissão e os Estados‑Membros com vista a simplificar a adopção de decisões operacionais no âmbito do regime legal dos fundos estruturais.
28. Em 24 de Julho de 2002, no decurso da 67.a Reunião do Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões, a Comissão apresentou uma versão preliminar da «Nota sobre a simplificação, clarificação, coordenação e flexibilidade da gestão da política estrutural no período 2000‑2006» (Nota CDRR‑03‑0013‑00). Esta mesma nota foi distribuída para discussão na reunião a nível ministerial de 7 de Outubro de 2002 entre o comissário M. Barnier e os ministros dos Estados‑Membros.
29. Nessa nota, a Comissão propôs determinadas clarificações e simplificações dos procedimentos de gestão dos fundos, incluindo uma clarificação relativa a alterações aos complementos de programação: nos casos em que essas alterações, que podem ser efectuadas pelos Comités de Acompanhamento, exijam a adaptação das intervenções a que estão ligadas, a anterior decisão da Comissão sobre a intervenção em causa tem de ser alterada em conformidade. O Estado‑Membro e a Comissão têm portanto de chegar a acordo quanto às disposições do regulamento dos fundos estruturais que são aplicáveis. Contudo, nos casos em que as adaptações afectem apenas o próprio complemento de programação, não é exigida a aprovação da Comissão.
30. Como resulta das actas da 67.a Reunião, o representante da Comissão, em resposta ao delegado italiano, declarou que «nos casos de alteração de programas, a data de início da elegibilidade das novas medidas (ou alteradas) é a mesma da do programa, ou seja, na maioria dos casos, é a data da recepção de um programa admissível».
31. Decorre igualmente dessas actas que, em resposta a comentários gerais feitos pela delegação espanhola sobre o aumento do carácter normativo das notas informativas da Comissão, o presidente – o representante da Comissão – declarou que as notas de informação apresentadas pela Comissão «tinham por objectivo esclarecer os Estados‑Membros sobre a interpretação e a aplicação das regras sobre a execução dos fundos estruturais feitas pela Comissão. Pela sua própria natureza, são documentos internos e, para mais, nem sempre são a versão final».
32. No decurso da 75.a Reunião do mesmo Comité, a Comissão apresentou uma nota intitulada «Data de elegibilidade em caso de alteração dos documentos de programação». Nessa nota, a Comissão precisou que, no caso de serem introduzidas quaisquer alterações aos programas operacionais ou aos documentos únicos de programação, as novas despesas deveriam passar a ser elegíveis a partir da data em que a Comissão receber o pedido de alteração da intervenção – por outras palavras, a data referida no artigo 30.° do regulamento dos fundos estruturais.
33. No entanto, no caso de serem introduzidas alterações aos complementos de programação, a nota apresenta dois cenários diversos.
34. Por um lado, se a alteração ao complemento de programação exigir igualmente uma alteração ao documento único de programação ou ao programa operacional, será aplicável a data de elegibilidade contida na decisão que aprova a alteração ao documento único de programação ou ao programa operacional.
35. Por outro lado, se a alteração se referir apenas ao próprio complemento de programação, a data a partir da qual as despesas se tornam elegíveis «será determinada pelo Comité de Acompanhamento mas, por razões de boa gestão financeira, não pode ser anterior à data em que o mesmo Comité aprova a alteração proposta».
36. Esta nota constitui a primeira medida objecto do presente recurso de anulação (a seguir «nota impugnada»).
37. Posteriormente, no decurso da fase escrita dos procedimentos consultivos iniciados pelos Comités de Acompanhamento quanto às regiões italianas da Sardenha, da Sicília e do Lácio, a Comissão enviou a cada um desses Comités uma carta que continha as suas observações sobre os respectivos complementos de programação (a seguir «cartas impugnadas»).
38. No caso da Sardenha, a Comissão confirmou que – nos termos da nota impugnada, que acompanhava a sua carta – no caso de serem introduzidas quaisquer alterações aos complementos de programação «como as que são objecto do presente processo de consulta», a data a partir da qual as despesas se tornam elegíveis deveria ser determinada pelo Comité de Acompanhamento mas, por razões de boa gestão financeira, em caso nenhum poderá ser anterior à aprovação, feita pelo Comité de Acompanhamento, da alteração proposta.
39. A Comissão também anexou a nota impugnada à carta que enviou ao Comité de Acompanhamento do Lácio, tendo chamado a atenção para o facto de, no caso de serem introduzidas alterações aos complementos de programação «como a que é objecto do presente procedimento escrito», a data de início da elegibilidade da despesa deverá ser «determinada pelo Comité de Acompanhamento, mas não poderá ser anterior à data da aprovação, pelo mesmo Comité, da alteração proposta (no presente caso, na data de encerramento do procedimento escrito). O complemento de programação alterado tem de especificar a data de início da elegibilidade das novas despesas afectadas pela alteração do documento».
40. Por ultimo, no caso do Comité de Acompanhamento para a Sicília, a Comissão convidou a autoridade de gestão a especificar uma nova data de início da elegibilidade das despesas à luz da recente posição adoptada pela Comissão nessa matéria, referindo‑se implicitamente à nota impugnada.
Quanto à admissibilidade
Argumentos
41. A Comissão alega que as medidas impugnadas não produzem, nem se destinam a produzir, efeitos jurídicos vinculativos em relação a terceiros e que, consequentemente, não são susceptíveis de recurso ao abrigo do artigo 230.° CE.
42. A Comissão baseia‑se essencialmente na jurisprudência segundo a qual um acto por meio do qual a Comissão apenas interpreta uma disposição legislativa ou revela a sua intenção de seguir uma certa linha de conduta não se destina a produzir efeitos jurídicos. Não é a interpretação da disposição comunitária ou o anúncio dessa intenção que pode produzir efeitos jurídicos mas, pelo contrário, a sua aplicação a uma determinada situação (9).
43. Relativamente à nota impugnada, a Comissão refere‑se em primeiro lugar ao contexto e à forma de adopção da nota. Ambos indicam que esta nota não se destinava a produzir os efeitos jurídicos vinculativos que são alegados pela Itália.
44. A nota destinava‑se a informar os Estados‑Membros e as autoridades nacionais de gestão acerca dos critérios que a Comissão pretendia aplicar nas suas futuras decisões relativas aos pedidos de pagamento, a fim de os advertir de que não pretendia financiar despesas relacionadas com alterações de complementos de programação efectuadas antes das datas mencionadas na nota. Só as decisões que recusem ou aceitem pedidos de pagamento podem produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros e podem, consequentemente, ser objecto de recurso ao abrigo do artigo 230.° CE.
45. A Comissão reconhece que a nota impugnada pode influenciar os Estados‑Membros e as autoridades de gestão, contudo, na linha do acórdão proferido no processo IBM (10), isso não é uma consequência jurídica, mas uma simples consequência de facto.
46. A Comissão reconhece também que, segundo a jurisprudência referida pela Itália, os actos individuais que contenham uma interpretação incorrecta de disposições comunitárias podem ser objecto de recurso se, como consequência dessa interpretação, impuserem directamente aos Estados‑Membros obrigações que não estejam previstas nas disposições comunitárias interpretadas nem tenham sido objecto de um subsequente acto de aplicação. A nota impugnada, contudo, não se inclui nesta categoria.
47. A Comissão alega que as cartas impugnadas são meras observações e sugestões não vinculativas dirigidas aos Comités de Acompanhamento no âmbito de consultas escritas iniciadas por estes relativamente às alterações aos complementos de programação. Ao abrigo deste procedimento, que é da competência das autoridades nacionais, a Comissão não tem poderes para adoptar qualquer acto modificativo que produza efeitos jurídicos vinculativos. As observações têm o mesmo carácter informativo que a nota impugnada e, pelas mesmas razões, não podem ser objecto de recurso ao abrigo do artigo 230.° CE.
48. A Itália alega que a nota impugnada não se limita a clarificar as disposições relativas à elegibilidade das despesas, antes estabelecendo novas obrigações que não estão previstas no regulamento dos fundos estruturais. As condições e os limites da elegibilidade das despesas estabelecidos pela Comissão nas medidas impugnadas não estão previstos no artigo 30.°, n.° 2, daquele regulamento.
49. A Itália alega que, perante o risco de reembolso lhe ser recusado por as despesas não cumprirem os critérios de elegibilidade da Comissão e atendendo às obrigações que para os Estados‑Membros decorrem do artigo 10.° CE, estes estão obrigados a adoptar imediatamente novas regulamentações para cumprirem as regras contidas na nota impugnada. Consequentemente, esta nota destina‑se a produzir efeitos jurídicos.
50. A Itália baseia‑se em vários acórdãos do Tribunal de Justiça relativos a recursos interpostos pela França de actos da Comissão que adoptaram um «código de conduta» para os Estados‑Membros (11), duas comunicações interpretativas (12) e «instruções internas de serviço» a serem cumpridas pelos funcionários da Comissão (13).
Apreciação
51. É jurisprudência assente que é possível interpor recurso de anulação de todas as medidas tomadas pelas instituições que se destinem a produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam a respectiva natureza ou forma (14).
52. Na medida em que a Itália é um Estado‑Membro e que não precisa de demonstrar um interesse específico próprio na resolução de um recurso interposto ao abrigo do artigo 230.° CE, não tem, em minha opinião, de demonstrar que os seus interesses próprios foram afectados (15).
53. A questão que se coloca é portanto a de saber se as medidas impugnadas podem ter alterado, por si próprias e com a redacção que é a sua, a situação jurídica – entendida como o conjunto de direitos e obrigações num determinado momento – de qualquer terceiro.
54. Há, no entanto, algumas razões que dificultam que se chegue a uma conclusão adequada relativamente à questão da admissibilidade.
55. Por um lado, as medidas impugnadas não parecem cumprir estritamente os critérios estabelecidos pela jurisprudência no que se refere a produzirem ou a destinarem‑se a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros. Pelo contrário, podem ser consideradas, segundo essa jurisprudência, como actos preparatórios de decisões posteriores destinadas, estas, a produzir efeitos jurídicos (16), reflectindo apenas a «intenção [da Comissão] de seguir uma certa linha de conduta» (17).
56. Esta conclusão é sustentada, por um lado, pelos contextos factuais e jurídicos em que as medidas impugnadas foram adoptadas, e, por outro, por uma análise do conteúdo destas.
57. O contexto factual e o contexto jurídico sugerem a inexistência de qualquer intenção de conferir carácter vinculativo às medidas impugnadas.
58. A nota impugnada foi o resultado de discussões gerais havidas no Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões. Não se baseou em qualquer disposição específica nem foi publicada no Jornal Oficial. A sua distribuição aos Estados‑Membros foi precedida de um aviso explícito da Comissão, no decurso da 67.a Reunião do Comité (18), que sublinhou que se tratava de um documento interno, sujeito a alterações e que se limitava a reflectir a opinião da Comissão. Para mais, a Comissão manteve sempre que nunca foi sua intenção conferir a essa nota qualquer efeito jurídico que fosse distinto dos que resultam do artigo 30.° do regulamento dos fundos estruturais – o que explica a inexistência de qualquer referência a uma base legal.
59. Como resulta dos autos, as três cartas impugnadas foram enviadas aos respectivos Comités de Acompanhamento como parte de consultas escritas iniciadas por esses Comités com o fim de serem introduzidas adaptações aos complementos de programação. Nos termos desse procedimento, como é afirmado pela própria Itália nas suas alegações nesta matéria e resulta claramente da leitura conjugada dos artigos 15.°, n.° 6, 34.°, n.° 3, e 35.° do regulamento dos fundos estruturais, a Comissão tem um papel meramente consultivo (19), e não tem poderes para adoptar qualquer acto juridicamente vinculativo que exija que sejam introduzidas alterações pelas autoridades nacionais.
60. De um ponto de vista substantivo, as medidas impugnadas não parecem produzir, por si mesmas, efeitos jurídicos distintos dos que resultam do regulamento dos fundos estruturais. Não afectam direitos substantivos ou processuais dos Estados‑Membros, na medida em que não impedem juridicamente que os Estados‑Membros apresentem à Comissão pedidos de reembolso do pagamento de despesas que não preencham os critérios previstos na nota impugnada. Consequentemente, a situação dos Estados‑Membros não se alterou. A Comissão continua a estar obrigada a processar todos os pedidos e a adoptar a respectiva decisão final nos termos do artigo 35.° do regulamento dos fundos estruturais. Como declarado pelo Tribunal de Justiça em processos semelhantes (20), só uma decisão final que recusasse o pagamento produziria os efeitos jurídicos que a Itália atribui à nota impugnada.
61. Por outro lado, declarar o recurso inadmissível seria insatisfatório a diversos níveis.
62. Como alegado pela Itália e reconhecido pela Comissão, as autoridades nacionais podem ter de alterar as suas normas e os seus procedimentos internos de forma a poderem cumprir as medidas impugnadas – uma situação particularmente provável atendendo à redacção imperativa e inequívoca das cartas impugnadas (21) e à natureza geral da nota impugnada. O comportamento da Comissão a este propósito não é, de forma alguma, isento de críticas.
63. Para mais, como referirei mais detalhadamente na minha análise quanto ao mérito, a nota impugnada parece claramente partir, no que se refere a alterações aos complementos de programação, da única disposição do regulamento dos fundos estruturais que estabelece critérios para a elegibilidade das despesas, que é o artigo 30.°, n.° 2. Assim sendo, em vez de indicar simplesmente um possível entendimento dessa disposição, parece que a Comissão acrescenta um critério que, à primeira vista, não encontra fundamento no regulamento dos fundos estruturais.
64. Tendo por base unicamente estes elementos, parece que a nota impugnada ultrapassa os requisitos exigidos pelo regulamento dos fundos estruturais e que, ao abrigo da jurisprudência citada pela Itália, pode considerar‑se que as medidas impugnadas de destinam a produzir efeitos jurídicos.
65. Os princípios da economia processual e da segurança jurídica militam igualmente a favor da declaração de admissibilidade.
66. Como referido pela Itália na audiência, a declaração de inadmissibilidade apenas atrasaria a análise do Tribunal de Justiça relativamente à validade das medidas impugnadas, contrariando o princípio da economia processual. Não obstante a posição clara expressa pela Comissão nas medidas impugnadas, a sua intenção declarada de aplicar aquela interpretação e o carácter geral da nota impugnada, a declaração de inadmissibilidade forçaria o Estado‑Membro a aguardar por um acto expresso da Comissão que recusasse um pedido de pagamento para então interpor um novo recurso baseado em fundamentos idênticos aos que foram apresentados no presente processo.
67. Tal facto iria prolongar a situação de incerteza jurídica causada pela nota impugnada (22). Alguns Estados‑Membros poderiam certamente optar por não apresentar determinadas despesas que poderiam ser consideradas elegíveis pelo Tribunal de Justiça num eventual acórdão posterior. Outros Estados‑Membros poderiam contudo decidir ignorar a nota impugnada e apresentar os seus pedidos de pagamento, interpondo posteriormente para o Tribunal de Justiça recurso de uma recusa da Comissão. Desta situação dificilmente resultará qualquer certeza jurídica. Se examinar o mérito das medidas impugnadas no presente processo, o Tribunal de Justiça clarificará a situação jurídica, fomentará a certeza do direito e evitará futuros processos.
68. Nesta matéria, é conveniente referir a abordagem adoptada pelo Conseil d’Etat francês relativamente a uma questão semelhante surgida a nível nacional. Afastando‑se da sua anterior posição, declarou que os pedidos de fiscalização da legalidade de circulares interpretativas são admissíveis, à luz do direito administrativo francês, «se a interpretação que impõem não interpretar correctamente o significado e o âmbito das disposições legislativas ou regulamentares que pretendem explicitar ou reiterar uma regra contrária a uma norma jurídica de grau superior» (23). A explicação para esta alteração na abordagem da questão parece residir na necessidade de segurança jurídica. Na medida em que os funcionários públicos têm tendência para se regularem por circulares interpretativas em vez de aplicarem a regra que estas pretendem clarificar, o Conseil d’Etat considerou ser conveniente clarificar a situação jurídica o mais cedo possível, de modo a evitar futuros litígios (24).
69. Na prática, uma abordagem preventiva como esta pode ser considerada a mais razoável num caso de medidas gerais como as que estão em causa no presente processo, uma vez que parecem destinadas a produzir efeitos jurídicos e que são susceptíveis de afectar numerosos processos futuros. Há vantagens significativas em declarar a acção admissível em vez de adiar a análise do seu mérito para uma ocasião posterior.
70. Contudo, mesmo à luz destas considerações, penso que, no seguimento da jurisprudência dominante, o recurso deve ser declarado inadmissível. A inexistência de efeitos jurídicos definitivos sobre as autoridades nacionais deve fazer pender o fiel da balança a favor da posição da recorrida.
71. Não obstante a aparência de efeito vinculativo ser claramente um elemento ao qual se deve atribuir importância, este elemento não deve ser considerado decisivo no presente processo. Os Estados‑Membros e as autoridades nacionais envolvidas na gestão de fundos estruturais comunitários estão familiarizados com os procedimentos que devem ser levados a cabo ao abrigo do regulamento dos fundos estruturais e estão preparados para levar a cabo, desde o início, uma análise jurídica dos actos adoptados pela Comissão que vá além da mera aparência. A mesma análise não será, contudo, tão adequada nos casos de pessoas singulares que podem ter menores conhecimentos jurídicos (25).
72. Este entendimento é particularmente pertinente no presente caso, como a própria Itália sustenta nas suas alegações nesta matéria, na medida em que não parece constar do regulamento dos fundos estruturais qualquer base legal que confira poderes à Comissão para adoptar por sua própria iniciativa uma interpretação vinculativa do artigo 30.°, n.° 2. Porque tal competência não pode ser presumida na falta de disposição especial (26), e porque é jurisprudência assente que as opiniões manifestadas pela Comissão às autoridades nacionais de um Estado‑Membro em domínios em que não dispõe de competência para adoptar decisões obrigatórias constituem meros pareceres desprovidos de eficácia jurídica (27), os Estados‑Membros estavam em face de uma situação jurídica relativamente esclarecida pela jurisprudência, com base na qual podiam definir a sua posição jurídica nesta matéria.
73. Importa igualmente referir (28) que, embora possam influenciar o comportamento das autoridades nacionais, as medidas impugnadas não alteram, por si só, a posição jurídica de terceiros, sobretudo a posição dessas autoridades. O requisito principal exigido pela jurisprudência não está, portanto, preenchido. Qualquer alteração que possa ser introduzida por estas autoridades no modo de processamento das despesas relacionadas com adaptações aos complementos de programação que se destine a evitar o risco de recusa dos seus pedidos de pagamento constituirá uma simples consequência de facto (29). Para mais, há ainda que referir que o Tribunal de Primeira Instância declarou que a natureza não vinculativa de um acto não pode ser contestada pelo facto de a autoridade nacional destinatária, em resultado do acto, ter adoptado medidas a nível interno (30), ou se ter conformado com ele (31).
74. Considero ainda que as circunstâncias do presente processo são diferentes das dos processos referidos pela Itália em apoio do seu recurso (32). Em todos esses processos, a Comissão contestou a admissibilidade dos recursos baseando‑se em fundamentos semelhantes aos que apresentou no presente processo. Contudo, o Tribunal de Justiça considerou os recursos admissíveis e declarou que os actos contestados se destinavam a produzir efeitos jurídicos por si próprios, adicionais ou distintos das regras comunitárias que pretendiam interpretar ou complementar. Partindo destes pressupostos, o Tribunal de Justiça declarou os actos inválidos.
75. No acórdão sobre o «código de conduta» (33), o Tribunal de Justiça considerou que esse código, no qual a Comissão especificou as obrigações dos Estados‑Membros decorrentes de uma disposição comunitária concreta, impunha obrigações que ultrapassavam o que era permitido pela disposição em causa.
76. O Tribunal de Justiça adoptou um raciocínio semelhante em dois acórdãos relativos a comunicações interpretativas, emitidas pela Comissão, que definiram mais concretamente determinadas obrigações decorrentes de disposições específicas de direito comunitário primário e derivado. O Tribunal de Justiça declarou que as comunicações eram mais do que meras clarificações das disposições que pretendam interpretar e que, na realidade, impunham novas obrigações aos Estados‑Membros (34). Na medida em que não existia qualquer base legal para esta actuação da Comissão, o Tribunal de Justiça anulou as duas comunicações interpretativas.
77. A situação no presente caso é diferente, porquanto a nota impugnada não impõe aos Estados‑Membros novas obrigações. Não lhes exige que adaptem os procedimentos internos ou que deixem de apresentar pedidos de pagamento que não cumpram os critérios da Comissão em matéria de elegibilidade.
78. Para mais, no raciocínio desenvolvido no acórdão «código de conduta», o Tribunal de Justiça colocou uma ênfase especial nas declarações da Comissão, feitas no decurso da audiência, relativas à possibilidade de um Estado‑Membro poder violar o código sem, com isso, violar ao mesmo tempo a disposição do regulamento que este pretendia interpretar (35). Estas declarações equivaliam ao reconhecimento de que o código se destinava a produzir efeitos jurídicos independentemente do regulamento, tendo aparentemente desempenhado um papel significativo na decisão do Tribunal de Justiça. No presente caso, pelo contrário, a Comissão manteve sempre a sua posição de que a nota impugnada não se destinava a produzir efeitos jurídicos por si só, e nunca afirmou que poderia ser violada sem que ao mesmo tempo fosse violado o regulamento que interpreta.
79. Há igualmente que referir que, num dos acórdãos relativos às comunicações interpretativas, o Tribunal de Justiça enfatizou o facto de a comunicação ter sido adoptada em consequência de o Conselho não ter conseguido chegar a um acordo relativamente a uma directiva destinada a completar o âmbito das disposições relevantes do Tratado, e sugeriu que a comunicação se destinava a substituir essa directiva (36). Essa situação não se repete no presente processo.
80. Por ultimo, o Tribunal de Justiça declarou que as «instruções internas de serviço» (37) produziam efeitos jurídicos porquanto atribuíam aos funcionários da Comissão poderes de inspecção relativamente aos Estados‑Membros, estabelecendo procedimentos detalhados para a execução desses poderes, não obstante tais poderes não estarem previstos no regulamento em causa. Na medida em que a Comissão não tinha competência para acrescentar normas ao texto comunitário em causa, o Tribunal de Justiça declarou inválidas as «instruções internas de serviço» (38). No presente caso, ao aprovar as medidas impugnadas a Comissão não conferiu a si própria novos poderes a que as autoridades nacionais devessem submeter‑se.
81. Embora a jurisprudência tenha normalmente uma concepção ampla dos actos recorríveis, penso que, perante as circunstâncias do presente caso, declarar o recurso admissível contradiria a jurisprudência assente e criaria consequentemente situações de incerteza. Sublinho ainda que esta minha opinião não exclui a possibilidade de interposição de um posterior recurso nesta matéria. Se a Comissão recusar um pedido de pagamento alegando que este não respeita a data de elegibilidade, na interpretação dada pela nota impugnada, esta decisão constituirá claramente uma decisão susceptível de recurso ao abrigo do artigo 230.° CE. As questões suscitadas pela Itália no presente recurso podem ser decididas no âmbito de um recurso deste género. O princípio da tutela jurisdicional efectiva, que em minha opinião está no centro da jurisprudência relativa à admissibilidade de recurso dos actos das instituições comunitárias, está salvaguardado.
82. Tendo em conta o que precede, penso que o Tribunal de Justiça deve declarar o recurso inadmissível, porquanto tem por objecto actos que não produzem nem se destinam a produzir efeitos jurídicos.
Quanto ao mérito
83. Contudo, analisarei o mérito dos pedidos formulados pela Itália, para o caso de o Tribunal entender que as medidas impugnadas produzem efeitos jurídicos vinculativos e declarar, assim, o recurso admissível.
Pedidos
84. A Itália apresenta três fundamentos de anulação.
85. Em primeiro lugar, alega que as medidas impugnadas foram adoptadas contrariando a repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, prevista nos artigos 15.° e 34.° do regulamento dos fundos estruturais. Enquanto os documentos únicos de programação e os programas operacionais são aprovados pela Comissão, os complementos de programação são aprovados pelos Estados‑Membros e englobam‑se no seu âmbito de competência. Assim, a Comissão ultrapassou a competência que lhe é atribuída pelo regulamento dos fundos estruturais.
86. Em segundo lugar, a Itália alega que o artigo 30.° do regulamento dos fundos estruturais foi violado. O artigo 30.°, n.° 2, determina a data a partir da qual uma despesa pode ser considerada elegível, designadamente a data em que a Comissão recebe o pedido de intervenção, não prevendo qualquer possibilidade de derrogação. Esta data deve portanto aplicar‑se também às situações em que as alterações aos complementos de programação não exijam alterações dos documentos únicos de programação ou dos programas operacionais.
87. Em terceiro lugar, a Itália invoca a inexistência de uma base legal adequada para a nota impugnada, um desvio de poder decorrente tanto de violações de formalidades essenciais como de falta de competência e, por último, um desvio de poder decorrente da violação do regulamento interno da Comissão.
88. Mais especialmente, a Itália alega que, na nota impugnada, não existe qualquer referência a uma base legal, que, em qualquer caso, os requisitos da única disposição que poderia ter fornecido uma base jurídica à nota impugnada, que é o artigo 53.° do regulamento dos fundos estruturais, não foram respeitados e que, dos documentos que tem na sua posse, decorre que a nota impugnada foi aprovada em violação das normas regulamentares da Comissão relativas ao processo decisório dentro da Comissão.
Apreciação
89. Começo por analisar o segundo fundamento, relativo à violação do artigo 30.°, n.° 2, do regulamento dos fundos estruturais.
90. É manifesto que o artigo 30.° é a única disposição que no regulamento dos fundos estruturais se refere à questão da elegibilidade das despesas. No que se refere às datas da elegibilidade, o artigo 30.°, n.° 2, refere expressamente que a data de início da elegibilidade da despesa é a data em que a Comissão recebe o pedido de intervenção. Em face da inexistência de disposições especificas que prevejam um critério diferente para o caso das despesas relativas a alterações aos complementos de programação, e atendendo à redacção inequívoca do artigo 30.°, n.° 2, é difícil estar de acordo com a Comissão quando refere que o regulamento dos fundos estruturais permite uma interpretação como a que consta das medidas impugnadas. Ao determinar uma data de início da elegibilidade das despesas, diferente da que está expressamente prevista no artigo 30.°, n.° 2, do regulamento dos fundos estruturais, a Comissão, em minha opinião, ultrapassou os limites que lhe são impostos por esse regulamento.
91. Esta conclusão é reforçada pela análise dos fundamentos segundo os quais a Comissão não tinha competência para adoptar a nota impugnada.
92. Concordo com a Itália quando refere que só o artigo 53.°, n.° 2, do regulamento dos fundos estruturais pode ser interpretado no sentido de conferir essa competência à Comissão (39). No entanto, é pacífico que o procedimento previsto nessa disposição não foi respeitado. Daqui resulta que a Comissão terá também violado uma formalidade essencial ao adoptar a nota impugnada através do procedimento que utilizou.
93. Por ultimo, os fundamentos da Itália relativos à alegada inexistência de qualquer referência à base legal também são procedentes a meu ver. É jurisprudência assente que a certeza de direito impõe que a natureza vinculativa de qualquer acto que se destine a produzir efeitos jurídicos resulte de uma disposição de direito comunitário, que deve expressamente ser referida como sua base legal e prescrever a forma jurídica de que o acto se deve revestir (40).
94. A nota impugnada não faz referência a qualquer base legal. Se o Tribunal de Justiça considerar que a nota se destinava a produzir efeitos jurídicos, a Comissão terá então violado o princípio da segurança jurídica ao ter adoptado um acto sem ter referido expressamente a disposição de direito comunitário de que ele retira a sua força vinculativa.
95. Na medida em que a nota impugnada terá de ser anulada com base nestes fundamentos, não há que proceder a uma análise do seu conteúdo nem examinar os outros fundamentos apresentados pela Itália.
96. No caso de o Tribunal de Justiça considerar que as cartas impugnadas se destinam a produzir efeitos jurídicos, também estas terão de ser anuladas porquanto se referem a medidas inválidas e nelas se fundamentam.
Despesas
97. Nos termos do artigo 69.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pode, em circunstâncias excepcionais, afastar‑se da regra geral segundo a qual a parte vencida é condenada nas despesas. No presente caso, parece‑me que, no seguimento da actuação da Comissão, a Itália foi compreensivelmente induzida a interpor o presente recurso. Considero, consequentemente, que cada parte deverá suportar as suas próprias despesas.
Conclusão
98. Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que:
1) declare o recurso inadmissível;
2) condene cada uma das partes a suportar as suas próprias despesas.
1 – Língua original: inglês.
2 – Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Orientação»; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
3 – Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1), que substitui o Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos Fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9).
4 – Quando me referir aos complementos de programação utilizarei os termos «adaptar» e «alterar», e palavras relacionadas, indiferenciadamente.
5 – V. n.° 15 e nota 19, infra.
6 – O artigo 9.°, alínea d), define um quadro comunitário de apoio como o documento aprovado pela Comissão de comum acordo com o Estado‑Membro em causa, após apreciação do plano apresentado pelo Estado‑Membro, que contém a estratégia e as prioridades da acção dos fundos e do Estado‑Membro, os seus objectivos específicos, a participação dos fundos e os outros recursos financeiros. O documento deve ser dividido em eixos prioritários e executado mediante um ou vários programas operacionais.
7 – A autoridade designada pelo Estado‑Membro para gerir uma intervenção no âmbito do regulamento dos fundos estruturais.
8 – Artigo 35.°, n.° 3, do regulamento dos fundos estruturais.
9 – V. acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1988, C‑114/86, Reino Unido/Comissão, Colect., p. 5289, n.os 12 e 13; de 6 de Abril de 2000, C‑443/97, Espanha/Comissão, Colect., p. I‑2415, n.° 34; e de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão, C‑180/96, Colect., p. I‑2665, n.° 28. No que se refere à jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão baseia‑se no acórdão de 16 de Julho de 1998, T‑81/97, Regione Toscana/Comissão, Colect., p. II‑2889, n.° 23.
10 – Acórdão de 11 de Novembro de 1981, 60/81, IBM/Comissão, Recueil, p. 2639.
11 – Acórdão de 13 de Novembro de 1990, C‑303/90, França/Comissão, Colect., p. I‑5315.
12 – Acórdão de 16 de Junho de 1993, C‑325/91, França/Comissão, Colect., p. I‑3283, e acórdão de 20 de Março de 1997, C‑57/95, França/Comissão, Colect., p. I‑1627.
13 – Acórdão de 9 de Outubro de 1990, C‑366/88, França/Comissão, Colect., p. I‑3571.
14 – V., entre outros, acórdão C‑57/95, já referido na nota 12, n.° 7, e jurisprudência aí citada.
15 – É jurisprudência assente que apenas uma medida cujos efeitos jurídicos sejam vinculativos para o recorrente e que possa afectar os seus interesses pode ser objecto de recurso de anulação ao abrigo do artigo 230.° CE. Poderia parecer que este entendimento só seria válido para as situações de recorrentes individuais, não privilegiados. Contudo, o Tribunal de Justiça pronunciou‑se no mesmo sentido quanto a recursos interpostos por Estados‑Membros – v., por exemplo, acórdão de 5 de Outubro de 1999, C‑308/95, Países Baixos/Comissão, Colect., p. I‑6513. De qualquer modo, parece‑me que as medidas impugnadas afectam claramente os interesses da Itália na medida em que limitam as despesas que podem ser elegíveis para co‑financiamento comunitário ao abrigo dos fundos estruturais.
16 – Acórdão de 30 de Abril de 1996, C‑58/94, Países Baixos/Conselho, Colect., p. I‑2169, n.° 26; v., ainda, acórdão Regione Toscana, já referido na nota 9, n.os 22 e 23.
17 – Espanha/Comissão, já referido na nota 9, n.° 34, e jurisprudência aí citada. No que se refere ao Tribunal de Primeira Instância, para além do acórdão Regione Toscana, v., mais recentemente, acórdão de 10 de Abril de 2003, processos apensos T‑93/00 e T‑46/01, Alessandrini e o., Colect., p. II‑1635, n.° 61.
18 – V. n.° 30, supra.
19 – Excepto nas situações em que a adaptação implique alterações a elementos respeitantes à decisão sobre a contribuição do fundo, caso em que a Comissão decide relativamente a essas alterações de acordo com o Estado‑Membro interessado, nos termos do artigo 34.°, n.° 3, do regulamento dos fundos estruturais.
20 – V. acórdão Espanha/Comissão, já referido na nota 9, em cujo n.° 33 o Tribunal de Justiça declarou que «as orientações internas indicam as linhas gerais com base nas quais a Comissão tenciona [...] adoptar posteriormente decisões individuais cuja legalidade poderá ser contestada pelo Estado‑Membro em causa no Tribunal de Justiça segundo o processo previsto no artigo [230.° CE]». É também conveniente referir que nesse processo o Tribunal não adoptou as conclusões do advogado‑geral La Pergola, que tinha sugerido que se devia considerar que as orientações internas em causa produziam efeitos jurídicos. Ibidem, nos n.os 18 a 24 das conclusões. V., igualmente, o acórdão Países Baixos/Comissão, já referido na nota 15, n.° 29, onde, referindo‑se a jurisprudência anterior, o Tribunal de Justiça declarou que uma carta em que a Comissão apenas forneceu informações relativamente à forma de interpretar determinadas disposições de um regulamento não alterou situação jurídica dos Países Baixos. V., ainda, jurisprudência citada na nota 17 e acórdãos do Tribunal de Primeira Instâncias de 15 de Setembro de 1998, T‑54/96, Oleifici Italiani SpA e Fratelli Rubino Industrie Olearie SpA, Colect., p. II‑3377, n.° 49, e de 13 de Dezembro de 1990, T‑113/89, Nefarma e o./Comissão, Colect., p. II‑797, n.os 84 a 94.
21 – As cartas, sobretudo as que foram enviadas aos Comités de Acompanhamento da Sardenha e do Lácio, referem‑se à nota impugnada e estão redigidas de tal forma que dão à nota impugnada uma aparência de ser vinculativa. V. n.os 38 e 39 supra. Vale a pena referir que no processo C‑57/95, França/Comissão, já referido na nota 12, no n.° 18, o Tribunal de Justiça começou por se referir ao carácter imperativo da redacção da comunicação interpretativa impugnada, que veio posteriormente a ser declarada inválida.
22 – Resulta dos autos que também o representante espanhol no Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões questionou a utilização das notas interpretativas feita pela Comissão. V. n.° 31 supra.
23 – V. acórdão do Conseil d'Etat de 18 de Dezembro de 2002, dito «Mme Duvignères», recurso n.° 233618. V. o debate sobre este acórdão em S. Lefevre, «Interpretative communications and implementation of Community law at national level», European Law Review, 2004, n.° 29, pp. 808 e 815 e segs.
24 – V. também ibidem, p. 816.
25 – No processo Oleifici Italiani, referido na nota 20, o Tribunal de Primeira Instância declarou que, para averiguar se o acto impugnado afectava os interesses italianos, ao alterar a sua posição jurídica de modo significativo, era importante determinar o significado objectivo que a carta podia razoavelmente ter tido, no momento em que foi enviada, para um comerciante consciente e avisado do sector relevante. Ibidem.
26 – Acórdão Nefarma, já referido na nota 20, n.° 69, e jurisprudência aí citada.
27 – Acórdão Nefarma, n.° 68, e jurisprudência aí citada.
28 – V. n.° 60, supra.
29 – Acórdão IBM, já referido na nota 10, n.° 19.
30 – Acórdão Nefarma, já referido na nota 20, n.° 76
31 – V. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Janeiro de 2002, T‑160/98, Léon Van Parys e Pacific Fruit Company/Comissão, Colect., p. II‑233, n.° 65, e jurisprudência aí citada.
32 – V. notas 11, 12 e 13, supra.
33 – C‑303/90, França/Comissão, já referido no n.° 11, n.° 24.
34 – Acórdãos C‑325/91 e C‑57/95, França/Comissão, ambos já referidos na nota 12, nos n.os 22 e 23, respectivamente.
35 – C‑303/90, França/Comissão, já referido na nota 11, n.° 26.
36 – Acórdão C‑57/95, França/Comissão, já referido na nota 12, n.° 21.
37 – Acórdão C‑366/88, França/Comissão, já referido na nota 13.
38 – Ibidem, n.os 23 e 24. V. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Janeiro de 2003 nos processos apensos T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, Philip Morris e o., Colect., p. II‑1, n.° 86, no qual o Tribunal distinguiu as instruções internas de serviço em causa no processo C‑366/88, França/Comissão, do acto recorrido naquele processo, baseando‑se no facto de este acto, ao contrário das instruções internas de serviço, não ter por objecto uma atribuição de competência.
39 – V. n.° 22 supra.
40 – V., entre outros, acórdão C‑325/91, França/Comissão, já referido na nota 12, n.° 26.